国库集中支付电子化管理试点实施指导手册(业务篇)

第一篇：国库集中支付电子化管理试点实施指导手册(业务篇)

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册

（业务篇）前言

随着国库集中支付制度改革的深化，财政资金支付的安全性及工作效率要求越来越高。2007 年以来，上海、山西等地逐渐尝试开展国库集中支付电子化管理，探索财政资金运行新模式，显著提升了财政资金管理效率，取得了一定成效。由于缺乏统一部署和指导，部分省市在探索支付电子化管理过程中，面临一些问题和困难，安全措施不到位、管理方式不规范、协调难度大、制度建设滞后等问题突出,迫切需要建立统一的政策框架和协调机制，统筹规划、科学实施，保障和促进国库集中支付电子化管理规范有序开展。为满足地方财政需要, 进一步提升财政资金支付的安全和效率,财政部会同人民银行在经历了5 年的研究探索后，按照“统一规划、统一标准、统一支撑软件”的原则，确立了国库集中支付电子化管理的建设目标、建设内容和实现方式，并选择河北、重庆作为第一批国库集中支付电子化管理试点。目前，河北、重庆已正式上线运行，在全国地方财政范围内率先实现了国库集中支付电子化管理。

为推进第二批国库集中支付电子化管理试点,帮助试点省（市、区）财政部门、人民银行和代理银行深入理解国库集中支付电子化管理内容，准确把握试点方向，我们组织编写了《国库集中支付电子化管理试点实施指导手册(业务篇)》，共分三章，分别从理论概述、业务实施、技术保障三个方面阐述了支付电子化管理有关内容，并通过问答方式对参与各方最关心的问题做了详细解释。

由于时间仓促，本书难免有疏漏和描述不准确之处，我们会根据试点的情况和各方意见对内容进行进一步完善。需说明的是，本书仅作为第二批试点省（市、区）实施国库集中支付电子化管理的临时参考用书，其中，部分内容今后将以财政部文件形式进行规范。

目 录

加强信息安全管理为国库改革提供支撑——翟钢司长在部分省市财政国库信息安全管理工作座谈会上的讲话（2011 年8月24 日）.................................1 扩大支付电子化试点推动国库改革迈上新台阶——翟钢司长在在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话（2013 年2 月22 日）.....................8 加强信息系统安全建设做好国库支付无纸化管理——赵永旺副司长在地方国库支付无纸化管理业务需求研讨会上的讲话（2011 年3 月23 日）.................14 夯实安全基础创新管理方式推动国库改革迈上新台阶——谭龙总会计师在国库集中支付电子化管理业务需求研讨会上的讲话（2012 年4 月10日）..............20 夯实信息安全基础推进国库集中支付电子化管理——赵永旺副司长在全国财政国库信息安全管理培训班上的讲话（2012 年6 月12 日）........................24 第一章概述..............................31 1.什么是国库集中支付电子化管理？........31 2.为什么要推行国库集中支付电子化管理？..31 3.实施支付电子化管理具有什么现实意义？..32 4.实施支付电子化管理的总体思路是什么？..33 5.如何理解支付电子化管理的总体思路？....34 6.财政部门在支付电子化管理工作中需要履行哪些职责？.........................................36 7.中国人民银行在支付电子化管理工作中需要履行哪些职责？.....................................36 8.代理银行在支付电子化管理工作中需要履行哪些职责？.........................................37 9.支付电子化管理与国库集中支付制度有何关系？.37 10.电子支付的安全机理是什么？...........37 11.实施支付电子化管理应具备哪些条件？...38 12.实施支付电子化管理对内控制度建设有何要求？.........................................38 13.什么是电子支付安全支撑控件？.........39 14.安全控件和业务系统的关系是什么？.....39 15.电子凭证库的主要功能是什么？.........40 16.电子凭证库可以对哪几类凭证进行管理？.41 第二章业务实施..........................43 1.支付电子化管理应该怎样分步实施？......43 2.实施支付电子化管理对现有凭证单据有何影响？......................................44 3.实施支付电子化管理对账务处理有何影响？......45 4.实施支付电子化管理对财政支付业务管理流程有何影响？.....................................45 5.财政部门实施支付电子化管理需要完成哪些工作？......................................46 6.财政部门为什么要与人民银行、代理银行签订支付电子化管理协议？.......................47 7.预算单位为什么要与代理银行签订支付电子化管理协议？.....................................47 8.授权支付网上银行和柜面业务的关系是什么？...47 9.授权支付网上银行的实现模式是什么？.........48 10.代理银行与人民银行之间清算业务的实现模式是什么？....................................48 11.支付电子化管理公章管理模式有哪些？........49 12.电子凭证收发典型业务管理流程是什么？......49 13.如何最简化实现支付电子化管理业务？........51 14.电子支付出现差错如何处理？................52 15.支付电子化管理遇到异常情况如何进行应急处理？.....................................53 16.如何合理使用电子凭证库？..................53 第三章技术保障..............................55 1.财政部门实施支付电子化管理为什么要开展信息安全等

级

保

护

测

评

工作？..................................55 2.财政部门如何开展信息安全等级保护测评工作？..............................................55 3.财政部门实施支付电子化管理为什么要建立安全审计

机制？..............................................56 4.财政国库支付业务处理系统为什么要加强权限管理？.............................................56 5.财政部门实施支付电子化管理后为什么要加强数据备

份

管理？...........................................57 6.财政部门如何为各实施方颁发电子签名认证证书？.............................................57 7.国库集中支付电子化管理参与各方如何制作和管理电子印章？......................58 8.各级财政部门、人民银行及代理银行如何部署安全控件？............................................59

加强信息安全管理为国库改革提供支撑

—在部分省市财政国库信息安全管理工作座谈会上的讲话

财政部国库司翟钢司长（2011 年8 月24 日）

同志们：

在今年4 月份召开的全国财政国库管理制度改革座谈会上，部领导重点强调了财政资金安全管理工作。加强信息安全管理则是在新时期、新形势下，保障财政资金安全，推动国库改革深化的一项基础性、战略性工作。这次会议已经是财政部国库司今年第二次组织的信息安全管理专题会，如果算上上次在广西召开的座谈会，我们共邀请了北京、天津等25 个省市财政国库部门的有关同志参加。不少参加过广西信息安全座谈会的同志多次向我们反映，座谈会办得及时，办得好，听了专家的讲解，受益菲浅，这坚定了我们办好信息安全专题会的信心和决心。这次会议的主要内容包括两个方面：一是请国家信息安全职能机构的领导和专家为我们授课。二是研讨无纸化安全支撑体系有关制度和系统建设问题。下面，就当前和今后一段时期加强财政国库信息安全管理工作中的几个问题，我讲几点意见，供大家参考。

一、充分认识加强财政国库信息安全管理的重要性和紧迫性

国库改革从一开始就与信息化密不可分，可以说，没有信息化，国库改革就无从谈起。十年来，按照建立现代国库管理制度的改革要求，各级财政国库部门大力推进国库信息化建设，国库管理信息系统对国库改革的支撑和促进作用不断增强，为完善现代财政国库管理体系提供了坚实基础。然而，迅猛发展的信息技术在服务国库改革的同时，也带来了信息安全风险，像一把“双刃剑”立在我们面前。如果国库信息安全问题处理不好，将很可能诱发财政资金运行风险，不但会损害财政国库部门的形象，还可能威胁到国家的核心利益。加强国库信息安全管理，既是确保国库管理制度改革各项政策目标有效落实的重要保障，也是提高财政国库科学化、精细化管理的有力抓手，我们应当从战略的高度来理解和认识这项工作。

（一）加强信息安全管理是应对当前信息安全形势的需要

进入新世纪以来，信息技术发展迅速，国民经济和社会信息化不断深化，信息安全面临新的挑战。网络空间中的渗透与反渗透、控制与反控制、窃密与反窃密斗争日趋激烈。近年来，境内外各种敌对势力想尽一切办法，利用信息安全漏洞窃取我国经济、社会各领域的重要情报，其手段之新、技术之高可能是我们无法想象的。我们要高度重视经济和社会信息化发展的这些新情况、新形势，尤其要将其与财政国库工作结合起来。财政收支数据，直接反映我国的政策导向、经济态势和财政运行情况，成为境内外各种敌对势力觊觎的热点对象。财政收支数据中，包含大量关系国计民生的敏感信息，如果被不法分子利用，不仅会造成经济损失，还有可能威胁社会稳定。而这些数据大都集中于国库部门管理的系统中，我们责任重大，绝不能掉以轻心。加强信息安全管理，已到了刻不容缓的地步，广大国库干部一定要认清形势，增强忧患意识，积极行动起来，全面推进这项工作。

（二）加强信息安全管理是保障财政资金安全的需要 财政资金安全管理是财政国库部门的一条重要生命线，近年来，各级财政国库部门一直高度重视，狠抓落实，通过强化管理基础、创新制度机制，不断提高财政资金安全管理工作水平。7 月份，国库司组织12 个工作组，分赴全国36个省（自治区、直辖市、计划单列市）对地方清理整顿财政专户情况进行了重点抽查，工作力度之大在近几年是比较罕见的，足见我们对财政资金安全管理工作的重视程度。在检查中，我们看到，一些地方财政国库部门正在通过信息化手段，建立“全资金覆盖、全流程控制、全账户监管”的管理框架，即将所有性质的财政资金以及资金管理的各个环节全部纳入信息系统中，将国库管理制度的各项规范性要求固化在系统的控制规则里。可以肯定，信息化应用水平的提高是对财政资金安全管理的一大进步。但是，所有资金安全问题也因此集中在信息系统上。在这种情况下，加强信息安全管理，保证信息的“真实性、可靠性、完整性”，已经成为保障财政资金安全的关键所在。

（三）加强信息安全管理是深化财政国库改革的需要 经过反复研究论证和广泛征求意见，“十二五”时期，财政国库改革与发展的基本思路和主要措施已基本确定，要强化和健全现代国库管理制度“四项功能”、建设和完善现代国库管理制度“五大体系”，对国库信息化建设也提出了更高的要求。“十二五”时期，要建设并完善财政现金管理、债务管理和政府采购管理系统，并与国库收付管理系统衔接，形成完整统一的财政国库管理一体化信息系统。与此同时，还要逐步建立预算执行数据中心，实现从生产系统中动态提取数据，并在此基础上同步开展国库信息资源开发、利用、共享工作。可以展望，以上工作目标的实现，必将使财政国库改革上升到一个崭新的高度。但我们必须清醒的认识到，国库改革越是深化，国库系统运行的环境越是开放、复杂，数据越是精细、庞大，信息安全管理的基础性保障作用越是明显。俗话说，“基础不牢，地动山摇”，因此，要确保财政国库改革目标顺利实现，加快建立完善的现代国库管理制度体系，就必须切实加强国库信息安全管理这项基础性工作。

国库改革前期，我也曾参与其中，那时，我就非常关注安全问题。国库部门通过信息系统每天要支付成千上万笔财政资金，国库数据与金融等行业的信息相比更综合、更全面，如果国库管理信息系统藏有“后门”，后果将不堪设想。而纵观我们的信息安全管理现状，既缺乏科学合理的制度约束，也缺乏权威专业的技术指导，很不乐观。我们现在正处于“安全”与“不安全”的边缘，大家一定要重视起来，切实加强国库信息安全管理，不断提高信息安全保障水平。

二、转变传统观念，深入理解财政国库信息安全管理有关问题

提到信息安全管理，可能大家的第一反应认为这是个技术问题，是技术部门的事。事实上，在众多威胁信息安全的因素中，管理缺失占了相当大的比重。近年来财政部门发生的多起重大信息安全事件，究其原因，主要是由于我们的干部安全意识淡薄、安全知识缺乏、未认真执行有关管理制度造成的。但总体来说，信息安全管理是一个比较专业的领域，需要向专业机构和相关专家学习。这也是我们为什么要请安全专家授课的主要原因。下面，我先结合我们的实际情况讲几点看法：

（一）正确认识管理与技术在安全管理中的关系 国库管理工作对信息系统和网络的依赖程度不断加深，系统与业务紧密结合、相互影响、相互促进。安全问题主要表现在两个方面：一是业务管理中人为因素造成的管理风险，如关键业务岗位没有落实“不兼容岗位分设”和“岗位牵制”等内控原则，或是没有严格执行有关管理规定，最近国库资金管理中暴露出的一些问题基本上都是这个因素造成的；二是由于网络安全设施不健全，计算机软、硬件产品本身技术漏洞造成的安全问题。因此，我们研究财政资金安全管理问题，要从管理和技术两个层面入手，而且还要把管理问题放在首位。安全专家经常讲“三分技术、七分管理”，如果管理措施不到位，技术手段再强、再严密也发挥不出实际作用，也会存在漏洞。

（二）合理把握信息安全管理有关原则

信息安全管理，涉及技术手段、管理方法、业务要求、资源制约等诸多因素，只有正确处理好各种要素的关系，才能形成合力，具体说来，有以下几个原则要遵守：一是要遵循系统性原则，信息安全管理是一个庞大的系统工程，任何环节上的管理缺失都会对整个系统构成威胁，要综合考虑安全管理中各个层面、各个环节、各种手段的协调统一，避免出现受短板制约的“木桶效应”；二是要遵循动态性原则，“黑客”手段和防护技术总是在此消彼长中交替发展。因此，安全管理制度和安全防护措施不是一劳永逸的，要随着业务环境和技术条件的变化而不断进行调整；三是要遵循现实性原则，大家要清醒的认识到，没有绝对的安全，甚至有时“安全”和“效率”是一对矛盾主体。但也不能因噎废食，关键要在综合评估现实的安全防御需要和风险承受能力的基础上，采取有效措施确保核心机密不外泄、数据丢失可恢复、异常操作可追踪等安全管理目标，实现“效率”和“安全”双保障、双促进。

（三）正确认识无纸化管理与安全的关系

近年来，各地财政部门对无纸化管理的呼声很高，有些省市已在积极探索。但在实施支付无纸化管理的过程中，必须认识到无纸化管理不是简单的技术变革，更是管理上的革命。传统管理方式下，资金支付要经过填单、初审、复核、盖章等环节，依靠各岗位间“接力棒”式的简单传递，没有从头到尾真正无缝关联起来，一旦某个环节存在控制不严、监管不力问题，很容易被不法分子利用，从而威胁到财政资金安全。无纸化管理，把原来这种相对独立的分散控制通过流程再造整合成一个完整的管理链条，从而实现了所有支付环节的关联和交叉验证，可以说，相比传统管理方式更安全、更便捷。但这里说的“更安全”是有前提的。要真正实现安全的无纸化管理，首先要从重构业务管理流程入手，建立与支付电子化管理相适应的管理模式和制度体系，其次要采取一系列技术防范措施，管理与技术“两手抓，两手都要硬”，才能真正使支付安全管理再上一个台阶。我们在实施支付电子化管理的问题上，一定要认识到位、准备到位，谋定而后动。

三、采取有效措施，全面加强财政国库信息安全管理 加强财政国库信息安全管理，涉及法律制度、管理规范、技术标准等诸多方面，问题复杂、任务艰巨。根据中央的国库改革实践，结合我们掌握的各地信息化建设情况，初步确定了此项工作的基本思路：坚持积极防御、趋利避害的方针，按照管理与技术并重、安全与效率统一、近期与长期兼顾的原则，不断完善制度标准，逐步夯实管理基础，着力健全长效机制，进一步提高财政国库信息安全管理水平。根据上述思路，要重点抓好以下几个方面的工作：

（一）研究制定财政国库信息安全管理规范

制定财政国库信息安全管理规范的目的，是要将国家有关安全标准与国库管理实践紧密结合，为平稳推行各项国库管理制度改革提供安全保障。可以说，这是一项制度创新，将国库管理制度体系从政策层面延伸到操作层面。信息安全管理规范是一系列制度的集合，包括业务审核管理、人员授权管理、系统运行维护管理、财政与相关部门的数据接口规范等非常广泛的内容，应当分阶段、分步骤、分重点，逐步建立起一套较为完整的制度体系。各级财政国库部门要积极探索，群策群力，配合我们共同把这项工作做好。中央做了一些前期研究工作，参照人民银行发布的《电子支付指引》和有关国家标准，我们草拟了《财政国库业务电子化管理暂行办法》, 明确了国库集中支付电子化管理业务应遵循的原则、业务准备及办理程序，并从管理和技术两个方面提出了加强安全控制的具体要求。希望大家多提宝贵意见，便于我们进一步修改完善，尽快下发各省参照执行。

（二）加快建设无纸化安全支撑体系

为支持地方财政实行支付电子化管理，提高国库支付系统运行的安全性和稳定性，我们想尝试建设一套无纸化安全支撑体系，即利用成熟安全技术和产品，组成基本的安全管理控件，以解决电子印章、安全传输、信息留痕等一系列问题。同时，争取不与特定的支付系统和管理模式绑定，提高其通用性，满足不同单位需要，适应不同系统。应该说，这套系统不同于以往建设和推广的软件系统，建设思路有创新、有突破，需要重点关注可操作性。希望大家深入讨论，重点研究我们的思路是否可行，统一的安全性要求与各地业务管理的个性化特点如何协调，系统的通用性和有效性如何平衡等问题。做好这项工作的关键是要央地共建，地方财政国库部门要深度参与。近期，我们拟抽调部分地方财政国库部门同志组成业务需求研究小组，广泛征求地方同志意见，共同推进此项工作。

（三）尽快开展信息系统安全测评工作

按照国家关于信息安全等级保护的有关要求，开展信息系统安全测评工作，将有助于我们进一步提升信息安全管理的专业化、科学化水平。各级财政国库部门要积极推动这项工作任务。一是思想上要高度重视。各地很多已经建成的国库管理信息系统，在开发设计时并未充分考虑到相关安全管理措施配套实施问题，在长期运行使用过程中也未定期进行安全检测，“运行十年，从未体检”的现象比较普遍，其中的安全隐患不容小觑。信息安全无小事，各级财政国库部门要建立信息安全“一把手”负责制，将系统安全测评与加强内控管理、完善制度体系紧密结合起来，精心组织，认真落实。二是行动上要迅速有力。今年3 月份，我们请总参三部对财政部国库管理外网平台进行了安全检测，结果发现了很多管理上的漏洞。举一反三，我感到这项工作非常急迫，各地要迅速行动起来，与技术部门主动配合，争取早日完成对重要信息系统的安全测评和安全加固工作。三是落实上要细致周到。国库管理信息系统子系统众多，要从各个子系统的重要程度、关联关系、网络部署等各方面综合考虑，精心设计测评方案，一个系统一个系统的分析，一个节点一个节点的检测。对发现的安全问题，要及时整改；对提出的改进建议，要认真吸纳。

（四）建立健全信息安全管理长效机制

安全问题有很多，对地方各级财政国库部门来说，最为严峻的就是制度缺失问题，要赶快填补“空白”，尽快建立起覆盖采购、收支、账务等各个管理环节，贯穿信息系统开发、运行、维护等整个生命周期的长效机制，为加强管理提供重要基础和有力保障。地方各级财政国库部门要注重从以下几个方面开展工作：一是要注重动态性，强化定期安全检查。信息安全管理不是一成不变的，要根据新情况、新要求，对安全管理制度、防护措施等不断进行调整完善。要建立信息安全定期检查制度，并根据业务需要对重要信息系统适度增加检查的深度和频度，保证安全管理工作的有效性。二是要注重实时性，严格系统运行监控。信息安全威胁无处不在，而且一般情况下是“看不见，摸不着”，我们一定要时刻绷紧安全这根弦。要建立信息系统运行情况实时监控机制，发现异常情况，及时响应处理。三是要注重系统性，实施全程安全管理。信息安全管理的系统性，要求我们一个薄弱环节也不能放过，要引入专业安全顾问从信息系统产品选型、设计开发、测试评估和运行维护等方方面面进行安全方案设计和安全管理指导，建立起预防、控制、纠错、修正的闭环式管理链条。

同志们，财政工作千头万绪，但无论何时，我们都要高度重视安全问题，充分认识加强财政国库信息安全管理工作的长期性、艰巨性和复杂性，抓住“十二五”的重要机遇，以“咬定青山不放松”的精神，创新管理手段，完善管理制度，狠抓管理效果，全面提升财政国库信息安全管理水平。

谢谢大家！

扩大支付电子化试点推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理第二批试点启动会上的讲话

国库司司长翟钢（2013 年2 月22 日）同志们：

按中国人的传统，未过正月十五都算过年，在这里先给大家拜年了，祝大

家蛇年吉祥如意。回首过去的一年，国库集中支付电子化管理试点工作取得了重

要进展，这一新型财政资金管理方式已在河北、重庆两地成功运行，新机制使国

库集中支付制度应有的优势得以充分发挥，给国库管理制度改革注入了新的动力

和活力。这项工作能取得今天这样的成绩，可谓来之不易。从财政部会同人民银

行总行，开始顶层设计、统一规划，到形成一套较为完善的理论体系和实施方案，我们用了两年多的时间。这期间，财政部和人民银行密切合作、共同努力，召开

较大规模的研讨会达20 余次，参与的业务和技术专家来自公安部第三研究所、总参三部、工商银行，以及河北、重庆、湖北等10 余个省市，形成的各类方案

和规范有上千页。两年来，有近百人为这项工作付出了艰辛努力。借此次会议机

会，对所有参与研发的单位和同志们表示衷心的感谢！这项工作已引起部领导的高度关注，王保安副部长专门批示：“国库支付电

子化创新有回报，试点效果好。当下要抓紧总结经验，完善技术手段，确保万无

一失。目标顺序是：资金安全、效率提升、成本降低”。王军副部长、谢旭人部

长分别圈阅同意。为达到部领导的高要求，需要我们稳中求进、精益求精。这次

我们邀请大家来，就是希望你们在河北、重庆两地试点的基础上，全面总结经验，深入挖掘亮点，完善方案手段，为在全国范围内推广打下坚实的基础。下面，我

结合国库集中支付电子化管理的研究成果以及试点情况，讲几点意见。

一、开拓创新，推动财政国库信息化迈入新阶段 国库集中支付电子化管理，是先进信息技术与现代管理理念相融合的产物，其基本原理就是废弃铁皮文件柜，使用“电子凭证库”。“电子凭证库”身量虽小，作用巨大，不但能解决安全和效率问题，还能够以此为支点带动国库内控制度完

善和服务质量的提升。从试点情况看，我们的设想和做法基本达到了预期效果。

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（一）构筑安全体系，提升财政资金安全管理水平。传统资金支付管理方

式下，我们主要依靠“大红印章”来保障纸质凭证的真实性和权威性，然而随着

技术的发展，“萝卜章”仿真水平越来越高、复制成本越来越低，几乎可以以假

乱真。我们财政部门现在虽然引入了信息系统的自动控制和交叉稽核机制，但以

纸质凭证为主、以电子信息为辅的做法，实际执行过程中，往往由于业务量大、操作繁琐等原因，造成系统内部审核控制与纸质凭证管理相互脱节，这就给违规

使用财政资金以可乘之机。正是看到了这些安全隐患，我们下决心利用先进的管 理理念和信息技术，从基础上提升国库资金安全管理水平。首先，我们提出链条

式管理理念，即利用电子化手段将传统模式下各个相对分散的审核控制整合成一

个完整的管理链条，比如，河北省直接支付从预算单位到财政共有8 岗审核，其

全部操作痕迹“隐藏”在电子凭证中，系统自动逐环节进行校验，从而实现“环

环相扣、互相牵制、有始有终”的安全控制目标。其次，在技术实现上，我们组

织开发了“电子凭证库”，并借助信息安全专家，共同建设通用性强、稳定性高 的安全支撑控件，保证未经授权的用户“进不来、看不到、改不了”，经过授权 的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”，靠“雁过留痕”保障财政资金安全。通过

以上措施，确保支付流程中的任何操作都运行在阳光下，真正实现让电子支付比

传统支付方式更安全、更放心。

（二）打造信息高速路，大幅提高财政国库运行效能。随着国库集中支付

制度改革横向到边、纵向到底深入开展，特别是财政国库科学化、精细化管理的

不断推进，财政、预算单位、人民银行、代理银行工作量成倍增长，“效率”问

题日益突出。对财政国库部门自身而言，业务人员需逐岗手工签章、逐笔打印凭

证、每日往返取单送单，耗费大量人力、物力，效率低、差错多，对于预算单位、人民银行、代理银行也同样存在类似的问题。要解决上述问题，取消纸质凭证是

关键，我们通过将“电子凭证库”分别部署到财政、人民银行、代理银行端，实

现各方记账凭证和支付指令的“无纸化”管理。这一看似微不足道的变化，却是

资金支付运行方式的大转变，带来支付效率的全面提升。实施支付电子化管理以

后，不再需要专门印制凭证单据，不再需要进行电子信息与纸质单据的人工核对，工作人员足不出户即可“全天候”办理资金支付业务。重庆在试点时，还将代理

银行给预算单位提供的支付回单，整合到财政局电子凭证库中，预算单位可以及

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 10 页

时落地打印、及时入账。重庆的做法，既提升了对预算单位的服务质量，又降低

了商业银行的代理成本。我相信即将试点的省市也会创造出提升服务质量和效率 的“聪明”做法。

（三）创新管理理念，促进国库集中支付制度改革深化。正如“蒸汽机”

推动人类社会从农业文明跨入工业文明，支付电子化管理是对原有财政资金支付

管理方式的一次彻底变革，必将引发财政资金支付管理从理念到实践的一系列创

新与探索，从而推动国库集中收付改革跃上新的台阶。在不改变国库集中收付制

度框架的前提下，我们将“电子凭证库”作为“支点”，依托它逐步实现记账凭

证依据的变革、财政资金运行监控手段的变革、财政对预算单位服务方式的变革，等等。河北、重庆两地实行支付电子化管理后，已在抓紧调整内部管理制度，丰

富和完善对预算单位的服务方式和内容，加大县级集中支付改革的力度和深度，初步体现了支付电子化对深化国库改革的促进作用。

二、把握重点，确保国库集中支付电子化管理不走偏 实施国库集中支付电子化管理是一项系统工程，既涉及业务与技术的协同和

融合，还涉及财政、人民银行、代理银行及预算单位的衔接和互通，其管理理念

之新、技术要求之高、协调难度之大都是前所未有的，试点省市在具体执行过程

中需要重点把握以下几个方面：

（一）支付电子化管理的基本原则是坚持国库集中支付制度框架不变。如

今，国库集中支付制度改革已走过10 余载春秋，这项改革取得了重大历史性成

就，成为我国预算管理的基本制度，在有效落实国家宏观经济政策、健全公共财

政管理体系、完善惩防体系建设等方面发挥了重要的基础性作用。实践表明，2000 年改革之初确定的改革框架和路线图，既站得高、望得远，又行得通、落得实，国际社会对此也表示高度关注和给予高度评价，认为中国独立进行的国库改革设

计具有“后发优势”，达到国际先进水平。我们要不折不扣、坚定不移地按照国

务院既定方针把这项改革贯彻好、落实好。支付电子化，既不是从零起步，也不

是另起炉灶，而是与国库集中支付制度是一脉相承的，其资金流转、职责分工、体系框架都是一致的。各地在试点探索过程中，要做到不改变现行制度框架、不

改变支付体系、不改变代理银行服务职能。同时，要以支付电子化管理为契机，进一步规范国库集中支付制度。为此，我们草拟了电子化管理相关标准业务流程

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 11 页

（非定稿），已编入指导手册，供大家参考。当然，我们鼓励大家在内控管理上、在操作上求新求变，充分发挥电子化的优势和效能。另外，需要说明的是，国库

支付系统同样不需要动“大手术”，各地要从实际出发，充分利用现有资源，没

有必要因为实施电子化而重建支付系统，仅需做好支付系统与“电子凭证库”的

衔接即可。

（二）支付电子化管理的重要抓手是统一部署“电子凭证库”。“电子凭证

库”是我们在构建安全支撑体系过程中，通过对电子化业务的反复梳理和抽象，提出的创新概念和实现载体。通俗的讲，“电子凭证库”首先是电子凭证的“保

险柜”，为电子凭证的安全存储和传输保驾护航；同时也是衔接财政、人民银行、代理银行等参与方的“枢纽”，将不同的财政业务系统与大集中的银行业务系统

有机衔接起来。可以看出，“电子凭证库”具有高度专业化和标准化的特征，不

像电视机这种普通的日用品，准入门槛低，谁都能生产，而是需要权威机构认证

和专业部门定制。各地在业务管理方式上可以有一定的差异和独自的特点，但对

于安全管理不应有差异化需求，只能是都向高标准、高质量看齐。基于此，“电

子凭证库”由财政部会同人民银行总行组织开发，并免费提供给地方使用。目前，“电子凭证库”以软件形式存在。将来，我们计划将其做成如同交换机和路由器 一样的硬件设备，就像一个“黑匣子”，实现即插即用，降低业务系统电子化改

造的复杂度和实施成本。请试点省市特别注意，“电子凭证库”不是一般意义上 的软件产品，它集合了安全和标准化两种属性，而且关联的环节多。每次发版前，我们都会组织专家进行严格地测评。试点过程中，就发生过未按规定升级“电子

凭证库”而造成签章失效，无法支付的情况。因此，出于安全和规范化等方面的

考虑，请各省市特别注意，不要向研发公司索要该产品，而是统一向财政部或人

民银行申领经过认证的产品。

（三）支付电子化管理的实现基础是共同遵守相关的标准和规范。支付电

子化，需要将原来分散在财政、预算单位、银行的信息流无缝关联起来。如同一

艘邮轮在做环球旅行，邮轮要想畅通无阻，就要遵守既定航线，使用标准旗语，收发通用电码。支付电子化要想顺利实现，同样要建立包括管理办法、业务规范

及技术规范等在内的标准化体系。我们重点研究解决了在信息安全产业和财政国

库业务两个领域的电子支付标准化问题，这些标准，大家可以在会议材料里找到，国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 12 页

标准对于规范国库业务、实现互联互通、避免商业垄断等具有重要意义，是支付

电子化的基础性工作。大家必须共同遵守。当然，对于有些规范，我们也给各地 的个性化需求预留了空间，大家可以在自己的“自留地”里因地制宜、有选择的

使用。

三、齐心协力，又快又好推动国库集中支付电子化管理试点工作

经过财政部门与人民银行的共同努力，河北、重庆电子化管理试点取得了显

著成效，各项制度准备、技术准备工作基本到位，可以说，推广实施的条件已经

比较成熟。稍后，有关人员会对试点情况进行详细的总结汇报，我在这里就不多

说了。考虑到这项工作系统性强、涉及面广、配套措施多，在具体实施方面我再 强调几点：

（一）团结合作、加强领导。党的“十八大”报告中共有19 处表述提及信

息、信息化等“信息”关键词，充分反映了党中央对信息化的高度重视和认识的

进一步深化。这既为国库信息化发展创造了新机遇，也对国库信息化事业提出了

新要求。国库集中支付电子化管理，是现代国库管理信息化发展的高级阶段。财

政部门要将这项工作当成是贯彻落实“十八大”精神的重要举措，当成一件大事、要事来抓，财政厅（局）主要领导要主动抓、亲自抓。财政国库部门作为这项工

作的枢纽和统领，要切实发挥主导作用，牵头组织、主动协调。财政内部要协调

一致、密切配合。国库局（处）要扎实做好整体规划、完善内控制度、调整记账

凭证等基础性工作。请信息中心的同志充分发挥技术优势，在安全基础环境建设、设备选型等方面把好关，在系统建设方面做好支撑。同时，国库局（处）要主动

做好与人民银行、代理银行和预算单位的协调工作。

（二）统筹规划、分步实施。支付电子化管理是一种新的管理理念，涉及思

想的转变、管理手段的更新、习惯的改变等诸多方面，完全实现支付电子化必然

需要一个长期的过程。所以，必须要坚持统筹规划、分步实施的原则。各地在研

究制定具体实施方案时，要在财政部和人民银行的统一规划下，放眼长远、统筹

兼顾，确保方案的前瞻性和先进性。需要强调的是，为保障地方实施方案的规范

性和科学性，请各试点省将总体方案报财政部和人民银行总行确认后再实施。这

次试点仅限于省本级，市县的试点工作，我们将根据情况另行布臵。主要是市县

试点工作在河北、重庆还在进行中，为求稳妥，咱们一步步来。在实施过程中，国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 13 页

试点省市要从最基本的业务入手，抓重点环节，抓主要矛盾，先易后难、积极稳

妥地推进试点工作。比如，财政部门与人民银行之间的业务范围和业务环节比较 简单，可首先实现；再比如，在确定预算单位试点范围时，可选择内部管理较为

规范、人员配备较为充足的部门优先开展。第二批参与试点的省市，重点不再是

验证总体思路的可行性，而是丰富电子化内容、完善配套制度体系。试点省市要

以创新的胆识和智慧，不断完善内控制度，形成一系列制度规范和操作办法。众

人拾柴火焰高，试点省市的做法，将为全国推广实施提供参考和依据。

（三）上下联动、共同推进。支付电子化管理涉及横向和纵向的协调联动，建立良好的沟通协调机制是试点成功的制度保障。列入第二批试点的省市，你们

在试点实施过程中要多出主意，多想办法，遇到问题要及时反映，有了好的点子

要及时沟通。为此，我们搭建了一个网络论坛，财政、人民银行、商业银行的同

志都可以参与，大家可以把实施过程中的问题和经验都放到网上共享或寻求帮

助。另外，财政部会同人民银行成立了支付电子化实施指导小组，根据需要，我 们也可以派人现场指导。具体事宜，财政部门的同志可以和我司信息管理处的同

志联系。

最后，我再提两点要求。一是在会上大家要多看、多学、多思，下午我们还

安排了现场观摩，希望对大家领会试点思路、体验试点成果能有所帮助；二是会

议期间请大家严格遵守财经纪律，做到自觉、自省、自律，发扬勤俭节约、求真

务实的作风，节俭、高效地完成会议各项工作任务。祝大家在河北期间身体健康、工作愉快！

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 14 页

加强信息系统安全建设做好国库支付无纸化管理 ——在地方国库支付无纸化管理业务需求研讨会上的讲话

财政部国库司赵永旺副司长（2011 年3 月23 日）同志们：

这次研讨会是针对地方国库支付无纸化管理相关业务需求进行的小型座谈 会，参会的有12 个省(区、市)财政厅（局）国库处的有关同志、部国库司和信

息网络中心的有关同志。主要内容是围绕“十二五”期间财政国库信息化工作面

临的新形势和新任务，重点研究分析国库支付无纸化管理有关问题，明确思路、统一认识，做好国库改革的技术支撑。此外，我们还邀请了公安部信息安全等级

保护评估中心，也就是公安部第三研究所的毕马宁主任，以及工商银行总行软件

开发中心的曾凯同志，对信息安全有关问题进行专题介绍。同时，广西财政厅为

我们这次会议的召开，进行了周密的准备，创造了良好的环境。在此，我对两位

专家和财政厅的支持配合一并表示感谢。

这次会议放在广西召开，主要是财政厅领导对国库工作，特别是国库信息化

工作非常重视。近年来，广西国库工作得力、成绩显著，对司里的有关工作支持

力度很大。在此召开会议，可以方便大家实地观摩、交流经验。下面我先讲几点

意见。

一、“十二五”财政国库信息化工作面临的形势

（一）“十一五”时期财政国库信息化工作全面发展。“十一五”期间，财政国库改革取得重大进展，以国库集中收付制度为基本

特征的新型预算执行管理机制不断完善，政府采购制度改革、国债管理创新、中

央财政国库现金管理、预算执行管理、财政总决算管理、部门决算管理、政府会

计改革、总预算会计管理、财政资金安全管理等各项工作全面推进。应当说，我

们已初步建立起了科学规范、高效透明、运行流畅、安全可控的现代财政国库管

理体系。

五年来，按照建立现代国库管理制度的改革要求和推进财政信息化工作的总

体规划，财政国库管理信息系统建设工作也在稳步推进，为实施各项重大国库改

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 15 页

革任务提供了技术保障，为完善现代财政国库管理体系提供了坚实基础，也是国

库管理科学化精细化的有力抓手。可以说，国库信息化对国库改革乃至整个财政

改革与创新的支撑和促进作用正在不断加强，国库工作已经离不开信息化的支

撑。

（二）“十二五”时期国库信息化工作面临的主要挑战。财政和国库“十二五”规划的相关文件还未正式印发，但已经基本定稿。其

中，财政“十二五”规划提出“要深化财税改革，积极构建有利于转变经济发展

方式的财税体制机制，健全公共财政体系；推进财政科学化精细化管理，进一步

提升财政管理水平，提高财政资金使用效益”；国库“十二五”规划提出“以制

度创新、机制创新和管理创新为动力，以高素质人才和先进信息技术为保障，全

面建设和不断完善基础牢固、功能健全、体系完备、水平先进的现代国库管理制

度”。结合当前工作实际，我们认为，国库信息化工作面临一系列挑战：

一是财政国库信息技术保障能力和水平要进一步加强。以国库集中收付为基

本特征的预算执行管理运行机制需要进一步完善，财政资金收支运行监控能力有

待进一步强化，先进技术手段与传统管理方式之间的转换需要一个过程。特别是

在原有机制逐步退出，新的管理机制正在建立完善的过渡时期，要特别注意做好

系统支撑和安全保障。

二是财政国库管理信息系统的一体化程度要进一步加深。国库“十二五”规

划中明确提出强化健全“四项功能1”、建设完善“五大体系2”的工作任务。目前，国库管理的所有业务基本上都有信息系统支撑，但系统的性能和成熟度不同，远

远不能满足管理要求，而且采购和现金管理系统建设才刚刚起步。同时，差异化 的应用系统与一体化的业务管理之间存在不适应，个别系统的缺失或不成熟形成

了短板效应，制约着业务改革的整体推进，分散开发的软件需要进一步整合。整

合任务很重，难度很大。

三是建立全国预算执行数据动态统计分析体系的要求进一步提高。部领导多

次强调尽快实现全国财政收支执行数据的自动汇总，谢部长批示“推进财政系统

信息化建设，当务之急是建立财政收支统计分析系统”。这既是系统建设进行到 预算执行管理及监控功能、筹资理财功能、财政运行信息分析反映功能、宏观经济政策实施功能 安全高效的预算执行管理体系、规范透明的政府采购管理体系、健康稳定的国债管理体系、科学合理的

国库现金管理体系、先进完备的政府会计管理体系 国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 16 页

一定程度的必然结果，也是加强财政国库管理的必然要求。从系统建设理论上讲，“控制、记录、报告”是管理型信息系统的三大核心功能；从管理学角度看，在

实现对流程、交易（即凭证）等内容的组织后，管理重心必然向建立信息资源、提供决策支持等方面转移。毋庸讳言，为适应改革需要，我们前期的系统建设工

作，更加偏重于“控制”和“记录”功能，“报告”功能相对欠缺，在获得“原

汁原味”、动态的数据方面，做的还不够。

（三）“十二五”时期国库信息化工作的初步构想。从目前情况初步分析，国库信息化主要包括三方面任务： 1．推进财政国库管理信息系统的一体化建设。以现代国库管理制度“五大

体系”和“四项功能”为目标，建立并完善财政现金管理、债务管理和政府采购

管理系统，并与国库收付管理系统衔接，形成完整统一的财政国库管理一体化信

息系统。

2．建立全国预算执行数据的动态统计分析体系。根据地方改革进度和信息

化程度，逐步推进地方财政部门建立预算执行数据中心，逐步实现从生产系统中

动态提取数据，获得即时性和明细程度较高的预算执行信息，在此基础上同步开

展国库信息资源开发、利用、共享工作。实际上，这项工作已经开始前期研究。

3．全面提升国库管理信息系统保障水平。继续提高国库管理信息系统网络

化程度，实现所有财政收付数据的自动化传输，推进财政资金支付无纸化管理，加强国库管理信息系统安全配套措施建设。应该说，系统保障的核心还是安全管 理。

按计划，4 月中下旬，司里还要依惯例召开全国性的工作会议，到时部领导、翟司长将对整个国库改革“十二五”规划做更明确的指示。刚才，我只是结合国

库信息化工作，根据自己的体会，进行一个简单的回顾和展望，最终以领导讲话

或文件为准。接下来，我想重点围绕本次会议的主题谈一些看法和认识。

二、国库支付无纸化管理的有关问题

据我们了解，一些地方财政部门已经推进了国库支付无纸化管理，主要是财

库业务的无纸化。很多地方则对这个新生事物很感兴趣，或向我们询问情况，或

提出工作建议，希望能从中央层面在全国推进此事。根据财政部与人民银行国库

业务无纸化管理的经验，和我们了解的地方情况看，这项工作比较复杂、难度也

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 17 页

比较大，其中要重点把握好以下几个问题：

1． 正确认识管理与技术在安全问题中的关系。国库管理工作对信息系

统和网络的依赖程度不断加深，系统与业务紧密结合、相互影响、相互促进，安

全问题主要表现在“两个两方面”。首先，信息安全有两方面含义：一是保密问

题，涉及国家安全，是“高压线”，坚决不能碰；二是数据篡改、流失问题造成 的业务影响，对国库来说“信息就是钱”，也要高度重视。这两方面问题都很重

要，解决起来也有两方面工作：一是业务管理中人为因素造成的管理风险，如关

键业务岗位没有落实“不兼容岗位分设”和“岗位牵制”等内控原则，最近国库

资金管理中暴露出的一些问题基本上都是这个因素造成的；二是由于计算机软、硬件产品本身技术漏洞造成的安全问题。因此，我们研究财政资金安全管理问题，要从管理和技术两个层面入手。安全专家经常讲“三分技术、七分管理”，如果

管理措施不到位，技术手段再强、再严密也发挥不出实际作用，也会存在漏洞。

2． 正确认识无纸化管理与安全的关系。财政部从2009年开始进行国库

业务支付无纸化试点，目前已经实现了与人民银行的完全无纸化和与代理银行的

部分无纸化，主要是授权支付额度。在此过程中，我们最关心的就是安全问题。

经过深入论证后，我们认为，在传统管理方式下，资金安全的控制集中反映在纸

质拨款单及印鉴管理上，实际上是一种单环节的管理。无纸化管理，把原来这种

单个环节的管理扩展为依靠流程设臵、规则校验及相关电子安全产品共同作用的

管理链条，是一项非常复杂的系统工程，不能简单地理解为取消纸单，就是提高

效率。无纸化首先要考虑的就是建立安全支撑体系。实事求是地讲，一些地方的

无纸化管理在这方面还不是很到位。

3． 推进无纸化要坚持的几条原则。无纸化是国库业务观念更新、管理

进步、技术提升的重要标志，涉及法律、管理与技术多方面的问题，具体工作中

要注意坚持以下几条原则：一是法律能允许。要以《电子签名法》为依据，和相 关部门签订工作协议，规定双方的职责义务、业务范围、安全机制等，做到有法

可依，有据可查。部里实施财库无纸化试点工作，首先就是与民银行签订相关协

议，目前执行效果还不错。二是安全有保证。要加强内部制度建设，特别是要建

立并完善电子支付指令发送、确认、差错处理和应急处理等新的电子支付管理流

程。要充分利用先进信息技术，从技术上保证“进不来、拿不走、看不到、改不

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 18 页

了、赖不掉”。目前，我们还不敢说完全做到了，但在向这个目标努力。三是推

进分步骤。要结合改革进度和信息化程度，大致按照先人民银行、后代理银行、最后部门和预算单位的顺序，在不断总结经验的基础上，逐步开展有关工作。除

了这三条原则，还要特别注意严格遵循国库集中支付改革的制度规定，把信息系

统的控制权以及信息资源掌握在财政部门手中。上述内容是我对无纸化的一些认识，如有不全面不准确的地方，请专家指正。

三、推进有关工作的初步思路

国库无纸化工作非常复杂，具体到信息化工作又有很多难题需要解决：首先，这对我们国库系统的同志来说，是一项全新的课题。我们以往建设和应用的系统

大都是流程性、生产型的系统。对于支付无纸化这种安全性要求非常高、与信息

技术结合非常紧密的系统建设，我们经验不足。其次，没有哪两个省的业务管理

模式是完全一致的，市县一级也都存在这个问题。但是，各个地方的安全性要求

或安全标准应有一个统一要求。分头搞，不但会造成重复建设，还不能及时共享

先进经验。实际上，低水平的重复，恐怕很难搞出好东西。根据这些情况，我们

对推进地方支付无纸化管理，初步提出一个工作思路，供大家参考：

一是充分学习成熟经验。“他山之石，可以攻玉”。我们自己经验不足，但可

以向专业机构和相关专家学习。所以这次会议，除了进行内部讨论和交流，还特 别邀请了专家对信息安全和电子支付有关问题进行专题介绍。为大家介绍信息安

全形势和政策的毕马宁主任，他所在单位——公安部信息安全等级保护评估中

心，也就是公安部第三研究所，是我国最权威的三个信息系统安全评估机构之一。

他将为大家介绍当前信息安全总体形势并解读有关政策。稍后为大家介绍电子支

付有关情况的，是来自工商银行总行的曾凯同志。工商银行的信息系统定级评估

工作也是毕主任参与指导的。工商银行在网上银行、电子支付等方面具有相当的

业务积累和专业经验，中央推行预算单位网上银行办理授权支付时，工商银行既

是课题组成员，也是第一家进行试点的银行。信息处去考察学习后感到，工商银

行在系统安全建设方面很有成效。我们可以从中吸取很多有用经验。通过讲授，同志们要开拓视野、提高认识，争取做到系统建设起点高、方向明、措施实。

二是央地共建。推进地方无纸化管理，最终要落实在地方财政部门。但地方 情况差别大，一些具体业务情况中央并不全面掌握。因此，我们考虑，推进这项

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 19 页

工作，应该由中央和地方共同合作。从以前财政部推进地方部门预算和地方支付

管理系统建设的经验，我们感到，地方同志充分且深度地参与其中，是工作取得

成功的重要因素之一，应继续发扬传统和优势。回去后，同志们要及时向领导汇

报，全力配合好我们的工作。这样最后做出来的东西，才能好用、管用。两位专

家也要继续对我们进行支持和指导，我们自己也要和信息中心很好配合，共同把

工作做好。

三是安全管理系统和管理规范相结合。这项工作是一次探索，每个省的情况

都不一样，但又不可能搞成一个省一个模式。因此，在支付无纸化的具体推进上，我们想尝试建设一套基本的安全管理控件，利用成熟安全技术和产品，解决电子

印章、安全传输、信息留痕等一系列问题，争取不与特定的支付系统和管理模式

绑定，提高其通用性，满足不同单位需要，适应不同系统。在此基础上，根据各

地管理实际，制定出一套基本的安全管理规范，统一安全管理要求和业务操作。

应该说，这套系统不同于以往建设和推广的软件系统，想法比较新颖，工作思路

有突破，难度自然比较大。希望大家认真学习，结合要求积极讨论，重点研究我

们的思路是否可行，首先解决有和无的问题，再研究系统通用性和有效性的平衡

问题，以及具体实现步骤，为今后的工作奠定坚实基础。谢谢大家！

国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 20 页

夯实安全基础创新管理方式推动国库改革迈上新台阶 ——在国库集中支付电子化管理业务需求研讨会上的讲话

财政部国库司谭龙总会计师（2012 年4 月10 日）同志们，朋友们：

这是我们第一次邀请商业银行参加国库业务需求研讨会，国库改革十年来，各家商业银行一直是国库改革事业的坚定支持者和重要合作伙伴。在此，我首先

对各家商业银行对我们一如既往的支持，表示衷心地感谢。根据财政国库“十二

五”规划的总体部署，财政部会同人民银行，正筹备在全国范围内推广国库集中

支付电子化管理。“财政国库电子支付安全支撑控件”正是在这样的大背景下应

运而生。我们希望这个控件既要有很高的易用性、稳定性，又要对财政、人民银

行、代理银行现有系统影响最小，甚至不影响。只有这样，才能在全国顺利而迅

速地推广，但是要实现这个目标不是一件容易的事情，需要相关各方的积极参与

和共同努力，这次把银行的同志们请来，一是希望你们多替我们把把关，二是希

望你们发挥在信息技术领域的优势，多给我们提些建设性的意见，充分交流，共

同把方案做实做好。下面我先介绍一下有关情况，提几点意见。

一、有关背景 国库改革十年来，已初步建立起科学规范、高效透明、运行流畅、安全可

控的现代财政国库管理体系。进入“十二五”时期，国库管理制度改革更是面临

迈上新台阶、实现新跨越的历史任务和挑战，各地财政国库部门纷纷将目光投向

电子支付领域，并做了一些有益探索。我们认为，国库集中支付电子化管理，是

国库集中支付改革发展的必然趋势，是财政科学化精细化管理的客观要求，同时

也是财政资金运行方式的重大变革。首先从根本上提高财政资金运行效率，将业

务人员从人工核单、手工盖章、取单送单等大量体力劳动中解放出来；其次从基

础上筑牢财政国库资金安全防线，将原来主要依靠“大红印章”的单环节安全控

制扩展为依靠流程、规则及相关电子安全产品共同作用的立体“防护网”；第三

能够全面提升财政国库管理水平，建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程

跟踪等新型业务管理方式，为强化预算执行管理监控、信息分析报告等功能打下 国库集中支付电子化管理试点实施指导手册（业务篇）第 21 页

更坚实的基础。大家要从战略的高度来理解和认识这项事业，配合我们做好有关

工作。

“十二五”时期，财政部会同人民银行，将全力推进国库集中支付电子化

管理。通过对各地实际情况的摸底调查，我们感到财政国库部门薄弱的信息安全

基础与日益增长的国库管理方式变革的需求已不相适应，急需通过科学规划进行

整体提升。为此，我们启动了财政国库电子支付安全支撑体系建设工作，包括管

理制度、支撑软件、开发规范和安全基础设施等非常丰富的内涵，目的就是要进

一步夯实国库信息安全基础，为支付电子化管理铺路搭桥。今天，我们要重点讨

论的内容是这个体系中的支撑软件部分，也就是我开头提到的“财政国库电子支

付安全支撑控件”，其主要建设思路是建立电子凭证库和安全传输平台，利用成

熟安全技术和产品实现电子签章、安全传输、自动验签、信息留痕等一系列电子

化管理，且不与特定的业务系统和管理模式绑定，具有较高的通用性、稳定性和

灵活性，既能方便的与财政、人民银行、代理银行等方面的业务系统集成，又尽

量不对现有系统产生影响，计划今年6 月份开始利用安全支撑控件进行支付电子

化管理试点，并在总结经验的基础上逐步在全国推广。这项工作离不开各家商业

银行的支持和配合，对银行来说也是整合全国业务、节约维护成本、提升服务质

量的难得机遇和重要途径，希望大家积极把握，全程参与，全力以赴。

可能大家都注意到了，这次会议邀请的银行都是代理中央财政国库集中支

付业务的银行，但我们要做的事情是面向全国的，主要是考虑到你们都是全国性

商业银行，业务覆盖面广、代理网点多、管理规范、技术先进，是财政国库业务

代理市场中的佼佼者，你们的意见和建议，对于我们做好安全支撑控件建设具有

重要意义，希望大家积极讨论，知无不言，言无不尽。

第二篇：河北省国库集中支付电子化管理试点纪实(下)

既是技术革命，也是管理革命

——河北省国库集中支付电子化管理试点纪实（下）

率先推行部门预算改革，率先实施县乡财政体制改革，率先运用因素公式法分配转移支付资金……作为财政改革的排头兵和探索者，河北省近年来推出了多个领域的财政改革创新，一些探索为全国的财政改革提供了样本和借鉴。

如今，在国库集中支付电子化管理试点中，河北财政再次先行一步，积极探索，主动作为，在“先行先试”中探出一条新路。

“先行”怎么行，“先试”试什么

国库集中支付制度改革，被誉为近年来我国财政发展史上的一次革命。而国库集中支付电子化管理又无疑成为一场新的管理革命。

“站在全国试点省的角度，国库集中支付电子化改革是一个全新的课题，没有先例和经验可供借鉴。”河北省财政厅国库支付局常务副局长李树平对记者说，这就要求“先行”、“先试”，要有一些担当精神。

据了解，对河北财政国库支付电子化改革探索和实践，财政部国库司始终高度关注、精心指导、大力帮助。在试点过程中，为了强化顶层设计，国库司对电子化支付核心问题——电子支付安全控件进行统一设计、集中开发。

在紧张的试点过程中，一直都有国库司领导的身影。2012年以来，国库司司长翟钢、国库支付中心副主任娄洪、国库司副司长赵永旺等人先后五次来到河北现场指导试点工作。试点以来，国库司会同财政部信息网络中心、中国人民银行国库局、公安部有关机构等部门单位，先后6次赴河北现场办公，一对一帮助解决河北国库电子化支付试点遇到的问题，并派人专程赴邯郸市和涉县，开展市县国库电子化支付管理改革试点调研。

在财政部的推动下，一幅轮廓清晰的全国财政国库集中支付电子化管理改革蓝图正在绘就。而河北财政人的探索与实践，为这幅蓝图的成功绘制奠定了坚实的基础。

记者走进李树平的办公室，看到在他的电脑上，至今保留着一张蜘蛛网式的组织结构和一系列工程建设节点图，划满了密密麻麻的符号。

“说起支付电子化管理试点的成功运行，关键的一条是领导重视和开发团队的精诚合作。”回忆起一年多来紧锣密鼓的试点工作，李树平至今仍显激动。

据悉，河北省财政厅把这场改革确定为“头号工程”，厅长邢国辉挂帅，副厅长赵文海指挥，国库支付局与信息中心密切合作。他们选调十余名业务骨干，组建起项目开发团队，将工程规划、建设、维护一肩扛起，统筹协调数家从市场上招标来的一些辅助公司共同推进开发。今年5月至7月，又组织30多人集体会战，开展技术攻关。

一场新的管理革命，在河北拉开了帷幕……

先行一步，换上一颗“电子”芯

2013年1月1日，河北电子化支付系统正式上线运行。

在这个系统上，河北省经过反复梳理，优化了业务流程。

在这个系统上，河北省大胆尝试，研发了全新的国库支付系统。

在这个系统上，河北省将财政、人行、11家代理银行和2270家预算单位互联互通。

在这个系统上，河北省打造了一个基于标准化、规范化、程序化的电子化管理平台，实现了财政支付业务封闭式链条化管理。

“支付电子化管理是一件新事，也是一件大事、难事，河北在试点过程中遇到过各种各样的难题。”亲历整个试点工作的河北省财政厅国库处调研员王建平告诉记者。

说起当时的情形，王建平坦承“压力大、紧迫感强”。压力和紧迫感来源于时间紧、任务重、要求高。

实施支付电子化管理不是添置几台电脑、上一套软件这么简单。如何充分利用现代信息技术，为国库集中支付制度装上一颗“电子化”的智慧之芯，真正成为现代国库管理制度改革的一个支点，这才是河北财政人进行电子化探索的题中之义。

为了实现这个目标，河北财政人再一次拿出敢为人先的“吃螃蟹”精神、打攻坚战的“啃硬骨头”劲头、“抓铁有痕”的韧劲，颠覆传统理念，梳理业务流程，组织IT团队，开发电子支付平台……

在采访中，记者听到了许多感人的人和事：技术骨干王连泽将三岁的孩子交给父母照料，全身心投入到开发工作中，几乎到了“痴迷”的地步；业务骨干赵景超创造了一天工作12个小时的纪录；国库支付局副主任胡雅宁连续几天加班到零晨1点多；国库处指标组的唐炜连续加班，最大愿望就是“痛痛快快地洗个澡”；国库处分析组的武慧波一个月内一半的时间在加班……

刚从信息中心调任国库支付局担任副主任的刘福盈告诉记者，在业务流程重组、初始编码以及后期集中开发的若干关键封闭期内，开发团队主要成员经常一封闭就是十天二十天，一天一干就是10多个小时，办公室里都备上毛毯，实在累了就在椅子上打个盹。

“看到大家满脸憔悴、疲惫不堪的样子，我的心里真不好受。封闭工作、连续加班三个多月，就是铁打的人也扛不住啊！”说这话时，刘福盈的眼中闪着泪花。

技术革命带来管理革命

走进河北省财政厅国库局支付大厅，少了堆积如山的文件，少了排队等候的预算单位，安静得能听到工作人员敲打键盘的声音。

从手工支付到电子化，国库集中支付恍若步入“另一个时代”。

郜玉乔是国库支付局的一名普通干部，在“河北省政府财政管理信息系统”的页面上，她给记者进行了演示：某预算单位制作的用款计划，首先经过初审，核对预算单位的指标金额、申请金额、支付方式、资金性质等要素信息，审核无误后点击确认即提交，系统会将这张用款计划自动流转给她，再复核后下达给代理银行。

而郜玉乔所在的制单工作岗位，仅仅是国库支付工作中的一个具体节点。据悉，河北省直接支付从预算单位到财政共有8个岗位审核，其全部操作痕迹“隐藏”在电子凭证中，系统自动逐环节进行校验，从而实现“环环相扣、互相牵制、有始有终”的安全控制目标。

走近这场变革，记者发现，在更深更广的层面上，电子化管理改革不仅实现了“资金安全、效率提高、成本降低”的基本目标，还提升了管理水平，促进了改革深化，带来了传统观念的改变。

“支付电子化管理不仅是技术上的革命，更是一场管理革命。”在李树平看来，“支付电子化管理，将成为推动国库集中支付制度改革深入开展的新引擎，成为推动财政管理全面改革的新支点。”

对支付电子化管理的效力，李树平非常笃定：“支付电子化管理，从表层看，是支付手段的变化；从深层看，是财政国库集中支付革命性的变化，具有传统资金支付管理方式无法比拟的优越性，财政国库集中支付电子化管理必将开创电子化管理新纪元。”

支付电子化管理，取消纸单仅仅是表象，其核心和实质是业务变革，可谓“牵一发而动全身”。

比如，国库业务审核方式、账务处理方式、凭证管理方式、印签管理方式等都将随之变化，有助于建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪等新型业务管理方式。

比如，在工资统发、公务卡还款等批量小额资金支付业务方面，可取消银行过渡账户及辅助还款环节，转变为财政或预算单位直接自动化处理。

再比如，以解决人民银行清算时间限制为契机，简化县级国库集中支付流程，快速推广和完善县乡级国库集中支付改革。

记者发现，依托“电子化”这一强大的工具，将原来分散在各单位、各环节的支付操作业务固化在一个封闭的链条上；将原来各单位“多联”纸质凭证变成一个各环节通用的支付信息——“一联”电子凭证；将原来各自独立审核变成链条式审核；将原来各部门独立权限变成相互制约的用户权限；将原来的人工定期对账变成系统即时自动对账。

拿一笔直接支付举例。一笔支付业务，预算单位提出申请、财政国库审核下达支付指令、代理银行办理资金支付、人民银行划款清算，业务过程的每一个环节都由专门的工作人员按照系统规则进行业务操作，各方都没有权限对数据和科目进行修改，只能审核或退回。而在这个“链条”中，系统就像一架高速照相机，捕捉每一个岗位上的每一项具体操作，以“快照”的方式记录下对电子凭证的所有操作过程，并在下一个工作人员操作时自动对上一个工作人员的签名进行校验，确认身份的合法性以及电子凭证的完整性。

在这种管理下，每一位工作人员都只能在设定好的岗位权限内进行操作，“权限”二字在每一个工作人员脑海中是固定的。

从事前身份认证，到事中用户授权管理，再到事后系统安全审计，不仅让业务操作公开透明，也“锁”住了人和资金的安全。

改革未有穷期。敢为人先的河北财政人，目前仍在对上线运行的电子化支付系统进行完善。他们的目标，是要整合包括电子化支付系统在内的核心业务系统，自主研发更为完备的预算编制、预算执行、财政监督“三位一体”的政府财政信息管理系统，实现预算编制、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、财政监督、行政办公等业务系统间指标流、资金流、业务流的流程统一，行政办公与业务系统有效衔接。

第三篇：河北省国库集中支付电子化管理试点纪实(上)

聚焦国库集中支付电子化管理

变“签字画押”为“电子签章”

——河北省国库集中支付电子化管理试点纪实（上）本报记者 夏祖军 解希民 通讯员 田红梅 黄奎

中国财经报网 2013-09-24 08:20:06 原本应该人来人往的服务大厅，现在却显得有些冷清。记者近日来到河北省财政厅国库支付局支付大厅，看见的只有几个在电脑前忙碌的工作人员，窗口外却不见有人来办理业务。记者不禁纳闷：那么多财政资金，是怎样拨到预算单位的？

走近电脑一看，原来这些工作人员正在办理资金拨付手续，他们办理的是直接支付业务。记者看到，在接到预算单位的用款申请信息后，先是由“审核岗”对预算单位上报的用款申请进行审核，由“复核岗”复核，由系统自动生成直接支付凭证，最后由“支付岗”电子签章后发送给代理银行。支付环节见不到一张纸质凭证，取而代之的是电子凭证。用河北省财政厅副厅长赵文海的话说，资金拨付由过去的“签字画押”，变成了现在的“电子签章”。

带来这一变化的，是试点中的河北省国库集中支付电子化管理。

打造同步运行、安全高效的高速通道

“国库集中支付电子化管理的原理，就是废弃铁皮文件柜，使用‘电子凭证库’，实现真正意义上的无纸化。”财政部国库司有关负责人告诉记者，具体说就是财政部门、预算单位、人民银行和财政国库业务代理银行，利用信息网络技术，取消纸质凭证和单据流转，依据电子指令办理财政资金支付及清算等业务。这一看似简单的原理，其实是一项复杂的系统工程，既涉及现行管理制度的调整和突破，又涉及业务与技术的协同和融合，还涉及财政、人民银行、代理银行及预算单位的衔接和互通，其管理理念之新、技术要求之高、协调难度之大都是前所未有的。

既然如此，河北为啥还要主动申请，成为首批国库集中支付电子化管理试点省份？

“这要从国库集中支付制度改革说起。”赵文海告诉记者，2003年河北省正式启动国库集中支付制度改革。这项制度从根本上解决了财政资金多层次拨付、多户头存放的弊端，提高了财政资金的运行效率，强化了预算执行的科学性、有效性、规范性。但随着经济社会快速发展，财政收支规模迅速扩大，财政收支项目日趋细化，财政、人行、代理银行和预算单位办理国库支付业务的工作量大幅增长，以纸质单据为主、电子数据为辅的半手工运行方式，难以适应国库集中支付改革发展的实际需要。大幅增长的支付业务超出人工操作的极限，财政国库大量支付凭证需要打印盖章，人行国库大量清算业务需要手工处理，代理银行需要频繁跑单送单，预算单位排队等候现象日趋严重。此外，乡镇国库集中支付代理银行网点缺位、人工清算工作量过大等现象，制约了乡镇国库改革的推进。形势的发展，推进国库集中支付电子化管理，势在必行。

从一开始就参与试点工作的河北省财政厅国库处调研员王建平，对此记忆犹新。“原来的支付大厅可忙了，尤其是 到年底，不仅人忙得不可开交，就连打印机都是超负荷运转。”他回忆了直接支付资金的情景：一方面，平均每个工作日开具直接支付凭证100多笔，特殊时期能达到1500笔，每张凭证盖两个印鉴章，就是3000个章，凭证核对和盖章的工作量非常大；另一方面，财政、人民银行、代理银行和预算单位之间需要人工传递大量的纸质单据，核对纸质单据和电子数据成为日常主要的工作任务，纸质单据的存档管理也给经办人员增加了很多工作量。

“为了提高支付效率，确保资金安全，厅长办公会议专题研究，明确要求扎实稳妥地推进省级财政国库集中支付电子化管理。”河北省财政厅国库支付局常务副局长李树平介绍说，国库集中支付电子化管理试点是从2011年开始的，通过制定总体实施方案，细化并确定系统建设、电子支付安全控件和技术实施方案，对参与试点工作的11家代理银行进行技术培训等阶段，全新的国库支付系统于2013年1月1日正式上线运行。

“为了确保省级支付电子化全面尽早上线，我们主要做了三项工作。”赵文海介绍说，一是优化业务流程。将传统支付模式下各个相对独立的分散控制通过流程再造，整合成一个完整的管理链条，实现“环环相扣、互相牵制、有始有终”的内控机制，使任何人都无法单独完成财政资金支付业务，每一个人的业务操作都留下痕迹，每一笔支付业务都有完整的记录。二是研发支付系统。按照统一标准规范与电子化安全支撑控件（电子凭证库）实现有效衔接，打造了集财政、人行、代理银行、预算单位四方指标流、资金流、业务流、信息流同步运行、安全高效的高速通道，既保证了财政资金的 安全性，又提高了支付效率。三是建立制度体系。研究制定了《省级财政、人行国库收支业务电子签名确认协议》、《省财政厅国库支付业务电子印章内部管理规定》、《省财政厅国库集中支付电子化管理应急预案》、《省财政厅电子凭证库内部管理规定》等制度规范，编印了《河北财政国库集中支付电子化管理业务指导手册》，确保支付电子化试点工作有章可循、规范运作。

“赤裸裸的试点”

“对全国而言，我们的试点就是要起到‘小白鼠’的作用。”李树平坦言，“作为最早的试点省份，今年1月1日正式上线的电子化管理系统并不完善。针对运行中存在的问题，我们不断组织力量攻关，目前的系统得到了财政部国库司的肯定。”

负责电子化管理试点技术层面的河北省财政厅信息中心副主任杨世英，将河北省的这项改革称之为“赤裸裸的试点”。“一方面，省本级财政全面实现国库集中支付电子化，省级国库集中支付业务（包括财政授权支付、直接支付和实拨等）、清算业务（含公共财政预算资金、政府性基金和专户资金）和收入业务，均已实现电子化管理；另一方面，省级2270家预算单位和11家代理银行全部纳入试点范围。”

他概括了河北省支付电子化管理系统的三个特点：一是“保险箱”。原来的纸质凭证都存放在“铁皮柜”，一把火就能烧光。现在由电子凭证库保存，只有持合法密匙的授权用户才可以访问，并且对何人访问、操作时间、操作内容进行认证。与传统的“铁皮柜”相比，电子凭证库的防伪能力、抗破解能力、安全防范能力更胜一筹。二是“直通车”。电子凭证库支持 不同业务系统通过标准接口调用实现电子数据的安全传输，可以方便地与不同的业务系统进行衔接，财政部门、人民银行、代理银行和预算单位之间，不用再跑来跑去。三是“防火墙”。借助电子凭证库通用性强、稳定性高的安全支撑控件，保证未经授权的用户“进不来、看不到、改不了”，经过授权的用户“丢不了、拿不错、赖不掉”，靠“雁过留声”保障财政资金安全。

据了解，实行国库集中支付电子化后，河北省省本级预算执行业务全部基于这套系统运行，从指标角度涵盖年初控制数、临时指标和正式预算，资金性质包括了公共财政预算、政府性基金预算（将来的全口径预算资金）和财政专户资金，业务类型包含直接支付、授权支付和实拨业务。

确保资金安全,提高支付效率

河北的试点虽然只有8个多月，但成效已经显现出来了。成效之一，确保了资金安全。通过改造业务系统和引入电子凭证库，形成了以电子凭证为唯一业务办理依据的完整管理链条，在关键岗位进行电子签章，把财政内部审核与代理银行、人民银行审核确认全部关联起来，形成业务管理闭环，极大提高了财政资金的安全性。截至8月31日，河北省电子化支付系统已成功办理授权支付业务169422笔，直接支付凭证8120笔，总支付金额610亿元，没有出现一笔差错。

成效之二，提高了支付效率。与传统的资金支付方式相比，取消纸质凭证流转，不再需要人工跑单；加盖电子印章，不再进行人工盖章；通过电子校验，不再进行电子信息与纸质单据的人工核单；通过自动对账，及时发现问题；通过“自 助柜面”，利用财政专网，预算单位足不出户即可办理拨款业务，省去了填写支票、往来银行、排队等候等环节，以前半天财政完成的业务，现在半个多小时就能完成。据粗略统计，1—8月，河北省电子化支付减少使用纸质单据14.1万张，减少人工签字65.6万个，省本级因电子化而节省的打印纸张耗材等费用达300多万元。

成效之三，为县乡国库改革创造了条件。开展县乡支付电子化试点，支付与清算通过网络实现，省去人工跑单，延长支付清算时间，可以有效解决县乡国库改革中遇到的金融机构不健全、运行效率低、人手短缺、资金安全基础薄弱等问题，打造县乡财政国库业务高速路网。

河北省电子化支付好不好，相关部门最有发言权。“以前为了申报用款计划，每个环节都需要跑到，常常是跑了财政跑银行，有时一天要跑两趟银行。”河北省工信厅财务处副处长丁文祥说，现在好了，只需点鼠标就可以了，省心又省力。

“与财政数据联网后，大大减少了人工录入工作量，降低了人工介入而带来的操作风险。同时，通过联网可以及时将处理回执反馈给财政，提高了整体工作效率。”人民银行石家庄中心支行国库处刘强说。

“在电子化管理系统运行前，财政部门有时一天就下达上千条授权支付额度，银行无法在短时间内完成纸质凭证与电子信息的人工比对，即使完成人工比对也无法保证100%的准确率。”河北省工商银行机构部刘毅说，现在只要进入电子支付系统，电子凭证库就可以替代理银行把关了。

“天时、地利、人和” 艰难困苦，玉汝于成。在谈及试点顺利推进的原因时，河北省财政厅国库支付局副主任刘福盈将之归结为“天时、地利、人和”。

“天时”，财政部高度重视这项工作。国库司与有关部门通力合作，全面打造支付电子化系统工程，最终形成了一套较完备的实施理论、一系列技术和业务标准、一个电子凭证安全支撑控件，为河北的试点提供了理论支撑和技术支撑。同时，财政部国库司、中国人民银行国库局、公安部有关机构等部门单位大力支持，多次赴河北省现场办公，一对一帮助解决电子化管理试点遇到的问题，为河北省试点工作指明了方向，创造了条件。

“地利”，河北省财政厅领导改革意识强。2011年5月，厅长办公会议专题研究，明确要求扎实稳妥地推进省级财政国库集中支付电子化管理。此后每一阶段的进展情况，邢国辉厅长都及时过问，支持协调解决重点、难点问题。同时，河北省财政改革稳步推进，加上拥有一批被誉为“地方国宝级人物”的研发队伍，自主开发的运行系统得到了财政部的肯定和推广，使得河北的试点工作得以顺利进行。

“人和”，河北省有关方面齐心协力，财政厅内各有关单位密切合作。2012年7至9月，财政厅信息中心组织30多人集体会战，开展技术攻关，为加快工作进度起到关键作用。人民银行的积极努力、代理银行和预算单位的积极配合，为顺利开展电子化管理试点提供了基础性条件。

“虽然这套系统取得了初步的成效，但是需要进一步深化和完善的地方还很多，系统的很多功能还远远没有发挥出来。”赵文海表示，下一步要重点做好的工作包括：进一步优 化业务流程，加强制度建设，健全安全审计机制，完善数据备份机制，加强灾备管理；加快市县试点步伐，逐渐扩大试点范围，稳步推进全省国库集中支付电子化管理；以支付电子化为契机，尽快建立涵盖所有财政资金的信息管理系统，提高数据分析应用能力，建立数据驱动和支持的财政管理新模式。

第四篇：国库集中支付业务流程图

1、直接支付业务流程图

业务流程说明：

基层预算单位根据财政审批通过的直接支付用款计划编制直接支付申请书，并上报主管部门。主管部门也可根据基层预算单位的已审批直接支付用款计划为基层预算单位代编直接支付申请。

主管部门对基层预算单位上报和本部门为预算单位代编的直接支付申请进行汇总，并审核，审核通过后提交国库支付中心。国库支付中心审核主管部门提交的直接支付汇总申请，并提交分管局长审批。

分管局长审批通过后，由支付中心根据直接支付汇总申请单的内容编制直接支付凭证，并上报国库科进行审核。国库科对支付中心上报的直接支付凭证进行审核，审核通过后报分管局长审批。

支付中心根据分管局长审批通过的直接支付凭证汇总生成直接支付汇总清算额度通知单，并提交国库银行确认。分管局长审批通过的直接支付凭证直接提交代理银行进行支付确认。

代理银行支付完成后，将直接支付凭证回执交支付中心，并编制直接支付入账通知单，由财政逐级下发到基层单位。基层预算单位收到代理银行的直接支付入账通知单后，编制直接支付的记账凭证。

代理银行对支付过的直接支付凭证汇总编制申请划退款清单、申请划退款汇总清单和申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。

代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制直接支付结算清单，并递送国库支付中心和财政国库科。财政支付中心和国库科根据收到的直接支付结算清单分别编制支付中心凭证和总会计凭证。

2、授权支付业务流程图

业务流程说明：

财政国库支付中心根据审批通过的授权支付用款计划编制、审核授权支付汇总清算额度通知单；同时编制、审核授权支付额度通知单。其中授权支付汇总清算额度通知单提交国库银行进行确认；授权支付额度通知单送代理银行进行确认（附带授权支付明细单）。

代理银行对授权支付额度通知单进行确认后，编制、审核授权支付额度到账通知单，并将审核过的授权支付额度到账通知单经主管部门送达基层预算单位。

主管部门和基层预算单位收到代理银行递送的授权支付额度到账通知单后，分别作记账凭证。

基层预算单位根据代理银行递送的授权支付额度到账通知单编制、审核授权支付凭证（附带银行票据）。主管部门也可以根据代理银行递送的授权支付额度到账通知单为基层预算编制授权支付凭证（附带银行票据）。基层预算单位和主管部门编制、审核过的授权支付凭证根据财政需要，可以由财政国库支付中心进行进一步审核。审核完成的授权支付凭证送代理银行进行支付确认。

代理银行对支付过的直接支付凭证汇总编制申请划退款清单、申请划退款汇总清单和申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。

代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制授权支付结算清单（即财政支出日报），并递送国库支付中心和财政国库科。基层预算单位、主管部门和财政国库支付中心根据代理银行支付过的授权支付凭证编制记账凭证。

财政国库科和支付中心根据代理银行审核国的授权支付结算清单（也即财政支出日报）编制总会计凭证和支付中心凭证。

3、支付更正(资金退回)业务流程图

业务流程说明：

财政支付中心根据支付过的直接支付凭证和退款业务需要编制直接支付更正（退款）通知书，并将通知书提交国库科审核，国库科审核通过后，交分管局长进行审批。

财政部门审批通过的直接支付更正（退款）通知书由支付中心递送代理银行，由代理银行进行更正或退款的确认处理。代理银行对单据进行处理后，将单据回执送财政国库科，再由国库科逐级送达基层预算单位。

基层预算单位、主管部门、财政国库支付中心和国库科根据收到的已处理状态的直接支付更正（退款）通知书分别记账。代理银行对支付过的直接支付更正（退款）通知书编制申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制直接支付结算清单，并递送国库支付中心和财政国库科。

4、权支付更正(资金退回)业务流程图

业务流程说明：

基层预算单位或主管部门根据支付过的授权支付凭证和退款业务需要编制、审核授权支付更正（退款）通知书，根据财政业务的要求，可将通知书提交支付中心、国库科审核，国库科审核通过后，交分管局长进行审批。通过了全部审核过程的授权支付更正（退款）通知书提交代理银行进行更正或退款的确认处理。代理银行对单据进行处理后，将单据回执送财政国库科，再由国库科逐级送达基层预算单位。

基层预算单位、主管部门、财政国库支付中心和国库科根据收到的已处理状态的授权支付更正（退款）通知书分别记账。代理银行对支付过的授权支付更正（退款）通知书编制申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制授权支付结算清单，并递送国库支付中心和财政国库科。

5、直接支付用款计划年终结余处理业务流程图

业务流程说明：

财政支付中心根据已批复的直接支付用款计划进行结余计算，得到直接支付用款计划结余资金。

预算单位和主管部门根据直接支付用款计划结余资金对需要结转的计划编制直接支付用款计划结转申请表；财政支付中心也可代预算单位编制直接支付用款计划结转申请表；对不需要结转的直接支付用款计划由支付中心进行注销。编制完成的直接支付用款计划结转申请表送财政国库科进行审核，国库科审核通过后报分管局长进行审批。

财政支付中心在分管局长对直接支付用款计划结转申请表审批通过后，编制直接支付用款计划结转批复单，并对该批复单据进行结转处理。

在支付中心对直接支付用款计划进行结转完成后，预算单位、主管部门、支付中心和国库科分别对结转的资金进行账务处理。结转成功的直接支付用款计划结转后，成为下年的直接支付用款计划，可直接用款控制直接支付申请等业务资金的分配使用。

6、授权支付用款额度年终结余处理业务流程图

业务流程说明：

1)财政支付中心根据已批复的授权支付用款计划进行结余计算，得到授权支付用款计划结余资金。

2)支付中心根据授权支付用款计划结余资金对需要结转的计划编制授权支付用款计划额度结转核定表，并逐级上报国库科和分管局长进行审批；对不需要结转的授权支付用款计划由支付中心进行注销。3)局长审批通过的授权支付用款计划额度结转核定表交由支付中心进行结转处理。

4)支付中心进行授权支付用款计划额度结转，并编制授权支付额度注销通知单交代理银行确认。

5)代理银行根据财政下达的授权支付额度注销通知单编制授权支付额度注销到账通知单，并由财政国库科逐级下发到基层预算单位。

6)基层预算单位、主管部门、财政支付中心和国库科分别根据代理银行递送的授权支付额度注销到账通知单编制各自的记账凭证。7)结转成功的授权支付用款计划结转后，成为下年的授权支付用款计划。支付中心根据已结转到新的授权支付用款计划金额编制授权支付额度结转通知单，并送代理银行。

8)代理银行对支付中心送达的授权支付额度结转通知单进行审核，并根据审核通过的授权支付额度结转通知单编制授权支付额度结转到账通知单，并由财政国库科逐级下发到基层预算单位。

9)基层预算单位、主管部门、财政支付中心和国库科分别根据代理银行递送的授权支付额度结转到账通知单编制各自的记账凭证。

第五篇：国库集中支付电子化管理存在的问题及建议

国库集中支付电子化管理存在的问题及建议

摘要：在大数据时代背景下，国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求。随着支付电子化在全国范围内深入推进优势逐渐显现。但在推行初期，也有不尽人意的地方。本文从预算单位角度，指出实施国库支付电子化的存在的问题，从预算单位内部控制、国库支付系统、代理银行自助柜面系统等方面提出完善建议。

关键词：国库集中支付 电子化管理 预算单位

一、国库集中支付电子化管理概述

在大数据时代背景下，现代网络信息技术牵引，财政资金安全、高效管理的现实需要，财政信息化水平亟待提高，促使国库集中支付电子化管理成为现代国库管理改革中一项基础性与战略性变革。国库集中支付业务电子化是指财政部门、人民银行、国库集中支付业务代理银行（以下简称“代理银行”）、预算单位等四方之间取消纸质单据和凭证传递，利用网络信息技术，发送、接受和处理电子凭证来办理财政资金支付及清算等业务，实现预算单位“一站式”即可将财政资金支付给供应商或个人。这种以国库集中支付制度为基础的支付手段创新而引致的整个管理理念和管理方式变革，极大的减少了各方工作量，实现财政资金高效、安全运行。

2010年以来，财政部会同人民银行对国库集中支付电子化进行统筹规划与顶层设计，率先在河北、重庆进行试点，效果良好。随后，财政部积极总结试点经验，出台了《国库集中支付电子化管理接口报文规范（暂行）》、《电子凭证库接口标准》、《安全应用接口标准》、《预算单位自助柜面业务系统设计规范》等一系列的技术标准规范，建立起一套跨财政部门、人民银行、代理银行、预算单位完整的标准化体系，形成了财政资金管理的完整链条，加强了各业务方互联互通，消除消息孤岛，实现业务协同。2013年，财政部对国库集中支付电子化管理做了进一步明确和部署，陆续出台了《关于做好国库集中支付电子化管理第二批试点有关工作的通知》、《国库集中支付电子化管理暂行办法》等办法文件，第二批十个省市的试点工作顺利推进。紧接着，2015年6月，财政部、中国人民银行又发布了《关于进一步加强和规范国库集中支付电子化管理工作的通知》。目前，全国绝大多数省级已推广实施支付电子化工作，逐步建立起以国库集中支付制度为基本框架，以现代网络信息技术为依托、以电子凭证安全支撑控件为核心，安全、高效、便捷的国库支付电子化体系。从各地实践情况看，推行国库支付电子化改革取得的成效主要体现在以下几个方面：

（一）大幅度降低行政运行成本，提高工作效率

近几年来，国库集中支付业务量大幅度增加。传统支付模式下，国库支付业务主要依赖纸质单据传递办理，逐笔打印、手工签章、人工跑单，耗费大量人力、物力、财力、效率低、出错率高，难以适应国库集中支付发展的需要。实现支付电子化管理模式后，通过电子凭证的传递完成支付和清算。在代理银行自助柜面系统上线后财政授权支付业务也可由预算单位在用款额度内自行办理支付，当日提交当日到账，极大方便业务办理，提高了工作效率和财政资金运行效率，降低行政运行成本。

（二）有效降低国库资金风险

未全面实行电子化支付之前，国库资金支付依靠加盖“大红印章”的纸质凭证或单据。随着技术发展，印章的仿真水平越来越高，无疑增加了业务风险。而实施国库支付电子化管理后，所有集中支付业务统一纳入“电子凭证库”，由计算机控制，大大减少人工干预。一笔支付业务从提交用款申请到最后清算，要通过不同业务部门不同人员的密钥登陆系统操作、审核，而任何操作都隐藏在电子凭证库中，有迹可循，保障财政资金安全。

（三）提升财政信息化服务水平

国库支付电子化管理是财政业务的一项重要变革，是顺应时代发展的要求，是对现有业务流程、管理模式的优化和改造。实现支付电子化后，国库业务审核方式、账务处理方式、凭证管理方式、印鉴管理方式都将随之变化，这有助于建立起动态监管、自动对账、全程跟踪的管理方式，有助于提升财政信息化服务水平。

二、实施国库集中支付电子化存在的问题

国库集中支付电子化在省级预算单位已经陆续上线，根据实践经验，问题主要集中在以下几个方面：

（一）实施支付电子化后带来的财务风险

随着支付电子化全面推进，全部支付借助网络信息技术通过财政支付系统和自助柜面系统即可完成，这对预算单位资金安全提出了更高要求。在单位内部控制制度设计上，要求单位经办人、审核人岗位分离，分别保管数字认证密钥、系统登陆密码、代理银行自助柜面系统支付U盾。但在实际操作过程中，若是单位财务管理制度、内部控制制度不健全或者执行不严格，操作权限不明晰、人员分工不合理，支付岗位人员限制都会导致国库资金不安全。例如，国库支付录入人、审核人、自助柜面付款、国库对账都集中到同一人，都会增加转移财政性资金风险。

（二）国库集中支付系统细节之处有待完善

首先，预算单位月底账务处理系统与国库支付系统之间存在对账不一致问题。??库集中支付系统用于国库资金支付，是预算单位预算执行的途径。预算单位账务处理系统独立于国库支付系统，两个系统之间对账仍然是以手工对账为主。

每月末，先核对直接支付和授权支付两种支付类型总额，将国库支付系统中本月发生的直接支付总额与账务处理系统“财政补助收入”科目和“财政应返还额度――财政直接支付”科目本月发生额合计金额核对，授权支付总额与账务处理系统“零余额账户用款额度”科目和“财政应返还额度――财政授权支付”科目本月发生额合计金额核对。然后，核对基本支出和项目支出总额，将国库支付系统中基本支出本月支出总额与账务处理系统中“事业支出――基本支出――财政补助支出”科目本月发生额核对，国库支付系统项目支出本月支出总额与账务处理系统“事业支出――项目支出――财政补助支出”本月发生额核对。最后，核对 “经济科目”明细，主要核对基本支出明细；按照项目名称核对项目支出。按照以上步骤，月末将国库支付系统和账务处理系统核对一致。

但是，根据实践经验，两个系统月底会出现对账不一致现象。按照国库支付流程，国库支付采取“先支付后清算”方式，如果月末预算单位提交支付申请，实际支付和清算滞后1-2天，会出现未达账项；或是发生退回、退款事项都会导致月底两个系统对账不一致。此外，现阶段各方对预算执行信息的准确性、及时性及明细程度要求越来越高，在国库支付系统每月生成的对账单中，只有“日期”、“摘要”、“下达的用款计划”、“实际支出”、“用款计划结余”等字段，远远不能满足对账需求。“经济科目”、“项目名称”、“资金来源”也是对账必须的要素，这些信息在另外一张支出明细表中反应。每月对账会计人员需要综合多张报表才能完成对账。此外，两个系统之间没有衔接点，现在国库支付业务量越来越大，对账更显繁琐。

其次，国库集中支付系统运行速度慢，每次操作需要等待；经办人与审核人切换角色，系统识别不出来，都影响付款速度。

（三）代理银行自助柜面业务系统有待升级改造

代理银行自助柜面系统是办理财政授权支付业务的重要渠道。财政国库支付系统将审核无误的待支付授权支付电子凭证通过财政专线传递至自助柜面系统，通过该系统完成电子凭证读取、同行和跨行转账支付、退款信息匹配及交易结果查询等，是财政授权支付资金最终支付到用款单位的自助途径。

在实际业务中，因收款方信息有误，会发生退款交易，匹配原交易信息后提交退款申请。有时系统会发生无法自动匹配、无法退库的现象，以至于无法恢复财政授权支付额度的情况。此时往往需要与代理银行多次沟通，提供相关依据与说明材料，代理银行后台操作才能正常退库。另外，在自助柜面系统，“提交转账”时需要提交多次才能提交成功，降低了工作效率。

（四）电子凭证档案管理有待加强

根据2016年1月1日开始实施的新《会计档案管理办法》的规定，明确“将电子会计档案纳入会计档案管理，要求建立电子会计档案备份制度，能够有效防范自然灾害、意外事故和人为破坏的影响”。使用可靠的电子签名制作的电子凭证与纸质凭证具有同等的法律效力。相关电子凭证存档期限同纸质凭证。实施电子支付化后，预算单位可以将电子凭证打印出来入账同会计档案一同保管。但是，现行的国库集中支付系统不能批量下载电子凭证，不便于备份。

三、国库集中支付电子化管理建议

（一）加强预算单位内部控制建设

国库支付电子化实现了预算单位工作人员足不出户即可完成国库资金支付，这也为预算单位国库资金安全敲响警钟，使预算单位内部控制面临新形势。预算单位应自觉提高风险防范意识，确保制度健全，科学设置岗位职责权限，确保不相容岗位分离，不可将国库支付经办人、审核人、自助柜面付款以及国库对账集中到同一人身上。同时，对于国库支付申请电子政务证书、自助柜面付款U盾都应妥善保管，确立保管制度，交接制度，轮岗制度，定期督查。

（二）完善国库支付系统

国库集中支付系统是面向各行业开放，各行业各个预算单位账务处理软件也不相同，两方系统衔接不起来，对账不方便。现在各地也在试图建立更加科学、便捷的平台，将账务处理系统与国库支付系统有效对接，减少中间录入环节，方便对账，提高正确率及付款的时效性。比如，江苏省2016年试运行的财政一体化业务平台，将账务处理系统与国库预算执行系统相结合，预算单位财政资金预算、核算、决算一体化，有效解决对账问题。或是在现有的国库支付系统录入用款申请时“摘要”栏中同时录入会计凭证号，作为对账衔接点，方便对账。此外，建议在国库支付系统增加电子凭证批量下载功能，便于电子凭证备份备查。

（三）升级规范代理银行自助柜面系统

自助柜面系统创新性地将财政授权支付与网银支付整合为一个业务闭环，提升国库资金支付电子化的完整性，对其规范性、安全性、服务质量有更高要求。自助柜面系?y要严格按照财政部门规范化要求研发、建造、使用。在系统硬软件、后台服务操作上不断完善，根据财政部门及预算单位反馈的问题及建议，集中资源优化自助柜面系统，为今后提供更好的金融服务。

四、结束语

在大数据时代背景下，国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求，是一项复杂的系统工程，涉及各业务方理念更新、业务协同与技术融合。预算单位要建立和完善相应的内部控制制度，降低财务风险；财政部门国库集中支付系统和代理银行自助柜面系统的硬软件技术需要更加完善以满足预算单位需求。只有财政部门、预算单位、代理银行三方相互配合，不断的优化升级，加强系统关联，提高管理水平，才能顺利、全面推进国库支付电子化改革。