(精华版)朱立言-公共管理概论

第一篇：(精华版)朱立言-公共管理概论

公共管理学概论

绪论

公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品和公共服务的过程。它是在传统公共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。

第一节 管理与管理理论的演进

一、管理的含义

管理的这一定义具有如下基本含义：

（l）管理是由管理者引导的活动。管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理人员，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。

（2）管理是在一定的环境条件下进行的。管理的环境条件即指管理者面临的内外部环境条件。外部环境条件主要是指管理者所管理的组织和成员所面对的自然环境与社会环境。内部环境条件是管理者所管理的组织内部的状况，包括组织性质、组织制度、人员状况、组织技术水平、组织文化等。

(3)管理是为了实现组织目标。组织的目标是管理活动的出发点和归宿。（4）管理需要有效地动员和配置资源。

(5）管理具有基本的职能。管理的基本职能包括计划、组织、领导和控制等。

（6)管理是一种社会实践活动。在社会实践的意义上，一方面，管理是管理者有目的和有意识的活动；另一方面，管理的主要作用对象是被管理者。就这些方面而言，管理是管理者主观见之于被管理者客观的活动，是典型的具有社会性的实践活动。

管理具有两重性：一是它的自然属性，反映其共性。二是它的社会属性，反映其个性。

二、管理的职能

管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。

就我国的管理实践，尤其是公共管理的实践来看，可以把管理的职能主要划分为计划、组织、领导和控制四个方面。1.计划职能

计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标的活动。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。计划职能的特点主要有：预先性；预测性；评价性；调整性。2.组织职能

组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动。组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能的特点有：合理性；有序性；规范性。3.领导职能

领导职能就是管理者按照组织目标和任务，动员和引导人们的思想与行为，使之为组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能常常被人们认为是管理的核心环节。

领导职能的一般特点主要有：权威性；主导性；决断性；公正性；协调性；规范性。4.控制职能

控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能是管理过程的监视器和调节器。

三、管理的类型

本书把现代社会的管理划分为公共管理和工商管理（也称之为私人管理）两大类型。公共管理在许多重要的方面是与工商管理存在着差别的。这些差别主要表现在如下三个 1 方面：

(1)追求的价值不同。公共管理追求的是公共利益，工商管理谋求的是本企业的利益。(2)提供的产品或服务不同。公共管理服务于全社会，处理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，尽的是公共责任。工商管理主要是依法经营。

(3)权威的来源不同。公共管理行使的是公权力，这种公权力来源于公民的“授权”，工商管理行使的是私权力

四、管理理论的演进

自从管理学成为独立的学科以来，大体经历了三个发展阶段。

（一）古典管理理论阶段

古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看作是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面性及其对管理的影响。这一阶段的管理理论是以科学管理学派为主干形成的。

1.泰勒及其科学管理理论

2.亨利·法约尔及其管理过程学说 3.马克斯·韦伯及其官僚制

（二）行为科学阶段

行为科学是20世纪三四十年代发展起来的新兴学科，与科学管理理论相比，它的重要特点是重视人的因素，采用自然科学的一些研究方法来研究管理问题，并以社会心理学为基础，从人的行为、动机、目的、反应来研究人与人、人与环境之间的关系

（三）现代管理理论 第二节 行政与行政学

一、行政的含义

行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。理解行政的概念，应注意以下几个问题：

(1)公共行政与私人行政的区别。从目的上看，私人行政谋求私人利益。公共行政则以公共利益为目标。从方式上看，私人行政采取自由竞争的方式，公共行政则注重统筹治理。从治事准则上看，私人行政较少受政策法规限制，可以权变运用，人治色彩浓重，公共行政则要求以政策、法规为准绳，限制自由裁量，表现出法治特征。

(2)行政与立法和司法活动的区别。无论是社会主义国家还是资本主义国家，行政与立法和司法活动都有所区别，立法就是确立法律法令，行政就是执行这些法律法令，按照这些法律法令去从事对国家和社会公共事务的管理。司法担负的是监督和审判的职能，通过法律手段来规范社会行为。

(3)广义行政和狭义行政的区别。从现实情况看，行政有广义和狭义两种解释。广义上讲，行政并不一定为政府机关所独享。而从狭义上讲，行政仅仅是指国家行政机关，即中央政府及其所属部门和地方各级政府所开展的活动。

行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在：

（1）行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。（2）行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。（3）行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益。行政与管理不同，这种不同主要表现在以下几个方面：

（1）从历史角度来看，是先有管理，然后从中分离出行政（2）从概念上看，管理的外延更宽，包括范围更广

（3从性质上分析，管理更多表现出自然属性，而行政则更多表现出社会属性。现代行政的特点是多方面的，这些特点包括：

2（1）行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动。（2）行政是为国家政治统治服务的政治性活动。（3）依法行政是现代行政的本质特征。（4）社会民主是有效行政的基础保证。（5）公平原则是现代行政的出发点。

二、行政学的研究对象、相关学科和特征 行政学亦称行政管理学或公共行政学，是以行政管理为研究对象，并揭示其内在规律的一门学科。具体讲，就是研究国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科。行政学的研究内容主要包括：

(1)研究政府为什么去管。(2)研究政府应该管什么。(3)研究政府能够管什么。(4)研究政府怎样管。（5）研究政府由谁管。

从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。

行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：（1）阶级性与社会性的统一。（2）理论性与应用性的统一。（3）规范性与权变性的统一。（4）综合性与独立性的统一。

三、行政学的产生

一般认为，行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。1865年德国学者史坦因在其所著的《行政学》一书中，最早提出了行政学的概念。但当时主要是指行政法而言，并没有把行政学视为一门独立学科，因此远没有形成行政学的理论体系。

曾任美国第二十八任总统和普林斯顿大学校长的威尔逊先生1887年在《政治学季刊》上发表了《行政之研究》一文，主张建立一门独立学科—行政学，把政治与行政区别开来。此文影响巨大，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。1893年美国学者古德诺所著《行政法》一书出版，1900年他又出版了另一部名著《政治与行政》，发展了威尔逊的观点，明确提出“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”，因此成为“政治行政两分论”的代表人物。

1926年美国学者罗纳德·怀特撰写了《行政学导论》一书，论述了行政管理的重要性和科学研究的可能性。1927年美国学者威罗福毕出版了《行政学原理》一书，比较系统地阐述了行政学的理论体系。这两本大学教科书的出版是行政学作为一门独立学科形成的标志。1939年美国成立了全美行政学会，在加强理论研究、传播行政学知识、增进观点交流方面发挥了非常积极的作用。

第三节 公共管理与公共管理理论的兴起

一、公共管理的含义 1.公共管理与公共行政

“公共管理”与“公共行政”有所不同。“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，尽管“公共管理”也包含了“公共行政”的许多内涵，但它主要关注的并非只是过程、程序和按指令所办事项，以及内部取向，而更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。

2.公共部门与公共物品

人们习惯将经济领域划分为公共部门和私人部门。公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，除政府机构外，还存在公用事业、公共事业、非政府公共机构等“准公共部门”组织，也称为第三部门或非营利组织，但因其具有如下鲜明的“公共”特性，也将其归入公共部门之中：

公共物品可以从不同的角度来加以划分。第一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。国防是一种典型的纯公共物品，道路是准公共物品的典型例子。第二种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。第三种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品 3.公共职能与公共权力

公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持社会良性互动和促进经济发展方面发挥着任何私人权力都无法取代的重要作用。

二、公共管理理论的产生

如果非要为公共管理思想的起源确定个大概的时间，那么应该说是20世纪70年代末到80年代初，当时在美国一些大学的商学院和公共政策学院中公共管理理论开始形成。

三、公共管理的研究对象

公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。因此，公共管理可以被界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。

四、公共管理的学科特征

就公共管理学科特征及其与传统公共行政的区别可以作如下简要说明：

(1)就研究对象与范围来说，公共管理并不像传统的公共行政那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

（2)公共管理更具跨学科、综合性的特点。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。

(3)公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。(4)公共管理也涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题。(5)公共管理既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）。

（6）公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政相比，它更具现实性。

五、公共管理的研究途径和方法（1）历史研究。（2）文献研究。（3）系统分析。(4)比较分析。(5)实验分析。(6)案例分析。第二章 公共组织 第一节 公共组织概述

一、组织的含义

综上所述，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

二、公共组织的含义

是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。

三、公共组织的构成要素

A组织人员。任何组织都以人为核心，组织首先是人际关系体现。B组织目标。组织都是为了实现目标而建立，决定了组织发展方向。

C职能范围。职能范围是组织目标的具体化，明确组织工作活动领域和职能范围。D机构设置。机构承载组织权力，是组织内部分工的结果。

E职位设置。一定机构内职位（职级、职数、职责）的确定，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。

F权力与职权。来自于组织认可，与职位密切相关。

G权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。H规章制度。指以书面形式对组织构建、程序、行为进行严格规范。I团体意识。形成组织目标的共同心理基础。

J组织设计。主要是组织结构的分化整合以及组织目标的修正。K支持硬件。物质硬件的支持，包括场地、办公设备、经费等。

L技术与信息。包括组织活动过程中采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的政治技术。

四、公共组织的类型

公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它包括政府组织、第三部门组织。主要类型有：

A按财务－会计标准分类。有利于加强审计和监督。包括六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

B按公共权力标准分类。包括三种：强制型(政府部门，如纳税)、半强制型（消协、行业协会，一定强制性，但是可对抗的）、非强制型公共组织（研究所、基金会、院校）。C按权威与等级结构标准分类。包括三种：古典模型（强调分工、效率）、官僚模型（强调制度服从）、第三部门行政模型（委员会，而非单一行政人员权威）。

第二节 公共组织的结构

公共组织理论认为，结构是组织躯体的骨架，它表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。不同的组织结构对组织的过程与行为会产生不同的影响，对组织效率也具有直接的影响，一个结构不合理的组织能有高效率是不可想象的。

一、管理层次和管理幅度

管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，为底宽上窄的尖形结构。优点是权力集中，便于统一行动，缺点是决策容易执行走样，同时限制积极、主动性发挥；而管理层次少，管理幅度大的组织结构，形态扁平，是一种扁形结构，优点是决策、执行灵活迅速，积极主动性得到发挥，缺点是由于上级对下级控制不强，集体行动难度大。实践中，人们总是力图把尖形与扁形结合起来，扬长避短，设计令人满意的结构。

二、公共组织的结构形式

公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。一般有以下形式： A直线结构。单一垂直领导，结构简单，传递速度快，但容易导致僵化，规模不大。

B职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，会造成政出多门、混乱局面。C直线－职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。D矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导（原有等级内）与水平领导（临时机构内）并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。

三、我国政府组织的结构

A纵向结构。宏观――中央层次，地方行政组织的层次。如省、市、县、镇

微观――行政组织内部的工作层次关系。如部、厅、局、所 B横向结构。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。

四、行政体制的基本类型

行政组织体制的基本类型可以按照不同的标准来划分。A根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制

在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。B根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职能制

在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。C根据行政组织权力的使用特点分为集权制和分权制

D根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制分为完整制和分离制

五、行政组织理论

西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。1．古典行政组织理论

行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序等14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理七种职能理论。2.新古典组织理论

新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。它们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。

3.现代组织理论

20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进人了一个新的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。第三节 公共组织的过程与行为

一、组织冲突与协调 组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。通常有三种形式： A目标与顾客的冲突。目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服务部管制卫生及福利项目，而退伍军人管理局则要为顾客谋最大利益，于是冲突产生。

B功能与领域的冲突。即“条条”与“块块”的冲突（条是垂直的，块是地方的）。财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实行属地管理。

C目标间的冲突。不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。

组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议；垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。

过去人们认为组织冲突竞争可增强组织活力，如今人们则更强调组织合作模型。

二、个体行为、群体行为与组织行为

1.个体行为

公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。A成人发展模型。根据人的不同阶段，20岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。30岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。40岁面临中年危机，满意感急速下降。50岁，满意感重新恢复。退休前满意感又下滑。B文化行为模式。不同民族文化背景下，行政人员行为不同。包含多个维度：避免不确定性，个人主义－集体主义，刚性气质－柔性气质，长期取向－短期取向，权力距离。如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高；而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。

C政治行为模式。根据政治因素描述个体行为。分为乡下型（忠诚度高，追求声望，在乎升迁）、都市型（只在乎能否让自己自由发挥）。或制式型（类似乡下型）、专才型（类似都市型）、混合型（不在乎声望，但希望升迁）

2.群体行为

非正式群体与组织管理。在任何组织和社会的构成中，都存在着非正式群体，许多组织的职能都是通过非正式群体来完成的，特别是在正式群体的沟通和指挥协调遇到障碍时，更是如此。

非正式群体按其形成的原因可分为利益型、情感型、爱好型、信仰型和亲缘型等类型。按其影响结果可分为积极型、中间型、消极型和破坏型。按其构成情况可分为横向型（由组织中级别、层次相同或工作性质一样的人员组成），纵向型（由组织中不同级别、不同层次、不同职位、不同工种的人员组成）和混合型（不分等级、层次差别，由各色利益相关的人员组成）。

非正式群体的特点主要表现在：第一，具有自发性。第二，具有不稳定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段时间里表现出很强的凝聚力。第五，信息沟通的数量和质量远远超过正式组织的信息沟通。第六，心理和行为对外界事物感受上的一致性。3.群体压力与从众行为

从群体利益角度来看，并非从众行为一定会产生好的效果。通常从众行为的结果有三种可能性：一是积极的一致性，二是消极的一致性，三是无异议的一致性（一种得到大家公认的行为模式）。因此，组织在对待从众现象时，应把握这样一个最基本的原则：鼓励和支持积极的一致性，消除和转化消极的一致性，服从和遵守无异议的一致性。4.组织行为

公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求的是自身利益的最大化。第四节 公共组织环境

包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、经济、社会等。其中最重要的是政治、经济、文化、技术环境。

A政治环境。政治环境对公共组织行为加以规范和引导，主要包括政治体制（决定公共组织的地位和作用）、政治权力（公共组织的权力）、国家结构（决定活动范围）、政府机构、政治制度、公共政策（决策对公共组织施加影响）等方面。

B经济环境。经济环境的基本要素主要包括经济体制（计划经济全面干预、市场经济有限范围）、经济利益（决定公共组织目标，有的倾向效率，有的倾向公平）、经济实力（实力大，影响力就大）、产业结构（产业结构调整，就会带来公共组织重建或目标重塑）等方面。C文化环境。文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织影响较为缓慢，但时间更长。主要要素有：认知水平（决定处理公共问题方式）、价值（对待社会事务态度）、意识形态（使目标更鲜明）、行为规范（决定交流方式）、道德传统（自愿发挥角色功能）等。

D技术环境。包括经验技术、实体技术、与知识技术。制约着组织管理和活动方式方法。农业技术支持农业型组织，工业技术支持工业型组织，今天，信息技术从多方面影响公共组织结构和行为，技术环境在地位前所未有。第三章 公共决策 第一节 决策概述

决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程，即人们为实现一定的目标所作的行为设计及其抉择。公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。

决策虽然变化万千且复杂多样，但是预见性、选择性和主观性是其一般特征或属性。

（1)预见性。面向未来并不是脱离现实去凭空设想，而是立足现实又不停留于现实，以现实作为通向未来的起点，根据现有的知识和经验进行科学的预测。

(2)选择性。选择性是决策的灵魂，没有选择就没有决策。从某种意义上讲，决策过程就是选择的过程。无论是目标的确定还是行动方案的确定，二者都离不开选择。

（3）主观性。决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。所以决策更多地体现出主观性特征，是一种主观性的选择。

一般而言，决策的内容完全可以简化为目标选择和方案选择两个方面。选择的基本原则是：两利相权取其重，两害相权取其轻。(1)目标选择。(2)方案选择。

一、决策类型

根据不同标准，可以将决策划分为不同的类型，这就是类型研究。类型研究十分有助于人们理解决策的外延。

（1）程序性决策与非程序性决策。(2)单目标决策与多目标决策。

(3)确定型决策、风险型决策与非确定型决策。(4)个人决策与群体决策。

(5)原始决策与追踪决策。

二、决策的价值前提与事实前提

根据西蒙等人的看法，决策无非是根据前提引申出结论，这类前提主要涉及两个方面的内容，即价值因素和事实因素。所谓事实因素是指决策中所依据的客观事实，如一个人在决定上班带不带伞时要考虑天气情况，在这里天气情况就是我们所说的事实因素。但决策的依据不仅仅是事实因素，还包括价值因素。所谓价值因素是指决策者的个人好恶，仍以上述的简单决策为例，如果天下雨，带伞可以遮雨；但如果天不下雨，雨伞就成了累赘。第二节 行政决策体制

决策有私人组织决策和公共组织决策两种基本类型，公共组织决策主要表现为行政组织决策（简称为行政决策），本节主要介绍行政决策及其体制。

一、行政决策的含义

作为决策的一种基本类型，行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。

行政决策具有不同于其他决策的如下特点：

(1)决策主体的特定性。与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。(2)决策内容的广泛性。由于行政管理的范围和对象极其广泛，行政决策的内容也非常广泛，包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需通过行政决策加以解决。(3)决策的权威性。行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。

二、行政决策系统

公共政策系统是由政策主体、政策客体、政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。其构成有： A信息子系统。由掌握信息技术的专门人才组成，从事信息的收集、加工处理、传递等活动，旨在为公共决策提供准确、及时、实用的信息。

B咨询子系统。又称参谋子系统。由各种专家、学者组成，运用科学的方法和技术，旨在分析问题、设计方案、参与政策评估并反馈信息等，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。

C决断子系统。也称中枢子系统。由拥有决策权力的高层领导者组成，系统在公共政策系统中居核心地位，具有权威性和主导性。

D执行子系统。由政府行政机关和行政人员构成，具有现实性、综合性、具体性、灵活性等特点，它将政策方案转化为政策效果。

E监控子系统。由体制内和体制外的有关部门和个人组成的一个子系统，相对独立于其它系统，作用贯穿于整个公共决策过程之中，是公共决策科学化、民主化、法制化的一个重要保障。

三、行政决策体制

行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型，各国行政决策体制与这三种决策体制有着紧密的联系。1.独裁制背景中的行政决策体制（1)宗教领袖型。（2)君主亲政型。(3)军人独裁型。2.议会制背景中的行政决策体制

(1)议会一总统制。(2)议会一内阁制(3)议会一委员会制。3.人民代表大会制背景中的行政决策体制 第三节 行政决策程序

行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策的基本程序可概括为如下五个阶段。

一、问题界定

所谓问题就是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都是从发现问题开始。

一般而言，问题界定需要经过以下几个基本环节：

（1)症结分析。(2)原因分析。(3）确切表述。即对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因做出准确判断。

问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

二、目标确立

行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所要达到的条件状态。行政决策的目标如同管理中的其他目标一样，均具有如下特征：

（1）层次性。(2)多样性(3)从属性。

目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：(1)依据确定。(2)体系建立。目标确立的主要方法有：(1)综合指标法。(2)主要目标列举法。(3)目标排序法。(4)综合评分法。(5)逐步淘汰法。

三、方案的设计 1.方案设计的含义

决策方案是指为解决实际问题、实现决策目标而设计的行动准则、步骤、途径和方法。方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计多种实现决策目标的备选行动方案的过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统 9 参与得最多的一个环节。

2.方案设计的主要步骤

决策方案的设计一般可分为轮廓构想和细部设计两个具体步骤。

(1)轮廓构想。即从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。(2)细部设计。即对轮廓构想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的方案，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。

3.方案设计的基本方法

方案设计阶段所运用的一些基本方法主要有：

(1)头脑风暴法。又叫自由思考法，即通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。

(2)对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论。(3)综摄法。又称比喻法或集思广益法

四、结果预测

结果预测是针对行动方案实施的客观条件及其变化因素，对方案在各种客观条件下的可能结果做出预测，目的是为了对备选方案进行全面评估或修改完善。结果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和择优的前提条件。结果预测的基本步骤是：第一，收集资料。第二，确定方法。第三，计算和分析。第四，评审结果。

结果预测的主要方法有：

（1）德尔菲法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠、一致的意见的方法。

(2)专家会议法。即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。

(3)时间序列法。即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。

(4)回归分析法。即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。

(5)趋势外推法。即根据预测对象的历史和现实资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法。

五、方案抉择

方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较、权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。

方案抉择的主要环节包括：

（1)确定标准。(2)可行性分析。(3)合法化过程。方案抉择的主要方法有：

(1)经验判断法。(2)“决策树”技术。(3)试验法。(4)模拟法。第四节 公共决策中的群体决策

一、群体决策及其利弊分析

在公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策不是指领导个人拍板决策，而是指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。此时的决策代表了领导集体共同的意志。群体参与决策则是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响，当然，组织中不同层次的领导参与较高层次的领导 10 决策也体现了群体参与决策的特点。

群体决策的优势在于：第一，群体决策能够集思广益，群策群力。第二，群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。第三，群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同人员的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。

但是，群体决策也有其不利的一面，具体表现在以下方面：第一，工作程序较慢。第二，个人的创新思想和建设性意见不能够很好地表达出来。第三，易出现极化现象。第四，人为的决策障碍。第五，实际上是个人拍板。第六，一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失。第七，当组织不具备群体决策的条件，如组织成员素质较低、缺少必要的决策技能、缺乏健全的决策程序等，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果。第八，把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。

综上所述，群体决策既有有利的一面，又有不利的一面，而且在执行过程中，其复杂程度会超出我们这里的讨论

二、参与决策的特征

随着现代公共管理观念的建立，一般成员参与决策的过程已经成为公共组织所追求的一种民主诉求。通常认为，一般成员参与决策往往是通过一定的组织系统来影响公共决策的过程和内容，是一种与独裁式的管理体制相抵触的民主决策形式。参与决策无疑可以削弱集权式领导的作用，因此从领导机制的角度来看，它无疑是一种制衡的工具。由于参与决策的群体往往就是公共决策的执行群体或目标群体，所以，通过参与的形式做出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。

三、群体决策的择案规则

群体决策或其他方面的公共选择，通常都是为了得到一个有效的结果，即能够做出最终的合理选择。俗话说“没有规矩不成方圆”，群体决策是多人的选择，没有规则就难有结果。择案规则就是决策群体选定最终决策方案的程序和方法，它的确定对最终选择有着非常大的影响，不同的择案规则能够导致完全不同的选择结果。以下是一些可供选择的择案规则。1．一票否决（全体一致）。一票否决即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。2.多数决定。多数决定即少数服从多数，以多数票通过中选方案的择案规则。3.两两对比法。该法也被称为“成对表决法”。

4.偏好次序表决法5.赞成投票制6.淘汰投票制7.正负表决法8.等级决定 第四章 公共组织中的领导

一个人能够改变一个环境，一个杰出的领导者可以重塑一个组织。领导品质与领导风格的差异可以影响公共组织目标的实现，有效的领导者可以提升公共部门的管理绩效。反过来，领导行为失当可能导致公共管理的失败。领导是公共管理的灵魂，领导贯穿于公共管理活动的各个环节，即贯穿于计划、决策、组织、控制等各项公共管理职能之中。当前，公共管理的人文意义逐渐增强，公共组织日趋多元化，领导的作用更显突出。

领导行为如何影响和改造着公共组织与公共管理，有效的领导取决于哪些条件，有效与无效领导者有哪些差异，如何促进有效领导，这些将是本章要探讨的核心问题。第一节 领导与领导者

一、领导的含义

(1)领导是影响和支持其他人为了达到目标而富有热情地工作的过程。

(2)领导一词在日常生活中有着两种截然不同的含义。约翰·科特指出，有时，领导指的是有助于引导和动员人们的行为和（或）思想的过程；有时，它指的是处于正式领导职位的 11 一群人，希望他们起着这个词前一种含义中所指的作用。

(3)领导可定义为影响力。哈罗德·孔茨和海因茨·韦里克指出，领导是影响人们心甘情愿地和满怀热情地为实现群体的目标而努力的艺术或过程。领导者的行动即在于帮助一个群体尽其所能地实现目标。领导者并不是站在群体的后面推动和激励，而是要置身于群体之前，促使群体前进，鼓舞群体为实现组织目标而努力。这里强调的是领导行为的战略性、引导性、艺术性和领导的组织、激励功能。

(4)领导是一种影响一个群体实现目标的能力。斯蒂芬·罗宾斯指出：这种影响的来源或许是正式的，如来源于组织中的管理职位。

综合上述观点，在公共组织中，领导是领导者依托个人影响力和组织赋予的权威，为了完成公共管理使命而动员、引导人们的思想和行为，实现组织目标的活动。

因此，领导有其必然的构成要素。领导的构成要素有：

（1)拥有领导权威的领导者。(2）追随者。领导的实质是组织成员的追随与服从。(3)拥有明确使命与目标的组织。(4)管理情境或领导环境。(5)领导行为。

领导与管理是有区别的。从管理职能的角度看，领导是一个引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程。然而，并非所有的管理都是领导，并非所有的管理者都能成为领导者。领导与其他职能的区别之处，在于与人相联系的方面和特征上。

从属性来看，领导既是一门科学，也是一种艺术。

与领导艺术相对立的是“权术”，即“弄权之术”。

二、领导权威

领导既是一种活动，也表现为一种能力，即影响力。因此，领导亦简单定义为影响力——影响人们心甘情愿地为实现组织目标而努力工作的能力。也就是说，领导的这种影响力能改变个人或群体的思想和行为，这种影响力来自于领导权威，这种权威由两个部分构成：职位权力和个人权力。

职位权力的主要影响方式有：(1)合法要求。（2)奖励报酬。(3)强迫。(4)决策。(5)信息控制。

个人权力（即非职务权力）是职务之外的。个人权力渊源于领导者自身，以对方的追随和自觉服从为前提，是一种超时空的影响他人的力量或能力。这种影响力与职位无关，只取决于个人素质，是保持组织正常运作的补充要素。

个人权力的主要影响方式有：(1)专家权。（2）个人魅力。（3)良好的人际关系。(4）高尚的品质。(5)创新精神。

三、公共组织领导者

公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。公共组织领导者和一般行政工作人员的主要区别在于，他们依法占据公共组织中正式的领导职务，具有相应的职权和职责。领导职权是指来自领导职务，并用于履行公共职责的权力。职权同职务紧密相连，公共组织领导职务一旦取消，公共组织领导职权随之消失。领导职责是指担任领导职务者在行使其职权过程中应承担的责任，主要包括政治责任、法律责任、工作责任和道德责任。

公共组织领导者的来源一般有两种。一种是内部来源，即公共组织系统内部升任和补充。另一种是外部来源，即从全社会选拔优秀人才。

公共组织领导者与工商企业领导者是两类不同的领导者，既有区别，又有联系，对之进行比较研究十分必要。

公共组织领导者与工商企业领导者存在诸多差异，主要包括：

（l）任期。公共组织领导者特别是政府部门的领导者一般都是有任期的，工商企业领 12 导者没有任期制和行政级别，通常在领导岗位上可以有较长的任期。

(2)薪酬。公共组织领导者的工资多来源于国家财政支出，工商企业领导者的薪酬源于企业自身利润。

(3)个人素质结构。公共组织领导者大多与政治关系密切，又行使公权，因此要求有较高的政治素养和道德水准，工商企业领导者当然也有上述方面的要求，但主要从事经济和商业活动，更看重的是他们的经营能力和市场开拓能力。

(4)责任。公共组织领导者作为社会公众人物，而工商企业领导者及其工作则有更多的私人属性，并没有对公众开放的义务。

（5)人事权限。公共组织领导者的人事权限受到很多制约，工商企业领导者作为独立的经营法人，有相当大的人事自主权，有权任命、罢免和解雇其雇员。

(6)与传媒的关系。公共组织领导者与大众传媒关系越来越重要，工商企业领导者与大众传媒的关系主要是宣传和广告，而且多是通过公关部门来策划运作。

(7)绩效评价。公共组织领导者的绩效表现为社会公共效益，工商企业领导者的绩效主要是利润，即“账本底线”，相对来说易于衡量。

(8)公共监督。公共组织领导者特别是政府部门的领导者，行使公共权力，受到各方面的检查和监督，工商行政领导者当然也要受到上述方面的检查和监督，但更多的是在工商、税务和消费者方面，个人行动相对更加自由。

四、领导者的基本技能

组织赋予领导者一定职权，要求其实现组织目标。然而，仅有职权是不够的，必须辅之以领导者个人技能才能使领导行为变得卓有成效。对于承担不同公共管理职能的领导者而言，拥有一定的素质和技能是其完成组织使命、实现组织目标的基本前提。

罗伯特·卡茨认为，领导者必须具备三种技能，即技术技能（业务能力）、人际技能（处理人际关系的能力）、概念技能（抽象和决策能力），上述技能又简称为领导者的THC技能。

第二节 有效领导与领导理论

一、人性假设理论 现代管理思想的发展，折射出人性理论的发展脉络，也体现出组织领导者对人的本性及人的个人和群体行为的认识变迁。在领导过程中，不同的领导者之所以倾向于不同的领导风格，往往是由其对人性的不同认识决定的。代表性的人性假设理论主要有麦格雷戈的X—Y理论和沙因的四种人性假设。

美国管理学家麦格雷戈的X—Y理论是人性假设理论中最具代表性的理论。X理论认为：（1)一般人天性好逸恶劳，只要有可能就会逃避工作。(2)人生来就以自我为中心，漠视组织的要求。(3)一般人缺乏进取心，逃避责任，甘愿听从指挥，安于现状，没有创造性。（4)人们通常容易受骗，易受人煽动。（5)人们天生反对改革。基于X理论对人的认识，持这种观点的领导者认为，在领导工作中必须对员工采用强制、惩罚、解雇等手段来迫使他们工作，对员工应当严格监督和控制，在领导行为上应当实行高度控制和集中管理，在领导模式上采取集权的领导方式。所以，X理论被认为体现了集权型领导者对人性的基本判断。

Y理论对人性的假设同X理论的假设完全相反，其主要观点是：（1)一般人天生并不是好逸恶劳的，他们热爱工作，从工作中获得满足感和成就感。(2）外来的控制和处罚不是促使人们为组织实现目标的有效方法，下属能够自我确定目标、自我指挥和自我控制。(3)在适当的条件下，人们愿意主动承担责任。(4)大多数人具有一定的想象力和创造力。（5)在现代社会中，人们的智慧和潜能只是部分地得到了发挥。基于Y理论对人的认识，领导者应该对员工采取民主型和放任自由型的领导方式，在领导行为上必须遵循以人为中心的、宽容的、放权的领导原则，使下属目标和组织目标很好地结合起来，为人的智慧和潜能的发挥创造有 13 利的条件。

X—Y理论的人性假设是对立的。从领导行为来看，领导者往往自觉不自觉地采用某种人性假设，并直接影响自己的领导模式和领导方法。

在对前人和自己的研究加以归纳分类的基础上，美国心理学家和行为科学家沙因提出有关人类特性的以下四种假设。

理性经济人假设。社会人假设。自我实现人假设。复杂人假设。

在领导行为中，不同的人性认知往往导致不同的领导风格选择，并进而对组织目标的实现产生重要影响。

二、领导理论的发展脉络

领导理论关注的核心问题，是哪些因素造就了有效领导者。围绕这一问题，相关的学术研究分别选择不同路径对各种可能的因素进行考察，希望能够发现其内在规律，以有效提升领导效能。由此，自20世纪30年代以来领导理论研究经历了三个阶段，每个阶段分别由一种研究路径所主导。

第一个阶段（20世纪30年代），这一时期的研究致力于了解领导者与非领导者在哪些人格特质方面存在差异，形成领导特质理论。

第二个阶段（20世纪40年代末到60年代中期），主要采用行为主义的方法和视角，希望从领导行为和领导风格的差异上发现领导者与非领导者的区别，被统称为领导行为理论，代表性的有管理方格论等。

第三个阶段（20世纪60年代末到90年代），这一时期考察的重点主要在环境和领导情境对领导的有效性是否有决定性的影响，被统称为领导权变或领导情境理论，代表性的有菲德勒权变理论、赫塞和布兰查德的情境领导理论等。

但是，三个阶段并非截然分开，事实上，无论从研究主题、研究方法还是从研究内容、研究结论来看，不同的理论之间往往相互交融、互为借鉴，并由此展示了一幅色彩斑斓的领导科学研究的“丛林”图景。

领导特质理论试图分析有效领导者与无效领导者是否由先天的个人特质所决定，如领导者似乎总是与生俱来地充满自信，拥有魅力、感召力和吸引力。它希望发现领导者与非领导者在生理遗传、智力、情商、家族或其他因素方面的差异。

研究发现领导者有6项特质不同于非领导者，即：智慧、进取心、自信、领导意愿、知识、诚实与正直。另外，研究表明，个体在适应环境方面是否具有高灵活性也是一项重要因素。灵活性强的高自我监控者比低自我监控者更易于成为群体中的领导者。

三、领导权变理论

对有效领导的行为主义分析，揭示出领导行为、类型与群体工作绩效之间存在一定的关联，但这些观点并不能说明全部问题。同样的领导风格，如严格、关怀等，在不同环境、不同性质的工作中可能产生完全相反的领导效果。

领导权变理论，又被称为领导情境理论，特点是重视情境对领导行为有效性的影响。该理论认为，并不存在着一种普遍适用的“最好的”领导方式，领导是一个动态过程，领导者的有效行为应随着情境的变化和下属的不同而变化。领导者在一定情境条件下通过与下属交互作用来达致目标。领导绩效取决于领导者、被领导者、情境等因素的交互作用，可以用下列公式表示：领导=f(领导者，被领导者，情境）。决定领导绩效的条件包括：工作的结构化程度，领导者的职位权力，下属角色的清晰度，群体规范，信息的可获得性，领导者与下属关系的质量，下属对领导决策的认可度，下属的工作士气，等等。(1)确认领导风格。(2)确定情境。(3)领导与情境的匹配。

该理论从三个方面展开分析。

第一，下属的成熟度。赫塞和布兰查德将成熟度定义为个体完成某一具体任务的能力和 14 意愿的程度。下属成熟度可划分为四个阶段。第一阶段（R1）：下属既不能胜任工作也不情愿工作；第二阶段（R2）：下属虽然没有能力但积极性较高；第三阶段（R3)：下属有工作能力却不愿意工作；第四阶段（R4)：下属既有能力又愿意做他们的工作。

第二，领导的风格。情境领导模式使用的两个领导维度与菲德勒领导理论相同，即任务取向和关系取向。而赫塞和布兰查德的创新之处在于他们认为每一维度有高有低，从而组合成四种具体的领导风格：（1)指示型（S1，高任务低关系）。领导者采用单向沟通形式，明确地规定任务，确定工作规程，告诉下属在何时、何地、以何种方法去做何种工作。(2)推销型（S2,高任务高关系）。领导者以双向沟通信息的方式给下属以直接的指导，大多数工作仍由领导决定。领导给下属以心理上的支持，同时也从心理上激发他们的工作意愿和热情。(3)参与型(S3，高关系低任务）。领导者通过双向沟通和悉心倾听的方式，和下属互相交流信息，讨论问题，支持下属努力发展他所具有的能力，但是领导者对下属工作很少进行指导。（4)授权型（S4，低任务低关系）。领导者赋予下属权力，让下属自行其是，自己决定何时、何处和如何做的问题，领导者只起监督作用。

第三，领导者根据下属成熟度选择适当的领导风格。如图4-3所示。当下属处于第一阶段时，领导者应采取指示型领导行为，给下属以明确而具体的指导；当下属处于第二阶段时，领导者应采取推销型领导行为 第三节 我国行政领导制度

行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺利开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，这里重点阐述几种主要的行政领导制度。

一、民主集中制

民主集中制是我国的根本领导制度，它是民主制和集中制有机结合的一种制度。

民主集中制是我国根本的领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来

二、行政首长负责制

行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。

我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。

集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。

我国的行政首长负责制就是集体领导与个人分工负责制的有机结合。

三、日常行政领导制度

日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化。从行政活动主体的双向性，即从行政领导者的角度和行政活动的参与者的角度来研究日常的具体行政领导制度，可以发现，日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。

(1)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。这种制度是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。

(2)上下级行政领导者之间联系的制度。要使行政活动有序、有效地开展，既需要各种客观条件，更需要各级别的行政领导者的有效配合。

(3)协调行政领导班子内部关系的制度。行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。

第五章 沟通、激励与协调

在公共管理过程中，公共组织内部及其与外部的信息沟通是提高管理效率的基础和前提；激励给予组织运行有效的动力；协调则能够防止、减少和及时消除组织内部的矛盾与冲突，以保证组织稳定、高效地实现组织目标。第一节 沟通

一、沟通的含义

沟通、激励和协调三者是依功能活动的不同而划分的，并无时间上的先后。但从一般意义上来讲，沟通是进行各种管理的先行条件和基础，没有足够的信息交换，决策无从做出，执行无法进行，政策后果更无从评价和反馈，管理就会问题重重。

综合人们对沟通概念的认识，公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。

沟通是把有组织的活动统一起来的手段，沟通的功能主要体现在以下四个方面：

（1）控制。沟通可以通过有效的方式控制组织成员的行为，使之必须遵守组织中的权力等级和正式指导方针，按照组织的要求工作。

（2)激励。在实现组织目标过程中的持续反馈以及对理想行为的强化都有激励作用。(3)情绪表达。沟通提供了一种释放情感的情绪表达机制，并满足人们的社交需要。(4)信息。沟通为个体和群体提供决策所需要的信息，通过信息分享，使决策者能够确定并评估各种备选方案。

二、信息与沟通

公共管理活动的开展与整个社会的各个层面、各个部分息息相关，离开了有效的信息沟通，高效的公共管理活动是不可想象的。现代社会是信息化的社会，信息及信息网络成了当今世界的神经中枢，各种工商活动、政治交往、文化交流都有赖于信息的传播和交流。特别是随着国际互联网的开通及其迅猛发展，真正的全球信息化时代已经来临。现代通讯设备的发展为提高公共组织沟通的效率提供了广阔的空间。

信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现。作为一种动态活动，它包括四个基本环节：（1)信息收集。信息收集是信息处理过程的开端。信息收集的程序可分为确定需要、制定计划、组织实施等三个步骤。（2)信息加工。行政信息加工应坚持去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，物尽其用、细大不捐等三项原则。(3)信息传递。信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种形式。(4)信息储存。储存并非价值丧失或使用完结。储存内容与方法；一是区分种类，分项排列；二是登记与编码。

影响信息质量最重要的因素是信息失真的问题。一般而言，信息失真有以下四个方面的原因：

(1)信息沟通中的“噪声”。在信息的传递、接收、理解、处理等环节中，他们都可能会受这些个人偏好的影响，对信息有选择地进行处理，甚至加以曲解，从而造成信息失真。(2)信息沟通中的情境转变。随这种情境的不断转化，信息一次次地失真，积累到最后，到达接收者的时候，可能已经面目全非了。

(3)信息沟通中情感因素的缺失。这种缺失不仅造成信息的不完全或被误解，而且使双方感情上的相互理解变得困难。这会造成双方进一步沟通或协调的困难。

(4)反馈。这种信息失真源自信息沟通过程的不完善。

三、沟通机制

以具体明确或是模糊可变的信息沟通为标准，可将公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制两类。

所谓公共组织沟通的刚性机制，指的是有形体的、明确具体的规定，它是公共组织沟通进行中必须遵循的约束，并且不以公共组织沟通参与者的意志为转移，这里主要指的是制度规定。

关于如何完善沟通的刚性机制有以下几点建议：(1)理顺公共组织各部门之间的职能关系。(2)尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通。两个优势：一是沟通可以经常化，做到深入细致；二是沟通的渠道缩减了，减少了不必要的公共组织沟通的信息失真。(3)使经常项目的沟通制度化。

公共组织沟通的柔性机制与刚性机制相对应，指的是在公共组织沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变的特性，也更不易为人们确切地把握。

柔性约束机制包括语言约束机制和心理约束机制两类。（1)语言约束机制。公共组织沟通依赖大量的公文往来，要求要有一套规范化的、能为大家所接受和掌握的信息表达语言系统。为此，要加强对公共组织工作人员公文写作等课程的培训。(2)心理约束机制。因此，从心理机制的建设着眼，要加强公共组织工作人员的信息化意识，加强民主风气，从心理上激励其自觉主动地加强公共组织沟通。

四、沟通类型与模式

公共组织沟通主要分为正式沟通和非正式沟通两大类。

（1）正式沟通是指通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送等。它是公共组织沟通的主要形式，其特点是正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳定性。因此，一般重要沟通常采用这种形式。其缺点是沟通的速度慢、刻板。

正式沟通可分为下行沟通、上行沟通和平行沟通。

(2)非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通，其特点是：这种交往一般是基于兴趣、爱好、感情的一致；非正式沟通的消息无规则可循，可发生在任何地位的人之间和任何场合，内容无法限制

非正式沟通的积极作用有：有些非正式沟通可以弥补正式沟通渠道的不足，传递正式渠道无法传递的信息，使领导人了解在正式场合无法获得的重要情况。非正式沟通也有其缺点。由于非正式沟通是组织成员间私下进行的，没有规则可循，不受正式监督，随意性很大，加之在传递过程中信息会被歪曲和误传，所以，一定要慎重合理地利用非正式沟通。

在公共组织沟通中，大致可以总结出三种沟通的结构模式，它们是：聚联式、单联式和互联式。

(1)聚联式。其特征是存在一个沟通中心，沟通中心可以和任何其他沟通点联系，其他各点只能与沟通中心发生联系，彼此间无相互的沟通渠道。优点是，信息传递失落率低，速度快，有利于形成组织权威，建立起强有力的领导，取得管理高效。其不利之处在于信息垄断易造成行政专断。

（2)单联式。其特征是各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的点相互沟通，而与其他点不发生联系。这种容易操纵和控制。但在这种模式中信息沟通十分有限。

(3)互联式。在这种模式中，每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系，各类信息可互相沟通，没有信息中心。其优点是：信息沟通的广度和深度都比其他模式大。其缺点是：沟通渠道杂乱，信息流失严重。

五、倾听——重要的沟通艺术

善于倾听是沟通中的一个重要问题，也是公共管理者要加以开发的重要技能

倾听是一种能够加以开发的技能。

亚历山德拉提出了积极倾听态度的三点要求：（1)把听和说看得一样重要。换句话说，别人对你说的和你要对别人说的一样重要。（2）认识到善听有助于节省时间和精力。善听者较少 17 犯错误，也较少误解别人。（3）懂得认真听别人说不仅重要，而且值得。要从每一个人身上去学习。

第二节 激励

一、激励的含义

激励，它含有激发动机、鼓励行为、形成动力的意义。激励具有以下特点：

(1)从推动力到自动力。这种过程可以概括为：外界推动力（要我做）——激发——内部自动力（我要做）。

(2)个体自身因素的影响。由推动力所激发出的自动力与个体行为的积极程度是成正比关系的，而自动力的大小，固然与推动力的强度有关，但也离不开个体自身因素的影响。(3)自动力是一个内在的变量。由激励所激发的自动力是一个内在的变量 激励是组织管理、人力资源开发的有效手段，其功能有以下几点：(1)有利于鼓舞工作人员士气。(2)有利于组织成员素质的提高。

(3)能够加强组织的凝聚力。从激励内容上划分，可以把激励分为物质激励与精神激励两种类型。虽然二者的目标是一致的，但是它们的作用对象却是不同的。前者作用于人的生理方面，是对人物质需要的满足；后者作用于人的心理方面，是对人精神需要的满足。

从激励的性质上划分，激励还可分为正激励和负激励两种类型。

从激励形式上划分，激励又可分为内激励与外激励两种类型。

二、激励机制

激励机制就是在激励中起关键性作用的一些因素，一般由激励时机、激励频率、激励程度、激励方向等因素组成。

激励时机是激励机制的一个重要因素。激励在不同时间进行，其作用与效果是有很大差别的。

所谓激励频率是指在一定时间里进行激励的次数

激励程度是指激励量的大小，即奖赏或惩罚标准的高低。

激励方向是指激动的针对性，即针对什么样的内容来实施激励。

三、激励原则

激励原则可以多方面概括，这里主要阐述两点：

(1)物质激励与精神激励相结合、以精神激励为主的原则。

物质激励与精神激励是对人们物质需要和精神需要的满足，而人们的物质需要和精神需要在层次与程度上受多种因素的制约，并随主客观条件的发展而不断有所变化。从社会角度来看，一般社会经济文化发展水平比较低，人们的物质需求就会比较强烈，而在社会经济文件发展水平比较高的条件下，人们的精神需要则会占主导地位。从个人角度来看，一个人受教育的程度、所从事的工作性质及其自身的品德修养也会对需要产生很大程度的影响。所以，不论从个人发展还是从社会发展角度来看，精神激励应该逐渐占据主导地位，这样，人的追求将被引向更高的精神境界。

(2)正激励与负激励相结合、以正激励为主的原则。

正激励是主动性激励，负激励是被动性激励，就二者的作用而言，正激励是第一位的，负激励是第二位的，所以在激励中应该坚持以正激励为主、以负激励为辅的原则。总而言之，就正激励和负激励而言，从普遍意义上来看，应该把正激励放在主导地位。第三节 协调

一、协调的含义

协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。

协调是一种经常性的组织行为。任何公共管理活动内在地要求进行公共组织协调

协调是一种艺术性的组织行为。在诸种公共组织行为中，公共组织协调是最具有艺术性的一种行为方式，是主观能动性发挥得最充分的领域。

公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。协调公共组织内部的与外部的、组织的与人事的、领导的与非领导的多种错综复杂的关系过程，实际上也就是进行公共组织公共关系的过程。

依据不同标准，可以将公共组织的协调划分为不同的类型。

(1)对事的协调与对人的协调。从协调的对象上看，可以将公共组织协调划分为对事的协调与对人的协调。

(2)内部协调与外部协调。从协调的范围看，公共组织协调有内部协调与外部协调之分。(3)认识性协调与利益性协调。从协调的内容上看，公共组织协调有认识性协调与利益性协调之分。认识性协调的成效主要取决于合情合理的讲解叙述、耐心细致的思想教育和循循善诱的工作方法。必须明确国家利益、集体利益和个人利益三者的关系，明确长远利益、全局利益与眼前利益、局部利益的关系。

(4)促进式协调与纠偏式协调。从协调的性质上看，可以将公共组织协调分为促进式协调与纠偏式协调。通过积极的努力来达到新的平衡，而不能一味地强调平衡、因循守旧。通过严肃的纠偏来维护正常的秩序，绝不能无原则地调和矛盾，姑息迁就。

(5)合作式协调与应变式协调。从协调的方式上看，可以将公共组织协调分为合作式协调与应变式协调。它们需要多个部门的齐抓共管，共同合作，需要有机地进行协调。

(6)会议协调与非会议协调。从协调的途径来看，可以将公共组织协调分为会议协调与非会议协调。

二、协调方法

协调有多种方式，要根据管理的需要和组织的特征灵活地采用。下面介绍几种工作中经常采用的协调方法。

(1)主体合流法。在协调某些公共问题时，参加协调的各方往往各有主见，互不相让。在此情形下，协调者可以以比较正确的一方或几方的意见为主，以他方的意见为从，撇开各方意见的表面对立处，努力揭示它们内在的相同点或相似点。

(2)中间数法。对于非原则公共问题的协调，协调者可以折中处理。(3)冷处理与热处理法。

(4)当面表态法。主持人总结概括，求大同存小异，做出权威性的结论，而后由各方代表轮流表态，最后个别问题再个别解决。(5)谈心法。

(6)跟踪处理法。一次协调不好，再次协调，直到圆满解决问题。

三、协调中的若干关系

协调中要处理好各种关系，特别是以下五种关系。

(1)事后与事前的关系。协调的事后性可以和协调的预见性发生联系。

(2)一般与个别的关系。协调首先必须掌握好一般，同时，不能简单地“一刀切”，简单地照搬照用。

(3)平衡与创新的关系。无论是促进式的协调还是纠偏式的协调，总是要消除某种差距，达到某种平衡，使公共组织活动处于和谐齐整之中。但平衡所达到的稳定又是一种动态的稳定，是前进中的稳定，平衡本身又要不断地被打破，走向不平衡。(4)妥协与原则的关系。小事讲风格，大事讲原则

19(5)协商与命令的关系。

第六章 公共组织的人力资源管理 第一节 公共组织人力资源管理概述

一、人力资源管理的相关概念

关于公共组织人力资源管理，必须首先明确三个基本概念：人事管理、人事行政、人力资源管理。P20

二、公共组织人力资源管理的兴起

自20世纪70年代末至80年代初，人力资源管理新潮逐渐兴起，人事管理性质发生了根本性变革。

但与传统人事管理相比，人力资源管理无论在管理内容与管理范围上，还是在管理体制与管理方式上都有根本性区别。这主要表现在以下几个方面：P20 与传统人事行政相比，公共组织人力资源管理主要有以下几个基本特征：P21

三、公共组织人力资源管理的过程

公共组织人力资源管理要想达到所追求的目标，必须通过行使一定的活动环节或职能来实现。公共组织人力资源管理的过程主要包括以下几个活动环节或职能：

(1)公共组织人力资源规划。这一环节是公共组织人力资源管理的前奏，主要包括：公共组织人力资源管理计划以及在公共预算开支上的准备，公共组织人力资源的需求、使用、供给与职业发展，组织内外的环境分析以及组织目标规划等。

（2）公共组织的职位与职责分配。这一环节的主要目的就是在雇员之间划分与分配工作任务。它是公共组织人力资源管理的关键环节之一。

(3)公共组织人力资源获取。可以认为，这一环节是公共组织人力资源管理的“入门”环节，主要是指对公共组织人力资源的流人及流人后的一系列管理活动。(4)公共组织人力资源的绩效评估与薪酬管理。(5)公共组织人力资源开发。

(6)公共组织人力资源的流动和流出管理。这样才能确保公共组织人力资源在流出环节的合法、合理、科学、公正。

(7)公共组织人力资源管理中的雇员关系。

将人力资源管理模式引入我国政府管理之中，必定对我国政府的人事管理实践及公共组织人力资源的开发产生重要而又深远的影响。

首先，它有助于我国干部人事管理体制的创新，推动我国传统高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。

其次，可以推动我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单

一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式转变。

最后，能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用，提高公共组织工作人员的能力及素质，进而改善政府的工作效率。第二节 公共组织的人力资源开发

一、公共组织人力资源开发的含义

公共组织人力资源开发是指公共组织为了完成公共管理工作中涉及的人或事方面的任务，所需要掌握的方法与技术，主要包括人力资源的预测与规划、选拔与使用、教育与培训、配置与管理等一系列的活动，目的在于提高公共组织人力资源的能力和素质，使其在行使国家公共权力、管理公共事务和促进社会经济发展中发挥更大的作用。

公共组织人力资源开发的特点主要有：（1)战略性。这是由公共组织人力资源的特殊地 20 位决定的。（2)系统性。系统论认为，现代国家管理是一个大系统，而公共组织人力资源管理则是其中的一个分系统。(3)动态性。公共组织人力资源开发是一个动态过程，必须根据经济发展目标和社会变化的节奏与程度来不断调整开发的目标、内容、手段和途径。(4)前瞻性。作为一种主动性活动，通过预见性的政策与措施，取得未来公共组织人力资源总量上的供需平衡、结构上的优化合理以及能力素质上的最佳匹配。(5)社会性。通过培训、教育等方式提高公共组织人力资源的整体素质，更有效地发挥他积极作用，进而提高行政管理的效率和水平。

公共组织人力资源是整个人力资源总体结构的一部分。因而，它天然地具有一般人力资源所具备的基本性质，是人力资源本身的内涵、属性与实质的基本体现。同时，公共组织自身的性质决定了公共组织人力资源具有自身的特殊性。

公共组织人力资源的基本性质包括：

(1)人力资源的生物性。

(2)人力资源生成过程的时代性与时间性。(3)人力资源的能动性。

(4)人力资源使用过程的时效性。(5)人力资源内在的知识性。(6)人力资源开发的连续性。

(7)人力资源的高增值性。

（8）人力资源闲置过程的消耗性。（9）人力资源的可再生性。

二、公共组织人力资源开发的主要内容P23 1.预测与规划,是指对未来一定时期公共组织人力资源的需求量、需求质、需求结构和公共组织人力资源可能出现的数量、质量、结构进行推测，制定规划，以便使公共组织人力资源的供求相适应的过程。

2.教育与培训，是指根据社会经济发展的需要，按照不同岗位与需要的要求，有计划、有组织地进行训练活动与提高过程。

3.选拔与使用，是指通过一定的程序、评价和鉴别，把符合一定要求的人选拔出来，加以使用，并给予相应的职责和职权，使其能够积极、有效地充分发挥作用。

4.配置与管理,他们配置到适当的岗位上，实现人与事的最佳组合，即适才适所。

三、加快我国公共组织人力资源开发的步伐

人力资源的有效开发与利用是人力资源管理最重要的主题及目标。因此，在我国转轨时期，必须采取各种积极而有效的措施，加快我国政府人事管理由传统人事管理向人力资源开发的嬗变，加速我国公共组织人力资源的开发与利用，进而推动我国社会与经济的发展。1.公共组织人力资源开发的新理念(1)树立人力资源是第一资源的理念。(2)确立“人力资本”观念。

（3)树立人才商品化理念。

(4)明确人力资源开发的特殊性。2.我国公共组织人力资源开发的任务(1)完善国家公务员制度。

(2)健全公共组织人力资源市场体系。

（3)建立健全公共组织人力资源管理法律体系。(4)建立健全公共组织人力资源管理宏观调控体系。

(5)通过公共组织人力资源的预测与规划等，努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的 21 涵盖国家公务员在内的高层次、高素质的人才队伍。3.加快我国公共组织人力资源开发的措施

(1)在思想上充分认识公共组织人力资源开发的极端重要性。(2)增强公共组织人力资源开发力度。

(3)科学配置并合理调整公共组织人力资源结构。(4)加大教育与培训的力度。

(5)做好公共组织人力资源开发的制度保障。

(6)构建与完善人才市场。

（7）积极推动公共组织人力资源开发的国际交流与合作。（8）拓宽公共组织人力资源开发的途径。第三节 公务员制度

一、西方文官制度

目前，西方各国实行的文官晋升制度大致有四种形式，即考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制、越级晋升制。

（1)考试晋升制：通过竞争考试，把考试成绩作为升迁的标准，凡合乎报考资格者，都可以参加考试，成绩优秀者，即可升迁补缺。

(2)功绩晋升制：以工作成绩大小作为晋升的标准，成绩突出者可以得到晋升，工作平淡者，不论其资历深浅，均不得晋升。

(3)年资晋升制：按工作年限决定晋升，即服务满规定年限者，即可予以升迁。

(4)越级晋升制：对成绩特别突出，做出较大贡献者，不受服务年限的约束，也无须经过竞争考试，可随时越级晋升。

日本公务员的晋升，基本上采取考试晋升制；英美两国的文官晋升，普遍采用功绩晋升制，但也有一部分机关采取按年资升迁的办法；联邦德国则实行以长官考核为主的晋升办法；奥地利的晋升制度规定文官可以自我申请担任领导职务，申请提出后，由选拔委员会审定并推荐，再由上级做出决定。

三、我国公务员制度的形成和发展P22 我国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。(1)不搞“政治中立”。(2)坚持党管干部的原则。(3)不搞“两官分途”。我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。(4)坚持服务于民的宗旨。

第七章 公共管理的法律基础 第一节法治行政概述

一、法治的渊源

二、法治行政与法制行政

法治行政深刻反映了法律与行政的关系，其意义可以浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力。法制行政则更多地着眼于行政活动应当体现法的内在价值，即行政目标应当体现正义性。

法治行政，无论是方法还是理论，都是相对于人治行政而言。

法制行政主要体现为法治行政的形式方面的内容。表现为行政活动具有法的形式，行政活动是国家意志的体现。

三、法治行政的特点

法治行政的核心含义是法律高于行政。具体而言，法治行政包括以下几方面特点。1.职权法定,行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。

2.法律保留。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。3.法律优先。法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。4．依据法律。行政机关的行为必须有法律依据，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为都必须依据法律。

5.职权与职责统一。职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃，但行政机关的职权不仅可以行使，而且必须行使，不能放弃。第二节 公法与私法

一、公法与私法的划分

我国是否应当引进公私法划分的标准，在我国比较法学界有以下三种观点： 1.公法与私法的划分是为适应西方国家商品经济发展的需要而进行的，并且不断对此进行界定

2.公法与私法的划分具有十分明显的弊端

3.在西方，公法与私法的划分是客观存在着的，这种划分既有优点也有弊端

二、公法的社会化

总之，发展的趋势是朝向“小政府、大社会”，具体说来，“小政府、大社会”要求：一是在位置设定方面，社会大于政府，社会先在于政府，政府从属于社会。二是在权力（利）配置方面，社会权利高于政府权力，社会权利派生政府权力，政府权力受制于社会权利，政府权力服务于社会权利。这些要求反映在公法上，就是行政法的社会化。具体表现在： 1.从行政命令服从发展出行政协商指导

从行政命令服从发展出行政协商指导，要求行政主体不要自以为是，要少指令多指导，这样的行政指导才是市场社会特别是市场经济所需要的。2.从行政统治发展出行政合同

行政合同的兴起有其必然性。它对于改善行政干预、实现行政目标、促进社会公益、保障私人权利有重大意义。

3.从行政公法发展出行政私法

市场社会是一个私人本位的社会，必须依法确立人的独立、平等；是一个私权神圣的社会，必须依法明晰产权、保障产权；是一个私人自治的社会，第三节 公共管理的法律关系

一、公共管理法律关系概述

公共管理的法律关系是指公共管理主体与其相对一方形成的权利义务关系。公共管理主体的丰富性，决定了公共管理法律关系的复杂性。这种法律关系不但应该包括由行政法调整的行政法律关系，还应该包括由其他部门法调整的各种法律关系。

根据社会关系性质的不同，我们可以对公共管理的法律关系进行分类： 1.公共管理关系.因而，它既有可能成为行政法律关系中的行政主体，也有可能成为相对人。

2.法制监督关系.政府要受到权力机关和其他有权机关的监督，同时，又要受到公民和其他公共管理组织的监督。

3.法律救济关系.对于相对人来说，公共管理组织的侵权行为应该能得到合适的处理，23 相对人的权利应该能得到救济。

4.公共管理组织内部关系.这种关系一般都由专门的组织法来调整。

二、公共管理主体与相对人之间的法律关系

公共管理的主体可以分为政府和其他公共管理主体两个部分。

行政法律关系是经行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体之间，行政主体与行政人之间，行政主体与行政相对人（其他国家机关、社会组织、公民、外国组织和外国人）之间的权利与义务关系。因而行政法律关系以行政关系为基础，它们有密切的联系。行政法律关系由三个要素构成，即主体、客体和内容：

行政法律关系的主体，是指在具体的行政法律关系中享受权利、承担义务的当事人

行政法律关系的客体，是指行政法律关系内容，即权利和义务所指向的目标，也是权利和义务的媒介。

行政法律关系的内容，是指主体在该关系中所享受的权利和承担的义务。

三、公共管理主体之间的法律关系

公共管理主体之间应该包括三方面的法律关系：组织法上的法律关系、政府与其他公共管理主体之间的关系和其他公共管理主体之间的关系。

四、公共管理法律的基本原则

公共管理法律的基本原则是指贯穿且仅贯穿于公共管理法律规范之中，体现法治的精神，全部公共管理法律规范都必须遵循和贯彻的核心准则。这些原则主要有：有限权力原则、正当程序原则、责任行政原则。1.有限权力原则

有限权力原则是指作为直接调控社会的公共管理权力。

法律对公共管理权力的限制包括两个方面：一方面，法律有明文规定之处，公共权力须严格奉行，这是刚性的控制；另一方面，法律规定可以自由裁量的，公共权力须在规定的限度内依据法的基本精神合理裁量，这是弹性的控制。2.正当程序原则

正当程序原则，是指公共部门做出影响相对人权益的行为，必须遵循正当的法律程序，它包含两项最低限度的程序公正标准：(1)公开原则。

(2)公平、公正原则。(3)救济原则。

(4)违反程序无效原则。3.责任行政原则

责任行政原则是指公共管理主体必须对自己所实施的公共管理行为承担责任。公共部门承担责任的机制主要有：行政控制机制、立法监督机制和司法审查机制。

（l）行政控制机制。行政控制机制是公共部门内部承担责任的方式。

(2)立法监督机制。立法监督机制是立法机关对公共部门进行监督的方式。

(3)司法审查机制。司法审查是指国家通过司法机关对公共管理部门行使公共管理权力的活动进行审查。

第四节 公共管理行为

一、行政行为的含义

公共管理行为是指公共管理主体为实现一定的公益目的而实施的各种活动及其过程。公共管理行为可以分为行政行为和其他公共管理行为。

它包括以下三层含义：从主体上看，行政行为必须是行政主体所实施的行为；从性质上 24 看，行政行为是行使公共权力的行为；从效果上看，行政行为是一种能直接或间接引起法律效果的行为。

行政行为具有单方性、强制性、政策性、无偿服务性。

行政行为的分类。根据行政行为方式和作用不同，可将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。根据行政主体受法律的拘束程度来划分，可以划分为羁束行政行为与裁量行政行为。根据行政行为的指向划分，可以划分为内部行政行为与外部行政行为。根据行政行为适用的法律和产生的后果，可以划分为实体性行政行为与程序性行政行为。根据行政行为的方式可以把行政行为划分为作为的行政行为与不作为的行政行为。

二、行政行为的效力

行政行为的意义在于其所产生的法律后果，即所建立的行政法律关系。一般情况下，行政行为的成立需符合以下的条件：（1)行为主体合格。(2)主体意思表示真实。(3)行政行为明确具体。(4)内容符合公共利益。(5)行为符合法律规定的程序和形式。

行政行为的效力，是指行政行为合法成立后所具有的法律上的约束力。（l）先定力，是指行政行为一经作出，即假设为合法有效，有关人员必须遵守和执行。（2）确定力，指合法生效的行政行为，其所规定的内容未经允许，不能随意变更或撤销，即存在一种不可变更的力量。（3)拘束力。拘束力指合法成立并确定生效的行政行为，其内容上具有约束限制的力量。

无效行政行为是不具备行政行为的有效条件，因而不能产生预期法律后果的行为。无效行政行为不是行政行为，当然也不是行政行为的一类，而是一个与行政行为存在密切联系的独立的法律概念。

引起行政行为无效的原因主要是下面几种：首先，行为主体不合格。其次，行为内容不合法。再次，不符合法定程序和形式。最后，意思表示不真实。是造成行政行为无效的主要原因。

三、行政行为与公务人员的个人行为

国家公务员的职务行为与个人行为容易产生混淆，其根本原因在于，一个行为主体具有双重法律身份，即国家公务员既是行政主体（行政机关）的代表人又是公民个人。

国家公务员运用其所任职务上的职权是最常见的职权运用，当国家公务员针对行政管理事务运用自己职务上的职权时，毫无疑问属于职务行为，虽然这种职务行为也有可能是违法的行为。但国家公务员还可能出于私利，就私人事务运用自己所任职务上的职权，这往往被人们视为是他的个人行为。

四、具体行政行为

对于具体的行政处理行为来说，可以分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。

依申请的行政行为是指行政主体只有在相对人声明和申请的条件下才能作出的行为，非申请不能作出。主要有：

行政许可。行政给付。行政奖励。行政确认。行政裁决。

依职权的行政行为是指行政主体依据自己的职权，不需经过相对人的意思表示，便能做出并发生效力的行为。主要有：

行政规划。行政命令。行政征收。行政处罚。行政强制。

五、违法行政行为及其责任认定 1.违法行政行为的表现

（1)事实根据不合法。(2)适用法律错误（3）程序违法。(4）行政越权。(5)内容违法。(6)滥用职权。(7)行政失职。2.行政违法与行政行为的关系

（1)行政违法与行政责任是前因与后果的关系。

25（2)行政违法主体与行政责任主体的一致。

（3)行政违法程度与行政责任水平保持一致。3.行政责任的分类

根据责任的不同性质可以把行政责任分为以下几大类：(1)违法行政行为的撤销。(2)强制履行法定职责。(3)行政赔偿责任。(4)行政处分责任。第五节 行政救济制度

行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度是行政救济制度的核心，在构建“行政法治”方面有如下功能：首先，它限制行政权力的恣意行使。其次，能缓解行政法律关系主体双方的矛盾，使行政权力的命令强制性以缓和的方式体现出来，避免了双方当事人之间的对立情绪。再次，防止相对方当事人的合法权益遭受行政权力的无端侵害。最后，使得行政权力的行使在保护相对方权利的前提下有可能作出最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个人利益的平衡。

一、行政复议制度

1999年4月29日，九届人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。行政复议的范围决定的是行政复议制度解决行政争议功能的界限，即哪些行政争议有可能通过行政复议解决、哪些具体行政行为可以接受行政复议。与确定行政诉讼受案范围的立法设计一样，行政复议的范围是通过描述可申请复议的行政行为与不可申请复议的事项两个范畴来加以确定的。

二、行政诉讼制度

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布，标志着中国行政法制建设进入了一个新的历史时期。

行政诉讼法第一次使行政机关行为的合法性成为人民法院的审查对象，成为公民可以质疑的对象，从而使衡量行政行为有了一个明确的标准。同时，行政诉讼制度在解决行政纠纷、恢复规则性正义、促成政府与个体间的合理关系、改善政治环境等方面起到了巨大的作用。从一定意义上说，行政诉讼制度在价值取向上从属于民主宪政，它的有效运转将促使民主宪政思想更深入人心。

三、行政赔偿

我国于1989年颁布了《行政诉讼法》，终于使国家的行政赔偿制度有法可依，行政诉讼案件数量逐年增加，“民告官”的权利观念不断增强，行政赔偿制度建设开始步入正轨。

行政赔偿也叫行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人，或其他组织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。

第八章 公共财政管理

第一节 财政与国家职能的演化

一、公共财政的含义

所谓公共财政，就是以财政政策为工具，通过提供公共产品满足整个社会公共需要，并以此为出发点和归宿的财政。公共财政的特点主要有：

1.公共性.公共财政相对于传统意义上的国家财政的根本不同，就是以“公共性”淡化“阶级性”

2.非营利性.在这一过程中，政府部门和企业部门的“角色”会逐渐分离，谋求公共利益的最大化将最终成为政府部门的行为取向，政府部门的职能格局也将因此发生极大的变 26 化。

3.规范性.广大社会成员参政议政的积极性和主动性将随之调动起来，甚至由此形成推动社会主义政治文明建设的重要力量。

二、现代财政与财政政策发展的一般脉络

财政政策是国家经济职能和社会经济发展的缩影，不同的意识形态，不同的社会制度，不同的经济发展阶段，不同的社会文化环境，会对国家的经济职能有不同的要求，而这些要求必然反映在一国政府所奉行的财政政策上

现代财政政策，即是国家为了实现货币稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡四大目标，采取的通过行使各种国家职能而发生的一系列有目的的财务收支活动的方针和政策的总和。具体包括：收入政策，如税收政策、国债政策、关税政策、外债政策、规费政策等；开支政策，如预算政策、社会福利政策、投资政策等等。1.古典经济学时代的国家与财政

古典经济学时代的财政是典型的“小财政”，财政的任务就是筹措和管理国家运行的最基本收人和开支，并尽可能使之保持平衡。如同这一时期国家的职能被定位为“远离经济的警察和守夜人”一样，这一时期财政的基本价值取向是“财政活动对经济的影响越小越好”。

可见，在20世纪以前，财政的核心问题是：财政如何实现政府内部的收支平衡问题。这一时期人们主张“廉价政府”，“量入为出”成为了财政的基本原则。2.干预主义时代的国家和财政

干预主义时代的国家和财政的主要经济职能是进行需求管理。

可见，在干预主义时代，国家和政府行为之所以存在的最主要理由是：实现宏观经济的主要目标，即在充分就业、物价稳定、国际收支平衡的水平上，实现国民经济的持续稳定增长。在这一原则下，财政政策的首要目标也就不再是政府自身的目标，而是宏观经济的需要。3.福利国家时代的国家与财政

福利国家是“国家干预主义”发展的必然产物。对国民收入进行大规模的再分配是福利国家的一项重要国家职能，也是国家财政的重要组成部分。

在福利国家中，降低国民收入差距的国民收入再分配，是国家履行经济职能最重要的手段。为实现福利社会的目标，国家一方面要有强大的财政支持，另一方面又要将政府的行为渗透到市场经济和国民生活的各个方面。福利国家的政府是全能型的“大政府”，虽然绝大多数福利国家已经放弃了实现“投资社会化”的“国有化”政策，使财政从具体企业的生产经营等微观经济领域中脱身，但是福利国家的财政政策依然是“需求管理型”的“大财政”。4.新自由主义时代财政理论与实践

从20世纪70年代中后期开始，西方主要发达国家相继陷入了通货膨胀和失业骤增、经济衰退并存的长时间“滞胀”。而无论是按照古典经济学，还是从凯恩斯主义出发，都无法解释为什么在政府已经对市场进行广泛干预的情况下，在经济中仍会出现严重通货膨胀和经济萧条并存的局面。第二节 财政预算

一、预算的含义

财政预算是经法定程序批准的，国家在一定时期预定的财政收支总量计划。预算包括国家财政收支的全部内容，它是在准确测算基础上的预计安排，在一定程度上反映了政府活动的内容和方向。

从根本上看，预算是政府对所占有的社会资源的总体配置计划。预算具有四个基本特征：预测性、综合性、法律性、年度性。

预算具有重要的功能：

1.预算是对公共支出控制的有效手段

2.预算是反映政府的活动范围和政策取向的收支计划

3.国家预算是监督和调节国民经济，实施反周期的宏观调控的有力武器

国家预算包括四个基本特征：预测性、综合性、法律性、年度性。

预测性是指国家通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途进行设想和预计。预测的准确性取决于：预测时对国民经济客观规律和政府收支变化原因掌握的程度；预算执行中客观条件变化后的应变措施；预算管理水平。

综合性是指国家预算集中反映一个国家预算收支的全貌，进而反映政府活动的范围和方向。国家预算是就全国的预算收支规模、预算收入来源、预算形式和支出用途做出的预测，是一个综合性、全局性的财政收支计划。这种特征的存在，不仅可以有计划地筹集集中性的财政资金，而且可以通过预算支出从财力上满足实现国家职能的需要。

法律性是指国家预算经过国家的最高权力机关批准以后，具有法律效力，是一个具有强制执行力的法律文件、。年度国家预算，每年在经过立法讨论通过后，就成为了年度预算法，政府负有必须贯彻执行的责任。在三权分立的情况下，预算的法律地位受到宪法的保证。预算的严肃性受到立法机关和司法机关的监督。

年度性是指国家预算的起止日期以一个预算年度为限，既区别于超过一年的中长期财政计划，也区别于国家预算的季度执行计划。

二、预算年度与分类

预算年度，也称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是预算收支起讫的有效期限。

从预算的起止时间与日历年之间的关系出发，预算年度的基本分类有两种：日历年制预算年度和跨年制预算年度。日历年制预算年度即从每年1月1日起至同年12月31日止，跨年制预算年度即从某年某月某日起，至次年某年某月某日止 决定预算年度起止日期的因素有：

(1)每年公共收入的旺季。一般选择公共收入的旺季和支出的淡季，以保证政府预算能够以盈余而不是赤字开始。

(2)每年立法机关召开会议的日期。年度预算通常要由立法机关全体会议通过才能生效，因此必须将预算年度的开始日期与立法机关全体会议的开会日期相衔接。

但最主要的分类，是按照编制形式和编制方法进行的预算分类。以形式上的差别为依据，预算可以分为单式预算和复式预算。

单式预算是指政府公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映的预算。单式预算的优点是：预算收支安排全貌和预算平衡情况一目了然，整体性强。单式预算的缺点是：不加区分地把不同性质的财政收支项目编制在一个预算内，各种性质的不同收支之间没有对应关系，不能真实反映预算收支平衡结果。

复式预算是将同一预算年度内的全部预算收入和支出，按经济性质划分，分别汇集编制成两个或两个以上的预算。复式预算的优点是能够较为具体地反映预算的平衡情况以及预算赤字和盈余的成因。复式预算的缺点是把统一的财政收支分列在不同的平衡表内，打破了预算的整体性。

以预算编制方法上的差别为依据，预算可以分为增量预算和零基预算。

增量预算又称基数预算，指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的，增量预算简便快捷，易于操作，但是追加支出随意性强，不利于控制支出的增长，容易形成政府支出的刚性增长。

零基预算指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。

三、预算的级次与原则

预算是多层次的，有一级政府，就有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。以我国现行的预算制度为例，我国设有五级预算：（1)中央人民政府预算；(2)省、自治区、直辖市人民政府预算；(3)设区的市（自治州）人民政府预算；(4)县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）人民政府预算；(5)乡（民族乡、镇）人民政府预算。

预算的内容包括： 1.预算科目。预算科目指国家预算收人和预算支出项目分类的名称。预算科目分为收入科目和支出科目两大部分，在每个部分，并行设置“类”、“款”、“项”、“目”四级 2.预算收入。预算收入指政府在一个财政年度内为了保证实现其职能的需要，通过预算所集中的资金，是国家社会发展和经济建设的财力保证。3.预算支出。预算支出是政府为了实现其职能，将通过预算收入所筹集到的资金安排用于各项支出的分配。

预算编制必须遵循一定的原则，预算的编制原则有：

完整性原则。统一性原则。可靠性原则。公开性原则。年度性原则。

四、预算外资金

预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金相对而言的。预算外资金又称预算外收入，是地方、部门或单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。它由各地方、各部门、各单位自收自支、自主管理。

预算外资金收入包括地方财政部门的各项附加收入，集中事业收入、专项收入、行政事业性收费、专项资金、中小学勤工俭学收入。其支出范围包括固定资产支出、城市维护支出、福利奖励支出、行政事业支出等。

预算外资金的特点：

(1)法定性。(2)专用性。(3)分散性。

预算外资金具有的功能：

（1)预算外资金基本上是根据事物的特殊需要而设置的，可保证某些专项事业的需要，能减轻国家预算安排的一些困难。

(2)有利于加快事业的发展。预算外资金的收人和使用，能因地制宜、因事制宜、切合具体情况、灵活地加以安排，能积极地促进事业的发展。(3)有利于调动理财的积极性，提高经济效益。

五、预算周期

财政预算周期，是指完成一个标准财政年度的政府预算所有程序所要经过的过程。它一般起于一个财政年度开始以前，止于一个财政年度结束之后。有的国家的预算周期超过30个月。因此，经常出现的情况是多个财政年度的预算周期的不同阶段、不同预算程序同时进行。预算程序因国而异。一般而言，世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、预算执行和国家决算等四个阶段。

第三节 公共支出

政府履行任何职能都离不开对资源的占用，在市场经济社会中，政府的开支规模决定了政府所能掌握的资源的使用量，也决定了公共部门所能提供的公共产品的数量和质量。因此公共支出是政府行为的成本，是公共财政管理的一个基本组成部分。公共支出可以看作是政府履行其基本职能所发生的以货币为媒介的支出的总和。

公共部门是市场的重要组成部分，公共支出所代表的公共需求是全社会总需求的重要组成部分。公共部门对经济的影响作用主要表现在公共支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。公共部门的支出活动，往往会成为私人部门行为决策的基本着眼点。因此，公共开支不但是政府运行所必需的保障，也是政府干预经济的基本工具。

一、公共支出的分类

从公共开支的支出领域是否具有市场的特性来看，公共开支可以分为无偿性支出领域和有偿性支出领域两大类。

公共支出按使用方向划分为传统项目、国家福利和混合经济三个部分。

总的来看，政府的活动领域主要集中在非竞争性领域，因此政府不应参与具有市场竞争性的行业投资，否则难以保证市场的公平与活力。

按照公共支出的性质，可以将公共支出分为政府购买和转移性支出。

按照公共支出的目的、去向及其在经济生活中的作用来分类，可以将公共支出分为预防性支出和创造性支出。

按照政府对公共支出的控制能力可以将公共支出分为可控制性支出和不可控制性支出。

按公共支出的受益范围，可以将公共支出分为一般利益支出与特殊利益支出。

二、政府购买

政府购买是公共开支的基本组成部分，也是最古老的公共开支项目。政府的运行高度依赖政府购买获得相应资源。可以说没有政府购买，就没有政府各项职能的运行。

公共部门购买消费品和劳务的支出又分为两类：一类是公共部门为提供公共商品或劳务所需的日常消耗。另一类是公共部门购买资本品支出

政府购买是现代市场经济条件下，各种物品或劳务的销售得以实现的一个不可或缺的条件，政府购买的结构和指向直接影响国民经济的结构和资源配置的均衡。

具体而言，决定政府购买规模的因素主要有：(1)经济和社会发展水平；(2)国际收支水平；(3)物价水平与经济周期；(4)政府支出的决定机制；(5）政府的财政政策与公共经济政策；（6)政府的产业政策；（7)政府承担的义务；(8)国际关系与安全形势；(9)社会文化等方面的因素。

政府购买会直接改变社会的需求结构，从而对不同行业的要素报酬和不同私人部门的行为决策产生显著的影响。

政府采购制度内容涵盖了管理政府采购活动的所有规则和惯例。

政府采购制度有三个基本目标：公平目标；诚实目标；经济和效率目标。

政府采购的原则主要有：竞争性原则。公开性原则。公平原则

完整的政府采购的要求：有健全的法规体系；采购合同的签订与订购工作相分离；为用户服务的方向明确；有专门的信息化管理手段；建立专门的申诉制度；对本国市场的保护。

招标采购方式主要有：公开招标；选择招标；限制性招标；询价采购；谈判采购；其他方式。

三、转移支付

转移支付是政府为了特定的经济或社会目的而进行的单方面的开支。这种开支往往是基于特定的法律或对政府自身有着强制约束力的义务，而发生的不以交换或取得为目的的支付。

导致政府进行转移性支出的直接原因是：(1)社会福利制度的法律规定；(2)加速资本积累；(3)出清市场；(4)经济周期。

政府转移性支出的投向包括：(1)国民福利体系与社会保障；(2)生产性补贴和财政性补贴；(3)中央政府对地方政府的转移支付；(4)特殊利益支出；(5)基于特定国家义务产生的单方面支付。

转移支付与产业结构的关系。转移支付可能会对产业结构产生如下影响：(1)引导资源向补贴产业流动；(2)推动产业结构变化；（3)降低产业竞争力；(4)破坏市场秩序；(5)造成国际争端，引发对其他产业的不利影响。

总体来看，影响政府转移支付的有关因素有：（1)经济和社会发展水平；(2)经济周期与 30 物价变化；（3)失业与就业；(4)政府承担的社会义务；（5)政府承担的国际义务；(6)所有制结构；(7)宗教与社会文化；(8)突发事件；(9)政府支出的决定因素；(10)其他因素。

四、公共支出的结构与趋势

公共支出是人口结构、经济和政治因素共同作用的结果。导致公共支出增长的原因是由需要和可能两方面因素共同促成的。

现实中导致公共支出增长的供给方面的原因。公共支出本质上来源于一个社会的物质生产和社会所能承担的剩余产品贡赋能力。现实社会中，公共支出能够增长，首先是由于经济的发展对政府收人的增长提供了现实的可能。没有社会经济的发展和可靠的财源供应，公共支出的增长则无异于“空中楼阁”。“现实中导致公共支出增长的供给方面的原因主要有：(1)国民收人的增长；(2)税收征管的强化；(3)发行公债的便利条件增加；(4)增发不兑现纸币可能性的存在。

现实中导致公共支出增长的需求方面的原因。需求的扩张是牵引公共支出增长的现实因素，社会经济的发展对公共产品数量、规模的要求，特别是社会化大生产时代对公共支出的与时俱进的强烈需求，无不导致公共支出的规模和结构发生深刻的变革。从短期来看，政府不可能完全控制支出水平，即使从中期来看，其影响也是有限的。公共支出需求方面的因素有：（1)军备的加强；(2)国家机构的扩增；(3)经济干预的加强；(4)社会福利事业的扩增；(5)人口增加，人口年龄结构的变化；（6)物价的上升。

第四节 公共收入

公共收入(public revenue)即财政收入或政府收入，是政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和，也可以理解为是私人部门向公共部门支付的为其提供全部公共产品的成本。公共收入也是以货币来度量的，因此公共收入又是一定量的货币收入，即国家占有的以货币表现的一定量的社会产品的价值，主要是剩余价值。公共收入是公共支出的源泉，也是以政府为核心的公共部门各项职能行使的根本保障和命脉所在。

一、公共收入的种类

1.税收

税收是国家或地方公共团体为筹集满足社会共同需要的资金，而按照法律的规定，以货币的形式对私人的一种强制性课征。一般认为税收的基本属性包括三点：强制性、无偿性和固定性，简称税收“三性”。

具体来说，税收与其他公共收入形式相比，具有以下几个特征：(1)政府性。(2)强制性。（3)无偿性。(4)固定性。(5)收入性。(6)分配性。（7)货币性。(8)适应性(9)系统性 2.公债

公债是政府依据信用原则，采取有偿的形式取得公共收入的一种有偿形式。公债具有以下特征：(1)公债对购买者具有非强制性，公债的发行或认购是建立在资金持有者自愿承受的基础上的。(2)公债具有偿还性，政府必须按事先约定的条件按期向认购者支付一定数额的本金和利息。(3)公债对发行者属于不可豁免的强制性义务，政府拒绝偿还公债的本息，则意味着政府信用的丧失，或政府破产。(4)公债的发行较为灵活，公债发行与否以及发行多少，一般完全由政府根据公共收支的状况，灵活地加以确定，既不具有发行时间上的连续性，也不具有发行数额上的相对固定性。(5)公债是收入与支出之间收不抵支的部分，公债余额，即政府的累积赤字总额。(6)公债对政府是债务，对公债券的持有者则是债权，因而是财富的另一种形式。(7)发行公债最基本的功能是弥补财政赤字。3.捐赠

来自个人或组织的捐赠是政府获得的一种无偿性的收入。造成这种收入的原因有：(1)社会成员的道义责任；(2)政府强制性的制度安排，如高额遗产税；(3)自然灾害或突发事件；(4)民族文化方面的原因；(5)战争；(6)避税；（7）国际关系方面的原因。

捐赠的形式主要有：(1)专项捐献——指定用途的民间捐献；(2)非特定目的捐献——用途不定的捐献；(3)政治捐献；(4)外国援助。

捐赠的来源主要有：(1)个人；(2)组织；(3)企业；(4)外国政府；(5)国际组织。4．使用费

对政府所提供的特定公共设施的使用者按照一定的标准收取使用费，也是公共收入的一个有偿性的来源。这通常发生在公路、桥梁和娱乐设施等的使用上。使用费的特点是：

（1)谁使用谁付钱。(2)专款专用。(3）提供正向的外部性。(4)收入的获取不固定，取决于使用者。(5)收取使用费的特定设施通常属于具有自然垄断性的设施。

收取使用费的作用是：为政府筹集一部分公共收入；有利于促进政府所提供的公共设施的使用效率；有助于避免经常发生在政府所提供的公共设施上的所谓拥挤问题。5.规费

规费是政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。通常包括三类：行政规费、司法规费、特许权费。

特许权收费并不完全是无偿性的收费，其直接成本是政府为了维持垄断权而动用有关国家权力的成本。间接成本是全体社会成员为垄断行业缺乏竞争力的产品支付的较高价格。6.其他收入

政府取得收人的其他方式包括：政府所拥有的企业带来的利润；政府出卖资产获得的收入；政府资产经营所获得的利得，以及较为极端的方式——通货膨胀税。

二、公共收入的基本原则

受益原则指的是，政府所提供的物品或劳务的成本费用的分配，要与社会成员从政府所提供物品或劳务中获得的效益相联系。

支付能力原则指的是，政府所提供的物品或劳务的成本费用的分配，要与社会成员的支付能力相联系。

三、公共收入规模的决定因素

公共收入是政府的命脉，然而现实中并不是政府想获得多少收入就能获得多少收入。公共收入的规模受到多方面因素的限制。

公共收入的制约因素主要有：（1)经济发展水平和生产技术水平；(2)分配政策和分配制度；(3)价格运动和经济周期；(4)立法机关与行政部门的关系。

公共收入结构的决定因素。不同的公共收入形式有着不同的经济和社会效应。政府所利用的公共收入形式，可以对政治和经济均衡以及社会资源的有效配置产生影响。

公共收入结构首先决定于各种公共收入形式自身的特点。1．税收

增加税收，可以使政府公共收入增加到与公共支出相当的水平，因而是弥补财政赤字的一种方式。但税收的增加客观上受经济发展状况的制约，如果因强行提高税率或增设税种而影响了经济的正常发展，使财源枯竭，结果将是得不偿失的。

2.发行货币

增发通货，也是增加公共收入，从而弥补财政赤字的一种形式。但通货虚增的结果是社会中流通的货币量的凭空扩大，很可能出现无度的通货膨胀。3.公债

政府也可以通过举借公债来取得公共收入。政府可以以债务人的身份，依据有借有还的信用原则，向国内外发行政府债券来取得相应的公共收入。但是，举债取得的收入终究是要偿还的。而且，除偿还本金之外，还要加付利息。4.政府收费

政府还可以通过收费的形式来取得公共收入。这就决定了政府以收费形式取得的资金数 32 额不可能较大，显然是无法抵付公共支出的需要的。

公共收入在现实生活中主要取决于：(1)社会发展水平；(2)社会制度；(3)政府政策与组织形式；(4)分配制度；(5)社会文化；(6）取得成本；（7)所有制形式；(8)金融制度；(9)国际因素与国际环境。第五节 财政赤字与公债

一、财政赤字的含义

财政赤字，亦称预算赤字，是年度国家预算或决算中财政支出大于财政收入的差额。在会计报表上，通常用红色字体把这个差额填入收方，以便使表上取得平衡，因此，称为赤字。国际上一般认为：

财政赤字=财政一般收入一财政一般支出

财政赤字是相对财政平衡而言的，财政平衡是指财政收支之间的对比关系。此关系表现为：一是收入大于支出，有结余；二是支出大于收入，有赤字；三是收入与支出相等。一般讲，财政收支略有结余或略有赤字，可以视作财政基本平衡或大体平衡。

财政赤字是经济中的常态。但是由于统计口径不同和产生的原因，财政赤字存在不同的口径和分类：

1．基本赤字、硬赤字和软赤字 2.隐蔽性赤字和公开性赤字 3.结构性赤字和周期性赤字 4.中央政府赤字和地方政府赤字 5.预算赤字和决算赤字

6.年度财政赤字和季节性财政赤字

二、公债的含义

以政府为核心的公共部门举借的公共债务称为公债，公债是一种以支付资金价格为条件的货币信用，即是以还本付息为条件的一定时限内资金使用权的让渡。举借公债的根本原因在于公共部门出现的财政赤字。发行公债与税收的根本区别在于公债取得的依据不是国家的暴力权力，而是遵循市场经济规律的国家信用原则。

公债规模的确定主要与四个因素有关：国家经济的总体规模；经济周期；偿还能力；政府奉行的经济政策。

公债有其特定的指标体系，即外债的指标体系和内债的指标体系。

三、财政风险与财政危机

财政风险是政府财政收入、支出或费用因各种原因产生出乎意料变动从而产生支付困难的可能性。财政风险主要表现为政府可能遭遇的无法预测的收入减少、支出或损失增加。

财政危机是政府财政的崩溃或不可持续。直接表现为财政出现支付困难，如无法对不可控开支进行支付，特别是无法偿还到期的债务本息。

引发财政风险的因素一般可以分为以下五点：(1)法定的财政义务。典型的是养老保障支出。

(2)或有财政义务。如政府对第三方的贷款担保和赔偿

(3)经济周期性波动。一旦经济陷入衰退和高失业中，导致财政不稳定。

(4)道德风险引发的中央政府为地方政府、国有企业债务承担的无限连带责任。

(5)其他可能对政府造成严重负面影响的意外变故。例如重大自然灾害、战争、罢工或政治动荡。

目前国际上得到广泛认可的财政风险分类方法，是以财政义务的可预见性作为标准，具体包括：

(1)明确的和隐含的财政义务。

33(2)确定的和或有的财政义务。

（3)财政风险一般分类。包括：

明确的负债和承诺。

明确的或有负债。

隐含的负债。

隐含的或有负债。

控制财政风险的途径有：

（1)转移财政风险。(2)削减财政风险。

（3)财政风险分担。

第九章 公共组织的文化与伦理 第一节 公共组织文化概述

一、公共组织文化的含义

我们可对公共组织文化作出如下界定，即广义公共组织文化是指公共组织意识形态，以及与之相适应的公共组织制度和公共组织机构。而狭义的公共组织文化，则是指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。

二、公共组织文化的类型

公共组织文化的类型可以从不同角度来划分。

根据结构一功能分析，公共组织文化分为：（1)角色型公共组织文化。(2)权力型公共组织文化。(3)任务型公共组织文化。（4）人本型公共组织文化。

根据隶属区域，公共组织文化分为：(1)社会总体公共组织文化。（2）区域公共组织文化。

根据表现形式，公共组织文化分为：（1)精英公共组织文化。（2）大众公共组织文化。

根据作用直接与否，公共组织文化分为：（1)显性文化。（2）隐性文化。

根据民族文化差异，公共组织文化分为：（I)西方公共组织文化。（2）东方公共组织文化。

中国公共组织文化在一定程度上受到中国传统文化的影响。中国传统文化的主要内容有：大一统的观念，集权主义的价值和原则，人治与礼治的原则，官僚主义的组织方式等。

三、公共组织文化的特征

文化作为影响社会生活的一种重要因素，在不同的社会生活领域中表现为不同的形式。公共组织文化是文化在公共组织中的一种表现形式。因此，公共组织文化除了具有文化的共同属性外，也有自身独有的特征，这些特征集中体现在几对辩证统一的关系之中。

个性与共性的统一。

抽象性与具体性的统一。

稳定性与变革性的统一。

理想性与现实性的统一。软约束性与强制性的统一。

四、公共组织文化的结构

公共组织文化是一个多层次、多方面的复合系统。公共组织文化的结构大体上由两大部分组成，一是构成公共组织文化的各个基本要素；二是各要素之间的相互关联性即结构层次性。

1.公共组织文化的构成要素

34(1)组织宗旨或最高目标。（2）组织精神。（3）组织价值观。（4）组织理念。（5）组织道德规范。（6）组织行为准则。（7）组织制度。（8）组织素质。（9）组织形象。2．公共组织文化的结构层次

公共组织文化的结构层次，从纵向结构上看可分为范围上的三个层次（深层文化、中层文化、表层文化）和内容上的三个层次（心理观念层、管理制度层、行为物质层）。

（1)深层文化。深层文化又称精神层文化或心理观念层文化。

（2）中层文化。中层文化又称中介层文化或制度层文化。

（3）表层文化。表层文化又称物质层文化。

在公共组织文化的三个子系统中，深层文化是最核心、最重要的部分，它决定中介文化和表层文化；表层文化是最为外在、最容易表现的部分，它和制度层文化都是精神层文化的载体和外化；中介层文化介于上述两者之间，是精神层文化的延伸和载体，又是表层文化的条件和基础。三者相互依存、相互制约、相互联系、相互作用，构成有机统一的整体。

五、公共组织文化的功能

公共组织文化是公共组织的灵魂，对公共组织的存在和发展，甚至对社会文化的发展都具有促进功能。公共组织文化的促进功能主要体现在以下几个方面：

(1)指导功能。这是指公共组织文化为公共组织活动确立正确的指导思想和良好的精神氛围。

（2）凝聚功能。这是指当一个组织价值观一旦被组织成员认同、接受，达成共识

（3）激励功能。以组织文化为组织的精神目标和支柱，可以激励全体组织成员自信自强，团结进取。

（4）创新功能。这是指随着环境的不断变化以及组织的不断发展，组织文化会不断自我更新和进化，而组织文化的变革、更新又成为组织进一步发展的重要动力。

（5）统摄功能。这是指公共组织文化对社会公众和其他社会组织的影响作用。公共组织文化的整合功能体现在以下方面：

(1)导向功能。这是指组织文化对组织整体及组织内每个成员的价值取向及行为取向起导向的作用。

（2）约束功能。这是指组织文化通过非正式的、约定俗成的群体规范或共同的价值准则对组织成员的思想、行为产生约束和规范的作用。

（3）协调功能。这是指组织文化对组织中群体和成员之间关系的协调作用

（4）控制功能。这是指组织及其成员在组织文化的作用下，其价值观、心理情感、伦理道德和行为方式受到规范和控制，有利于组织的稳定和健康发展。

公共组织文化的负向功能体现为：

(1)阻抑功能。这是指组织文化中的一些消极因素会阻抑公共组织的发展，降低公共组织管理活动的效率。

（2）阻碍功能。这是指公共组织文化会对组织发展和多样化产生的阻碍作用。第二节 公共管理伦理

一、公共管理伦理的含义

二、公共管理伦理的特征

第一，整体性与系统性。

第二，政治性与社会性。

第三，非功利性和非交换性。

第四，高尚性与广泛性。

三、公共管理人员的职业责任

概括起来讲，公共管理人员的职业责任包括行政责任、法律责任和道德责任三个方面的 35 内容。

1.公共管理人员的行政责任

这是指公共管理人员违反公共组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。2．公共管理人员的法律责任

根据不同的分类标准，可以将公共管理人员的法律责任划分为以下若干种基本类型。

根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任。

根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、连带责任。

根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。

3．公共管理人员的道德责任

公共管理人员的道德责任是抽象性与具体性的统一，不同的视角可以有不同的概括。我们认为，公共管理人员的道德责任至少包含这样几个方面的内容：

（1)公正。（2）仁爱。（3）求实。（4）宽容。（5）节制。

四、公共管理人员的道德修养

公共管理人员的道德属于职业道德的范畴。

公共管理人员道德修养目标的崇高性决定了其内容的丰富性。不同的社会和时代，公共管理人员道德修养的内容也不尽相同。在我国现阶段，公共管理人员道德修养的内容一般说来，大致包括三点：一是社会主义道德。二是树立科学的世界观、人生观、价值观。三是健全的心理素质和富有感召力的人格力量。

提高公共管理人员道德修养的途径有两条：自律和他律。

道德自律是指公共管理人员按照公共管理道德原则和规范的要求，在道德素质诸方面进行的自我教育、．自我改造、自我磨炼、自我提高的活动以及达到的道德水平。

他律是公共管理人员道德修养的又一基本途径。来自外部环境的道德约束力，即他律。公共管理人员道德修养应是自律与他律相结合。

他律常用的方法有：其一，榜样引导的方法，其二，舆论宣传的方法。其三，集体影响的方法。

第三节 公共组织文化建设

一、公共组织文化建设的含义

公共组织文化建设，是指公共组织的管理者有意识地培育优良文化、克服不良文化的过程。

公共组织文化建设涉及多方面的因素，其中主要的影响因素有：

（1)民族文化因素。

（2）制度文化因素。

（3）外来文化因素。

公共组织文化建设还要明确建设的途径，这里主要指出以下几点：(1)选择标准。

（2)强化认同。

（3）提炼定格。

（4）巩固落实。

公共组织文化建设的方法主要有：

（1)示范法。

（2）激励法。

36（3）感染法。

（4）自我教育法。

（5）灌输法。

二、中国传统政治文化与行政文化

与制度变迁相比，文化发展更为迟滞。研究中国当代的公共组织文化问题，必须考虑到中国传统政治文化和行政文化的影响。

中国传统政治文化是中国传统文化在政治和行政领域中的表现形态。

三、中国公共组织文化建设的意义与创新

随着我国政治经济体制改革的不断深化，只有建立与社会进步和时代要求相适应的公共组织文化，才能更加积极有效地促进经济和社会的全面发展。公共组织文化建设具有十分重要的意义。具体体现为：

（1)加强公共组织文化建设是改进管理方式的需要。

（2）加强公共组织文化建设是公共组织队伍建设的需要。

（3）加强公共组织文化建设是解决公共组织自身存在问题的需要。

中国公共组织文化建设的重要意义，揭示了中国公共组织文化建设的必然要求：

（1)必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导方针。

（2）必须立足当代中国国情。

（3）必须体现时代精神，具有时代特色。

（4）必须适应人们心理活动规律的要求。

（5）必须善于继承、借鉴和汲取中国传统行政组织文化和别国公共组织文化的精华。

中国当代公共组织文化建设仍存在一些不足，主要表现为：

（1)存在着无文化现象。

（2）存在着不同程度的封闭性和排他性。

（3）带有浓厚的“官本位”色彩。

（4）存在着形式主义。

（5）“重人治，轻法治”的思想观念比较突出

（6）在与西方公共组织文化的融合过程中形成了一些负面效应。

要实现公共组织文化与时俱进的创新，必须实现以下几个方面的转变：(1)由集权型向参与型转变。

（2）由管制型向服务型转变。

（3）由一般型向专业型转变。

（4）由人治型向法理型转变。

（5）由封闭保守型向开放进取型转变。

第十章 政府治理工具

第一节 政府治理工具概述

一、政府治理工具的含义

政府治理工具有时又被称为“政策工具”，或政府工具，是20世纪80年代以后在公共管理和政策领域兴起的一个新概念。目前，关于政府治理工具的定义很多，概言之，政府治理工具指的是政府为了解决公共问题而采用的可辨别的行动机制。

政府治理工具的含义可以从以下几个方面来理解：

首先，治理工具的本质。治理工具的本质是政府活动机制。从行动机制上看，政府治理工具可以分为四个层次：

一是物品或服务。

二是提供此种物品或服务的媒介。

三是提供系统，即参与提供物品和服务的组织体系，如政府机构、非营利组织、地方政府、营利性的公司，以及它们的某种组合方式。

四是制度，即界定构成提供系统的实体之间关系的一套规则（不管是正式的还是非正式的）。

其次，治理工具的结构化。

治理工具的这种结构化特征，是我们定义的前提，也是我们研究的前提所在。

最后，治理工具的可辨别性。治理工具既然是结构化的，便会呈现出一些可辨别的特征。

总的看来，治理概念至少包括三个层次，每个层次均包含要解决的特殊问题。它们是：

第一层次，制度安排层次。

第二层次，手段技术层次。

第三层次，治理能力层次。

在这三个层次中，治理工具是其中的第二层次。它是行动中的治理，是将治理理念转化为实际行动的关键。

二、政府治理工具的类型 1.胡德(C.Hood)的分类

1983年，英国学者胡德在其《政府治理工具》一书中提出，第一类工具是信息类工具。

第二类是资财类工具。

第三类工具是权威符号

第四类是组织性工具，第二节 主要的政府治理工具

一、组织工具

所谓组织工具指的是政府完全依靠自身力量来解决公共问题，实现政策目标的方式。组织工具具有以下特征：

(1)直接。（2）独立。（3）科层控制。（4）充分的资源利用。

组织工具的主要形式有：

国家计划。政府机构。公共企业。政府间协议和合作。

二、管制工具

管制工具指的是政府强制目标群体服从政策，以解决公共问题、实现政策目标的方式。管制工具具有以下特征：(1)直接和间接相结合。（2）强制性。(3)法规方式。(4)权力资源的运用。

管制工具的主要形式有：

行政立法。行政决定。行政检查。行政处置。行政强制执行。行政司法。

三、经济工具

经济工具指的是政府用经济利益诱导目标群体的行为，以解决公共问题、实现政策目标的方式。与管制工具的强迫不同，经济工具具有以下特征：

（1)间接。(2)一定程度的弹性。(3)市场机制的运用。(4)经济资源的使用。

经济工具的主要形式有：

产权。税收。支付或补贴。费。券。特许。担保。贷款。合同。

四、信息工具

信息工具指的是政府不采取行动，而是通过信息的供给、控制和隐瞒来影响目标群体的 38 思想、认识、观点和态度进而引导其行为，以解决公共问题、实现政策目标的方式。

信息工具的主要形式有：

行政指导。信息发布。认证。意识形态。仪式和象征。

五、市场和志愿工具

市场和志愿工具指的是政府不直接采取行动，完全依靠市场机制和志愿组织来解决政策问题、实现政策目标的行动。

（1)间接。（2）充分自由。3)“看不见的手”或利他主义。第三节 政府治理工具的选择

一、根据绩效特征而进行的政府治理工具选择

第一，治理工具的强制程度与绩效。一般而言，在其他因素不变的情况下，治理工具的强制性愈强，绩效就愈高。

第二，治理工具的直接性与绩效。一般而言，直接性强的治理工具最大的优点是绩效较高，易于管理。

第三，治理工具的自主性与绩效。自主性工具的巨大优势在于它能利用社会、市场等实现公共目标，从而节省政府资源。

第四，治理工具的可见性与绩效。可见度愈小，责任就愈难承担。

二、根据公共问题的性质而进行的政府治理工具选择

第十一章 公共组织变革

随着知识经济时代的来临和日益扩大的经济全球化趋势，以及人类技术创新能力的显著提高与组织所面临社会压力的空前增大，使得组织的生态环境出现了复杂化、动态化与不确定等时代特征。为适应变革时代组织持续发展的要求，客观上要求包括公共组织在内的一切组织对其自身不断进行变革和创新。第一节 全球公共部门改革浪潮

一、国外公共部门改革的基本情况 1.英国的公共部门改革

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府变革计划，开始以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理变革。1997年后工党执政，同样锐意进行政府改革，致力于改善公共服务品质。

2.美国的公共部门改革

美国是现代管理科学的摇篮，20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以从1978年卡特政府的《文官制度改革法案》的实施算起，并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。（参见李鹏：《新公共管理及应用》，129页，北京，社会科学文献出版社，2004）3.新西兰和澳大利亚的公共部门改革

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。

4.欧洲大陆国家的公共部门改革

欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”为取向。5.亚洲新兴工业化国家和地区的公共部门改革

亚洲新兴工业化国家的公共部门受全球公共部门改革的影响，同样掀起了汹涌的行政改革浪潮，进一步巩固了经济发展所取得的积极成果。1997年亚洲金融危机爆发之前，亚洲新兴工业化国家和地区的政府模式被称为发展型政府，即一种以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。金融危机之后，这些国家和地区的公共部门改革迈人了新的时期，更重视对西方政府改革经验的学习，重新审视政府的作用及其与其他部门的分工和合作。

二、国外公共部门改革的主要内容

概括来说，国外公共部门改革的主要内容及措施有：

1.政府职能的优化

国外公共部门改革的重点之一是重新界定政府职能，提高政府效率。2.公共服务的市场化、社会化

国外公共部门改革存在着这样一种趋势，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。具体说来，市场化、社会化的途径主要有：

（1）政府业务合同出租。

（2）以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系。

（3）公共服务社会化。3．授权和分权

国外公共部门政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要实行授权和分权。

4．引入现代化管理技术

5．营造“顾客导向”的行政文化 6．强化改革的法律保障 第二节 我国的政府改革

一、改革开放以来我国行政管理体制改革

新中国的行政体制脱胎于战争年代根据地的政权体制，并受到了苏联集权模式的影响。而且，任何一种新的行政管理体制都有一个适应时代要求，从不成熟、不完善到逐步成熟、完善的过程。新中国成立以来，尤其是党的十一届三中全会以来，我国党和政府为建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制而不断地进行改革。改革开放以来，我国先后经历了五次较大的行政管理体制改革，其简况如下： 1982年，中国实行了经济体制改革和对外开放。

1988年的机构改革以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。

1993年的机构改革，其方向与目标就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要 1998年2月25-26日，这是一次规模宏大、意义深远的变革，是在我国经济体制改革进人重要阶段、社会经济发展进入关键时期进行的。

2003年改革按照十六大精神进行。十六大报告将政府的主要职能归纳为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，进一步把转变政府职能、深化行政管理体制改革作为未来国家建设的重要任务。

二、历次机构改革的成就和经验

历次机构改革使我国政府管理体制和模式发生了明显的变化。改革的成效主要体现在：

(1)管理理念不断优化，能够根据我国社会经济形势加以改进乡

（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制，机构逐步精简并加以重构；(3)政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大；

(4)管理方式日益完善，审批制度、电子政务和民主决策等方式广为各级政府接受；(5)干部素质发生变化，行政能力得到提升，依法治国和法治行政观念开始深入人心。

改革开放以来，我国政府行政管理体制改革方面所做出的努力是积极的，所取得的成就是显著的，并且积累了丰富的经验，这些经验为进一步深化政府行政管理体制改革、推动和完善社会主义市场经济体制建设创造了有利的条件。总结我国行政管理体制、改革的实践，基本经验有五条：

(1)坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；（2)坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；(3)坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；(4)坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；(5)坚持统一领导、分级负责、分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。

三、当前行政管理体制改革的方向 1.角色愿景：从“划桨”到“掌舵”

(1)适度放松政府的规制。传统的行政理念对规则的过度重视，既严重限制了市场经济主体行为的自由度，也导致政府组织行政绩效不佳。

(2)市场化。市场化是政府组织进行“自我减肥”的一个重要举措，通过市场化可以将那些政府组织不应该管也管不好的公共事务交由市场和社会力量去完成，从而能够有效地减轻政府组织的工作负担，使其能够更加有效地为社会提供公共服务。

(3)提升政府组织的回应性。传统的政府组织行政理念偏重于对政府组织内部机构形态和管理结构形式的分析，而忽略了政府组织与其环境之间相互关系的探讨，因而导致了政府组织的自我封闭性。

2.职能重点：从管理到服务

在计划经济条件下，政府组织仿佛只有管理职能，而没有服务职能，以致形成了高度集中的政府权力结构体系。

3.职能范围：从无限到有限

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和日臻完善，“无限政府”必然难以为继，由“无限政府”走向“有限政府”并进而树立服务型政府行政理念终将成为历史之必然。

4.运作过程：从封闭到透明

实践证明，公民对公共事务享有知情权、监督权乃至参与权，不仅是制约行政违法行为、控制政府官员腐败的一个必要条件，而且有利于准确传播市场信息，降低交易成本，提高经济活动的效率。

5.内部管理：从刚柔分离到刚柔兼济 刚性管理的人性假设基础是“人性本恶”，主张通过“严刑峻法”来治理国家、管理人民。柔性管理的人性假设基础是“人性本善”，这种理论认为，人在追求经济利益、企盼改善生存状况的同时，也非常注重自我价值的实现，具有向往亲情友谊，乐于助人的一面，因而，人并非完全是纯粹的“经济人”。

第二篇：公共管理概论

公共管理概论复习资料

09级文产一班

题型：单项选择、判断题、案例分析、看图分析

第一章：

1.公共管理与私人部门管理的区别

（1）公共利益目标与私人利益目标

（2）垄断强制性与自由竞争性

（3）制衡性与自主性

（4）多元理性与经济理性

（5）政府机制与市场机制

2.公共物品及特征：

每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。

特征：不可分割性、非竞争性

3.公共管理：设立一类专门的、具有足够管理资源和合法性的公共组织，依照某些特定的规则来组织和执行公共物品供给，处理公共事务，提供公共服务的过程.公共管理的涵义：

（1）公共管理的主体是政府与其它公共部门；

（2）公共事务与公共利益直接有关，其受益对象是社会公众；

（3）公共事务及其管理的存在是永恒的，具体内容随社会变迁而不断调整；

（4）公共管理来自民众的授权并有直接的社会责任；

（5）公共管理具有公共性.4.P途径的公共管理

P途径下的公共理论研究认为：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但P途径看中政治和管理的层面。

（1）P途径下的公共管理的特征

着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； 强调与政策分析结合，进行具有前瞻性、规范性的理论研究.第二章

1.政治和行政二分由威尔逊提出来的2.传统公共行政时期

（1）政治与行政的关系前后有所变化

（2）产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义思想。

3.新公共行政时期

（1）价值问题在公共行政中受到更多重视

（2）官僚制理论受到更多的批评；

（3）公共政策研究得到空前的发展。

4.公共管理时期

（1）重新调整政府与社会、政府与市场的关系

（2）尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化

（3）改革政府部门内部的管理体制

5.新公共管理的核心思想：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

第三章

1.公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织,它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权,负有公共责任,以提供公共服务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。

2.公共组织的结构及优缺点

直线式、职能式、直线职能式、矩阵式、事业部制

（1）直线制的优点：结构简单，指挥系统清晰、统一；责权关系明确；横向联系少，内部协调容易；信息沟通迅速，解决问题及时，管理效率比较高。缺点：:缺乏专业化的管理分工,经营管理事务依赖于少数几个人.当企业规模扩大时,管理工作会超过个人能力所限,不利于集中精力研究企业管理的重大问题.（2）职能制的优点：各职能部门在其专项业务分工范围内都有权向下级下达命令和指示，直接指挥下属单位，大大提高企业管理的专业化程度和专业水平。缺点：但容易出现：多头领导，使下属无所适从； 协调困难

（3）直线职能制的优点：以直线为基础，既设置了直线行政领导，又在各级领导之下设置了相应的职能部分，分别从事职责范围内的专业管理。缺点：职能科室作为总经理的助手，仅起参谋作用不能对直线部门下达指令

（4）矩阵式的优点：（1）加强了横向联系，专业设备和人员得到了充分利用。

（2）具有较大的机动性。（3）促进各种专业人员互相帮助，互相激发，相得益彰。缺点：（1）成员位置不固定，有临时观念，有时责任心不够强（2）人员受双重领导，有时不易分清责任。

（5）事业部制的优点：a 权力下放，有利于管理高层人员从日常行政事务中摆脱出来，集中精力考虑重大战略问题。

b各事业部主管拥有很大的自主权，有助于增强其责任感，发挥主动性和创造性，提高企业经营适应能力。

c 各事业部集中从事某一方面的经营活动，实现高度专业化，整个企业可以容纳若干经营特点有很大差别的事业部，形成大型联合企业

d 各事业部经营责任和权限明确，物质利益与经营状况紧密挂钩。

缺点：a 容易造成机构重叠，管理人员膨胀b 各事业部独立性强，考虑问题时容易忽视企业整体利益。

3.管理幅度

指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。

4.管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。两者间是一种制约关系。

5.非营利性组织

非营利组织是指不以营利为目的非官方性组织。它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。

具有社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁判

非营利组织通常也被称为非政府部门、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。

6.非营利性组织和非政府组织的区别

非政府组织是在政治领域中定义的，它主要包括各种利益群体的组织，例如工会、妇女组织、行业协会、职业团体等。

非营利性组织是在经济和社会服务领域定义的。它主要包括教育、卫生、科学、社会福利及其它福利组织。

7.领导者所具备的素质

思想品德素质、文化知识素质、领导能力素质、心理素质、身体素质

8.公共组织变革的主要内容

（1）从职能作用的领域来看，公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移

（２）从职能作用的性质来看，公共组织由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转移

（３）从职能的分化程度看，公共组织的职能由混淆不清向高度分化转变

（４）从职能的行使方式看，公共组织由人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主

第四章

1.社会问题和公共问题的区别

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的(人与人、人与自然之间)矛盾或冲突。

具有广泛性、持续性、社会性的特征

公共问题它是指那些具有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题。具有影响的广泛性、不可分性、社会共享性、公共性等特点。

2.公共政策问题判断与确立的原则

A．公共政策问题应是具有公共性的公共问题。

B．公共政策问题应是影响程度大的问题。

C．公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。

D．公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。

3.自上而下的的执行模式

自上而下模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性； 制定相关政策的时候忽视了对周围环境的分析，尤其是自然环境的影响； 此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略；

下而上的政策执行模式强调应该给予基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；也就是使基层官员或地方执行机关能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。

4.公共政策的执行手段

行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段、技术手段

第五章

1.绩效评估指标

经济指标、效率指标、效能指标、公平指标

2.外部效应

指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。分类：正外部效应、负外部效应

3.正负外部效应的指标

正外部效应指交易双方之外的第三者所带来的未在价格之中得以反映的经济效益。

负外部效应是指未能在价格中得以反映的，对交易双方之外的第三者所带来的成本费用。

第六章

1.公务员管理原则

1.公开、平等、竞争择优原则2.监督约束与激励保障并重原则3.任人唯贤、德才兼备与群众公认、注重工作实绩原则4.分类管理原则5.法治原则

2.我国公务员的组建特点

（1.）反对“政治中立”

（2）从实际出发确定公务员的范围

（3）坚持党管干部，不实行“两官分途”

3.公务员的录用

公务员录用制度是指根据国家管理的需要，依照有关法律、法规的规定，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从符合法定资格条件的公民中，择优录用担任某种职务的一种制度。

（一）适用范围：主任科员以下非领导职务的公务员。

（二）录用标准：德才兼备。

（一）录用方法

1.公开考试2.严格的考察办法3.择优录取 录用程序：

1、编制录用计划

2、发布报考公告

3、对报考者进行资格审查

4、对符合报考条件的人员进行公开考试

5、确定考察人选并公示录用人员名单

4．考核

考核程序：平时考核、考核

考核标准：优秀、称职、基本称职、不称职

考核的方法：（1）领导考核和群众考核相结合（2）平时考核和定期考核相结合（3）定性考核和定量考核相结合5.培训的原则公务员培训属于继续教育。

（1）理论联系实际（培训方向）

（2）学用一致（培训目标方法）

（3）按需施教（培训内容

（4）讲求实效(培训效果)

（5）注重能力建设

(培训的价值取向)

6.奖励原则

1、精神奖励和物质奖励相结合，以精神奖励为主

2、个人奖励与集体奖励并重原则

3、定期奖励和及时奖励相结合原则

7.公务员回避制度

公务员回避制度是指为了保证机关工作人员依法执行公务，保持清正廉洁，防止因亲属关系影响公正执行公务，而对公务员在担任职务、任职地区和执行公务等方面作出的限制性规定的法律制度。

任职回避是指对有特定亲属关系的公务员，在担任某些关系密切的职务方面作出的限制。

任职回避的对象：夫妻关系、直系血亲、旁系血亲、近姻亲关系

地域回避，又称地区回避或籍贯回避，是指为了避免亲属关系、宗族关系等影响公务员公正履行职务而对公务员在亲属比较集中的地域担任某些职务作出的限制。

回避对象任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的公务员应当实行地域回避。

公务回避：指遇到涉及公务员利害关系等法定情形时，为避免影响公务员公正履行职责而对其执行公务作出的限制

公务回避的对象：1）涉及本人利害关系的；

（2）涉及与本人有比较密切的四种亲属关系（即夫妻关系、直系血亲关系、三代以内的旁系血亲关系和近姻亲关系）的人员有利害关系；

（3）其他可能影响公正执行公务的。

8.公务员处分的种类

警告、记过、记大过、降级、撤职、开除

处分期间：

警告：6个月

记过：12个月

记大过：18个月

降级、撤职：24个月

第三篇：公共管理概论复习题

1．公共部门区别于私人部门的本质特征为

【D 】

A.计划性B.单一性

C.效率性D.公共性

2．公共管理活动的合法性基础为【】

A.公共性和私人利益B.效率性和私人利益

C.公共性和公共利益D.效率性和公共利益

3．有效的政府组织应该认识到，公共性的起点是【】

A.公民B.政府C.企业D.政党

4．公共管理研究领域的第一个范式----公共行政范式诞生的标志为【】

A.《行政学之研究》的发表B.《经济与社会》的发表

C.《行政学导论》的发表D.《就业、利息和货币通论》的发表

5．“政治与行政二分”最早的提出者是【】

A.凯恩斯B.布坎南C.韦伯D.威尔逊

6．对公职人员在科层制组织中所从事的活动及其性质的一个基本要求是【】

A.知识性原则B.职业化原则C.非人格化原则D.法定管辖范围原则

7．对科层制组织中各职位之间以及相应权力之间的关系规定的原则是【】

A.知识性原则B.职业化原则

C.非人格化原则D.公职等级制和权力等级化原则

8．政府运用供应这个手段，所针对的对象是【】

公共产品B.私人产品C.半公共产品D.半私人产品

9．与私人产品相比较，公共产品的基本特征为【】

A.竞争性和排他性B.竞争性和非排他性

C.排他性和非竞争性D.非竞争性和非排他性

10．一个组织中，如果决策权高度集中，问题自下而上传递向高级管理人员，由他们选择合适的行动方案，这个组织的结构就倾向于【】

A.复杂性B.正规化C.集权化D.分权化

11．在组织人员规模一定的情况下，管理幅度和管理层次成【】

A.正比关系B.反比关系C.网状关系D.线性关系

12．随着信息技术的迅猛发展和组织知识化水平的提高，无论是私人组织还是公共组织的结

构设计越倾向于【】

A.锥形结构B.扁平结构C.塔形结构D.柱形结构

13．组织为确保在适当时间，为适当的职位配备适当数量和类型的工作人员，并使他们能够

有效地完成促进组织实现总体目标的任务的过程，称为【】

A.人力资源规划B.人力资源招募C.人力资源培训D.人力资源考核

14．确定不同的决策究竟需要哪些确切信息的环节为【】

A.决策分析B.信息需求分析C.决策集成D.决策反馈

15．对每位管理者的需求和职能范围进行识别后，将需求相互重叠的部分实施集成和共享，以便剔除多余信息，减少重复信息，提高决策和控制的有效性的环节为【】

A.决策分析B.信息需求分析C.决策集成D.决策反馈

16．最早的福利国家为【】

A.英国B.美国C.法国D.德国

17．我国在计划经济体制下，政府对社会实施全面干预，是一个【】

A．小政府B．间接的政府C.恰当的政府D.全能的政府

二、多项选择题（21．立基于韦伯的合理--合法的权力类型之上的科层制组织，其构建和运作的原则【】

A.知识性和职业化原则B.非人格化和执行能力原则

C.法定管辖范围原则D.公职等级制和权力等级化原则

E.灵活性与专业化

22．公共部门组织目标的特点为【】

A.多元化B.单一性C.整体性D.公共性 E.多样性

三、名词解释

26．公共组织沟通

27．财政预算

28.法制行政

29．领导权威

30．公共组织

四、判断题（31.公共性是指超越个人和特定私人组织的特殊利益而追求社会共同利益。

32．韦伯科层制组织的本质在于以人格化的制度取代非人格化的制度，使组织本身及其规定

比组织中任何个人更重要。

33．政府运用管制这个手段，所针对的主要是经济和社会生活中普遍存在的信息对称问题和

内部性问题。

五、简答题（36．简述公共管理与公共行政的区别。

37．简述中国公务员制度与西方文官制度的区别。

38.简述完整制、分离制各有何优缺点

39.简述主要的政府治理工具。

六、论述题

40．结合我国实际，论述应该采取哪些对策改善公共决策的质量？

（一）公共决策的科学化。所谓决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术

知识及方法特别是公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策

程序。实现决策科学化的要求是建立完善的决策系统，提高决策参与人员素质，按照科学的决策原则进行决策。1)建立健全公共决策系统。现代化的公共决策系统是由以决断子系统

为核心，以信息、参谋、监控子系统为支持而组成的有机整体。建立健全决策系统，应做到：

a合理设置各子系统。b充实参谋咨询机构和信息工作机构。2）遵循科学的决策原则。3)

提高决策者和参与者的素质。决策人员素质的高低决定了决策的水平，提高决策人员素质是

决策系统改进的重要内容之一。

（二)公共决策的民主化。所谓决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团

体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益

和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。决策民主化是决策目标

民主化和决策过程民主化的统一。包括把民主机制引人决策系统，营造良好的决策氛围；

重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用；提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化。

(三）公共决策的法制化。所谓决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行

为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。决策法制化是我国实现“依法治国”战略方针的一个重要方面，也是实现决策科学化和民主化的重要保证。1)理顺公共决策主体关系，完善决策规则。2)决策程序法制化。决策程序法制化，就是将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规范的形式确立下来。其目的是防止少数决策者草率行事、滥用职权，或有意把一些方案不经过审议而出台的行为。3)充分发挥决策监控子系统的作用。在我国当前法制建设尚不健全的情况下，决策监控子系统的作用十分重要。总之，科学化、民主化与法制化是现代化公共决策的三个相互联系、密切配合的方面，民主化是现代化公共决策的基础，科学化是现代化公共决策的主导，而法制化则是现代化公共决策的保证。

41．试述加强公共管理伦理建设的途径？

（一）加强公共管理伦理教育。良好的公共管理伦理，有赖于正确的行政价值观的确立，行政意识、行政理论、行政认知、行政情感、行政态度等行政文化的诸多要素构成了行政模式取向，直接决定着公共管理伦理的状况。因此，必须加强行政文化建设，使行政系统各层级人员树立正确的公共管理伦理观，形成内在的约束机制。

（二）强调公共管理伦理立法。公共管理伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。

（三）发展公民社会对行政活动的干预和监督。在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，应当面向整个公民社会而不是一部分与自己“有关系”的人们，发展这种公共政治传统是消除公共生活中私人化倾向和无契约、无承诺、无准则的行为倾向的基本方法。促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的政府责任意识，尤其在行政系统的输人方面要强化，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输人与输出双向都是积极的参与者。公民社会应当创造出更多的途径和机会，例如社区与团体的讨论，以及公共媒体上的讨论等，鼓励社会成员关合并参与有关重要的公共管理的讨论，从而对重大的公共决策发生影响和进行民主的干预和监督。

第四篇：公共管理概论重点复习



一、单项选择题（10×1分=10分）



二、多项选择题（8×2分=16分）



三、填空题（10×1分=10分）



四、名词解释（5×3分=15分）

非盈利组织：定义：具有法人资格、以公共服务为使命，享有免税优待、不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织。

基金会：定义：是一种非政府、非营利组织，有其自己的基金，由其受托人或董事管理，以维持或协助教育、社会、慈善、宗教等公共服务目的，而且提供补助金的公益性组织。

公共事业：公共事业组织是依照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供公益服务的组织。

公共事业组织：定义：公共事业组织是依照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供公益服务的组织。

公共事业决策：决策定义：决策是人们为实现一定目标而制定行动方案，并准备实施的活动，也是一个提出问题、分析问题、解决问题的过程。

公共事业激励：含义：公共事业管理者针对成员的需要，采取某些手段，激发人们为实现公共事业管理目标积极自觉地行动的过程。

公共事业协调: 定义：公共事业协调是指公共事业组织机关及工作人员运用各种方法，调整系统内部个组织之间、人员之间、管理活动个阶段各环节之间的关系，以及系统与其外部环境、管理对象之间的关系，以便和谐合作的达成管理目标。

公共事业战略决策：是指公共事业组织为了能在社会中获得长期的生存和发展，针对动态变化的社会环境所制定的长远发展规划。它是公共事业组织的最高层根据公共事业的发展目标、资源状况和外部环境而制定的，指明了整个公共事业组织的发展方向。

公共事业监督 ：公共事业监督是指管理系统内外监督主体按照一定的标准和规范，运用适当的监督手段对公共事业管理组织及其工作人员的管理行为进行监督、检查，保证组织作业程序和工作制度全面、准确、有效地执行，以使系统各环节的管理活动更加规范合理，从而推进组织目标的达成。



五、简答题（4×4分=16分）

1、根据公共价值与私人价值的不同取向，可以把人分为哪几种

①为公共利益而调节私人利益的公共价值的追求者；

②享受公共利益而不愿“让渡”部分私人利益的公共价值的搭便车者；举例：逃票攻略

③以损害公共利益为代价而使私人利益无限膨胀的公共利益的破坏者。

2、政府将一部分公共物品供给交给公共组织的原因

3、公共事业领导应具备的能力：

形成组织远景的能力

定义组织使命和宗旨的能力

制定战略和目标的能

建立组织文化的能力

建立制度和系统的能力

.执行任务的能

人力资源管理能力

建立交流和联系的能力

4、公共事业决策的程序：识别问题，诊断原因。确定目标，制定标准。制定可供选择方案。评估比较选择方案。实施方案评价效果。反馈偏差。

5、公共事业激励过程中应遵循的原则

1、目标认同原则

2、公平公正原则

3、物质奖励与精神奖励相结合原则

4、随机制宜原则

使公共事业组织中的人们认清形势。

使决策更加合理。

6、公共事业管理中沟通的作用:

促进公共事业组织各部门协调发展。

塑造良好的人际关系环境，统一公共事业组织成员的行为。

促使公共事业组织成员更加自觉地遵守各种社会规范。

7、公共责任在工事业组织中被重视的原因

公共事业的公益性质决定了公共事业组织的公共责任

公共事业的产生途径要求公共事业组织承担相应的公共责任

公共事业的运作机制要求公共事业组织承担相应的公共责任

公共事业环境压力也使公共事业组织必须强化其公共责任

8、事业管理的监督方式：

第一道防线：来自政府的监督。

政府采取认证制度来监督。

第二道防线：来自独立第三方的评估。

第三道防线：非营利组织的同行互律

第四道防线：媒体与公众的监督

第五道防线：非营利组织的自律



六、比较题（1×8分=8分）

1、公共事业管理与企业管理、政府管理、公共管理的区别（3题）

2、①公共事业管理的主体是公共事业组织。

3、②公共事业管理客体是公共事业，收益对象是社会公众。

4、③公共事业管理内容集中概括为提高生活质量，保证社会利益。

5、④公共事业管理职能是对公共事业调节控制，以满足社会公众的需要。

6、⑤公共事业组织的工作绩效，要以社会效益作为标准尺度。

与企业管理：①管理目的不同：公益性/营利性

②管理的运行轨迹不同：法律轨道/利益轨道

③物质资源来源不同：

收入、政府补助、捐赠/投资的回报

④绩效评估不同：社会效益/经济效益

与行政管理：①管理主体不同：公共事业组织/政府机关

②管理方式不同：

协调讨论的方式/命令与服从的方式

③管理的直接性和间接性不同：

直接性管理/间接性管理

④管理的独立性不同：独立性/非独立性

⑤阶级性与社会性不同：社会性/阶级性

二．公共事业组织领导者与工商企业领导者的区别

同：都要有创新精神和创新能力

异：主要体现在以下几个方面

1、任期：有任期/无任期。

2、工资：来源国家财政/来源企业利润。

3、自身素质：讲究政治素质/讲究经营管理素质。

4、工作方式：公开/隐蔽。

5、人事权限：权限受到限制/相当大的人事自主权。

6、大众传媒：接触多/接触不多。

7、绩效评估：社会效益/利润。

8、公共监督：受到各方面监督/个人行动自由



七、论述题（2题，共25分）

一．事业组织存在的意义

1.推动社会创新与思想创新。

2.提供社会福利。

3.丰富文化生活。

4调适社会生活。

5.传承社会文明。

6.促进自我实现。

1、在公共事业管理中会遇到那些障碍，如何提高沟通的效果

2、面对公共事业组织中的腐败问题，你认为应该如何解决

3、公共事业组织监督中存在的问题和解决的对策

第五篇：公共管理基础概论

试论述新公共管理的主要思想，并举出西方国家实践的案例来加以说明。

一、新公共管理兴起的背景

20世纪末，随着科学技术的快速发展，在工业变革的带动下，人类的生存环境发生了极大的变化。曾经主导西方公共行政的科层制越发不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其僵化、刻板的管理方式使政府面临着日益严重的问题和困难，如政府机构庞大臃肿、效率低下、公众对政府能力失去信心等困境。在这种背景下，为迎接全球化、信息化和知识经济时代，提高国家的国际竞争力和政府的运作效率，新的公共管理应运而生，它发端于英国，并迅速扩展到美国、澳大利亚、新西兰等西方各国，是适应西方资本主义发展的新的时代需要。

二、新公共管理的主要思想

新公共管理的理论基础是建立在对传统公共行政的批判和不足之上的，其主要理论基础来源于经济学的公共选择理论和新制度经济学理论及其对私营管理部门管理方式和手段变革的成功借鉴上。

第一，新公共管理改变了传统公共模式下政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行了定位，即政府不再是高高在上与“自我服务”的管理机构，官僚机构人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，公众则是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”，提倡政府应以顾客为导向，增强对社会公众的响应力。在这种新的政府-社会关系模式下，英、德等国政府采取了简化服务手续、制定并公布服务标准、在某一级行政区域或行业开办“一站商店”服务等一些具体措施。

第二，在私营管理的理论基础上，新公共管理强调采用私营部门成功的管理方法和手段，如成本-效益分析、全面质量管理以及竞争机制等，通过“政府业务合同出租”、“竞争招标”等方式，取消了公共服务供给的政府垄断性。新公共管理认为，政府的主要职能理所当然的是向社会公众提供服务，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府直接提供，政府可以根据服务的内容和特点、性质的不同，采取相应的供给方式，把服务出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，通过这种方式，到达提高服务质量和效率的有效途径。

第三，新公共管理倡导企业型的领导者，认为公共管理人员与市场中的理性经济人一样，具有自我利益最大化、逃避责任、自我服务、欺诈及导致道德风险的内在倾向，因此私营管理人员与公共管理人员在管理绩效上的优劣之分不在于自利的人性，而在于管理环境的不同；在公共管理中，繁荣的程序规则恶化了管理环境，使管理者的情绪变得压抑，导致低劣的政府绩效；相反，私营管理能够有效利用管理人员的自利、机会和风险意识，使他们适应激烈变化的外部环境，创造良好的管理绩效。因此，新公共管理改革强调恰当的制度环境，保证公共管理人员拥有充分合理的权威，赋予他们企业领导者的角色。

第四，政府应采取广泛的授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，跨组织层次之间的交流极其困难，由于信息技术的发展趋势，政府需要对不断变化的社会做出迅速的反应；企业界经理采取分权的方法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决了问题；因此，政府也应该通过授权或分权的办法提高对外界变化的反应。同时，政府应将

社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单位，让他们自我服务、自我管理。

第五，放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。新公共管理认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但过于刻板的规章则会适得其反，它们会使政府的办事效率下降，并对正在迅速变化中的环境不能做出反应；但企业家式的政府是具有使命感的政府，他们规定自己的基本使命，并让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命，这比照章办事的组织具有更高的士气和灵活性以及创新精神。

第六，政府公务员不必保持中立，这点新公共管理与传统公共行政存在明显的分歧；传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不以党派偏见影响决策；相反，新公共管理鉴于行政所具有的浓厚政治色彩认为，公务员与政务员之间的相互影响是不可避免的，因此主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性。正视行政机构和公务员的政治功能，使他们主动设计公共政策，使政策更加有效地发挥其社会功能。

三、英国的新公共管理实践

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私部门管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。以雷纳（Rayner）评审委员会的成立为标志，开始对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《改变政府管理：下一步行动方案》提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。

政府改革的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争则明显地体现在英国公共企业和公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。

1997年上台的英国工党政府一直致力于新一轮政府改革。对于英国的行政现代化，布莱尔政府采取的是积极的态度和雄心勃勃的计划。在改革深化的过程中，英国政府主要通过在地方政府实施的一些计划来体现其改革的取向。在这一系列地方政府改革计划中，其中较为突出的有以下几种：

（一）“合作政府”计划。

“合作政府”是布莱尔政府改革的一个目标框架，其含义在于整合相互隔阂的不同政府组织，以实现政府整体的共同目的。其目标是要超越以往只关注以功能为导向的预算、目标、激励、机构管理和责任机制方面的改革，转向追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造

[10]以包容性和整合性为特征的合作政府。

合作政府产生的缘由在于：此前政府所实施的改革，在实施中也出现了一些弊端和缺陷。这些缺陷在于：引进新的管理模式时的转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，造成机构林立的局面，忽视了部门之间的合作与协调，形成了“碎片化”的制度结构。

合作政府就是要克服这些缺陷而进行相应的努力。1999英国政府发表了《现代政府白皮书》，提出了在10年内的“合作政府”计划，目标在于打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。为此，工党政府在政策制定、公共服务、信息技术和公务员体系等方面都制定了许多切实可行的计划：

1.注重结果和参与的政策制定：主张政策目的以结果为导向，鼓励部门之间的合作，在政策内涵上注重对各种政策相关者的影响，强调政策制定的广泛参与；

2.高质量和回应的公共服务：在引进竞争机制时，明确公共服务的主体和提供方式，改进绩效评估和审查的原则，成立公民评估质量组织，加强与民众互动；

3.改革公共部门人力资源管理：完善以结果为导向的绩效评估体系，促使学习型组织的建立，注重公务员伦理精神和传统核心价值的培养；

4.建设信息时代的政府：信息技术是改革政府间割裂的有效方式，同时还可以提高公共服务的质量。通过这些计划中，可以看出“合作政府”计划在整合政府不同部门、政府与民众、政府工作人员、不同地方政府所进行的努力。布莱尔的工党政府在2001年再次获胜后，这一计划继续得以实施，对英国政府产生重要的影响。

（二）“灯塔政府”计划。

在布莱尔的政府现代化计划中，还有一个比较有名的灯塔计划，也叫“灯塔地方政府计划”。这一创意来自1998年布莱尔首相发表的《政府白皮书》中的《地方政府：接近人民》，1999年1月，英国环境、运输和地方事务部下发了关于实施灯塔计划的征求意见书，结果大多数地方政府对此持欢迎态度。1999年5月，由地方政府改进发展并具体组织实施。

在灯塔计划中，灯塔是一种荣誉称号，它由英国环境、运输和地方事务部颁发，以表彰那些通过评审产生的在某一方面为公众提供了最优质服务的地方政府。但是，灯塔政府又不仅仅是一种荣誉，更为重要的是，它是其他地方政府学习和赶超的榜样。灯塔计划的设立，为地方政府间相互学习、改进工作提供了载体和机会，目的在于帮助所有地方政府为其社区和人民提供高质量服务，从而推动地方政府持续改进。

灯塔计划的主要目的是使所有地方政府向某方面做得最好的典型学习，以提高自己提供服务的质量。1999年是灯塔计划实施的第一年，确定了7个地方政府主要职能作为评比的主体，2000年增加到11个。它实际上就是一种评优活动，评选出具有良好绩效的地方政府，某个地方政府在其申请的领域做得最好，会获得灯塔的称号，并且将他们的经验进行推广，以促使其他地方政府学习，经验共享。通过相互共享，形成一种彼此相互推进的氛围，进而形成政府整体绩效的提高。

总之，英国的行政改革已经进入了一个新的阶段，这样的阶段主要涉及到政府绩效的提升所需要的各种具体的技术。可以看出，这样的改革是在以前改革的基础上进行的，是对以前改革的反思和改进。正是由于以前改革所进行的引进竞争机制、公私改革的完成，所以当前的改革就更关注于政府之间的整合与政府绩效提升的技术。