美国禁止双重危险原则对我国的启示

第一篇：美国禁止双重危险原则对我国的启示

毕 业 论 文

二〇〇九年九月

美国禁止双重危险原则对我国的启示

（李 琳）

摘 要：禁止双重危险原则是刑事诉讼中保障被告人合法权益的重要制度设计。美国司法实践进一步深化了这一原则。我国刑事司法应当借鉴美国在执行禁止双重危险原则时的司法经验，合理构建我国的刑事再审制度。

关键词：禁止双重危险原则；价值理念；刑事再审制度

禁止双重危险，本是西方国家一条古老的刑事诉讼原则，现今已为世界大部分国家的刑事诉讼法确认，更为《公民权利和政治权利国际公约》所规定。我国《刑事诉讼法》中没有确立禁止双重危险原则。长期以来司法实践中再审程序的指导思想是“实事求是，有错必纠”，这一指导思想要求无论是认定事实错误还是适用法律错误，都可以对案件加以纠正，其追求的主要是实体公正，这样在司法实践中造成严重的问题。故我国刑事司法应当借鉴美国在禁止双重危险原则问题上的司法经验，合理吸收优化我国的刑事再审制度。

一、禁止双重危险原则的涵义及确立

禁止双重危险原则，其英文表述是“the rule against double jeopardy”，这一原则起源于早期罗马法和教会法，最迟于17世纪首先在英国形成该原则的现代形态，并在美国①得到进一步的发展。禁止双重危险原则是指对实质上同一的罪行不得给予两次以上的起诉、审判、定罪或科刑，其设立目的是为保证刑事诉讼中被告人不因同一罪行而面临两次以上的危险。

美国不仅把它作为一项重要的诉讼原则，甚至还把它规定为宪法原则。1641年马萨诸塞州《自由宣言》规定：“任何人均不应因同一犯罪、违法行为或过错而被法庭判刑两次。”②这一规定被马萨诸塞州1648年法典所认可并被其他殖民地所效仿。与当时英国的禁止双重危险原则仅适用于重罪案件，尤其是死罪案件不同，这一规定适用于所有的犯罪，包括死罪案件和其他案件。1789年，禁止双重危险原则被写进美国宪法的第一次修正案———《人权法案》，正式成为美国的一项宪法原则。该修正案第5条规定：“任何人均不得因同一犯罪而被迫两次遭受生命或身体上的危险。”③

美国联邦最高法院通过判例，对禁止双重危险原则的适用范围作出了规定：第一，如果 被告人被法庭判决无罪，检察官无权对被告人提起上诉，即使法庭在审判中犯有某种对检察官不利的法律错误或者起诉状存在某种缺陷。第二，如果被法庭判决有罪的被告人提出了上诉，上级法院可对其进行第二次审判。但是如果被告人的有罪裁判在新的审判中得到维护，法官一般不得对被告人判处更重的刑罚。第三，如果一项起诉因证据不足而被法庭在作出最终裁判之前予以驳回（相当于宣告无罪），被告人一般不能受到第二次审判。第四，如果一项针对某一罪行而作出的判决已得到执行，法庭不能对该罪行实施两次刑事处罚。但在该判决执行以前，法官仍可在判刑程序中纠正该判决的错误，等等。

作为一项刑事政策，禁止双重危险原则不仅在各国的刑事法典和宪法中得到确认，而且已经超越一个个具体国家的范围，开始上升为国际刑事司法准则。联合国关于《公民权利和政治权利国际公约》第14条第7项规定:“任何人已依一国的法律及刑事程序被最后定罪或宣告无罪者，不得就同罪名再予审判或惩罚。”④联合国《国际刑事法院规约》第20条规定： 2 1.除本规约规定的情形外，本法院如果已经作出某人有罪或无罪的判决，不得就同一行为再行审判该人；2.已经被本法院判定有罪或无罪的人，不得因该罪行而再由其他法院审判；3.对于已经由另一法院审判的人，不受本法院审判。⑤以上规定确立了国际刑法上的禁止双重危险原则。我国政府于1998年10月5日签署《公民权利和政治权利国际公约》，虽未经立法机关批准，但对该公约的审议必然引起我国刑事再审程序是否与该公约的规定相一致，如二者不一致就涉及到是对国际公约的条款进行保留，还是修改刑事诉讼法。国际人权公约和区域人权公约纷纷对禁止双重危险原则加以规定，标志着这一原则的普遍意义得到承认，这反过来又促进这一原则在各国的适用。

二、禁止双重危险原则的价值理念

禁止双重危险原则与其他各项审判原则一样，旨在以其特有的方式实现法律的价值。此原则的意义在于维护判决的严肃性和法律的权威性，符合诉讼经济的原则，但根本意义还在于有利于保障被刑事追诉人的权利。英美法系国家众多学者通过案例和著述对禁止双重危险原则的价值理念进行了深入探讨，深入分析禁止双重危险原则的正当化基础。综合起来，主 要有以下五个方面的价值理念：

（一）、保护公民权利自由。

在刑事诉讼中，国家与公民个人相比，前者在资源和力量上占有绝对优势。国家拥有强大的侦查机构、广泛的司法权力和充裕的经费保障等，而公民个人却势单力薄、权利有限、资源缺乏。刑罚的极端严厉性，要求在刑事诉讼中应特别注意对被告的人权保护。禁止双重危险原则旨在抑制审判权的滥用、防止司法专横、保证诉讼参与人得到公正对待。国家重复对被告定罪，甚至有权力这样做，也是一种强暴行为，在政治上是不能接受的。事实上，这将构成国家权力的滥用以及司法程序的滥用，是对公民个人权利的严重侵犯。在阐述这点理由时，布莱克法官在格林诉美国一案中的下述论断经常在被引用：“潜在的观念是(这一观念 至少在英美法系国家的法学理论中已根深蒂固)，不应允许国家以其所有的资源和权力不断试图给个人定罪，以致使其耗费财力、备受折磨、处于尴尬之地并迫使他生活在持续性的焦虑和不安状态之中，同时增加其(甚至是无辜的)被定罪的可能性。”⑥

（二）、避免错误定罪的风险。

每一次审判总有错误定罪的风险。就同一犯罪行为，反复的审判会增加错误定罪的风险:一是陪审团可能因为审判法官的错误指示，或者误解某个关键证据，或者被告事实上未曾犯有指控的罪行而作出错误的有罪裁决。二是被告重复地被置于刑事指控和审判程序之中，对其错误定罪的风险会相应增加，因为在绝大多数案件中，一个无辜的人往往没有有效抗争第二次指控的忍耐力和资源。三是在第一次审判中辩方已经展示了自己的全部辩护证据，控诉方对辩方的抗辩细节完全知悉，在此情况下，如果进行第二次审判，控诉方将占有一种策略上的优势，从而增加第二次审判被告被定罪的可能性。

（三）、减少刑事审判给被告以及和被告有关的人可能带来的精神损害。毫无疑问，在刑事诉讼中被告承受的情感压力和心理压力是巨大的，这种压力在重审程序中也同样存在。对被告而言，整个审判过程必然是痛苦的，精神上必定会遭受创伤。有学者指出，“我们至少可以认定双重危险条款的一个核心价值理念———保护公民免受政府通过刑事司法系统给其带来的骚扰和压迫”。⑦英国法律委员会也认识到这一点，其在第156号咨询文件中指出:“毫无疑问，面对审判，至少就严重犯罪而言，是非常令人痛苦的事情。这种痛苦并不仅仅限于被告。他的家人、双方的证人，包括被害人，都同样会遭受„„鉴于审判过程中有这种痛苦和伤害，因而任何人均不应第二次被置于危险之中。基于同样事实而进行的第二次审判无论是相同的罪行还是不同的罪行，所产生的痛苦基本上是相同的。”⑧有人甚至认为，被告在审前程序和审判程序中遭受的精神痛苦远远超过在第二次追诉中被判 3 有罪可能带来的痛苦。

（四）、法律程序终局性的需要。所有的司法程序都需要终局性，从而不仅使法律程序和司法裁决保持一致和稳定，而且保证被告在争议事项有定论后能找到一块“憩息地”。终局性的要求是司法和法院高效运行的关键，也是使公众信任司法行为的决定要素。既判力原则承认终局的重要性。如果法院的裁决不具有终局性的效果，法院可以随意开启审判程序，则不仅诉讼双方争议的纠纷不能最终得到调整和解决，法院的裁决理由和根据可能相互矛盾，公众会失去对法院裁决权威性和公正性的信服和尊重，而且更重要的是，被告可能会无休止地受到追诉和审判，法律地位处于不确定状态，从而不能合理地安排自己的生活，名誉、隐私、自由也会因缠诉过久而受到极大的侵害。

（五）、促进侦查高效进行。

禁止双重危险原则能促进侦查工作有效进行，节约司法资源。如果被告可以被审判两次，刑侦人员就可能在案发时不积极展开全面调查，控诉方在准备第一次起诉时就可能不细致认真。因为他们会认为，即使这一次指控失败还有机会重新起诉。相反，如果法律规定，对被告人的犯罪行为只有一次指控机会，不可能有第二次，则警察就会全面地展开调查，检察人员就会谨慎地准备指控的材料。警察和检察人员都知道，虽然工作中的失误有时可以在审理过程中得到纠正和弥补但可以纠正的机会和空隙是很小的。有许多原因会导致追诉毁于一旦。指控环节中的一个小小的失误，有时会使警察和检察人员投入到调查指控中的时间和精力全部归结为零，前功尽弃。因此，禁止双重危险能使侦控人员注重工作效率，全面查清案情迟缓的刑事调查既浪费了资源、时间，也损害了各方当事人的利益。

三、禁止双重危险原则的几个问题

禁止双重危险原则的概念虽然很短，但其中仍有部分问题需要探讨。

（一）、关于同一违法行为或同一犯罪行为

禁止双重危险原则的实质是防止对同一犯罪的多次起诉。当一个犯罪行为具有多重违法性时，界定什么是同一犯罪这一概念就很重要。根据法律规定，一个行为牵涉到多个罪名，就双重危险这一标准而言，如果法律要求一个罪需要具有附加的事实来证明，而另一个罪不需要这样的证明，则不违反双重危险原则。例如:某甲纵火焚烧某乙的房子，企图杀害某乙。但乙逃避了。某甲可能以放火和企图杀人被审判。如果对一项指控宣布无罪，并不妨碍另一项的指控。因为两个指控是不同的，而且企图谋杀需要附加的事实来证明，即必须有谋杀的故意。如果同一证据同时足以证明两个罪，就双重危险而言，它们则视为一体，法律禁止对这两个罪进行多重的审判和重复的惩罚。这些罪必须以一个起诉书起诉和一体审理，除非被告人要求对这些罪分开审理。

（二）、关于同一主权问题

如何理解两次以上的追诉和惩罚存在着不同的意见，美国最高法院曾认为，同一主权下的司法机构对同一个人、同一件事进行重复的追诉和惩罚才构成两次以上的危险。(见Abbatev.U.5.187，1959)。⑨关于同一主权是指同一个司法体系下的司法机构，不同的国家构成不同的主权，甚至在联邦国家，不同的邦或不同的州也可以视为不同的主权。根据这样的规则，如果一个行为同时触犯了数个国家的法律，在这数个国家都有管辖权的情况下，一个国家对该人的审判和惩罚并不妨碍以后在另一个国家对其再进行审判和惩罚，因为这是由不同的司法主权所作出的，而不是在一个司法主权下对其进行重复的追究。一个主权国家不能因为别国的司法主权而取消自己的司法主权，除非法律和条约另有规定。笔者认为联合国公约所禁止的是同一个国家对任何人的同一行为进行重复的追究，而不是说一个成员国进行刑事追究以后，其他国家就不能再行追究。我国刑法第10条规定:“凡在中华人民共和国领 4 域外犯罪，依照本法应当负刑事责任的，虽然经过外国审判，仍然可以依照本法追究，但是在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚。”笔者认为这一条规定不违反禁止双重危险原则。这条规定既维护了我国的主权，又考虑到当事人的实际情况，是很适当的。

（三）、起诉方的上诉问题

禁止双重危险原则还影响到政府方即起诉方的上诉，这个问题在美国有过多次反复。在1975年，最高法院确定，如果政府上诉牵涉到双重危险，将是对被告人有罪问题提出的进一步的诉讼，则是有违宪法中禁止双重危险原则的。从而，如果案件终止(不管是否是构成无罪或者有利于被告人)政府都不可以上诉，因为成功的上诉将要求追加的程序。在这个“追加程序论”采用三年以后，最高法院又废除了这个规则。在scott案件中，最高法院认为当一名法官应被告人的请求在裁决达成之前取消案件，政府有权提出上诉，这样，如果取消案件不是建立在对被告人犯罪事实的指控之认定上，公诉人可以就这个决定上诉。同样的规则也适用于政府对量刑问题的上诉。但是，当法律允许公诉人对审理法官的量刑决定太轻进行上诉的情况下，只有在原量刑对重的量刑实际上定成无罪的情况才适用禁止双重危险原则而不能提出上诉。

（四）、禁止双重危险原则的起点和例外情况 在美国刑事诉讼中，当一个人在符合下列情况下被置于审判，禁止双重危险原则开始发生作用：根据有效的和完整的起诉书；在一个对该案件具有司法管辖权的合格的法庭之上；一个合格的陪审团已经宣誓（在没有陪审团的案件中，当第一个证人已被传到庭并已宣誓)。所以，当案件在审判开始前被撤销时不适用禁止双重危险原则，起诉方可重新起诉。禁止双重危险原则在下列情况下被认为被放弃:无效审判；当重新审判的法庭决定是在基于被告人的申请和同意下而作出的；当被告人对有罪判决要求重审或进行上诉；当第一次审判陪审团悬而未决时，即如果陪审团不能够就定罪或无罪达成一致意见，法官可宣告该陪审团悬而未决，被告人可以由另外一个陪审团进行审理。

四、禁止双重危险原则对我国的启示

目前，我国的法律中没有明文规定禁止双重危险原则。但我国《刑事诉讼法》在第1章“任务和基本原则”第10条中规定“人民法院审判案件，实行两案终审制”。该法第197条规定:“第二审的判决、裁定和最高人民法院的判决、裁定，都是终审的判决、裁定。”从字面上来理解，所谓“终审”就是不再进行审理的意思。从这个意义上来说，我国的刑事诉讼已经有一事不再理的萌芽。因为第二审可以看成第一审的延续，所以，二审并不构成一事再理或对被告人构成双重危险。然而事情并不是如此简单。同一部《刑事诉讼法》第5章，从203条到207条规定了审判监督程序，也就是说对于已经生效的法院判决和裁定可以提起再审。根据这个程序，我国可以提起再审的人员和机构的范围非常广泛。问题还不仅于此，各级人民代表大会及其代表，党政机关以及新闻媒体也可以通过上述人员或机关引发再审程序。虽然我国实行二审终审制，但这个“终审”是有条件的，这个条件在《刑事诉讼法》第204条中有所体现，即当事人及其法定代理人、近亲属的申诉符合下列条件之一的，法院应当重新审判：有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的；据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的；原判决、裁定适用法律确有错误；审判人员在审理该案件的时候，有贪污受贿，拘私舞弊，枉法裁判行为的。

以上提起再审的程序中，除了犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属提起的再审申请可能是为了被告人的利益，从而不存在双重危险之外，其他人提起的再审有可能是对被告人不利的。其中当事人之中的被害人，自诉人，附带民事诉讼的原告人申请的再审极有可能是对被告人不利的再审，这就存在了双重危险问题。提起对被告人不利的再审的价值取向是有错必纠。我们假设再审的这个价值取向能通过再审得以实现，而其代价是将被告人置于两次甚至多次 5 的受审判和惩罚的危险之下，是否定法律本身的两审终审制，否定法院判决和裁定的终局性，增加司法的经济投入，这个价值取向，是否合理，是一个值得探讨的问题。两利取其重，两害取其轻，这是人们的常识。笔者认为，实行一事不再理，禁止双重危险原则应当得到遵行。

当然，任何司法制度都不能保证其审理的全部案件都是正确的，没有错误的，这只能是一种理想。美国刑事诉讼中的禁止双重危险原则也不是完美无缺的，从美国在这个方面的争论和不定因素可以看出这一点。中国在比较全面地考察这个原则以后，要采用符合中国国情的制度。但不管采用什么制度，都要力求在防止个案的错误和整个司法公正方面应当有个平衡。禁止双重危险体现了对被告人权利的保护，也是对法律尊严的维护。如果建立禁止双重危险原则，也可能使某些有罪的人得以逃脱法网，但与司法的公正性，稳定性，尊严性，和司法资源的合理利用方面，对于办案的质量也是一个促进。因此，笔者认为，价值取向应当侧重于采用禁止双重危险原则。同时，这也是维护社会稳定的一种选择。司法公正是社会公正的最后一道防线。而在最后之后不应当再有任何最最后了。否则，这道最后的防线也就没有最后的意思。对一件案件，当事人无休止地申诉，检察院无休止地抗诉，法院无休止地审判，这对任何一方都不利，在更大意义上说，对社会的稳定不利。因此采用禁止双重危险原则不仅是有利于被告人，而且，在更大意义上说，是有利国家的事。

参考文献

①江涛：禁止双重危险原则探究[Ｊ].合肥工业大学学报，2008（4），150.②⑦张毅：刑事诉讼中禁止双重危险规则论[M].北京：法律出版社，2004，48、7.③[美]杰罗姆·巴伦，托马斯·迪恩斯：美国宪法概论[M].北京:中国社会科学出版社,1995.326.④陈光中：刑事诉讼法(修正)实务全书[Z].北京：中国检察出版社，1997，577.⑤陈光中，江伟：诉讼法论丛(第3卷)[Z].北京：法律出版社，1999，272.⑥⑧叶良芳，刘志高：禁止双重危险原则的历史发展及其启示[Ｊ].河南省政法管理干部学院学报，2005（3），155.⑨杨宇冠：论禁止双重危险原则[Ｊ].北京市政法管理干部学院学报，2000（3），9.

第二篇：美国校车对我国的启示

美国校车对我国的启示（转）[博客帖]

文章提交者：Will.nan 加贴在 社会聚焦 铁血论坛 http://bbs.tiexue.net/bbs68-0-1.html

孩子是祖国的花朵，更是每一个家庭的希望。校车作为孩子每天上下学都要乘坐的交通工具，其安全问题不容忽视。可以肯定地说，校车，为孩子们上学放学提供了便利。但遗憾的是，一些校车不同程度地存在着这样那样的安全隐患，让人担忧：有的用报废车，有的租黑车，有的校车司机责任意识不强，还有的校车严重超载„„据调查，我国每年有超过1.8万名14岁以下儿童死于道路交通事故，儿童因交通事故的死亡率是欧洲的2.5倍、美国的2.6倍。本文通过介绍美国的校车制度，以期对完善我国校车制度有所帮助。

一、美国的校车历史简介

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在美国，人们经常都会见到一些橙黄色的大型巴士出入于街头巷尾，早上将孩子接到学校，下午再送回家。这些独具一格的大型巴士就是美国中小学校用来接送学生的校车，但校车并不是学校配备的，而是由校车公司按学区统一调度和管理，承担各个学校学生的接送任务。校车的利用率很高，按照学生在校时间分批次接送，一般是先接中学生，后接小学生，先送小学生，后送中学生。

校车在美国历史十分悠久。早在汽车发明之前，美国就有了专门接送学生的校车，不过那时候的校车是马车。第一个生产校车的公司叫做WayneWorks，至少在1837年就开始生产一种可以乘坐25个小孩子的马车，专门用来接送学生。不过，那时候的校车大多是用于农村，而不是城镇。这是因为农民住的分散，小孩子上学不方便，没有校车接送就很难上学。而当时的城镇都很小，小孩子走几个街区就能走到学校，家长接送也方便，所以用不着校车。大概在1886年前后，人们就称这种马车为“Schoolcars”或“Schooltrucks”了。

在汽车发明后，WayneWorks在1914年将这种马车的车厢装到汽车底盘之上，于是就发明了动力驱动校车。不过，那时的校车座位不是像现在这样一排一排对着前面，而是在车厢周围装一排板凳，小孩子团团坐下，上下车则由后门进入。这个后门直到今天的校车上还保留着，作为有紧急事故时出入之用的安全门，正常上下车时只是用侧门了。

在1927年前后，WayneWorks和另外一家校车厂商——BlueBirdBodyCompany开始生产全金属车体的校车，这种动力卡车大概就与今日的校车没有什么本质的区别了。后来其他的厂家也纷纷效仿生产校车，其中福特汽车公司生产的校车还十分畅销。

二、美国校车制度

1.美国校车的法律制度基础

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美国校车作为一种制度的源起有两个重要的法律制度基础。第一是12年基础义务教育法案：首先，所有美国儿童必须接受12年的基础教育，否则违法；其次，儿童所在的社区必须提供完全免费的教育，而完全免费的义务教育的一个重要部分就是：免费乘坐校车。

另外一个法律制度的基础就是：乘坐校车是强制性的。其来源是60年代，美国各地出现了以消除种族隔离为目的的公民运动。因此，政府又制定了《公民权法》和《经济机会法》，平等价值开始影响教育政策。为了改善贫困阶层和少数民族(黑人、墨西哥移民、亚洲人等)的教育环境，实施了启蒙计划，对那些不具备教育条件的孩子进行补偿教育。为保障少数民族的入学机会，扩大了奖学金范围，并制定了少数民族学生的入学名额比例制度。另外从60年代中期开始，为了促进校内的种族融合，实施了强制性的乘校车上学制度。

2.美国校车的资金来源

美国中小学校车的资金，主要通过发行市政债券筹集。同时各级政府财政对校车产业给予补贴，每年每个学生的校车补助为400多美元。

3.美国校车的管理机构

在美国，国家、州以及当地政府共同管理着校车服务。因为这个涉及到学生交通安全的行业，是为数不多的几个要求国家更多规范和介入的行业。

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联邦政府在其中所起到的作用并不如州政府那样巨大，但是如果没有联邦政府制定的标准，也许整个产业都会不复存在。简言之，联邦政府负责发布规范以及校车安全各方面的底线。偶尔，国会也会出台新的法律如《校车安全修正案》来影响整个产业。与大众交通不同，联邦政府并不负责为学校的交通拨款。目前联邦政府的校车管理机构主要有：NHTSA（国家公路交通安全管理局）。国家公路交通安全管理的联邦领导机构，确保校车安全，它管理着60多个美国联邦机动车安全标准，其中包括若干专门适用于校车的标准；NTSB（国家运输安全委员会）负责处理校车特大事故调查报告及各种问题；FMCSA（联邦车辆安全管理局）主要任务为降低与车辆相关的伤亡。校车服务也在其管理范围内，它是联邦中负责学校相关运输的最重要机构。它通过严格执行司机驾照管理、商业运行车辆司机管理、提高商用汽车技术、强化商用汽车设备、操作标准、提高安全意识等等来保证安全；FTA（联邦运输管理局）负责公共运输系统中学生交通的问题。

更为日常的控制来自于州政府层面。目前，有超过500部法律以及众多的要求被各州记录在册来管理校车产业的方方面面。通过联邦车辆安全标准，联邦政府控制着校车的制造，保证它们能够达到安全标准。而校车一旦上路，则由州的法律、规范来管理了。

4.美国校车的标准

国际上校车标准最完善的当属美国。美国境内不同管理机构自1966年至2000年，一共颁布了37项联邦机动车辆安全标准（FederalMotorVehicleSafetyStandards(FMVSS)），各个标准涵盖了诸如：刹车、转向、灯光照明、燃油系统整体安全、视镜、加热除霜设备和压缩天然气压力容器等等各个部件标准。在美国，有4个联邦标准是专门针对校车的。

FMVSS131《学童客车行人安全装置》要求，在校车停止、学生上下时，校车左侧要求伸出停止手臂的装置，以警示校车前后的其他车辆，提高校车附近学生的安全性；

FMVSS220《学童客车翻滚保护》要求，校车顶部有足够的强度，目的是减少校车在翻滚事故中由于顶部塌陷而导致的学生伤亡； FMVSS221《学童客车的车身连接板强度》针对的是校车车身连接件强度性能，目的是减少碰撞事故中由于车身板件撕裂而导致的学生伤亡；

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FMVSS222《学童客车乘员座椅和碰撞保护》提出了对校车乘员座椅系统、约束栅栏和碰撞区域的要求，目的是减少在事故和突然加速中乘员撞击到车内结构上而产生的伤亡。

除了专门针对校车的联邦标准之外，美国还有6个联邦标准中对校车有相应规定。

FMVSS105《液压制动系统》对校车的制动距离做了特殊规定；

FMVSS108《灯具、反射装置和相关的装置》要求校车停止、打算停止或是上下乘客时，能够发出红色和琥珀色的警示光；

FMVSS111《后视镜》要求校车后视镜能够提供给司机前方和车辆两侧的清晰视野；

FMVSS217《客车紧急出口及车窗》规定了紧急出口的数量和位置，提出车窗保持力和开启力的最低要求，并要求每个校车应有一个在紧急出口开启情况下防止发动机启动的锁止系统，当发动机运转而有一个紧急出口没有关闭的情况下，报警装置应能发出报警声；

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FMVSS301《燃油系统的完整性》和FMVSS303《压缩天然气燃油系统的完整性》，要求在障碍物碰撞时要保证燃油系统的完整性和安全性。

美国其他一些涉及校车的规定还包括：车辆内饰材料的燃烧性能、外表颜色；车内外无其他易导致乘员伤害的突出物；不允许有站立乘客等。

5.美国校车的特权

在全美国所有校车是实行统一的标志，即黄色车身加黑色大块条纹，并喷以SchoolBus的醒目字样。校车的“待遇”与警车、救护车、消防车是一样的，甚至优于救护车和消防车。以田纳西州为例，按照田纳西州的交通规则，因为对后者，交通规则上只是一般性的规定，即遇有救护车、消防车鸣笛通行时，其他车辆应当尽量、尽快避让，仅此而已。但对于校车则有专门的、详细的“校车避让规则”一节。其规则远比后者复杂和严格，包括：其一，当校车准备停车时，司机会在驾驶室外预先伸出一个红底白字的“Stop”牌，并闪烁停车信号灯，此时无论从校车前方与校车相向而行还是从校车后方与校车同向而行的所有接近校车的车辆都必须立即减速并完全停车；其二，在校车停车、上下学生的时候，任何车辆包括警车、救护车、消防车必须处于完全停车状态，且必须停在离校车不少于20英尺的距离之外，在全美国50个州，都有同样的一条交通规则：超越正在停靠和上下学生的校车是最严重的交通违法行为之一；其三，所有车辆在经过有SchoolZone的标志区域时，必须减速，当SchoolZone标志上的黄灯开始闪烁时，所有车辆的时速不得超过15英里。田纳西州《驾驶员手册》上在介绍了有关校车避让规则后，有一段用红色大号字体标示的警示语：“在田纳西州，孩子的生命安全超过一切最有价值的财富！”

三、对我国的启示

1.校车管理立法先行

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鉴于如今越来越多的孩子需要校车接送的现实情况，政府有关部门应该尽快出台相关规定，规范地方和全国校车的运营。我们可以参照美国法律来制定相关的法律法规，如校车必须由专业厂商制造，载客量、安全系数都有严格要求；校车司机必须由特别专业的司机担任；校车行驶过程中享有某些特权，比如只要校车停靠在路边上下乘客，它旁边的车辆都要停驶且保持车距等。

2.制定校车生产的安全标准

校车不同于普通的客车。由于儿童（尤其是幼儿和小学生）的身材与成年人差异很大，安全意识和自我保护能力也比较差，乘坐按照成年人标准设计的客车，很容易因为座椅尺寸和座椅间距不合理、缺乏特殊的安全设施等原因，导致安全事故的发生。美国陆续出台了很多单独针对校车安全的标准。迄今为止，美国针对校车的标准已达37项。我国应该结合国情加紧制定《校车安全技术条件》国家标准。

3.赋予校车特权

在美国，所有驾车人都要对校车抱有一份“敬畏”：只要校车停在路边上下乘客，它身后、身边、以至对面车道上的车辆就一定停驶，而且保持距离；校车不动，其他所有车辆就不会移动。这份“敬畏”来源于法律。翻开美国50个州中任何一个州所制定的交通法规文本，都能找到相应的答案。美国人把儿童的安全置于更高位置，所以，校车必须由专业厂商制造，由特别挑选的专业司机驾驶。在我国，政府应该赋予校车同样的特权来保护我们孩子的安全。

4.发行市政债券，破解校车资金难题

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离开市政债券，美国的地方政府和我国的各级地方政府一样，也不可能有给中小学开校车的资金。借鉴发达国家的经验，结合我国目前情况，通过发行市政债券，完全能够解决中小学校车的资金来源问题。进一步说，要普遍解决中小学校车的资金来源问题，最有效的途径就是发行市政债券。同时政府要给予校车一定的补助。这样才能够破解校车资金难题。

第三篇：美国保险业的发展及其对我国的启示

美国保险业的发展及其对我国的启示人类在从事各种生产和社会活动的时候，总会伴随着许多风险。为保证生产的连续性和生活的安定，人们对其所遭遇的风险总要采取这样或那样的处理措施，于是保险伴随着这种需求应运而生。保险（Insurance），是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业行为。我国的保险业起步较晚，无论是资金实力、产品开发技术、展业方式还是管理水平、市场应变能力等方面，与国外先进保险企业相比都有着相当大的差距。当今的中国保险业面临着经济全球化、竞争白热化和信息网络化的发展背景，开放市场，融入国际保险业已成必然。美国是全球保险业最发达的国家，其规模约占世界保险业的三分之一，其市场模式、管理和监管体制、运营方式、对高技术的应用等方面，都代表着当今世界保险业的主流发展趋势。

因此，关注美国保险业的发展状况，研究并吸收其有益经验，对于加速推进我国保险业加入全球经济一体化，更新观念，改善管理，增强核心竞争力，实现跨越式发展具有重要意义。本文分为六个主要章节，即保险及其原理、美国保险业发展的历史沿革、美国现代保险业的经营特点、保险业对美国经济的推动作用、促进美国保险业发展的因素、我国保险业发展概况、矛盾和发展对策。第一部分阐明了基本概念，介绍了保险的内涵、特征和分类等一些背景知识。指出保险的确立必须具备五个要素：一是可保风险的存在；二是大量同质风险的集合与分散；三是保险费率的厘定；四是保险基金的建立；五是保险合同的订立。同时重点阐明了保险业运作的原理，指出保险所依据的基础理论是概率论，保险原理就是建立在概率论的重要法则—大数法 WP=44 则之上的，大数法则是保险的数理基础。第二部分则阐述了美国保险业发展的历史沿革。美国是当今世界保险业最发达的国家。早在1759年，美国就有了第一家寿险组织，1792年成立了第一家寿险公司。从20世纪的30年代、60年代一直到80年代，美国保险业持续发展。到了20世纪90年代，美国社会的保险需求和保险品种变得越来越复杂，美国保险公司不断开发产品，同时加强内部管理，降低成本。发生在2001年的“9·11”事件，成为美国保险业的一个分水岭，它使美国保险公司从根本上重新审视保险的内涵以及当代美国保险制度和体系的缺陷，它对美国保险业的影响将会持续好多年。美国保险业的发展走过了200多年没有间断的历史，从无到有，从小到大，从弱到强。2002年，美国保险市场的保费收入高达10081亿美元，约占世界总保费规模的三分之一，雄居世界保险业之首。保险以其特有的经济杠杆的功能，深深地渗透到美国人的生活当中，对美国经济产生着举足轻重的影响。第三部分论述了美国现代保险业的经营特点。指出经过长期发展，美国保险市场已经形成了多元化结构。其经营也呈现几个方面的特点：(1)高技术；(2)高效率；(3)严格的成本控制；(4)优良的员工培训。

第四部分主要阐述保险业对美国经济的推动作用。主要包括：(1)促进金融稳定，减轻焦虑；(2)分担政府社会安全保障压力；(3)推动贸易和商务发展；(4)激活储蓄；(5)促进风险的有效管理；(6)鼓励减损和防损；(7)推进资本有效配置。从以上七个方面的作用可以看出，保险业的特殊经济性质和其具有的比较全面的经济调节效能，使其在当今美国经济发展中具有着举足轻重的、不可替代的地位和作用。第五部分是本文阐述的重点，通过对销售系统、竞争、投资、监管和政府的支持等方面的研究，分析美国保险业发展的先进经验和做法，总结出一些具有普遍性意义的发展规律。WP=45 论文指出，美国保险业在长期的发展过程中，逐步建立起了比较完善的销售系统，保险企业就是通过多种多样的销售系统，向客户推介和销售了数以千计的保险产品，使企业业绩不断得以提高。充分的竞争是促进美国保险业发展的又一重要因素。在当代美国保险市场，随着技术的进步，保险公司之间在价格、服务、承保模型、销售渠道等方面的竞争完全开放，空前激烈，这种竞争反过来刺激了保险业的不断发展。另外，美国的保险公司主要靠投资组合实现保险资金的保值增值，弥补承保亏损，取得经营利润，其投资业务已经成为与保险业务并重的两大主导业务之一。完善的保险监管体系也是促进美国保险业发展的重要因素之一，它最终保障了美国保险业健康有序的发展，保险业成为监管的最终受益者。

最后，美国保险业的高度发达与政府积极的政策扶持密不可分。主要体现在政府坚持不与民争利和弥补市场失效的原则，通过政府发展政策性保险，完善保险功能和服务体系，同时，在税收和资金运用上积极支持商业保险的发展。第六部分叙述了我国保险业的发展概况，分析了我国保险业存在的内在矛盾及其成因，并在研究和借鉴美国先进经验和做法的基础上，从我国实际出发，提出了我国保险业未来的努力方向，即：注重发挥商业保险在社会保障体系中的作用，为提高社会保障水平和经济发展服务；发挥保险业在应对社会突发事件中的作

第四篇：美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示

美国乡镇自治对我国乡镇体制改革的启示 孙晔

乡镇政府作为最基层的政权，对我国和谐社会的构建、民主政治的推进具有基础性作用。当下，乡镇政府的民主改革已势在必行，乡镇政治民主已成为普遍的诉求。乡镇民主改革该如何推进？方向何在？这是我们不得不下大力气研究的一个重要课题。针对乡镇政府的去留以及乡镇改革的路径选择等问题，目前学术界存在着三种主要观点：其一，主张撤销乡镇政府，实行完全意义上的乡镇自治(于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》，2002年第6期；郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》，2000年第4期)；其二，认为乡镇建制不能完全取消，建议虚化乡镇政府，改为县政府的派出机关(徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期；赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国发展观察》，2006年第7期)；其三，主张通过转变政府职能保留乡镇政府(潘维：《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》，2004年第2期；金太军：《推进乡镇机构改革的对策研究》，《中国行政管理》，2004年第10期)。尽管上述三种观点在对乡镇改革的走向上表现出不同的看法，但有一点是一致的，就是在乡镇改革中必须加入民主化的元素，换言之，我国乡镇急需进行民主化改革。目前，国内绝大多数学者在讨论上述问题时，都局限于国内乡镇体制改革本身，而没有比较研究的视野。本文的创新之处在于借鉴美国乡镇自治中一些合理的民主化因素，用以启迪我国乡镇的民主化改革。当然，在国内学术界，也有部分学者曾涉及美国乡镇自治研究(罗一平：《美国乡镇自治及其启示》，《山西师大学报》(社会科学版)，2008年第2期；熊怀智：《从美国早期的乡镇自治看我国村民自治的问题》，《重庆工商大学学报》(社会科学版)，2008年第6期)，但都没有将其与中国的乡镇体制进行比较分析，而这给本文的进一步深入研究带来了可能。美国乡镇自治已具有两百多年的历史，是世界范围内乡镇民主政治的重要模式之一。因此，探讨美国乡镇自治的特点、意义以及对我国乡镇民主改革的启示，具有很强的现实意义。

一、美国乡镇自治的特点

正如托克维尔所说的那样，在美国，“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”。①早期北美殖民地移民，为了应付严酷的自然环境，组成了生活共同体——乡镇。这种乡镇是个典型的自治体，人民选举并监督行政官员，征收并分配自己的税款，对于涉及全体居民利益的重大事项，均有居民大会集体讨论决定。随着移民的增加和人口的繁衍，乡镇数量逐渐增多，遍及北美13个殖民地，在此基础上，北美大陆又先后成立了县和州，并最终于1776年诞生了美利坚合众国。建国后，美国乡镇依然享有高度的自治权，但是，随着时间的推移，经济和社会的不断发展，公共事业开始不断扩大，给乡镇自身的治理带来了诸多问题和困难，而这些问题和困难的解决又需要州政府的支持、管理和协调，这就必然导致州政府对乡镇自治权的部分“回收”。1868年“迪龙法则”的颁布，正式以法律的形式对州政府对乡镇等地方政府行使必要的管辖权作了规定。其后几经反复，美国乡镇的自治权大部分得以保留，乡镇自治制度没有发生本质性的变化。美国乡镇自治有以下几个显著特点：

1.乡镇的领导机构由选举产生

早期美国的乡镇实行直接民主，乡镇居民大会作为乡镇的最高决策机构，每年举行一次，凡乡镇居民均可参加。在会上，制定乡镇的规则和法律，并就乡镇的重大问题做出决定。乡镇的日常管理机构是乡镇管理委员会(或称乡镇理事会)，它由乡镇居民大会普选产生，在乡镇居民大会闭会期间履行管理乡镇日常事务的职能。虽然乡镇居民大会一直被视为直接民主的典范，但是，随着人口的增多、规模的扩大，上世纪初尤其是上世纪50年代以后，许多乡镇开始采用代议制民主，用乡镇居民代表大会取代了原先的乡镇居民大会。乡镇居民代表大会的代表，是由乡镇各选区的选民选举产生的，有一定的任期，并定期改选。居民代表大会的代表没有工资，其工作是义务性的。乡镇行政长官——乡镇长或经理，是由乡镇居民代表大会或理事会向全国公开招聘的职业经理人，由其负责任命一些管理部门的成员协同自己对乡镇政府的日常工作进行管理。此外，乡镇政府的一些重要部门和委员会的成员，要么是由选民直接选举产生，要么是由乡镇居民大会或理事会间接任命和批准。

2.决策透明、监督有力

美国乡镇政府的整个决策过程是公开透明的，乡镇的各种大小决策几乎没有不经过听证的。这种听证会是乡镇居民自由参加的，没有任何限制，就连外国人也可以自由旁听。对于关系全体乡镇居民利益的重大事项的决策，须进行乡镇全民公决。在决策过程中，当地的新闻媒体以及形式各异的讨论会给各种观点的表达和争论提供了平台，使居民对决策内容及其争议都有充分的了解，以便做出自己的判断。

美国乡镇政府受到的监督是强有力的，首先，表现在经由乡镇居民选举产生的官员任期较短，一般为2—4年，并且每年改选其中的一部分官员。因此，选举是民众对官员的一个有效的监督方式。其次，居民对所选任的官员拥有罢免权。如果乡镇官员不称职，或以权谋私侵害了广大居民的利益，居民可以对其行使罢免的权利。例如，2002年6月，在缅因州的莱巴隆小镇，由于民众对镇政府官员在预算中调高自己的津贴强烈不满，将镇政府官员全体罢免。再次，乡镇居民代表大会、理事会，以及由选举产生的一些部门委员会，对以乡镇经理为首的日常行政工作班子行使监督权。3.财务公开

美国乡镇的规模大小不一，每年的财政预算多少也不等，少则几百万美元，多则一两个亿。这样大的一笔费用在使用时如何做到公开、透明且合理、有效，这是乡镇面临的最大政治问题。美国的乡镇制度有效地保证了财务的正当、公开使用，能有效地排除贪污腐化行为。乡镇财务一般由选举产生的财政委员会负责管理。该委员会的职权主要是准备财政预算方案，提交给乡镇全体选民投票通过，其间还需召开若干次的听证会，全镇选民均有权参加并发表意见；如法案遭到否决，财政委员会应做修改，直至公民投票通过为止。②为了保证资金合理有效地使用，有些乡镇还成立了由选举产生的财政咨询委员会。它的主要职能是对乡镇财政预算编制和财政的执行情况进行监督，可以就乡镇财政的所有问题向乡镇代表大会提出意见和建议，向选民收集乡镇建设需要解决的问题，等等。该咨询机构还负责召开会议，与持不同财政观点的人们进行交流和沟通。③

4.乡镇的民间组织化程度高

一般来说，与单个公民相比，组织起来的公民在同政府或政治家对话，影响政府决策，维护自身利益等方面将更加具有优势。美国人深谙此道，因此，美国的公民社会相当发达，各种民间组织(或称非政府组织)多如牛毛。在美国的各个乡镇充斥着大小不

一、类别各异的乡间公民组织，包括农会、商会、教师工会、公务员工会、警察工会、环保组织、残疾人组织、体育爱好者协会、动物保护组织、同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织，等等。可以说，绝大多数的乡镇居民会根据自身的情况，在上述这些民间组织中选择一两个加入，甚至有些居民同时是好几个民间组织的成员。众多的乡间公民组织是美国乡镇自治制度的重要组成部分，它们不仅承担起部分的乡镇公共服务职能，协同乡镇政府治理乡镇事务，而且还担负起监督乡镇政府、影响乡镇政府决策等职能。

5.乡镇自治权受到法律的制约

美国各级政府之间虽然没有行政隶属关系，但下一级的法规绝对不能与上一级的法规相违背。这就是地方政府权力框架中自上而下的(法律)限制。④美国乡镇政府虽然享有高度的自治权，但其地位和权力要受到联邦宪法、联邦条例、州宪法和法律的严格规定和限制。尽

管美国宪法和各种联邦条例没有专门论及各级地方政府的具体权力，但是，包括乡镇政府在内的各级地方政府在许多方面都要受到联邦宪法和条例中有关条款的限制。例如，联邦条例中对全国饮用水、空气净化的标准，以及对各级政府不能对申请人在性别、种族和年龄上有歧视等方面都有明文规定，乡镇政府必须严格遵守这些规定。到州这一级，州宪法和各种法律对各级地方政府的权力限制都有更加具体的规定。例如，为了保证地方政府运作的公开、透明，许多州都有会议公开法案、政府文件公开法案，以及公职候选人竞选财务的公开法案等。州法甚至对一个地方政府能否与私营企业签署生意合同都有十分详细的规定，因此，乡镇自治权受到来自联邦和州法律的制约。

另外，各乡镇可以在不违背联邦宪法、州宪法和法律的情况下，通过乡镇居民大会或乡镇居民代表大会制定本地的法律或规定，对乡镇政府的组成及运作、乡镇官员的职责、财政的收支管理，以及乡镇居民的行为规范等做出详细的规定，从而使乡镇自治在规范化和法制化的轨道上运行。因此，乡镇自治权也受到来自乡镇自身制定的法规的制约。

6.转移支付是乡镇财政的重要保障

在美国，联邦政府和州政府对地方政府的转移支付力度是很大的，尤其是州政府，“仅在1989年一年里，各州就向地方政府拨款1400亿美元”。⑤乡镇财政的重要保障之一就是上级政府尤其是州政府的转移支付，州政府对乡镇政府的转移支付有时甚至能达到乡镇政府总预算的1/3。“2002年，马萨诸塞州艾莫斯特镇预算收入的33.5%以上来自州政府的转移支付”。⑥州政府对乡镇政府的转移支付实行“倾斜”原则，平均收入较低的乡镇，受到的转移支付数额较大，反之，则数额较小。总而言之，有效的转移支付制度是保证乡镇政府提供良好的公共服务的重要财政保障。

二、美国乡镇自治的意义

美国乡镇产生于美国诞生之前，尽管200多年过去了，作为美国民主发展的基础，乡镇自治仍然发挥着重要的作用。

1.乡镇自治是美国民主政治的源头活水

“从第一个美国海岸登陆的清教徒身上就看到美国后来的整个命运，犹如我们从人类的第一个祖先身上看到了人类后来的整个命运。”⑦最早在美国东海岸登陆的清教徒们，用“五月花号公约”的精神建立了最早的共同体——民主自治的乡镇。“在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政体已在乡镇完全确立起来”。⑧在乡镇自治的基础上，州建立起来了，州政府的运作方式除了实行代议制之外，同乡镇政府的民主原则几乎没有多少区别。独立战争以后，美国联邦政府成立并制定了作为美国民主象征的联邦宪法。联邦宪法所坚持的民主原则与乡镇自治的原则并无二致，同样来源于“五月花号公约”的精神。从这个意义上说，乡镇自治确实是美国民主政治的源头活水。

2.乡镇自治是公民行使民主权利的主要平台

早期的乡镇规模较小，像新英格兰地区的乡镇平均人口在2000人左右，实行直接民主制，人民直接选举和监督乡镇官员，讨论决定乡镇的重大事项，因此，人民的民主权利能够得到充分的实现。如今，一些乡镇规模较大，人口达到数万人，不得不实行代议制民主，但是，一些关系乡镇全体公民利益的重大事项仍然采用全民公决的方式来决定。另外，规模较大的乡镇政府的管理部门和委员会很多，人民不仅直接选举乡镇居民代表大会的代表、主席、秘书，而且还要选举产生学校委员会、财政委员会、公共图书馆理事会、住房管理局等部门和委员会的成员。人民在行使选举权的同时，被选举权行使的机会也较多，许多居民有机会被选举为乡镇政府部门和委员会的成员。例如，3.5万人的艾莫斯特镇，就有近250多人参与了乡镇政府的各种委员会的工作。同时，乡镇的许多决策都需要召开各种各样的听证会、讨论会和说明会，乡镇的报纸、电视台等媒体也积极参与公共事务的讨论，因此，乡镇居民的参政议政的权利以及监督的权利都得到了较好的保障。

3.乡镇自治是培养公民权利意识和参与能力的学校

托克维尔曾深刻地指出：“乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。”⑨人民正是在乡镇自我管理之中，逐渐培养起自身的权利意识，锻炼和提高了自身的参与能力。乡镇居民“在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由(权利)赖以实现的组织形式„„他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点”。⑩乡镇的民主实践所培养起来的公民民主意识，构成了美国民主制度的最坚实基础。换句话说，正是经过了乡镇自治的基层民主学校的历练，公民才有能力参与州和联邦政府的更高层次的民主管理。

4.乡镇自治有益于爱国心的培育

美国的乡镇自治制度要求乡镇权力归全体乡镇居民所有，其组织、运行方式由全体乡镇居民民主决定，乡镇权力存在的唯一目的就是为全体乡镇居民谋取利益，因此，乡镇权力是与每个乡镇居民的切身利益休戚相关的。在这种乡镇自治之中，乡镇居民以主人翁的姿态，在对本乡镇公共事务的切身参与中养成对本乡镇的热爱和依恋。“美国人依恋其乡镇的理由，同山区居民热爱其山山水水类似”。(11)托克维尔在对新英格兰乡镇深入观察之后指出：“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。”(12)在乡镇自治的政治参与过程中，乡镇居民深深地认识到，没有乡镇自治就没有自由和幸福，而没有美利坚合众国就没有乡镇自治，所以，乡镇居民对乡镇的依恋与热爱自然而然地拓展为对合众国的爱国心。

“我们有理由认为，在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情”。(13)

5.乡镇自治有益于乡镇的和谐和稳定托克维尔指出，在美国，“是人民自己治理自己„„人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其实，托克维尔所说的这种情况只有在美国乡镇自治中才体现得最为明显。一般来说，乡镇规模较小，人民对自己选举出来的官员十分熟悉，同政府的接触几乎是零距离的，对政府的监督也是非常有力的，这样，政府贪污受贿的可能性大大降低。同时，乡镇居民的诉求和不满能够很容易地表达，政府也能很迅速地作出回应。因此，乡镇居民同政府之间的各种矛盾和冲突，都能通过相关渠道得到妥善解决。另外，乡镇居民之间的矛盾和分歧也能通过各种乡间公民组织得到调解，或是通过司法渠道得到解决。所有这些都在不同程度上推动了乡镇生活的稳定与和谐，很少发生尖锐的冲突和群体性事件。

三、美国乡镇自治的启示

尽管中、美在政治体制、历史文化等方面有很大差别，但是美国乡镇自治的经验还是能够给我国的乡镇体制改革以及民主政治建设带来诸多启示。

1.乡镇民主政治建设是政治体制改革的突破口

中国计划经济体制遗留下的乡镇基层政权，问题十分明显，很难适应当前社会主义市场经济条件下乡镇治理的需要，乡镇改革已势在必行。

党的十七大将基层民主的开展视为当下我国社会主义民主政治推进的重点。村民自治作为中国基层民主的代表形式，已在全国各地逐步展开，并将逐步走向完善。乡镇政府作为中国的最基层政权，其民主政治建设的开展不仅有利于村民自治的深化和巩固，而且还会使基层民主推进至基层政权层次。因此，乡镇民主政治建设是继村民自治之后，基层民主下一步实施的重点措施。目前，国内有一些乡镇已开始试点，实行乡镇长在内的主要乡镇负责人的“公推公选”、“公推直选”等，受到了广大人民的拥护，迈开了乡镇民主政治建设的第一步。从美国政治发展的过程中，我们可以清楚地看到，乡镇自治不仅是美国民主的策源地，而且也是美国整个民主体制的基石。正是从乡镇到州再到联邦政府的这种自下而上的民主演进，才使得美国民主进程相对平稳而无重大的反复。从我国的社会主义民主政治建设进程来看，乡镇民主政治建设不仅是风险最小的突破口，而且还会为民主政治向高层次的发展打下坚实的基础。在乡镇民主建设中，美国乡镇自治的一些经验，比如，选区的划分、投票的方式、对官员监督和罢免的措施等，都是值得我们借鉴的。

2.强化乡镇人大的职能

美国乡镇居民大会或居民代表大会对乡镇自治的良好运行发挥着至关重要的作用，甚至可以说是美国乡镇自治的基石。然而，目前中国乡镇人民代表大会在乡镇政权组织结构中相对较弱，未能有效地行使宪法所赋予的对乡镇干部任命、监督和罢免的权力，同时，对乡镇预算的审议基本上也是走过场，乡镇的最终决策权实际上掌握在乡镇党委和政府手里。要树立乡镇人大的权威，强化乡镇人大的职能，首先，要理顺乡镇党委、政府同人大的关系。人大在工作中要贯彻执行党的路线、方针和政策，党委要支持人大的工作，维护人大的权威，认真研究和帮助人大解决其工作中遇到的实际问题。乡镇人民政府要自觉地接受人大的监督，主动配合人大的工作，凡属人大职权范围内的事项，比如，乡镇预算，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大的决议和决定，乡政府要认真贯彻和执行。

其次，我国乡镇人民代表大会只设有主席团，而没有常委会。有的学者认为这样不利于乡镇人大职能的发挥，因此，建议设立乡镇人大常委会，(15)更重要的是设立类似于美国的由居民大会选举或任命的不领薪水，只拿少许补贴的各种工作和咨询委员会，如，教育委员会、发展委员会、卫生委员会等。这些委员会的成员应当是由当地有声望、有专业知识并热心公益事业的人来担任。这些委员会由乡镇人大主席或副主席领导，为乡镇政府的一些对口部门提供咨询、建议，并对其进行监督。这样一来，在不增加乡镇财政负担的情况下，既充实了人大的机构，提高了民众的参政热情，又能使人大的各项职能得到有效履行。

3.鼓励和支持乡镇民间组织的发展

如前所述，美国乡镇的民间组织相当发达，对美国乡镇民主政治的发展做出了诸多贡献。具体说来，这些民间组织承担了部分乡镇公共服务的职能，减轻了政府的治理成本。它是政府与民众沟通、联系的桥梁，使民众利益的表达渠道更为畅通。它从外部行使对政府的监督权利，使政府更加高效和廉洁。目前，在我国除了极少数发达乡镇形成了具有较高水平的公民社会外，绝大部分乡镇民间组织化水平还很低，仅有的村民自治委员会、工会、共青团和妇联等几个公民自我组织还都是“半官方”性质的。我们要鼓励和支持乡镇民间组织的发展，首先，要端正对民间组织或公民社会的态度，打消对民间组织的畏惧心理。民间组织是乡镇政府的得力“帮手”，它的兴起和发展有益于乡镇治理的开展。其次，要尽快制定相关的法律和政策，以便引导、规范民间组织，使其走上健康发展的轨道。

4.增大转移支付数额

自新中国建立以来，中国农民给中国的工业化、城市化乃至整个国民经济的发展做出了巨大的牺牲和贡献。正是依靠农业“乳汁”的哺育，新中国才得以从“一穷二白”的基础上，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。也正是因为广大农民“汗水”的浇灌，中国的经济“秧苗”才能茁壮成长，并取得了今天的辉煌成就。据不完全统计，从1953年开始到1983年取消统购统销政策，通过工农产品“剪刀差”，农民对工业化的贡献超过6000亿元，(16)这在当时是一个天文数字。如今，中国工业已经取得了长足的发展，财政收入大幅增加，在这种条件下，我们有能力也应该加大对农业的“反哺”力度。另外，尽管中国经济飞速发展，已基本实现“小康”，但城乡差距并没有缩小，反而有拉大的趋势。2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比却扩大到

3.33∶1，绝对差距达到9646元(农村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革开放以来差距最大的一年。(17)

我国政府已经采取了不少措施解决“三农”问题和城乡差别问题，减免了农业税，推行了转移支付政策，但是，目前我国的转移支付政策至少还存在着三个值得改进的地方：一是转移支付的力度还可以进一步加大；二是对贫困地区的倾斜度应该加大；三是对乡镇的转移支付数额应大幅增加，因为目前的转移支付体系的受惠者主要是省级政府、地级市政府，连县级政府都受惠不多，就更别提乡镇政府了，以致许多乡镇财政困难重重，“吃饭难保”，严重地影响了乡镇公共服务的供给。

5.乡镇和谐离不开乡镇民主

美国乡镇生活一直都比较和谐、安宁，这在很大程度上是乡镇自治的结果。20世纪80年代，中国农村上访者很少，乡镇生活相对安定，这在李昌平先生看来，主要得益于“基层享有比较充分的发展权和治理权，党的领导权落实在基层——为农村经济发展、社会建设和民主自治提供坚强领导”。(18)20世纪90年代，农村上访者增多了，主要是因为农民负担过重。而如今农民负担轻了，教育、医疗等条件都改善了，但是上访现象仍然有增无减。“当下，阻止农民上访却成了很多地方乡镇干部的第一要务”，(19)其主要原因就在于乡镇民主政治建设没有跟上形势发展的需要。农民有困难、有问题，乡镇政府难以帮助解决，农民有怨气也无处发泄，农民与乡镇基层政府的矛盾在当地无法解决，只好“越级”

上访，甚至出现群体性事件。基层稳，则国家稳，从这个意义上说，乡镇民主政治建设是我们构建和谐社会的一项不可或缺的基础性工作。

第五篇：美国人口登记制度对我国的启示

美国人口登记制度对我国的启示

2011年02月17日12:42中国经济网高剑清 姚彩霞我要评论(92)

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美国较系统的人口登记制度称为“出生死亡登记大纲”。由于几乎所有的婴儿都是在医院出生的，所以婴儿父母和接生医院都有义务进行婴儿出生登记，登记项目相当详尽，其中核心内容涉及父母与子女的社会关系等，以便为日后涉及儿童的监护、抚养以及继承权等民事纠纷提供可靠的法律依据。出生登记的材料都会被有关部门存入电脑系统，成为证明个人身份的最准确和最具法律效力的原始材料，随时可以在各地查找和调用。此外，还有系统的婚姻、迁移、死亡、就业与失业登记制度。

没有明确的户口制度

美国法律认为“户口登记”侵犯人权，因此没有明确的户口制度，只进行公民出生、死亡登记。美国公民在国内是可以自由迁徙，随意搬家的。美国公民每迁徙到一个新的地方，就自动成为了那里的居民，不需要申请或批准，不需要办理任何户籍手续就会自动地拥有了该地的管理地方政府的相关权利，包括选举权和其他政治参与权利，并自动享受当地的社会福利待遇。你只要在那个地方居住，即使是租住的房子，当地政府也会主动找到你，请你行使权利。比如做选民登记，做陪审团候选资格登记等。选举时，候选人的竞选班子会主动向你寄送竞选资料，寻求你的支持和管理。

美国公民平时进行迁徙和工作，迁移登记是以个人纳税地点为依据的，充分体现了权利与贡献的对等原则，把实现公民的发展与纳税人资格联系起来，即一个人及其子女能否获得在当地的发展权，不在于他有没有当地户籍，而在于他有没有向当地政府纳税。尽管如此，当美国公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入能呆在该地。另外，影响老人和子女抚养的迁移，是要受到限制的，领政府救济的人，也不得随便迁移。所以，不受任何约束的自由迁徙在现代社会不被允许。否则，有关部门将出面予以法律制裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。

通过社会保障号掌控人口状况

在美国，没有严格意义上的身份证，因此，护照、驾照、信用卡等证件常常扮演身份证的角色，但它们的取得都必须以拥有一个社会保障号为前提。社会保障号(SSN)是美国政府进行人口管理的法宝和基石，是美国公民享受医疗保险、失业救助、领取工资、住房补贴、缴纳保险、看病就医等所有获得社会保障的凭证。在美国的所有合法居民，都有一个社会保障卡，社会保障号是唯一的，是从生到死伴随每个人一生的。美国人每到一个新地方，都要

到社会保障机构办理住所变更手续，以便社会保障部门与自己的联系不中断，给自己的资料能寄到，享受的权益能不漏掉。

美国的各级政府还可以从DMV（机动车辆处）那里获得公民信息。美国人离不开驾照，因为美国地广人稀，没有车就等于没有腿。在美国，几乎所有的公民都有驾驶执照，美国人将驾照放在钱包里，既可以在被警察检查时表示自己的合法驾车身份，也可以在某些场合证明自己的身份。美国关于驾驶执照的规定是，驾驶人员每到一个地方超过15天，就必须到DMV登记，否则会被视为持无效证件驾驶。所以，每个公民搬家了，会到DMV登记变更住所的信息。这样，DMV就有了有驾照人员流入流出的详细信息，当地政府也由此得到了本地居民的流入流出情况。在美国，驾照就是身份证，乘坐国内飞机要出示驾照，住宾馆要出示驾照，凡是需要身份证明的地方都需要出示驾照。在用信用卡购物时，商店通常会让顾客出示一张带照片的证件，来证明信用卡不是盗用别人的，这个时候一般会使用驾照。如果确实没有驾照，可以向驾照发放部门申请一张不能用来开车的证件，上面印有照片，同样可以在某些场合用来证明自己的身份。

除了驾照之外，信用卡也常常可以起到证明身份的作用。经常乘坐飞机的美国商务人士通常会在网上订机票，到机场直接取票登机，他们只要把信用卡插入各航空公司的自动售票机，机器就会自动打印出其在网上购买的机票。由于信用卡存储了确切详实的个人基本信息，出票机可以以此判断这是不是与网上购票人的个人信息一致。目前，越来越多的美国银行在发放信用卡时，会把持卡人的照片印在卡上，这不仅可以防止信用卡丢失后被盗用，还使得信用卡可以更好地发挥替代身份证的作用。

“看不见的手”调控

人们也许要问，那么多人说搬家就搬家说流动就流动，社会秩序能不乱吗？大家都往大城市跑怎么办？都去经济发达地区怎么办？没有户籍制度、自由随意迁徙，并没有造成美国社会秩序混乱，因为在自由的领域里，始终会有一只“看不见的手”在起着调节的作用，掌握情况不等于有序，市场调节往往比行政控制更有效、更合理、更自如地调节着供需的平衡，保证社会经济秩序有条不紊地运行。

比如，社会安全号在防止商业欺诈、维持市场秩序方面就起了很大的作用。美国商界很少有人敢制造、销售假冒伪劣商品或搞欺诈活动，这并不仅仅因为美国人觉悟多高、品德多好，更关键的是制度的作用。好的制度使得坏人不能干坏事，而坏的制度会使得好人也逐渐变成坏人。社会安全号制度使得任何人如果留下污点，今后将得不到别人信任，也找不到生意伙伴。驾照和信用卡尽管拥有验明证身的功能，但要想申请到它们必须先从社会安全局申请到一个社会安全号。

总之，美国人的流动情况工作变动情况收入变化情况和缴税缴费情况等实际上都被一清二楚地随时记录着的，社会保障号等使得这个世界上人口流动量最大的国家的人口流动情况被随时清楚地掌握着。

移民法规的今昔

美国宪法第14修正案规定，所有在美国领土上出生的人都是美国公民。这种以出生地确定国籍被称为“属地”原则，即凡在美国出生的婴儿都自动成为美国公民，从而享有相应的福利。加拿大、巴西等30个国家都采取这一原则。美国宪法第14修正案是在内战期间通过的，当时的考虑之一是以宪法的名义使奴隶拥有合法公民的身份。

“属地”原则被很多人视为美国开放理念的体现，但同时，在美国生育成为非法移民留在美国的“法宝”。根据相关规定，遭到驱逐的非法移民可以用“离开给子女造成痛苦”的借口，向美国法庭提出留下来的申诉。此外，当这些非法移民的孩子长到21岁时，可以凭借美国公民的身份为父母申请“绿卡”。同时，该原则也引发了到美国生孩子的热潮。为了防止非法移民利用这一规定，美国一些议员向国会提出议案，要求修改相关条款，使非法移民在美国生的孩子无法自动获得美国国籍。美国众议院目前正讨论修改相关条款。

大多数欧洲国家在国籍上采用“属血”原则，也就是说一个人根据其祖上的血统获得国籍。而如果议案最终在两院通过，美国也将步入“属血”原则的行列。由于此前亚利桑那州通过的“史上最严苛移民法案”在美国引发了激烈争议，任何改变宪法第14修正案的行为都可能演变成另外一场移民政策之争。分析人士认为，议案如果想在两院通过，困难重重。

对我国的启示和借鉴

我国户籍管理制度的某些缺陷，一部分源于计划经济体制，一部分源于传统社会制度安排。通过与国际社会比较，我们必须正视发展中国家的身份和市场经济体制对我国户籍管理制度的决定性影响，同时考虑到本国国情，以设计出具有前瞻性和指导性的户籍制度改革方案。

一是去除附着在户籍制度上的政治经济利益。要使户籍制度真正保持价值中立不可偏离，使户籍制度和社会待遇脱钩，逐步削弱其对流动的限制和作为执行分配依据的功能，加强其作为人口信息和民事关系真名服务的功能，实现平等的经济机制。

二是促进城乡统筹发展。加速城乡统筹发展，加快人口、资本、市场的集聚，实现共赢，实现劳动力、人才流动的自由模式，实现经济的全面发展，创建安定社会大环境，以城市为中心带动农村经济发展，注重农村教育文化普及为发展提供人力资源，加强基础设施建设的投资，健全就业信息网，完善社会服务体系。

三是加快立法进程，推动户籍制度改革纳入法制化轨道。尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》，是深化户籍制度改革的法律基础。有关部门要尽快启动起草户籍法的相关工作，将近年来国务院出台的一系列户籍制度改革政策和各地探索的成功经验尽早用法律的形式固定下来，实现户籍制度法制化、规范化。