周小川再次呼吁应用宏观审慎政策（合集5篇）

第一篇：周小川再次呼吁应用宏观审慎政策

央行周小川行长呼吁应用宏观审慎政策

一、周小川在第一届“中国金融学科终身成就奖”颁奖典礼上的致辞、节选(2011年6月1日)

尊敬的黄达教授、刘鸿儒教授、郝平副部长、纪宝成校长，各位老师、各位来宾，同学们：

首先，请允许我对黄达教授荣获“中国金融学科终身成就奖”表示祝贺！对刘鸿儒金融教育基金会为推动中国金融学科的建设和金融教育事业的发展所发挥的积极作用表示感谢！

金融学科的建设和金融教育事业的发展，始终是与金融事业的发展联系在一起的。从1978年开始的金融体制改革，中国逐渐突破过去那种高度集中型的金融机构体系，朝多元化体系方向改革，建立起社会主义市场金融体制的基本框架，中国金融事业获得了长足发展。以黄达教授为代表的中国金融教育界，一方面，辛苦耕耘，全心奉献，培养出大批金融人才，解决了中国金融事业的发展与金融人才、特别是高层次人才匮乏的矛盾；另一方面，潜心研究，勇于实践，为中国金融的改革、开放与发展的政策与实践提供了理论支撑和技术支持。

当前，随着全球化和我国改革开放的不断深化，金融业发展发生了很大的变化，金融学研究也面临着一些新的问题、新的挑战。特别是经过这次国际金融危机，现有的金融运行模式、金融监管体制暴露了其内在不足，也引发了理论界、金融业界对今后金融改革的深入思考和探索。

从理论上说，经过这次危机，人们发现，微观审慎性的总和并不等于宏观上的审慎性。或者说，个体的健康性不等于总体的健康性。这里面涉及到很多相关的经济学、金融学理论。如，危机的传染性，与资本要求、流动性、杠杆率、拨备要求、会计准则、评级制度相关的微观审慎性标准，与羊群效应、动物精神、信息理论和计算复杂性，以及激励机制安排等相关的市场有效性问题等，在原有的理论分析框架、模型基础上，都有新的认识和发展。

在金融运行和管理方面，宏观审慎政策框架已成为危机后国际金融改革的主要方向。各国政府以及金融界的普遍共识是要建立逆周期的市场运行和调节机制。在宏观方面，除了要用好货币供应量、利率等具有逆周期调节效果的传统货币政策工具，还引入了逆周期调节的创新手段，如建立逆周期的资本缓冲制度和动态损失准备制度等。在微观方面，主要侧重于加强金融监管改革，改进原有的资本协议、杠杆率、拨备计提等监管政策和工具，提高金融机构资本质量和资本充足率、建立与经济周期调节相适应的杠杆率要求、前瞻性拨备管理，推进会计制度、评级机构、衍生品交易和清算体系等的改革，加强对影子银行的监管等，其主要思路是，将这些微观层面的监管机制纳入宏观管理框架内，减缓顺周期影响，减少对经济波动的影响。

当前，以加强宏观审慎管理为核心的国际金融改革正在稳步推进，其典型内容是G20所支持和认可的巴塞尔Ⅲ。从中国情况来说，我们有必要、也有条件尽快采纳和运用宏观审慎性政策框架，而且也写入了“十二五”规划。但我国总体上还处于经济转轨过程中，运用宏观审慎政策框架也有一些比较紧迫的课题，如对经济周期的判断、高储蓄率问题、宏观审慎政策工具的选择、系统重要性金融机构的划分标准、会计准则的国际趋同，等等，需要尽快加以深入研究。

总之，新的金融运行和监管理念及其政策框架对金融学科建设、金融教育发展提出了新的挑战。我希望中国金融教育工作者以黄达教授等老一辈金融教育家为楷模，教书育人、刻苦耕耘，为中国金融事业的发展培养具有超前意识、创新精神和国际视野的优秀人才。也希望经济学和金融学的专家学者们能更进一步潜心研究，勇于实践，为金融的创新、发展提供更好的理论支持，为中国金融的稳定、安全和发展贡献自己的智力。

再次感谢各位来宾，感谢你们对中国金融事业的支持，祝黄达教授、刘鸿儒教授身体健康、心情愉快！谢谢大家！

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5月20日，在“2011陆家嘴论坛”上，中国人民银行行长周小川表示，中国除了有必要采用宏观审慎性框架以外，同时，也有可能尽早地运用宏观审慎性框架。

周小川还表示，资本项目可兑换是一个中长期的发展进程。他认为，人民币如果跨境使用发展到一定阶段的时候，自然会产生一种需求，这种需求就是人民币需要逐步地、有序地走向可兑换。

运用宏观审慎政策框架

在周小川看来，新时期宏观管理主要有两个特点：其一，国际经济金融形势有很大的不确定性；其二，引入了宏观审慎性政策进行宏观管理。

“尽管目前全球经济复苏比去年更加明朗，但总体还是处于这样的状况，即不确定性因素比较多。”周小川表示，常规年份没有这么大的不确定性，全球交互影响也没有这么大。

全球来看，主权债务危机并没有解除，在应对危机时采取扩张政策的后遗症亦逐渐开始显现，通胀处于较高位置，全球大宗商品市场价格较高。

周小川认为，这需要宏观管理有一定的转向，在转向中找到一个既促进经济增长又能控制通货膨胀的新平衡点。

“宏观管理，特别是涉及到金融业和货币政策方面的一个特点，就是引入了宏观审慎性政策。”周小川表示，宏观审慎性政策主要是把一些主要的概念汇总起来，放入宏观审慎性政策体系的框架之内，主要内容是以金融稳定为中心，特别是防止系统性金融风险，以逆周期宏观调节为特征所形成的政策体系。

尽管推进宏观审慎性政策成为危机之后的共识，但是全球范围来看，各国执行的情况不一。周小川表示：“宏观审慎性管理框架对另外一些经济复苏比较弱的国家来说，又容易带来一个负面的效应，就是进一步拖慢了经济复苏的速度。”

在周小川看来，中国有采纳和运用宏观审慎性政策的需要。“危机之后中国率先复苏，中国经济周期和发达国家所处周期不一样。对于周期判断的变化，需要有一些逆周期的措施。”

与此同时，中国是高储蓄率的经济体，高储蓄率可能出现较高的投资率，而从过去的历史经验来看，较高的投资可能会造成某些方面的过热和产能的过剩，进而刺激泡沫产生。

“高储蓄率带来的周期性问题。”周小川表示，中国又是一个转轨经济，仍旧有一些财务软约束的现象，这可能会造成潜在的、过热的冲动。他认为，面对这些情况，中国还需要尽早地运用宏观审慎管理框架。

人民币可兑换需求自然产生

而针对素来备受关注的人民币可兑换问题，在此次论坛上，周小川表示，人民币跨境使用，首先主要是指在贸易和投资中的运用，同时小心谨慎地允许在金融交易中逐步有所运用。

“人民币如果跨境使用发展到一定阶段的时候，自然会产生一种需求，这种需求就是人民币需要逐步地、有序地走向可兑换。”周小川同时还表示，在1996年，中国已宣布实现了人民币在经常项目的可兑换，资本项目的可兑换是一个中长期的发展进程。

在2011年年初央行年度工作会议上，央行就已提出要积极稳妥推进资本项目可兑换进程。在今年1月，人民币可兑换进程还迈出了重要的一步，即人民币境外直投开闸，央行下发了《境外直接投资人民币结算试点管理办法》。

19日，央行货币政策二司司长李波曾表示，截至目前，中国企业人民币到境外直投的试点总量约为190亿元人民币。他还透露，央行拟在年内将跨境贸易人民币结算试点扩至全国。

今年前4个月跨境人民币结算量已达5300亿元人民币，超过去年全年，达到同期贸易量的5%。在陆家嘴论坛上，香港交易及结算所有限公司集团行政总裁李小加表示，人民币有三到五年的升值空间，应该抓紧时间推进人民币国际化。

第二篇：访中国人民银行行长周小川——建立更加完善的金融宏观审慎政策框架

访中国人民银行行长周小川——建立更加完善的金融宏观审慎政策框架

记者：非常感谢周行长接受《中国金融》杂志的采访。前不久召开的中央经济工作会议提出将实施稳健的货币政策，这是货币政策取向的重要转变。请问“稳健”的内涵是什么？货币政策为何要从适度宽松转为稳健？

周小川：正确把握稳健货币政策的内涵有三个关键：一是要控制好货币供给总量，保持贷款总量合理适度增长，实现中央提出的把好流动性总闸门的要求。二是要继续优化信贷结构，把信贷资金更多投向实体经济特别是“三农”和中小企业，更好地服务于经济结构调整的大局。三是要防范系统性金融风险，努力维护金融体系稳定

为应对国际金融危机的冲击，近两年多来我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，成效显著，我国在全球经济中率先实现企稳回升。当前，我国经济保持平稳较快增长，回升向好态势进一步巩固，经济增长动能较为充足。但随着经济的持续、较快回升，我国也出现了通胀预期加大、通胀压力上升等问题。美国等主要经济体持续实施量化宽松的货币政策，又使国际流动性溢出效应更加明显，进一步加剧了输入性通胀压力。中央经济工作会议深入分析了我们面临的形势，明确提出2011年要实施稳健的货币政策。货币政策取向从适度宽松转向稳健，主要有以下几方面考虑：一是危机极端状态已经缓解，外需相对稳定，我们完全可以通过实施稳健的货币政策继续保持经济平稳较快增长。二是货币政策回归稳健有利于加强通胀预期管理，防范资产价格泡沫。三是稳健的货币政策有利于防范系统性金融风险。四是促进经济结构调整和发展方式转变也要求货币政策及时回归稳健。

记者：根据“十二五”规划建议，我国要在未来五年转变经济发展方式，实现包容性增长，这对金融业发展提出了很大的挑战。人民银行作为中央银行，如何协调管理金融市场及市场内各主体，从而实现既定目标？

周小川：实现包容性增长，就是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。金融业作为社会主义市场经济体系的重要组成部分，发挥着服务实体经济、促进资源优化配置、促进经济发展的重要功能。在实现包容性增长的过程中，金融业应努力通过发展金融市场，加快金融创新，优化资源配置，提高经济发展质量，增加社会财富，让发展成果为人民共享。

近年来，人民银行作为中央银行，以维护币值稳定、并以此促进经济增长为使命，深入贯彻落实科学发展观，积极推进金融业改革、开放和发展，金融宏观调控体系不断完善，金融市场功能进一步发挥，金融服务水平显著提升，成功经受了国际金融危机的严峻挑战，有力支持和促进了国民经济持续健康发展。今后，人民银行将紧紧围绕实现包容性增长的目标，在协调管理金融市场及市场内主体方面努力做好以下工作：一是加强和改善宏观调控，增强调控的针对性、灵活性和有效性，保持经济平稳健康运行，为金融市场发展创造良好的宏观经济环境。二是加快发展金融市场，改善社会融资结构，提高直接融资比例，引导更多资金配置到“三农”、中小企业和战略性新兴产业等，积极推动经济结构战略性调整，增强经济发展的协调性和竞争力。三是根据市场需求，加快金融市场产品创新，丰富我国金融市场的产品体系，为非金融企业尤其是中小企业融资提供更多工具，并为市场参与者管理各类风险提供便利。四是丰富市场投资人群体，通过“广泛参与”与“合理分享”，让更多各类投资人分享经济发展和金融市场发展的成果，增加居民财产性收入。五是通过加强金融宏观审慎管理，建立和完善金融市场风险监测与预警体系，动态跟踪金融市场风险的变化情况，加强投资者利益保护，维护金融市场稳定和国家金融安全。

记者：现在各部门也都在研究制定“十二五”规划，未来几年，金融改革的基本指导思想和重点是什么？

周小川：未来几年，金融改革应该坚持以下指导思想：一是必须坚持以科学发展观指导各项工作，把握金融业发展的科学规律，提升金融业可持续发展能力。二是必须坚持按照市场化方向推动金融改革，充分发挥市场主体自身的活力，处理好有效监管和市场化发展的关系。三是必须坚持对内、对外开放，拓展国内金融市场的广度和深度，在“引进来”的同时，鼓励国内金融机构“走出去”。四是必须坚持探索有中国特色的金融发展之路，将国际经验与我国国情相结合，提升金融改革的有效性。

金融改革的重点，一是健全金融宏观调控体系，建立和完善逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。二是稳步推进利率市场化改革。三是进一步完善人民币汇率形成机制。四是建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。提升金融业稳健标准。五是继续深化金融机构改革。建立存款保险制度。六是深化外汇管理体制改革，稳步推进人民币资本项目可兑换。

记者：正如您刚才提到的，加强金融宏观审慎管理是下一步金融改革的重点，这也是国际社会在反思此次金融危机教训过程中取得的共识。能否请您详细介绍一下中国在这方面的举措？

周小川：国际金融危机重大教训之一是，不能只关注单个金融机构或单个行业的风险，还必须从系统性角度防范金融风险，而宏观审慎管理正是防范系统性风险的良药。在深刻分析国际金融危机教训、深入总结国内实践经验、准确把握金融管理制度改革方向的基础上，党的十七届五中全会《关于制定经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出了“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”的要求。按照国务院统一部署，人民银行正在研究加强系统性风险防范、构建逆周期金融宏观审慎管理制度框架的有关工作，重点是建立逆周期信贷调控机制和强化系统重要性金融机构的宏观审慎管理。一是建立金融体系稳健性分析监测和评估制度，强化宏观审慎分析，把握宏观经济走势及其风险变化，建立系统稳健性监测评估指标体系。二是建立和完善逆周期的货币信贷动态调控机制。把货币信贷和流动性管理的总量调节与构建宏观审慎政策框架结合起来，实施差别准备金动态调整措施，丰富和补充政策工具，引导货币信贷适度增长，提升金融机构抗风险能力。研究建立逆周期的动态资本缓冲和前瞻性拨备安排，维护金融体系稳定，提升金融支持经济增长的可持续性。三是强化系统重要性金融机构、市场和工具的监管制度。建立和完善我国金融控股公司监管规则和制度，督促金融控股公司加强公司治理和风险管理，弥补监管真空和不足。四是构建多层次的金融体系，完善金融市场价格发现功能，完善有序的风险处置安排，建立存款保险制度。降低金融体系的关联性，防止金融主体“羊群效应”等。五是加强部门配合，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效协调和补充，人民银行和金融监管部门根据职责分工实现统筹协调，加强对系统性金融风险的分析和研判，促进货币政策和监管政策措施的协调，强化金融风险化解和处置行动的配合，加强金融稳定信息共享等。

在提升我国金融业稳健标准方面，应继续强调普通股和留存收益在银行资本中的主导地位和作用，提高对资产证券化、衍生品交易等业务产品的资本要求，适当提高资本充足率的最低标准，设定杠杆率标准，强调资本约束，强化流动性风险监管标准。同时，研究建立逆周期的资本缓冲和前瞻性拨备安排，研究制定针对系统重要性金融机构的更高的资本、流动性、大额风险暴露等要求。

记者：您是“整体改革理论”的主要贡献者。近几年在党中央国务院的领导下，人民银行会同有关部门稳步推进大型商业银行改革，取得了丰硕成果。可以说，这也是“整体改革理论”的成功实践。请您谈谈“整体改革理论”的精髓及其对金融改革的重要意义。

周小川：“整体改革理论”强调的是改革开放的整体性，也就是要系统地从传统的集中型计划经济向社会主义市场经济转变。改革要配套进行，要在搞活企业、建立和完善社会主义统一市场、实现宏观经济管理模式转换等方面相互协调，还要与法律体系建设和社会体系改革相互协调。“整体改革理论”既强调改革的整体性，也强调在不同时期突出重点，合理安排各项改革的顺序，朝“最优顺序”努力。“整体改革理论”的基础是渐进主义，要求处理好改革、发展和稳定之间的关系，使改革尽量平稳、取得成效，同时给大家带来福利，不断实现帕累托改进。

金融改革是社会主义市场经济体制建设的重要组成部分。在改革过程中，我们始终考虑到金融改革与其他改革的配套协调以及金融体系改革的整体性。改革开放初期，各个领域的改革需要消耗相当多的资源，当财政资源紧张、体制上又缺少灵活性时，主要是金融业承担了改革成本。而当改革发展到一定阶段后，我们就把改革的重点转到了金融行业。在亚洲金融危机后，我们抓住了一个有利的时间窗口，推进国有商业银行改革，取得了突破性进展。金融机构改革为利率市场化改革和汇率形成机制改革奠定了基础。目前，各项金融改革稳步有序地推进。正是因为坚持了“整体改革”，我国的金融改革才能平稳进行，成效显著。

记者：伴随着改革的有序推进，公众都对金融业发展提出了更高的要求，也不排除对金融企业大而不强、效率较低、创新不足等提出质疑的情况。您对此如何评价？

周小川：“十一五”期间，我国金融机构改革取得突破性进展，股权结构和治理结构日益完善，经营管理方式得到转变，资本充足率大幅提高，资产质量大为改观，综合竞争力和抗风险能力大幅提高。2010年第三季度末，银行业金融机构总资产达到906395.6亿元，资本充足率达到11.6%，不良贷款率为1.20%。

但是，面对当前和未来的环境变化和挑战，我国金融企业特别是商业银行还有很多需要进一步改革和完善的重要方面：一是仍然过度依赖贷款增长的粗放型发展模式；二是过度依赖存贷利差的盈利模式；三是过度依赖对大企业、大项目，包括对政府背景下的项目的贷款所产生的增长和盈利；四是单纯或者过多寄希望于未来进行跨越性经营和业务雷同情况下的同业竞争；五是快速的信贷扩张，快速的资产扩张，依赖频繁的融资进行支撑的模式。

针对上述问题，我们必须要有清醒的认识，要有紧迫感、危机感，加快调整和转变。第一，更加注重传统发展方式的转变，注重实现集约式、内涵式、以效益和质量为核心的新发展模式；第二，更加注重资产负债结构和资产质量的优化，这是银行实现流动性、盈利性和安全性的最基础和最重要的支持和保证；第三，更加注重通过机制的创新和业务、工具、服务的创新，来支撑综合竞争力、品牌和市场影响力；第四，银行应立足自身条件，走差异化竞争和以特取胜之路，将资源集中于具有比较优势的业务领域，着力提高核心竞争力，真正形成竞争对手难以模仿的差异化竞争优势。努力营造富有活力的银行业格局，既有国际一流大银行，也有扎根地方的小银行；既有专注于提供小企业服务的银行，也有着重为“三农”服务的银行。

同时，要进一步推动利率市场化改革和完善人民币汇率形成机制，强化市场对金融企业的约束，完善金融机构的市场环境。

记者：在未来金融改革中，稳步推进人民币资本项目可兑换成为重要内容，央行将会采取哪些措施？

周小川：近年来，资本项目外汇管理改革取得了一定的成绩，可兑换程度不断扩大。下一阶段，将进一步深化资本项目外汇管理改革，加强跨境资本流出入的统计监测分析，在有效防范跨境资金异常流动风险的前提下稳步推进资本项目可兑换。

一是推进资本项目可兑换的着力点将放在目前部分可兑换或不可兑换的项目上，主要措施包括：以直接投资便利化为出发点，率先实现直接投资基本可兑换；以便利跨境融资为重点，加快改革对外债权债务外汇管理；以扩大个人用汇自主权为着力点，进一步放松个人其他资本项目跨境交易；以资本市场开放为重点，进一步提高证券投资可兑换程度。二是在继续推进资本项目可兑换的进程中，对现有的资本项目法规进行整合，逐步构建简明清晰的资本项目外汇管理法规体系。三是强化跨境资金流动的统计监测和预警，防范跨境资本流动风险。■

第三篇：金融系统性风险与宏观审慎监管

金融系统性风险与宏观审慎监管

《财经》杂志2009年第17期 出版日期2009年08月17日 林野/文

政府作为金融与非金融资产的主要持有者、金融政策的制定者和金融市场的监管者，是关联交易和系统性风险的重大来源，这是在中国构建宏观审慎监管体系必须面对的问题

这场金融危机发生以来，宏观审慎问题成了热门话题。人们认识到，即使单个金融机构是稳健的，集合的后果也有可能是灾难性的。例如，单个金融机构为控制风险或提高流动性而出售资产有可能是审慎的，但多数金融机构这样做，则会导致资产价格下跌，进而引发系统性风险。在经济繁荣时期，大多数企业都显得很有资信。从单个金融机构的角度看问题，此时扩大信贷规模显然是理性的和审慎的；但所有金融机构都如法炮制，则导致信贷快速扩张，资产泡沫集聚，乃至通货膨胀上升。在这种情况下，单个金融机构收紧信贷政策同样是审慎的，但如果大多数金融机构都这样做，其结果必然是更快地将经济引入衰退。

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 宏观审慎监管不限于监管体制重建

宏观审慎监管是以制度和措施防控系统性风险，其概念并不复杂，复杂的是实践。如何识别和度量系统性风险，如何防止风险在不同地域、国家、市场和机构之间传递？如何实现各类宏观审慎当局之间的协调与信息共享？如何在各国监管当局之间形成有效的分工合作？这些都是实在的问题。欧美各国正在酝酿的监管改革，也许能率先摸索出办法。

需要指出的是，与发达的市场经济国家相比，包括逆周期资本管制在内的宏观审慎问题在中国有不同含义。在市场主导条件下，繁荣时期增加资本金要求，就像给经济安装了限速器，可以防止过度扩张和通胀。但在政府主导经济的条件下，有没有这种装置不是本质，更起作用的是政府的号召。发达的市场经济国家，关注金融机构倒闭给经济带来的负面冲击。在中国，金融机构倒闭不是现实的风险。具有系统性风险的金融机构“太大而不倒”或者“太关联而不倒”，即使在市场经济国家，也未能例外。而在中国，不但有“大而不倒”，也有“小而不倒”，还有“少而不倒”；没有人相信政府会任凭经营失败的银行倒闭而坐视不管。就是那些完全私有的银行，包括农信社在内，也不会轻易倒闭。这种信念早已深入人心，没有人担心会发生大规模存款挤兑或者银行倒闭。

但金融机构不倒闭不等于没有系统性风险和金融危机，只是表现形式不同。中国在过去十多年里，用于挽救各类失败的金融机构而付出的代价，占GDP的比重在世界上数一数二。如果英美国家也同样慷慨地救助金融机构，雷曼兄弟们也不是非关门不可。如此说来，不能以金融机构是否倒闭来判断系统性风险。中国金融的系统性风险，当前主要表现在快速膨胀的资产泡沫，包括高得离谱的房地产价格，其根源是政策风险。政府作为金融与非金融资产的主要持有者、金融政策的制定者和金融市场的监管者，是关联交易和系统性风险的重大来源，这是在中国构建宏观审慎监管体系必须面对的问题。

宏观审慎的基础是微观审慎。说到底，只有真正稳健的金融机构，才有能力和动力高效率、低成本地提供金融服务和有效地控制风险。这次金融危机中一些金融机构失败了，有的倒闭了。但是，经过建设性的毁灭，那些重新站起来的金融机构，应该更具有竞争力。与这些在市场经济条件下有明确产权关系的金融机构相比，中国的金融机构大多还是政府控股，或虽然私人所有但仍由政府主导，仍然具有明显的同质性和盲目性，在公司治理和风险控制方面还有很多欠缺。它们在没有提供令人满意的金融服务的同时，还在频繁地因操作风险而产生巨额损失。虽然大型国有银行的改革和重组取得了阶段性的成果，但还有政策性银行、资产管理公司以及由地方政府主导的金融机构（包括城市商业银行和农村信用社）没有取得改革的突破。在发达国家探索宏观审慎制度的时候，中国还不得不继续微观审慎领域未完成的改革。

防范系统性风险和建立宏观审慎框架，需要有效的执行机构。而中国目前还面临着改革金融监管制度的艰巨任务。自从2003年实现金融分业监管格局以来，银行、保险、证券三家监管当局在很多领域都取得了长足的进步，但还不能说实现了有效的监管。2003年中央金融工委解散以后，这些监管当局都在各自的行业接收了一些中小金融机构的“上级主管功能”，包括党的关系。凭借这种关系，监管当局可以直截了当地干预这些机构的内部事务，包括向其派遣管理人员。这种现象在全世界都已经非常罕见。即使是没有直接组织关系的金融机构，仍然是政府所有或受政府控制。很多时候，说不清这些监管当局是从监管的角度还是所有者的角度施加影响，也难以检验其监管政策和行为的真正效果。

此外，监管者还担负着促进各自行业的金融改革与发展的任务。这些任务，与金融监管的核心职能也具有内在的冲突和矛盾。而2007年以后将三家监管当局重新纳入公务员薪酬体系，是金融监管组织改革的倒退，使得原本匮乏的监管资源更加拮据。更为要紧的是，这三家监管当局在日常运作中并无真正的独立性，也没有必要的法律保护，权威性和威慑力得不到保证。监管者与被监管者和政府的这种亲密舒适关系，不利于金融机构提高创新能力和竞争力。从长远来看，这种制度安排是金融系统性风险的根源。

中国虽然在法律上实行金融分业经营，但实际上混业经营已经达到相当大的程度。不仅银行、保险、证券之间互相渗透，而且由产业集团主导的混合型金融集团已经越来越活跃。法律归法律。差不多每家大银行都开办了投资银行业务，直接办起了全功能银行。相比之下，中国还远远没有与之适应的金融集团监管体系。三家金融监管当局之间的协调与信息共享、监管当局与中央银行和其他宏观审慎部门之间的协调与信息共享，仍然限于表面化和形式主义，缺乏实际效果。2003年以后三家监管当局之间的季度联席会议，仅仅开过几次，并且没有货币当局的参与。

中央银行在宏观审慎监管体系中应发挥主导作用。这是因为，单个的金融监管当局，主要的任务是维护具体的金融机构的稳健经营，因此其本质属于微观审慎的范畴。这些机构虽也涉及一部分宏观审慎职能，例如逆周期资本金管制，以及对金融机构同类组的某些监管政策等，但终究不会有整体图景。而中央银行的货币政策功能、支付清算体系功能都使其处于维护宏观审慎、防范系统性风险的独特地位。

令人遗憾的是，2003年将银行监管功能剥离出来以后，中央银行仍然主动介入大量而具体的监管事务。中央银行实行的有差别的存款准备金制度和信贷政策，从性质上属于微观审慎领域。而最具有宏观审慎性质的金融稳定职能，虽然写进了修改后的中央银行法，但迄今没有明显建树。金融稳定部门主要忙于为失败的金融机构埋单，并无与其职能相匹配的权力 和能力。中央银行曾经力推的存款保险制度，几经周折之后没有实质进展。要从根本上提高货币当局的权威性和可信度，尤其是要发挥中央银行在维护金融稳定方面的重要作用，还需要做出切实的努力。

随着国际金融监管制度改革的步伐加快，中国面临的压力会加大。中国除了继续推进改革，在改革中防范系统性风险和构建宏观审慎功能，没有其他选择。简单地把金融监管当局合并组建综合的监管机构，在导致高昂的行政成本的同时，不会达到目的。并且在实际操作上，把已经分开的监管当局再合并到一起，难度要远远大于当初的分拆。目前最现实也是最紧迫的任务，是在现有的框架基础上，建立一个高水平的金融委员会，专司宏观审慎监管和维护金融稳定的功能。这样的一个委员会，既可以把国务院从繁重的协调任务中解脱出来，又可以让行业监管当局专心致志地改善微观审慎监管，还可以超越目前监管当局之间以及与中央银行之间协调与信息共享的障碍，高屋建瓴、高瞻远瞩地分析、监控所有可能导致体系性风险的机构、产品、工具、市场和交易行为。金融委员会的职能，还应该包括开发和建立宏观审慎的工具、标准、指标，并且对改善微观审慎提出建设性意见和要求。

第四篇：伯南克：继续加强宏观审慎监管(中文)

美联储主席伯南克

2011年5月5日在芝加哥召开的第47次联储大会上的讲话

继续加强宏观审慎监管

最近的金融危机暴露出美国金融系统和金融监管框架中存在重要的缺陷，去年，国会和政府以《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（又名多德-弗兰克法案）的形式，为这些问题的解决提供了路线图。该法案就是今年会议的主题。

法案改革在各种错综复杂的领域总是面临着运用陈旧方法解决新问题的风险。值得肯定的是，多德-弗兰克法案的制定者试图通过建立一些机制，来帮助我们的金融系统监管适应金融环境的改变，以减低风险。尤其是，法案中的一个核心原则就是美联储和其他金融监管机构采用宏观审慎监管方式，即对传统的对单个公司和市场进行监管方式予以完善，将金融系统稳定性的风险从总体上进行考虑。这个法案还建立了一个新的金融稳定监管委员会，会员由来自联邦和各州的各类金融监管人员组成，用于协助政府识别系统性金融风险和对风险做出反映。

国家金融监管框架中宏观审慎监管的明确，代表了美国和世界各国在金融监管思路上的重要创新我相信，这个新的方向是建设性的和必要的，但是在实施过程中在概念上和操作上会存在相当大的挑战。今天我将简短讨论宏观审慎监管的依据，论述美国 1 宏观审慎监管的新的结构，并对美联储在实施 宏观审慎监管中如何发挥作用进行探讨。

一、宏观审慎金融监管

从根本上说，宏观审慎金融监管和调控的目标是旨在尽量降低一种严重程度足以（产生）对整个经济造成巨大破坏的金融动荡的风险。宏观审慎监管的方法是相对于之前传统的方法做比较而言，或者说相对于将单个机构、局部市场或基础建设等要素的安全和稳健为其首要关注点的“微观审慎”的方法而言。

相对于传统的监管方式，宏观审慎监管的实施牵涉到诸多重大信息需求以及更复杂的分析框架。特别是，由于我们的金融体系是高度互相关联的，宏观审慎的监管必须将金融领域的全部重要要素一道通篇考虑，这包括所有的金融机构、金融市场以及金融基础设施。我们必须在各种金融机构和市场之中有关对这些（因素的）复杂联系和相互依存（关系）的理解上引起特别的重视。因为这些联系决定了不稳定因素是如何在整个金融体系之中传播的。此外，从广义上讲，持宏观审慎态度的监管者们必须考虑两类风险：第一类是涵盖了金融体系的各个结构层面的可能对金融稳定构成现实威胁的风险，比如游离于市场和政府有效监管范围之外的或者影子银行监管缺失的风险。第二类则是伴随金融或者经济环境（的变化）而一次又一次变化的，诸如在经济景气时期过高的杠杆率将最终动摇经济的稳定。

诚然，宏观审慎监管的方式固然非常重要，但是也不法取代我们对细致的微观审慎（的方式对金融进行）调控和监管的需要，11影子银行，又称为影子金融体系或者影子银行系统（Shadow Banking system)，是指房地产贷款被加工成有价证券，交易到资本市场，房地产业传统上由银行系统承担的融资功能逐渐被投资所替代，属于银行的证券化活动。

2（二者是相辅相成的）。对个别（金融）机构的监管是用以提升系统性稳定的，但是又不仅限与此：（其目的还）包括对存款保险基金的保障，洗钱和其他形式金融犯罪的侦测，以及非法歧视或滥用借贷行为的预防。然而，与此同等重要的是，微观审慎的监管还可以（为我们）提供以一些以既定的更系统化的方式为基础的知识；而在我们对有关处于关键地位的公司或者市场的发展有清楚认知之前，我们很难从一个整体（层面）出发去理解这个系统到底将何去何从？（也就是说，）如果没有一个强有力的微观审慎的框架来支撑巩固（这种认识），那么（在这样的系统下）宏观审慎的策略将会是行之无效的。

也就是说，通过这场危机（使我们）获得的深刻教训是：一味的强调微观审慎监管方式，只关注单个金融机构或局部市场，可能会错过发现重要系统性的或交叉性危机的机会。例如，传统的微观审慎的监管可能发现个别金融机构严重倚赖短期基金的融资，而恰恰这种方式又或多或少能麻痹、逃脱金融监管。但是在没有弄清楚在这个既定企业之外究竟发生了什么的情况下，我们是无法确定这种基金会否对更广泛的（金融）体系的稳定性产生影响。其他的，相类似的金融公司是否也高度依赖短期融资呢？如果是这样，那么短期资金的来源主要集中在哪里？短期基金的市场是否在一个极度不确定的时期内一直平稳运转呢？还是仅仅（靠打擦边球）在夹缝中艰难生存？

如果短期（融资）基金突然间消失，那么那些准备参与借款融资的企业又会做何反应？打个比方说，他们会不会被迫贱卖资产，而这将使得他们自身变得毫无稳定可言，还是会停止提供基金融资或（停止）将关 键性服务给其他金融单位呢？ 最后，(试问)这些发展会对更深远领域的经济产生何种影响？宏观审慎监管的重要标志是从系统的角度出发来分析风险，而非仅仅从单个公司的角度出发。因此，通过这种分析方法而出现的补救良策，比以往简单地通过一部分公司对于其筹资模式的调整（而进行的补救方式），在本质上将更深远和更具有整体结构性。

二、在美国实施宏观审慎监管

我将具体谈谈怎样适应美国当前不断演变的监管制度环境实施宏观审慎。

宏观审慎的第一个必要元素是完善对变化莫测的金融稳定风险的监管体系。正如我前面所提到的，除了个别监管机构承担此职责外，多德-弗兰克法案的另一目标是成立一个新的组织——金融稳定监管委员会。该委员会负责监管美国金融系统，识别威胁系统稳定的风险，规范市场纪律，注重缓和金融市场中严重风险。委员会由包过美联储在内的10位有投票权的成员，和5位没有投票权的顾问组成。

监管机构代表委员会在美国金融系统下监管广泛的参与者。委员会许多会员们为了抑制监管者狭隘关注其管辖范围内的机构和市场，而忽视因依赖关系而超越管辖权所引起的风险。委员会还促进了成员之间的合作和信息共享。在过去，有时采取打破鸿沟方法来防止机构超越其职责，委员会应该协助识别、消除监管框架中的鸿沟和弱点。

多德-弗兰克法案还拟在财政部内设立金融研究所，负责 为政策决策者提供精确金融财政数据。监管委员会可以要求研究所收集某些个别财务企业信息，用以评估金融系统中存在的风险。收集、分析金融部门数据的过程使监管者了解更多的金融情况，便于监管者识别系统风险和其他新兴危机。

说句题外话，虽然美国最近成立了新的组织机构来实施宏观审慎政策，但有趣的是，美国并不是唯一使用这种监管权力的国家。值得注意的是，欧盟也成立了欧洲系统风险委员会，负责对欧盟金融体系的宏观审慎监管。委员会将收集、分析欧盟金融系统信息，识别、首先考虑系统性风险，并向国家和欧洲当局发出警戒、提出建议。委员会将与新成立的在欧盟成员国中负责银行、保险和证劵审慎监管的三个欧洲监管当局紧密配合。在英国，政府计划将宏观审慎监管局并入英国央行，并创建一个新的金融政策委员会，来负责实施宏观审慎政策。（前联邦储备委员会副主席科恩已任命为金融政策委员会会员。目前，科恩是两个国家最高金融监管者之一。）英国委员会将识别、监管系统风险，为消除、减少风险采取实际行动，并将对经营失败的金融公司采用新的解决办法。

金融稳定监管委员会的监管工作在美国已全面展开。来自各成员单位的工作人员已经建立了工作组，负责部门、金融系统方面的事务，并定期向委员会汇报。这项工作也将在委员会向国会汇报有关金融稳定的报告中体现，预计将在今年夏天发布。

在识别金融稳定的威胁后，当然，必须采取补救措施来应对，但是委员会大多数情况下在这方面的权利有限。也许最重要的是认定一些被联邦储备委员会和其他会员机构所忽视的非银行金融机构和金融市场工具为系统重要性金融机构，从而受到更多的监管，包括商品期货交易委员会和证券交易委员会。委员会必须给这些被认定的公司给出明确的标准，来确定当这些公司发生财务风险危机时将会影响到整个金融系统的稳定。当然，这项任务需要一个持续分析的框架来了解其系统性风险的来源。

虽然委员会的权力被规定到一定的范围，但是为了潜在的利益，他们在监管机构中促进合作的能力不应被低估。仅举一例，货币市场共同基金的稳定——债权危机时遭受戏剧性的运行，这显然是一个系统性问题，而不仅仅是一个行业的问题。美国证券交易委员会根据已颁布增加货币市场共同基金稳定的规则，率先决定是否在适当的时候采取进一步调查。然而，在委员会的协调下，美国证券交易委员会将咨询了其他机构分析和看法，包括联邦储备。特别是跨部会协商，委员会帮助说明货币市场共同基金业潜在的系统性不稳定因素。本月晚些时候美联储会将参加由证券交易委员会主办的圆桌会议。

可以理解的是，鉴于危机造成的危害，委员会及其成员仍然集中在寻求可能造成金融动荡的来源，包括从目前经济和金融发展带来的结构性的问题和风险。然而，制定不起效用的或过于繁重的规定会导致成本过度上升，或者导致信贷供应受到不必要的限制，这不符合任何人的利益。监管机构必须以避免粉碎合理的 冒险活动以及避免金融市场上的创新活动为目标，原因是这些要素在培育更加广泛的生产力增长、经济增长和就业岗位创造等方面扮演着重要的角色。

三、宏观审慎政策在美联储

正如我刚才所说，除了创建像金融稳定监督委员会的新机构，《多德〃富兰克法案》多德-弗兰克（the Dodd-Frank Act）还授权对其他机构宏观审慎监管的任务，包括美联储。这授权的确定，在一定条件下改变了主要监管机构的权力和职责。在这例子中，美联储除了是金融服务监管委员会会员外，其新职责包括监督像非金融公司、金融机构以及具有系统重要性的的支付、结算和清算等控股公司。通过与其他机构监管机构协商，我们还负责制定针对所有大型银行和系统重要性非金融机构的更严格的审慎性标准。这些改进的标准包括更严格的资本和流动性要求，拟定所谓的“生前遗嘱”（也就是重振与解散计划），美联储和公司本身强制性的压力测试，新交易对手的信用额度和更严格的风险管理要求。

美国联邦储备委员会已经并将继续作出重大的组织变革以更好地履行职责。在颁布Dodd-Frank法案（多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案）之前，已着手对一些大的、复杂的一些金融公司进行彻底地监督检查。这方面一个重要里程碑就是2009年春季在美联储领导下进行的银行压力测试，全面综合地评估了大型的银行机构，通过对这些主要金融机构的检查和运行情况比较获得得了宝贵的经验，一些鉴别方法和有深度的见解。银行压力测试的另一个收获是要采用多学科的方法来监督，结合经济学家，金融专家，支付系统分析员，并联合其他监察和审计专家会取得更好的效果。

通过这一经验，美国联邦储备理事会创建了一个高层次，多学科工作组——LISCC（金融风险管控部门大型机构监督协调委员会），以监管大型金融机构。现在在该委员会的主持下，经常组织经济学家和其他专家，使用横向，或跨公司审查方式对投资或筹资进行监控等，一定程度上改变了其和金融联系的水平和形式，来遏制系统性风险发生。LISCC也已经开始越来越多多地运用改进的定量评价方法对整个金融体系的健康、监督机构的效果以及可能面临的更广泛的金融体系风险进行评估，类似的委员会机构正在美国联邦储备理事会内形成，以帮助我们履行义务，其已成为主要金融市场的系统、实用的监督机构。

为提高对金融体系的监测和协调工作以保持金融稳定,我们在委员会内设立了一个金融稳定政策研究室，汇集了不同背景和技能的工作人员，该办公室和联邦储备理事会的其他机构密切合作，协助监测全球金融风险，分析这些风险对金融稳定的影响，来配合银行监督委员会工作,例如, 在压力测试的基础上发展损失定量模型和替代方案，以服务联络员的方式联系金融稳定监督理事会和多个工作小组,协作开发和评估替代方案，实施宏观审慎的监管。

最近美联储根据内部资本评估程序和股东内部资本规划分布要求对19个大的银行控股公司的综合资本进行了分析和审查，就是典型的宏观审慎监管横向评估方法。在危机发生后，银 行的资本支出一直保持在最低的限度，由于银行2010年盈利和资本状况继续改善，有些公司寻求批准增加分红或重新启动股票回购计划。要求对资本支出进行审查评估，允许美联储通过LISCC（大型机构监督协调委员会）对个别银行的情况和资本支出的受信度评估，为经济复苏的持续性产生潜在影响，因此，该方案同时实现了微观审慎监管和宏观审慎监管的目标。从传统的安全、稳健的角度出发，我们希望每个企业都有健全的风险管理系统、资本计划以及压力管理方案以避免潜在的风险，这符合正在逐步推广的巴塞尔协议III的阶段性要求。但是，在宏观经济和资本市场分析师的帮助下，我们已考虑了整个银行体系的资本要求，以确保银行信贷资金仍然会提供给家庭和企业这一目标，即使经济表现比预期更差。

无论是国内还是国外，现在我们也普遍用宏观审慎方法去分析经济发展中的重大问题。欧洲的主权债务问题就是一个例子。由于欧洲的主权债务和银行债务在2010年春季攀升，美国联邦储备监管者开始认定美国银行公司的风险为欧洲银行公司和主权。除了直接的风险评估，我们还分析在主权债务问题可能导致更为广泛的金融波动之下的情景。我们的重点是在金融动荡的可能性，它可能会妨碍到欧洲和美国的信贷流动和经济活动。在我们的工作中，我们被赋予广泛的欧洲银行的监管权，例如，我们讨论过的欧洲银行获得美元资金的能力和欧洲银行在美国货币市场上对美元需求影响的潜在风险。这项工作建议，为欧洲金融机构的美元资金需求提供了一个逆止，可以缓解欧洲主权债务问题外溢到美国。根据这一分析，2010年5月美国联邦公开市场 委员会宣布，它已授权美元流动性与其他中央银行的货币互换协议中的先发制人行动，以避免在流动资金状况进一步恶化。

宏观审慎的考虑也是美联储的重要规则，尤其是那些多德-弗兰克法的实施规则。例如，与其他监管机构一起，最近我们对未通过中央对手清零的过度的场外衍生工具提出了保证金要求。这个拟议的规则不仅反映了安全和-稳健性问题，还是宏观审慎的目标，具体而言，该规则旨在通过减少市场参与者之间交换传染的潜力来增加整个金融体系的弹性。根据建议，最严格的保证金要求将适用于掉期交易商或其他主要市场参与者的衍生工具合约，如果不依此安排，可能会涉及“默认链“的风险，即一个大型企业通过掉期市场级联遭遇风险。

正如我前面提到的，宏观审慎的金融监管在国际上得到越来越多的遵循。我们在努力实施国内改革的同时，美联储已经开始与国外同行密切合作，一起协调推进在国际层面上的金融改革进程。国际金融监管协调的目标很重要。这些目标包括维护一个公平竞争的环境，减少跨国公司利用监管漏洞或不一致监管规则，建立一致的和互补的标准，并确保对国际上活跃的金融公司和金融市场进行有效监管。二十国集团在近两年的会议中，相当重视金融政策的改革。金融稳定委员会，巴塞尔银行监管委员会及其他国际组织也做了大量扎实的工作来协调推进跨国的宏观审慎的政策。

美联储的很多国际方面的努力，包括与其他国家监管机构和中央银行制定并实施新的国际活跃银行审慎监管的条件，使2009年夏天对交易活动和证券化风险采用了更严格的资本标准要求，并使其成为巴塞尔协议III对全球活跃银行监管的主要元素。与宏观审慎的做法一致，巴塞尔协议III要求全球最大的、最活跃的银行持有更多，质量更高的资本，这反映了更大的系统性风险与大型机构的财务危机有关。

四、结论

金融危机清楚地表明，金融监管不仅要关注单个金融机构的稳健，也关注整个金融系统的稳定。多德-弗兰克法案(Dodd-Frank Act)要求监管机构减轻金融风险的积聚和减少金融系统的脆弱性，它建立了一个跨部门的委员会监测金融市场，识别新兴的威胁，并协助制订政策，以遏制这些风险。就我们而言，美联储已重整其内部运作方式，以方便宏观审慎监管和调控，监测系统性风险。我们正致力于与美国金融稳定监管委员会和其他机构密切合作，促进金融的稳定。尽管多德-弗兰克法案颁布不满一年就已取得了很多成果，还有很多工作要做，以更好理解系统风险来源、发展改进监管工具，以及评估和实施政策工具来降低宏观审慎风险。这些都是艰巨的挑战，但如果我们要避免金融危机及其严重经济后果的重演，就必须去积极面对这些挑战。

第五篇：[国研专稿]构建我国宏观审慎管理框架的政策建议

[国研专稿]构建我国宏观审慎管理框架的政策建议

2011-6-7 内容摘要：我国金融体系在本次国际金融危机中受到的影响较小，这主要得益于我国资本项目的不完全开放以及国内金融管制的相对严格。但金融危机的爆发也给了我们深刻的启示，即在金融混业经营以及金融创新不断加深的趋势下，系统性风险的防范以及宏观审慎与微观审慎之间的协调对一国金融体系的稳定至关重要。因而，本文深入分析了构建我国宏观审慎管理框架的必要性，并结合我国金融市场发展阶段和特点提出了构建适合我国国情的宏观审慎管理框架的政策建议。

关键词：宏观审慎，框架，必要性，政策建议

国际金融危机的爆发给了我们深刻的启示，即系统性风险的防范、加强宏观审慎管理对一国金融体系的稳定至关重要。因而，借鉴和密切关注宏观审慎管理框架的国际改革趋势，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架具有十分重要的现实意义。

一、现阶段构建我国宏观审慎管理框架的必要性分析

当前我国的金融监管基本停留在微观审慎监管层面，尚未树立将金融业视为一个整体的宏观审慎管理理念。现阶段我国潜在的系统性风险隐患对我国金融监管体制改革提出了迫切要求。

（一）影响金融稳定的宏观因素潜在风险增大

目前我国宏观调控体系中缺乏一个专门的部门从宏观审慎的角度把握系统性金融风险的全貌，深入分析金融体系与宏观经济的紧密联系和相互影响，不仅影响宏观经济决策的准确性和针对性，而且不利于系统性风险的防范与化解。现阶段我国金融体系面临的宏观风险主要体现在：一是经济发展的不平衡与不可持续因素对银行信贷资产质量的负面影响。二是房地产等资产价格泡沫积累对金融体系稳定产生压力。三是地方政府投融资平台贷款规模大幅上升对银行贷款风险产生压力。四是国际跨境资本流动对我国金融稳定的影响加大。

（二）综合经营态势下系统性风险的防范要求增大

近年来，随着金融综合经营试点发展以及以理财产品、私募基金为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融业务的发展，现行分业监管体制面临严峻挑战，系统性金融风险与监管漏洞不断增加。一是对日益发展壮大的金融控股公司缺乏有效监管，尤其是产融结合下的金融综合经营存在着监管空白，其潜在风险不容忽视。二是对跨部门、跨市场的交叉性金融业务缺乏统一监管规则，监管套利风险增加。

二、我国现有金融体制的现状及存在的问题

（一）我国现有金融监管体制的现状

目前我国初步形成了中国人民银行、银监会、证监会和保监会四家分业监管的格局，正式确立了分业经营、分业监管、一行三会分工合作的金融监管体制。中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，同时也负责外汇管理，对国际金融市场进行跟踪监测和风险预警，监测和管理跨境资本流动，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场以及与上述市场有关的衍生产品交易。2008年中国人民银行新三定方案中，赋予了人民银行维护金融稳定的职能。

（二）我国现有金融监管体系存在的问题

近年来随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，现有分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的缺陷逐渐显露。

1.我国金融监管体系在监管协调方面的不足。目前跨部门的问题主要靠“一行三会”之间的部际联席会议来协商。从本质上看，部际联席会议机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计，它至少存在以下三方面不足：（1）部际联席会议机制通常是由国务院批准建立的临时性金融监管协调机制，因此，缺乏国家层面的法律支持，其强制力和权威性大打折扣，联席会议做出的决定，往往不能得到彻底贯彻执行。（2）部际联席会议通常以多部门签订“备忘录”的形式建立，缺乏有效的约束机制，一旦部门之间对某些政策或业务产生利益纠葛，很容易导致协调无效。（3）中国人民银行虽然担负着维护金融稳定的职能，但却没有相应的维稳手段和行政权威。

2.我国在防范系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。国内在抑制系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。随着我国金融领域的市场化程度和对外开放程度不断加深，系统性风险对我国金融体系的影响将会越来越明显。将来一旦经济减速或金融创新活动过度，金融领域的系统性风险完全有全面爆发的可能性。因此，我们应该充分利用我国在制度创新方面的后发优势，未雨绸缪，提前设计和规划有助于防范和化解系统性金融风险冲击的金融监管体系。

三、构建我国宏观审慎管理框架的政策建议

目前国际社会关于宏观审慎管理框架的研究还没有定论，各国在实践当中也主要根据本国金融体系具体情况来构建宏观审慎管理框架，如各国金融体系的不同决定了宏观审慎管理模式多样化；各国对本国系统性风险防范的侧重不同决定了宏观审慎管理范围不同；各国宏观经济发展状况及金融业发展阶段不同决定了包括巴塞尔协议Ⅲ在内的新的国际监管规则在各国运用的程序与时机不同；新兴国家在构建宏观审慎管理框架中应更关注全球流动性过剩背景下跨境资本流动对本国金融稳定的冲击等。因此，针对国际金融体制改革的趋势，我们应客观分析，并结合本国国情与利益，构建适用于我国金融发展现状的宏观审慎管理框架。

（一）尽快建立权责明确、协调充分的宏观审慎管理组织架构

吸取国际金融危机教训并结合我国现阶段实际情况，有必要尽快明确或设立负责宏观审慎管理的机构，来负责系统性金融风险的识别、防范与应对工作，并赋予相应的政策工具。关于我国宏观审慎管理组织架构的建立，我们提出以下两种方案可供借鉴。

1.第一种模式：单独赋予中央银行宏观审慎管理职能。单独赋予中央银行宏观审慎管理职能，包括逆周期调节政策与系统性金融风险监管（如对系统重要性金融机构、系统重要性金融产品与市场、流动性管理等），而三大专业监管机构主要负责微观审慎监管，并对中央银行的宏观审慎管理提供基础支持。在这一模式下，中央银行宏观审慎管理的职能主要有：（1）加强宏观经济政策与金融监管政策的协调，促进金融监管法规政策之间的统一；（2）组织开发系统性金融风险的预警和评估系统，研究制定系统性金融风险的化解和处置机制；（3）对具有系统重要性金融机构、金融市场和金融产品负监管职责，有权直接从金融机构或监管机构获取相关金融信息，有权对系统重要性金融机构提出更为严格的监管标准；（4）发布经济景气指数或逆周期系数进行逆周期调节，开发逆周期政策工具并与传统逆周期工具如利率、汇率、信贷政策等协调使用，制定逆周期调节操作规则；（5）加强对金融体系流动性管理和流动性危机应对能力；（6）加强与国际监管机构的协调与合作，加大对跨境金融风险的防范。

为了保证宏观审慎管理职能的有效实施，有必要在中央银行内部设立专门负责宏观审慎管理委员会或金融政策委员会，其成员应包括中央银行行长、负责货币政策副行长、负责金融稳定副行长以及外部专家若干。宏观审慎管理委员会应每个季度或每半年对外公布《金融稳定报告》，提高政策制定的透明度。此外，为了加强央行与各个监管机构以及相关部委的信息沟通与交流以及危机应对时各部门的协调，在现有“一行三会”监管协调机制基础上，成立金融政策协调小组，由副总理牵头任组长，并增加财政部、外管局、发改委等相关机构，完善信息共享机制、监管政策协调机制以及危机应对机制。

图1 单独赋予中央银行宏观审慎管理职能架构图

该模式最大的优点是权责明确，避免了由于职能划分不明确而导致协调成本过高以及监管重复或监管漏洞等问题，有利于建立完善的系统性风险防范与应对机制，维护金融稳定。但该模式实际操作中的挑战：一是对人民银行角色转变提出挑战，中央银行将面临货币政策框架的调整、价格稳定与金融稳定之间的权衡、央行治理和决策架构的改革、系统性风险识别和监测能力、宏观审慎监管工具运用能力等诸多挑战，人民银行能否胜任这一角色的转换？二是赋予人民银行主要的宏观审慎管理职能，尤其是在对系统性金融机构、产品的监管权力上，对现有监管体系的调整幅度较大，尤其是将面临来自现有监管当局的反对，加大了宏观审慎管理与微观审慎监管之间的协调难度。

2.第二种模式：赋予多个部门宏观审慎管理职能。国际上强化宏观审慎政策的趋势势必推动我国的金融体制改革，但由于我国金融体系发展阶段与西方发达国家仍有较大差距，因此对我国现有金融体制进行重大调整的难度较大。然而我国现有金融监管体制存在的问题也不容忽视，国际金融危机的教训更值得我们警惕，因此如果考虑到我国金融监管体制现状和改革的可操作性，可以采取在现有监管体系下加强宏观审慎管理职能。

由于宏观审慎管理中的逆周期调节政策、流动性管理等职能与中央银行的宏观调控以及维护金融稳定密切相关，因此应由中央银行来实施。而宏观审慎管理中的宏观审慎监管职能（即对系统重要性机构、产品的监管）可以通过现有三大监管机构设立系统性风险委员会来实施。系统性风险委员会的职能是：（1）开发金融体系系统性风险（如集合风险、网络风险等）的识别和预警体系，评估金融体系的系统性风险；（2）制定统一的宏观审慎监管标准及监管工具；（3）加强国际金融监管合作，加强对跨境金融机构的监管；（4）每个季度或每半年对外公布《系统性金融风险评估报告》。系统性风险委员会成员由三大监管机构的主席、负责系统性风险监管的副主席以及外部专家组成，系统性风险委员会下设办公室，组织专门人员负责实施上述职责，并对监管机构的宏观审慎监管提出指导意见。办公室可考虑单独设立或放在现有某家监管机构内部。此外，仍需要建立金融政策协调小组，由副总理牵头任组长，央行、三大监管机构、财政部、发改委等部委参加，负责金融政策的协商、信息共享以及制定危机应对机制。

该模式最大的优点是在不对现有监管体制做太大调整基础上，一定程度上明确各部门宏观审慎管理职责，降低协调成本，最大限度地保证宏观审慎管理职能的有效实施。但该模式的缺点：一是难以避免各部门宏观审慎职能的部分重叠和冲突，增加了不同部门宏观审慎管理政策之间的协调难度，影响宏观审慎管理职能实施效果；二是对三大微观监管机构的监管协调能力以及监管水平提出了更高要求。

图2 赋予多个部门宏观审慎管理职能架构图

（二）开发适用于我国的宏观审慎管理政策工具与手段

关于系统性风险的识别与预警机制、宏观审慎管理的政策工具等，国际金融组织在危机后进行了大量的改革和研究工作。我国在借鉴和吸纳国际经验以及国际监管准则时，应充分考虑我国现阶段金融业发展特点，适时把握改革进度，并开发适合我国国情的风险监测预警体系以及宏观审慎管理工具。

一是建立科学的系统性风险监测预警体系。首先，要完善系统性风险监测预警框架，强化对金融体系内部联系、宏观经济与金融体系以及经济金融跨国关联性的监测分析。其次，要研究和开发适合中国国情的指标体系和预警模型，提高系统性金融风险监测预警的量化分析能力和水平。

二是完善宏观审慎管理的政策工具。我国应密切关注国际金融监管规则的改革动向，抓紧研究新的监管规则对我国金融稳定的影响，制定适合我国国情的宏观审慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏观审慎管理制度，开发包括资本缓冲、可变风险权重、前瞻性的贷款损失准备、超额资本要求等政策工具，编制逆周期调整系数或经济景气指数，评估各类工具单独或搭配使用的逆周期调节效果以及对宏观经济波动的影响，在此基础上建立适合我国的逆周期调节制度。其次，建立和完善对系统重要性金融机构的监管制度。尽快制定符合我国国情的系统重要性金融机构的界定标准和认定制度，对满足标准的金融机构采取有针对性的监管措施；研究对系统重要性金融机构是否提出更高监管要求，对大型金融机构进行压力测试；对大型金融机构组织结构和业务复杂性进行动态评估并采取关于措施，对出现风险的系统重要性金融机构制定处置方案。

（三）建立完善的系统性风险处置机制 1.厘清有关各方的职责分工。（1）明确财政在系统性金融风险处置中的保障职能、范围以及方式；（2）充分发挥人民银行最后贷款人的职能，向系统重要性金融机构、存款人和投资者保护机构提供紧急流动性支持等；（3）重视审慎监管作为第一道防线的作用，强化对金融监管机构的问责制和约束机制。

2.建立一整套危机处置机制。包括：（1）明确处置预案启动的时机，相关部门在危机不同阶段的职责；（2）明确危机处置政策工具、稳定手段以及资金来源；（3）明确金融机构的破产清算程序和接管程序等。

3.建立存款保险制度。存款保险制度在本次国际金融危机中发挥了重要作用，成为危机时期金融风险处置的重要平台，通过接管、托管、重组或清算等方式化解金融风险。危机后各国政府陆续出台了强化存款保险的措施，尤其是赋予了存款保险公司对大型问题金融机构的监管和清算权利。当前，在我国推出存款保险制度的时机已经成熟，适时推出存款保险制度，强化对金融机构的制约，可以弥补监管资源的不足以及市场化金融风险处置机制的缺失。

4.加强跨境危机的国际合作。进一步完善跨境危机处置的制度框架，加强国际合作共同应对危机。如积极参与国际监管标准制定，充分反映我国在跨境危机处置方面的意见和建议；继续推进国家和区域层面的跨境监管合作，避免监管套利，有效处置跨境风险；探索完善跨境危机的方法和处置机制，包括跨境破产清算及东道国和母国协作机制等。

（四）其他配套措施

宏观审慎管理框架的建设除了政策目标、工具、组织安排、危机应对等大的方面外，还需要诸多配套政策作为补充，以保证宏观审慎管理职能的有效实施。

1.建立适当的宏观审慎管理职能约束机制。考虑到宏观审慎政策的重要性，有必要对政策制定者的相机抉择权加以适当约束或限制。一是公开决策制定框架，包括逆周期调节的风险权重种类、对核心资本要求的依赖程度；用于校对的清单和一系列评估指标；压力测试的细节等。二是定期发布评估报告，将信息或决策过程准确无误的传达给市场及大众。三是明确责任。通过明确的立法赋予相关机构宏观审慎管理职能，有利于制度执行机构能担起责任，避免责任推脱或行动拖延等。

2.建立完善、切实可行的信息共享机制。宏观审慎管理的信息分析、形式研究、政策决策也必须基于充分、准确的数据信息和适当的分析模型与决策工具。这就要求一国的立法机关必须在法律上赋予宏观审慎管理机构获得微观审慎管理机构各项监管数据的权力，确立信息共享机制。目前我国虽然建立了一行三会之间的监管协调机制，但也仅流于形式，在实际操作中重要的数据、信息难以真正达到共享效果。因此，在我国的宏观审慎管理制度建设当中，必须切实落实各相关部门之间的有关宏观审慎管理所需信息、数据的共享机制（例如某一权限内的数据库共享），否则宏观审慎管理制度的建设只能是一张空文，难以实施。

3.提高履行宏观审慎管理职能所需的分析能力。为了有效地履行宏观审慎职能，提高政策的科学性和前瞻性，需要培养专业人员的分析能力。履行宏观审慎管理职能所需要的各种分析能力，仅仅把各种微观审慎方面的隐患简单相加并不能推导出正确的宏观审慎政策。此外，非金融经济领域与金融领域之间的交互作用也应是宏观审慎管理应考虑的关键因素。因此，宏观审慎管理职能的实施需要培养大量专业的研究人员，建立专业的分析框架。4.重视会计制度在宏观审慎管理中的作用。本轮危机表明，评估金融产品价值的方法和会计制度将对金融机构的行为和金融体系产生重大影响。为此，国际社会对如何改革会计制度以强化金融体系稳定进行了广泛讨论。目前国际上根据预期损失来安排准备金的会计制度修改方法仍在讨论之中，我国应密切关注国际会计制度改革动向，并研究国际会计制度改革对我国金融体系的影响以及如何制定适合我国金融稳定的会计制度。

国务院发展研究中心金融研究所“宏观审慎管理框架研究”课题组

课题负责人：夏斌 巴曙松

课题组成员：雷薇 范建军

执笔：雷薇