现代管理学.ppt.Convertor

第一篇：现代管理学.ppt.Convertor

一、管理在公司发展中的作用 技术与管理是汽车的两个轮子 创新与管理是汽车的两个轮子

一、管理的本质

管理，从字面上来理解，是指管辖和治理的意思。

从更深层次上来理解，则是一个非常复杂的概念，应当讲，不同时期、不同的管理学家对管理有不同的理解和定义。管理的本质

一、职能论： 新的管理职能：

计划、组织、领导、控制和创新五种职能 具体管理职能 创新 决策

简单地来说就是做出决定。

仅仅作出决策是不够的，管理者必须作出正确的决策。

需要借助于科学的决策方法，并且依据管理者在过去数年中所积累的技巧和判断能力。管理者不断地探求如何进行正确的决策。计划

为了确定组织的目标和方向，并为实现目标和方向制定最佳步骤，我们必须制订计划。计划职能涉及如下因素： 1）有助于达到目标的政策

2）管理人员将要实施的项目内容 3）管理人员将会采用的过程和方案 4）管理人员必须按时完成的时刻表 5）责任、权力、利益 组织

一旦管理人员确定了目标，制订了实现这一目标的计划和步骤，就必须设计和制订一项组织程序以成功地实施这些计划。组织职能所包含的要素如下： 1）建立有效的组织机构 2）明确责任和职权 3）建立良好的协作关系 4）合理的人员配备 5）组织变革 激励

计划必须由人来实施方能生效。人们实施计划结果的好坏，取决于他们运用激励职能的好坏。1）明确责任和目标；

2）建立有效竞争机制，增加压力； 3）了解需要，满足需要；

4）建立学习型组织，营造良好的组织气氛； 5）公正、公平。协调

正如组织要将其经营活动进行细分和专业化一样，管理人员也需要将经营活动进行汇总，形成一种协调的工作关系，这种挑战是管理人员的职能之一。组织结构的上、下和水平方向都需要进行协调。诸如指挥链原则和统一指挥原则会有助于达到垂直方向的协调。在一些组织中，设有专职人员从事保证协调的服务工作。控制

管理（Management）是在特定的环境下，为了有效地利用组织资源进而实现组织目标，而对企业的资源进行的计划、组织、领导、控制等一系列活动的总称。管理的综合定义 目标;管理职能：计划、组织、指挥、协调、控制;、资源配置（人、财、物、信息）。管理工作的重点

效益是组织追求的终极目标。项目管理的工作一切都应围绕着公司的利润目标来实施管理。处理好效率、效果和效益的关系。

处理好部门利益与整体利益、个人利益与集体利益的关系。处理好项目利益与社会效益的关系。管理者的素质

尊重人格：对人有礼，勿当众训斥、乱发脾气，态度友善； 善于激励：洞察员工心理，用激励手段调动内在积极性； 以身作则：品行端正，不谋私利；

宽以待人：人无完人，允许别人犯错误。

决策才能：依据客观事实进行决策，具有高瞻远瞩的能力； 精明果断：敏锐观察力，一旦决定，不达目的不罢休； 事业成就：强烈的追求成功的欲望；

敢于求新：善于改良工作方法，并吸收新知识； 内部沟通：善于表达，有效劝服；

培育下属：发展培训下属，使之有效完成工作； 组织能力：能发掘下属才能，善于组织资源。

精于授权：相信下属，授予必要的权力，进行追踪控制。合作精神：团结协作，组成有战斗力的领导班子。管理者应具备的素质

基本业务条件：知识Knowledge, 经验Experience, 能力Ability.优秀管理者必备素质：事业心、责任心、服务热情、合作意识。管理基本方法

要实现有效管理，必须借助于一定的管理方法。管理的基本方法有：

行政方法、经济方法、法律方法、教育方法、行政方法

行政方法是指按照行政组织系统，依靠行政组织的权威，运用命令、规定、指示、条例等行政手段直接对管理对象发生影响的管理方法。行政方法特点

权威性、强制性、具体性、垂直性 经济方法

经济方法是指企业在客观经济规律的指导下，运用经济手段（工资、奖金、罚款等）和经济方法（经济责任制）执行管理职能，实现管理目标的一种方法。经济方法的特点：

物质利益性、规范性、形式多样性、稳定性和长期性 法律方法 法律方法，就是运用法律规范以及类似法律规范的各种行为准则，对人们的经济活动以法管理的方法。

法律方法的特点：

强制性、概括性、规范性、稳定性 教育方法

教育方法是指在管理者对被管理者需要有充分了解和分析的基础上，通过适当的方式对被管理者进行宣传教育，使人们认识真理，激发人们的动机，引导人们的行为，为实现组织整体目标而努力工作的方法。教育方法的特点：

启发性、灵活性、长期性、具体性 企业管理方法的正确运用

减少行政管理方法，大量运用经济方法和法律方法；

管理者必须充分认识行政方法的本质是服务，而不是地位的象征； 各种管理方法结合起来应用；

法律方法应成熟一个，颁布实施一个。管理学的产生与发展

一、管理学的产生

1．产业革命（Industrial revolution）

2．1911年泰罗《科学管理原理》问世，管理学产生。

二、管理学的发展

1．19世纪末20世纪初形成的古典管理理论 2．20世纪20年代开始的行为科学理论 3．20世纪60年代开始形成的管理理论丛林

——现代管理理论

一、古典管理理论

(一)科学管理理论(Scientific management)1．代表人物及其对管理科学理论的贡献

◎泰罗（Frederick Taylor, 1856-1915）

——美国 “科学管理之父”。

2、代表著：《科学管理原理》1911年

◎吉尔布雷斯夫妇(Frank Gilbreth and Lillian Gilbreth)

◎甘特(Henry L.Grantt)2．对科学管理的评价

要历史地评价:应当考虑那个时代的生产力水平；即使在今天，科学管理仍有很强的现实意义。

科学管理原理的观点

① 科学管理的中心思想是提高劳动生产率。

② 为了提高劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。

③ 要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的工作环境中操作。

④ 采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。⑤ 工人和雇主两方面都应当来一次“精神革命”。

⑥ 把计划职能（管理职能）和执行职能（劳动职能）分开，以科学工作方法取代经验工作方法。

⑦ 实行职能工长制。

⑧ 管理控制中实行例外原则。问题讨论

泰罗的科学管理原理在中国的现代企业管理中是否还有意义？ 泰罗的科学管理理论对现代企业有什么启示作用?(二)法约尔的一般管理理论

1、法约尔（Henri Fayol, 1841-1925）

—— 法国 “经营管理理论之父”。

2、代表作：《工业管理与一般管理》

提出的一般管理理论对西方管理理论的发展产生了重大影响，成为管理过程学派的理论基础。

法约尔的主要贡献（1）★六种经营活动 技术活动（生产）商业活动（交换活动）

财务活动（资金的筹集、控制和使用）安全活动（财务和人身的安全）

会计活动（记账算账、成本核算和统计等）管理活动（计划、组织、指挥、协调、控制）。五大管理职能

计划、组织、指挥、协调、控制 管理的14条原则

⑴

劳动分工；⑵

权力与责任对等；⑶

纪律；⑷

统一指挥；⑸

统一领导；

⑹

个人利益服从整体利益；⑺

员工报酬；⑻

集权；⑼

等级；

⑽

秩序；

⑾

公平；⑿

人员稳定；⒀

首创精神；⒁

团结合作 理想行政组织理论

马克斯·韦伯（M.Weber, 1864-1920）

——德国 “组织理论之父”。

2、代表作：《社会组织与经济组织理论》

3、理想行政组织的核心内容是：

①

权威的基础。理想的行政组织理论的实质在于以科学确定的 “法定的”制度规范为组织协作行为的基本约束机制，主要依靠外在于个人的、科学合理的理性权威实行管理。

理性——合法的权力（最符合理性原则、高效率）、传统的权力（效率较差）、超凡的权力（过于带感情色彩）。官僚制的特征

—韦伯理想的管理组织的主要特征

劳动分工：在劳动分工基础上，规定每个岗位的权力和责任，把

这些权力和责任作为明确规范而制度化。权力体系：按照不同职位权力的大小，确定其在组织中的地位，形成有序的等级系统，以制度形式巩固下来。正规选择：明确规定职位特性以及该职位对应有能力的要求，根

据技术资格挑选组织成员。

职业导向：管理者的职务是他的职业，他有固定报酬，有按才干

晋升的机会，应忠于职守而不是忠于某个人。规章制度：管理人员根据法律制度赋予的权力处于拥有权力的地

位，原则上所有人都要服从制度规定。非人格化：每个管理人员在实施管理时，只负责特定的工作，拥

有执行自己职能所必要的权力，但权力要受到严格的 限制，服从有关章程和制度的规定。林德尔.厄威克：

英国管理学者

主要著作：《管理的要素》、《管理备要》等 组织十条原则：

目标原则、专业化原则、协调原则、职权原则、职责原则、明确性原则、一致性原则、管理幅度原则、平衡原则、连续性原则等。霍桑试验及人际关系运动

1．霍桑试验（Hawthorne Studies）

（1）时间：1924-1932年；地点：Hawthorne Factory, Western Electric, Chicago, USA.（2）背景：科学管理理论受到挑战。

（3）试验目的：考察工作环境于生产效率的关系，验证科学管理理论的有效性。（4）试验过程。

二、行为科学管理理论 人际关系理论的观点

霍桑试验结束后，Elton Mayo等人进行了总结，并出版了几本书，构成了人际关系学说。

（1）企业员工是“社会人”，而非“经济人”；

（2）企业中存在着“非正式组织”；

（3）管理者的工作态度和责任心是提高生产效率的最主要原因。讨论：如何做好人的工作？

如何来最大限度地调动员工的积极性？ 问题：

如何使员工端正工作态度，增强员工的责任感？

三、管理理论丛林

二战后，管理思想得到迅猛发展，出现了许多新的管理理论 和管理学说，并形成众多的学派，这些理论和学派相互联系，形成了盘根错节、争相竞荣的局面，被称为“管理理论的丛林”。1961年，美国著名管理学家哈罗德.孔茨在《管理杂志》上发表了《管理理论的丛林》文章，把管理理论划分为6大主要学派。1980年，孔茨又发表了《再论管理理论的丛林》一文，指出管理理论已经发展到至少11个学派。现代管理理论之一： 社会系统学派 社会系统学派 代表人物：巴纳德 代表作：《经理的职能》

基本观点：人的相互关系就是一个社会系统，它是人们在意见、力量、愿望以及思想等方面的一种合作关系，企业是一个协作系统。组织生存发展的三要素。

共同的目标

协作的意愿

有效的沟通 决策理论学派

1、代表人物：西蒙与马奇

2、代表作：《管理决策新科学》

1960年

出版

3、决策管理学派认为，管理就是决策。

4、提出决策的满意原则

5、科学的决策的程度和方法 管理科学学派 二战初形成，指管理过程中采用科学方法和数量方法解决问题的主张，侧重分析和说明管理中科学、理性的成分和可数量化的侧面。管理科学的研究可以追溯到泰罗的科学管理。管理科学的突破性进展是在第二次世界大战后运筹学在工商管理中的应用。特别是电子计算机技术的突飞猛进的发展。（量本利分析）系统管理学派的管理理论

1、产生于20世纪60年代初；主要代表人物是卡斯特和落森茨韦克，代表著是两人合著的《组织与管理：系统与权变方法》，1973年出版。

2、最早用系统观点研究管理的是巴纳德；

3、系统理论：组织是一个系统，是由相互依存的众多因素构成的。管理人员的作用就是确保组织中各部分之间的相互协调，以实现组织的整体目标。系统管理学派认为：组织是一个由相互联系的若干要素组成、为环境所影响并反过来影响环境的开放的社会技术系统。经验管理学派的管理理论 代表人物：德鲁克、戴尔

运用案例分析来研究管理学的问题 五种组织结构模型

（集权职能式组织结构、分权“联邦式”结构、规划目标结构、模拟分散组织结构、系统结构）

德鲁克在1954年提出目标管理方法 权变管理思想

权变理论：组织的管理应根据所处的内外部环境的变化而变化，世界上没有一成不变的、普遍使用的“最佳的”管理理论和方法。管理理论的新发展 企业文化热潮 人性化管理 团队管理 学习型组织 流程再造理论

企业文化在管理中的重要性 许多许多历史形成一点点传统 许多许多传统形成一点点文化

共同的认知系统和习惯性的行为方式使企业员工彼此之间能够达成共识，形成心理契约。组织文化理论

所谓组织文化是指全体员工在长期的创业和发展过程中形成的、为全体组织成员所积极认同并享有的整体价值观念、信仰追求、道德规范、行为准则和习俗作风等。

组织文化理论是20世纪80年代初期美国学者在受到日本经济增长经验的启发后，通过总结、比较日、美企业管理差异的基础上提出来的。组织文化的功能和作用

导向功能、凝聚功能、激励功能、教化功能、约束功能、协调功能 组织文化的构成

物质文化 表层

浅层 中层

核心层

精神文化、制度文化、行为文化

企业的理念系统、企业的目标、企业的价值观、企业的经营理念、企业精神 职业道德、团队意识、代表人物风格、企业制度系统 员工手册

公司简介、组织机构图、员工的权力与义务、仪表及行为规范

奖惩条例、考勤制度、工资奖金制度、员工福利制度

管理条例、操作规程 企业的视觉系统 识别系统包括：

公司名称、品牌、企业标志、产品包装、厂容厂貌、办公用品、对外宣传资料

小礼品 管理理论的新发展 企业文化热潮 人性化管理 团队管理 学习型组织 流程再造理论

人力资源开发的方向

——人性化管理

人力资源开发就是想方设法开发人的潜能，倡导团队建设，开展职业生涯管理，更有效的激励等。

关心员工在成长、关心员工的福利、关心员工的家庭、关心员工的价值

职场危机、接班人的危机、找不到定位的危机、企图在人群中脱颖而出的危机、事业高峰时期的危机

员工职业生涯规划与管理 团队管理的重要性

在企业管理组织中，团队组织是有效的组织。

在企业管理问题中，团队管理又是最难的问题之一。

一个企业管理的好坏，很大程度就体现在团队的建设和管理上。团队管理的定义

团队是一个由少数成员组成的小组，小组成员具有相辅相成的技术或技能，有共同的目标，有共同的做事 规则和方法，他们共同承担最终的结果和责任。在团队定义中有以下几个要素：

1、少数成员；一般指2-25人，最好在8-12人之间。

2、相辅相成的技能；

3、有共同的目标，团队成员之间为了完成任务，相互支持，相互依赖，有相同的衡量成功的标准。

团队特征 工作群体 团队工作

管理者、执行者、领导者、团队成员 团队的发展阶段

团队形成 团队磨合 团队正常运行

团队高效运行

团队调整 团队发展的四个阶段 第一阶段（Forming）：即团队的形成阶段。刚开始时，大家都很客气，互相介绍、认识，在工作中逐步建立彼此间的信任和依赖关系，取得了一致的目标。第二阶段（Storming）：即团队的磨合阶段。大家对事情意见不同，互不服气。不服从领导、不愿受团队的纪律约束的现象时有发生。

第三阶段（Norming）：即团队的正常运作阶段。大家对自已在团队中担任的角色和共同解决问题的方法达成共识，整个团队达到自然平衡，差异缩小，队员之间互相体谅各自的困难。

第四阶段（Performing）：即团队的高效运作阶段。队员之间互相关心，互相支持，能够有效圆满地解决问题、完成任务。团队内部达到高度统一，最终共同达到目标。

团队的整改阶段

在不同的公司，团队的发展都会经历这四个阶段，经过这四个阶段后，团队的效率将逐步下降，因为同一群人工作太久，团队内部缺乏新意，没有新鲜血液补充进来。

作为一个不断改善的团队，要不断进行批评与自我批评。一个项目做到一定阶段，可以做一个评估，看看哪些同事需要改善。

提出自已的意见之前一定要考虑是否有建设性，是否有利于整个团队的提高。

每一个成员必须认真倾听别人的意见，虚心接受批评，重要的是要学习别人的优点，在学习中不断完善和提升自已。因为每一个人都有优缺点，团队最好的搭配是互相取长补短，所有内部的意见要经过充分的讨论，最后达成团队的共识。

团队成员的角色

团队管理就是要使不同的 团队成员，大家相互配合，共同达成目标。做为一个团队，必须了解不同类型的团队成员，他们的优缺点是什么，必须明确他们的角色，发扬他们的长处，这样才能把团队集成起来，使团队高效运作。

团队成员的类型

1、团队建造者（startor)这种类型的人有一定的社会地位，能够起导向作用，性格温和同时比较敏感。这种人对团队成员和出现的情况能够做出及时的响应，能够鼓舞整个团队的精神。但在关键时刻往往犹豫不决。

2、团队实现者（Implementor）：。这种类型的人比较保守，做事尽心尽责，喜欢按部就班的工作，同时对工作有一定的预见性。优点是具备一定的组织能力和实践经验，努力工作并自我约束能力强。但是缺乏灵活性，对未知的概念没有兴趣。

3、合作者（Coordinator）：这种类型的人做事比较镇静、自信，自我约束能力强。能够从别人的优点出发，不带任何偏见地对待和接纳所有有潜力的人，做事的目标性很强。但是这种人的智力和创造力却很一般。、塑造者（Shaper）：这种类型的人有很强的组织能力，对人友好，思维敏捷。他有一种向习惯势力、效率低下、安于现状和自欺欺人的现象挑战的动力。但是这种人易怒和急噪，容易引起挑衅。

5、高智商者（Plant）：这种类型的人个人主义严重，办事虽然认真但有一定的叛逆心理。这种人具备天才的素质，有丰富的想象力，智商很高，知识广博。但这种人自负，不屑于做一般的工作，漠视团队的纪律、监控执行者（Monitor-Evaluator）：这种类型的人做事比较冷静和谨慎，不带有任何感情色彩。这种人有很强的判断力，做事脚踏实地，但缺乏灵感或激发别人的能力。

7、完美主义者（Complete-Finisher）：这种类型的人做事有秩序，尽心尽责，并且渴望工作。这种人能够圆满完成任务，追求十全十美的工作。但由于这种心理，使他过于拘泥于小节，不愿让任何事情随随便便的通过。

高性能团队应具备的条件：

1、共同的愿景。

2、队员之间开放式的交流。

3、队员之间需要信任，互相尊重。

4、在不同领域，不同队员可做团队领导。

5、要有高效的工作程序。

6、在团队内要求同存异。

7、团队成员做事有共同的原则和方法

8、有精明强干和很强亲合力的团队负责人 合作才可达成功

学习型组织理论 学习型组织的内涵

通过弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平化的组织。组织成员拥有一个共同愿景;组织由多个创造性团体组成;

善于不断学习;“地方为主”的扁平式结构;组织边界将被重新界定;员工家庭与事业的平衡;领导者的新角色;自主管理.学习型组织的特征

彼得·圣吉的五项修炼模型

自我超越(Personal Mastery)改变心智模式(Improving Mental Models)建立共同愿景(Building Shared Vision)团队学习(Team Learning)系统思考(System Thinking)流程再造理论的核心

流程再造是20世纪90年代初兴起于西方的一种新的企业管理思想，其根本的意义在于：对200多年来亚当·斯密提出的一直主宰着管理理论和实践的“分工理论”提出了质疑，主张对企业流程进行“再设计”，并彻底变革企业的组织方式和组织形态，从各种活动流程出发，对企业进行全方位地改造，以求经营管理的根本改善。管理的基础工作

标准化工作 定额工作 计量工作 信息工作基础 教育工作 规章制度 班组建设

第二篇：现代管理学

1、现代管理基本特征：系统化、民主化、科学化管理、以人为本、追求效率

2、公共管理与私人的区别：

一、管理宗旨 对象是共公事务，反映公共利益，以公共需求为导向；私人管理以盈利为目的，追求个人利益最大化。

二、管理主体公共管理处核心地位的是政府和非政府公共组织；私人管理主体简单，或个人或私人性质的组织机构。

三、管理依据 公共管理依据国家法制规范和依法制规范授予的公共权力、委托权力。

四、管理对象 公共管理以公共领域为对象，提供普遍需求的共公物品和公共服务职责；私人管理以私人领域为对象，以市场为导向，强调平等竞争，追求利润最大化。

五、管理过程 公共管理受制于周密政治安排；私人管理享有充分自主权、自治权，相对封闭管理。

3、管理在社会发展中的作用：

一、管理是维系人类正常社会生活的条件。人类一切有组织的社会生活都离不开管理。在原始社会，人类就懂得

10、决定与预测的关系：一预测

是为决策服务的。二预测贯穿于决策的全过程。三预测和决策区别 预测侧重于对客观事物的科学分析，决策侧重于对有利时机和目标的科学选择。预测强调客观分析，决策突出领导艺术。预测是决策科学化前提，决策是预测的服务对象和实现机会。在现代，应结合运用。

11、决策理论学派观点：

一、强调了决策在管理中的重要性。

二、分析了组织在决策中的作用。

三、阐述了决策过程。

四、提出了决策的准则。

五、归纳了决策的类型。

六、研究信息对决策的影响

12、理性决策模式：

一、提出最优决策准则。

二、设计了严格的决策程序。

三、要求决策运用科学方法。

四、把决策过程看成是一个理性分析的过程

13、渐进决策：

一、决策是一个按部就班的过程。

二、决策方案是在原有决策的基础上所做的修改

14、决策程序步骤：

一、发现问视改进；现代部门在组织系统地位突出，除处理日常事务，协调管理各部门工作，有的灰飞烟灭最高决策层核心成员。

24、职位分类在人事管理中的作用：

一、为人事选拔提供了依据，职位规范对职位所需人员的资格条件做出了具体规定，克服了选拔主观性、盲目性；

二、增强了人事管理工作针对性，职位的纵向、横向划分类别划分，对同类同级人员以统一的政策实施管理，对不同类不同级以不同的政策分别进行管理；

三、促进了人事管理工作的法制化，职位类别划分、职位描述、职位规范等都是公开、透明、具体的，即有利于规范职位人员的行为，有利于组织成员相互监督、也为社会监督提供了条件与可能。

25、人事培训：岗前教育、新员工培训、在职员工职业教育、组织全员培训四种类型

26、领导：指在社会管理活动中具有影响力的个人或集体，在特定的组织结构中，通过示范、说服、命令际绩效 纠正偏差

33、系统分析过程：确定目标 拟定方案 选择可行方案 选择计算标准应用模型技术 生成要输入数据 模型运行和操作 结果分析 反馈

34、系统分析原则：

一、整体性，考察对象以整体性为出发点；几要着眼整体，又要注意对要素分析；应考虑对环境适应性；注意研究系统的历史发展情况和问题。

二、优化原则，优先考虑整体效益，局部服从整体效益；正确处理眼前利益和长远利益的关系，二者有机结合；系统分析各个环节坚持优化；绝对性与相对性相结合。

三、模型化原则，逼真性；简单化；客观性。

四、层次性原则，系统的整体与层次、层次与层次之间具有相互制约的关系，因此人们一定要注意相互间的作用。

35、目标管理：通过参与式目标设置、实施和评价目标等活动来管理组织的一种方法。实质是一种面向成果管理。

制定目标过程：收集信息；确定了组织的必要。有组织就有管理，因为组织的存在需要协调内部成员的活动，决定成员遵守纪律并处理违纪成员。随着社会文明程度提高，国家产生后，就成了驾于社会之上的力量，这种力量绶和冲突，保持社会秩序正常运转，可见国家对维系社会存在的作用。而国家除了阶级统治一面处外，实际上就是一种社会管理职能。

二、管理是社会资源有效配的手段。一方面，管理活动离不开资源的支持，人、财、物是一切管理活动的基础。另一方面，管理是通过有效资源配置发挥作用，实现管理目的。

三、管理是社会生产力实现的基础。首先，管理影响着生产力存在状况。一定社会应有相应水平的生产力，但这一生产在不同管理下，状态不同，有时被压抑，有时被解放，原因主要取决于管理。其次，管理规定着生产力实现程序。一方面生产力离不开科学的方针政策，需要管理。另一方面，没有具体组织管理，生产力不能实现。

四、管理是社会生产发展的保证，还能创造出新的生产力。现代社会生产的发展取决于整个社会科学技术发发展水平和素质的提高，而这又是人的提高，与社会教育和科学研究相关，也就是个管理问题，管理正确，促进生产力发展，否则，反之。管理还能创造一种新的生产力。组成集体的一群人共同行动效果，比每个人单独行动效果大。马克思指出，除了许多力量整合为人个总的力量而产生的新力量之外，单是社会接触就引起竞争和振奋，从而提高每个人的工作效率。正是管理的结果。

较研究法

4、学习现代管理的具体方法： 定量分析法 历史研究法比 案例研究法 理论联系实际的方法

题提劳动生产效率

5、泰勒科学管理内容： 二为了提高效率一中心问挑选第一流的工人 三为了“”实现标准化 四在制定标准定额的基础上实行差别计件工资 五设置计划层实行职能制六 对组织机构的管理实行例外原则

七、为实科学管理应开展一场心理革命

工

二、6、法约尔十四项原则：权力与责任

三、纪律

四、统一劳动分一指挥

五、统一领导

六、个人利益服从集体利益

七、合理报酬

八、适当的集权和分权

九、秩序

十、公平

十一、保持人员稳定

十二、首创精神

十三、人员的团结

十四、跳板原则

理过程学派

7、现代管理理论的丛林： 法约尔

二、经验主义学

一、管派 德鲁克

三、社会系统学派 巴纳德

四、决策理论学派 西蒙

五、系统管理学派 卡斯特和罗茨韦克

六、权变理论学派 伍德沃和菲德勒

市场边界

8、实施蓝海战略原则：

二、注重全局而非数字

一、重要

三、超越现有需求

四、遵循合理的战略顺序

五、克服关键组织障碍

六、寓执行于战略

律的认识，为一定的管理行为确定管

9、决定：指管理者根据对客观规理目标，制定并选择管理方案的过程。题。

二、确立目标。

三、拟定方案。

四、选择方案

则。

二、多数裁定规则

15、决策规则：

一、全体一致规

信息16.决策体制：决策中枢系统 咨询 物财17.信息组织的构成要素： 机构 职位 权责目标 规制 人员

担领导18.非正式组织作用： 增加稳定 发泄感情协助工作 制约领 分导。消极作用是保守倾向 角色冲突 滋生谣言 不良压力。管理是一分为二，无害支持，目标结合，为我所用

统权威，19.科层组织理论超凡权威，鸽合理合法权威。韦伯 类型：传基本特征是法定权力为基础，严格的等级制度，职业化和专业化原则，任命制与由职择人原则，照章办事原则，公私分明原则

实现自我超越；第二项修炼是改善心20、学习型组织理论：第二项是智模式；第三项是建立自己的意见和建议；每四项是加强团队学习；每五项是进行系统思考的职能管理机构，二是为完成某项专

21、矩阵制：分两类，一是传统门任务，由各职能管理部门人员联合组织的部门任务小组。优点，可以使职能管理机构专业人员集思广益，迅速完成任务，提高协调灵活性，加强了组织整体性。缺点，由于任务小组人员受双重领导，当纵横两个管理系统协调不好，来自管理系统的指令不一致时，下属人员无适从；实行双重领导会产生职能不清的问题，由于任务小组人员不是固定的，易产生观念和不安全石感，对工作有不良影响。

容的相似性，指各项任务在管理职能

22、职位设计因素：

一、作业内上的相似，又称专业化原则；

二、工作任务整体性，指将密切联系的有关任务尽量归并一个职位承担；三工作环境一致性，相对集中，便于建立熟悉、协调工作关系；

四、精力集中，一个人在一个时期内只做一件重要事情；

五、工作丰富化，要求每一职位都要安排一些重要的、有一定难度、具有挑战性的、有相当自主决策权的任务；

六、任务均衡，同一机构的相同规格的职位，要考虑它们之间任务难度、复杂性和工作量的均衡，防止苦乐不均；

七、因事设职，职位是组织的细胞，职位设置合理，可以使各职位协调、有序工作。

八、最少调整原则，应尽量照顾现有职位安排，有益于工作连续性和减少风险。

源管理区别23.传统人事管理与现代人力资：

一、对人的认识不同，传统人事管理视人为手段、成本；现代视人为资源；

二、管理原则不同，传统以事为中心，现代以人为中心；

三、管理方法不同，传统方法简单、僵化；现代注重主动性、有预见性、更具灵活和应变人性化；四管理方法不同，传统主要任务是组织招募人员，现代着眼未来，注重人力资源预测、规划和开发；

五、人事部门在组织中的地位不同，传统人事管理把人事活动视为非生产、非效益性活动，不重等途径，动员组织成员以实现组织目标的过程。

意发挥各种领导方式的优势，每种领

27、领导方式综合运用：

一、注导方式都有长处，其用点是不一样的，在运用时，要充分认识到各种领导方式的特点，发挥其优势作用；

二、充分认识各种领导方式的局限性，每一种领导方式都有其自身的局限性，领导者在选择运用领导方式时要充分了解各个领导方式的不足，注意所长扬长避短；

三、系统综合地发挥领导方式的结构优势，各种领导方式都有自身的特点，彼此之间并不矛盾，可以结合使用。只有各种方式综合运用，才能实现相互补充，相互促进，发挥其结构优势；

四、注重榜样示范方式和教育方式的使用，领导者的模范行为就是无声的命令，身教重于言教已达成共识。领导者代表公众的利益，又掌握着科学的方法论，为书导教育工作奠定了牢固的基础。

管理过程中引导组织之间、人员之间28．协调：是管理重要职能，是建立相互协作和主动配合的良好关系，有效利用各资源，以实现共同预期目标的活动。

可以提高人们的思想觉悟，培养人们

29、沟通在协调中的作用：

一、良好的道德品质，为实协调创造基本前提。协调的对象是在自身思想觉悟和道德品质指导下产生行为的人员，他们在管理活动中的行为是否协调，首先取决于他们的思想觉悟和道德品质。而思想觉悟提；

二、沟通可以实现对管理目标、管理政策及管理方式方法上的共识，为协调创造直接前提。由于人们在管理目标、政策、方式方法认识上分歧与矛盾，导致行动上不协调，管理组织应采取措施，引导组织成员正确认识组织目标，正确处理好个人目标与组织目标的关系这些离不开沟通；

三、沟通可以克服助力，实现协调。化解矛盾与冲突，克服助力，使组织资源合理配置，实现整个管理组织协调运转，也需要发挥沟通的作用；

四、沟通是管理组织与外部环境相互联系，实现内外协调的前提之一。其他社会组织及成员等外部环境和管理组织有着密切关系，且永过处于变化之中，为满足外部环境的要求，适应外部环境的变化，与外部环境保持协调，管理组织必须与外部环境之间建立畅通的沟通渠道，加强沟通。

织运行过程中各环节、各要素之间可30.协调过程：

一、了解、把握组能出现或已经发生的矛盾与冲突；

二、对可能出现或已经发生的矛盾与冲突进行具体分析，找出原因；

三、采取措施，消除矛盾与冲突；

原则：以人为本 客观公正 灵活机动

对当前的实际工作是否符合计划进行

31、控制的含义：指由管理人员测定，并促使组织目标实现的过程。

内容：人员 财务 作业 信息 组织绩效

32、控制过程：确立标准 检查实

责任；确定关键目标领域；进行能力分析；提出基本假设；编写有效目标；制定目标实施计划

目标制授权原则：以目标为准则进行授权；责任明确原则；统一梯次原则；权力有效原则

中心，建立在组织全体员工参与基础

37、全面质量管理：是以质量为上的一种管理方法。

质量改进过程：标准的选择；过程评估；过程标准化；过程改进

方案前提法步骤：分析方案，找出各种方案的前提假设；找出各种方案前提假设之后，将前提假设提交会议全体参与人员讨论；在充分讨论的基础上，决策中心对各种不同的意见进和综合，集思广益，作出比较科学的选择。

数学分析方法：线性规划法；盈丂平衡分析法；好中求好决策方法；坏中求好决策方法

了的计划；具有系统性；是一种控制

38、程序控制特征：是一种优化标准；

程序控制失效原因：程序冲突；过分依赖程序；程序过时；对程序不了解

程序控制应遵循原则：将程序视为一个系统；将程序减至最少；保证程序的计划性；要关注程序运行所需费用；控制程序的运行；使程序具有权威性

预算种类：经营 投资 账务预算 两种有效预算控制方法：零基预算；项目预算

实施有效预算控制：高层管理部门的支持；所有管理者参与；制定相应标准；重视信息反馈

全面控制：损益控制法；投资报酬率分析法；管理审计

管理审计：指组织或部门全面系统地评价或分析全部管理工作绩效的一种控制方法，其实质是针对整个组织开展的审计。

管理者直接参与管理信息系统；提高

39、信息技术对现代管理的影响：决策能力；改变着组织的结构；改变着组织内部的权力；引起组织交流方式的变革

证性；整体性原则40、社会调查原则

：客观性；实否式；填空式；多项选择式。

41、问卷语句设计：封闭式；是

谈中所提的问题；要接近被访问者；

42、访谈的方法及技巧：明确访注意提问的方式和方法；注意克服访谈中的各种障碍

第三篇：现代管理学

1、管理是在社会活动中，一定的人或组织依据所拥有的权力，通过一系列的职能活动，对人力物力、财力及其他资源进行协调或处理，以达到预期目标的活动过程。

2、史前人类社会管理的特点：

1、习惯化的管理方式

2、原始民主的管理制度

3、简单的管理机

4、人格化的管理权力

5、单一的公共事务管理

3、前资本主义国家的管理的特点：

1、管理阶层兴起、管理成为政治统治的手段

2、管理内容趋于复杂，管理权力开始分化（前资本主义国家管理仍以高度集权为特征）

3、管理制度产生，但在管理中的作用受到限制

4、管理思想提出，但经验管理仍占主导地位

4、国家管理是管理最为基本的形式。

5、资本主义社会的管理的特点：

1、科学管理

2、分权管理

3、法制管理

4、经济管理成为管理的重点

6、现代管理的基本特点：（1）系统化管理（2）民主化管理（3）科学化管理（4）法治化管理（5）以人为本（6）追求效率

7.公共管理与私人管理的区别是什么？

1、管理宗旨不同。(1)维护、分配和增进公共利益成为公共管理的宗旨。(2)私人管理以盈利为目的，以利润为导向。

2、管理主体不同(1)公共管理主体广泛，包括据于核心地位的政府及非政府公共组织。(2)私人管理的主体简单而清晰，或个人或从属于私人的组织机构。

3、管理依据不同(1)公共管理的依据是国家法制规范和依法制规范授予的公共权力、委托权力。(2)在国家法律制度许可的范围内，私人管理依据的是私人权力和市场权威。

4、管理对象不同(1)公共管理以公共领域为对象。(2)私人管理以私人领域为对象。

5、管理过程不同(1)现代公共管理的过程充满政治气氛，受制于周密的政治安排。

(2)私人管理享有较为充分的自主权、自治权，是相对封闭的管理。

8、管理在社会发展中的作用：

1、管理是维系人类正常社会生活的条件

2、管理是社会资源有效配置的手段

3、管理是社会生产力实现的基础

4、管理是社会生产力发展的保证，还能创造出新的生产力

9.管理学的含义是什么？ 管理学是专门研究管理活动及其基本规律和一般方法的科学。

10.[领会]管理学的学科特征是什么？

1、管理学是一门理论性与应用性相统一的学科。

2、管理学是一门定性和定量相统一的学科。

3、管理学是一门软科学。

4、管理学具有鲜明的时代特征。

5、管理学是一门自然属性与社会属性相统一的学科。

11.[识记]现代管理学的含义是什么？

现代管理学是在总结管理发展历史经验和借鉴传统管理理论的基础上，综合运用现代社会科学、自然科学和技术科学所提供的理论和方法，研究现代条件下进行的各种管理活动的基本规律和一般方法的学问。

12.现代管理学的学科特征有哪些？(1)变革性。(2)开放性。(3)严密性。(4)实用性。

13、古代管理思想的局限性：

1、具有直观性：（1）孤立，零散，缺乏理论的系统性

（2）肤浅，简单，缺乏理论的深刻性

2、具有明显的阶级局限性：（1）有许多反科学的方面。比如借助迷信，神力天道来管理。

（2）有反人道的一面，个人利益和个人精神不被重视

（3）包涵着强烈的等级观念，强调自上而下严密控制和自下而上的服从关系

14、科学管理理论泰勒被誉为是“科学管理之父”

泰勒科学管理理论的内容主要有：

1、科学管理的中心问题是提高劳动生产效率

2、为了提高劳动生产效率必须为工作挑选第一流的工人

3、为了提高劳动生产效率必须实现标准化

4、在制定标准定额的基础上实行差别计件工资制

5、设置计划层、实行职能制

6、对组织机构的管理控制实行例外原则

7、为实现科学管理应开展一场“心理革命”

科学管理理论以“经济人”为假设。

15、例外原则是泰罗的科学管理的主要原则之一。即企业的高级管理人员把例行的一般事务授权给下级管理人员处理，而自己只保留对例外事项的决策权。

16、泰勒科学管理理论的贡献和局限性。贡献：其一，开创了管理实证研究的先河，其二，使人类的管理从经验上升到科学，最后，科学管理是发展的。局限性：首先，泰勒对人的看法是错误的，其次，重视技术因素，忽视社会因素，最后，泰勒只解决了基层管理、车间管理中具体的工作的作业效率问题，未能解决企业作为一个整体如何经营与管理的问题

17、一般管理理论主要内容有：

1、区分了经营与管理的概念并论述了人员能力的相对重要性

2、概括并分析了管理的五项职能

3、阐述了管理教育和建立管理理论的必要性

4、提出了管理中具有普遍意义的14项原则

18.[识记]行为科学的含义是什么？ 行为科学是指运用心理学、社会学理论和方法，从人的工作动机、情绪、行为与之间的关系出发，探索影响劳动生产率因素的科学。

19、梅奥等人的观点主要有：

1、企业职工都是“社会人”，是复杂的社会系统的成员

2、劳动生产效率主要取决于职工的工作态度及其人际关系状况

3、企业中存在着非正式组织

20、现代管理理论的丛林:

1、管理过程学派.美国的哈罗德·孔茨和西里尔·奥唐奈

2、经验主义学派，美国的彼得·德鲁克

3、社会系统学派，美国的巴纳德《经理的职能》

4、决策理论学派，美国的西蒙

5、系统管理学派，美国的卡斯特和罗森茨韦克6权变理论学派，英国的伍德活德和美国的菲德勒

21、决策理论学派的主要观点：1强调了决策的重要性，认为决策贯穿与管理的全过程，管理就是决策2分析了决策过程中的组织影响，强调发挥组织在决策过程中的作业3提出了决策的准则，主张用“令人满意”准则取代最优化标准4归纳了决策的类型，把决策划分为程序化决策和费程序化决策

22.[领会]美国型管理模式的特点是什么？

(1)短期雇佣制。(2)迅速地评价和升级。3)职业发展途径的高度专业化。(4)明确的、形式化的控制方式。(5)个人决策与个人负责。

(6)人与人之间的关系是一种局部关系。

23、日本型管理模式的特点是什么？

(1)终身雇佣制。(2)缓慢地评价与晋升。(3)职业发展途径的非专业化。(4)微妙、含蓄、内在的控制方式。(5)集体决策与集体负责。

(6)雇员之间、雇主与雇员之间是一种整体关系。

24.[识记] 企业再造的涵义是什么？“企业再造”即“公司再造”、“再造工程”，是指企业为在产品与服务质量、顾客满意度、生产与管理成本、员工工作效率等绩效评价的关键指标上能够得到显著改善，重新设计企业的经营、管理及运作方式。

25.[领会]企业再造的特点是什么？

(1)企业再造的目标。实现企业性能和绩效的飞跃，故企业再造被称为“现代企业管理的一场革命”。(2)企业再造的任务。对企业过程

进行根本性反省和彻底性再设计。(3)企业再造的动力。市场或顾客需求是企业再造的驱动力。(4)企业再造的条件。信息技术、人力资源、组织管理是企业再造的条件，它们之间的有机结合、相互协调是顺利实现企业再造的关键所在。(5)企业再造的对象。是企业过程，即为完成某一目标任务而设计实施的一系列跨越时间和空间的逻辑相关活动的集合。

26.企业再造的程序与要求(1)设计企业再造管理团队。(2)明确企业再造的原则。(3)对企业流程进行全面的功能和效率分析。(4)制定企业再造方案。(5)组织实施与持续改善。

27.[识记]红海战略的含义是什么？

红海战略是指竞争的结果，是传统的竞争战略，是一种“血腥”的、你死我活的战略。

28.[识记]蓝海战略的含义是什么？

“蓝海战略”是新型的战略，它要求企业把注意力从市场的供给方转向需求方，从关注并力图超越竞争对手转向为买方提供价值的飞跃，即不参与瓜分现有的日趋萎缩的市场，也不以竞争对手为标杆，而是努力扩大需求，摆脱竞争。

29.[领会]实施蓝海战略的原则是什么？

(1)重建市场边界。(2)注重全局而非数字。(3)超越现有需求。(4)遵循合理的战略顺序。

(5)克服关键组织障碍。(6)寓执行于战略。

1.[识记]决策的含义是什么？

决策是指管理者根据对客观规律的认识，为一定的管理行为确定管理目标，制定并选择管理方案的过程。

2.[识记]预测的含义是什么？

预测是指人们对客观事物未来发展的性质、状态及变化趋势所作的估计和测算。

3.[领会]决策与预测的关系是什么？

(1)预测是为决策服务的。(2)预测贯穿于决策的全过程。

(3)预测侧重于对客观事物的科学分析，决策侧重于对有利时机和目标的科学选择。

4.[领会]决策理论学派的主要观点是什么？(1)强调了决策在管理中的重要性。

(2)分析了组织在决策中的作用。(3)阐述了决策过程。(4)提出了决策的准则。

(5)归纳了决策的类型。(6)研究了信息对决策的影响。

5.[领会]简述理性决策模式的主要内容？[201004判断]

(1)提出了“最优决策准则”。(2)设计了严格的决策程序。(3)要求决策运用科学方法。(4)把决策过程看成是一个理性分析的过程。

6.[领会]简述渐进决策模式？渐进政策模式是由美国著名的政治学家和政策科学家查尔斯·林德布洛姆提出来的。其主要内容有：

(1)决策过程是一个按部就班的过程。(2)决策方案是在原有决策的基础上所做的修改。

7.[领会]简述集团决策模式的主要内容？集团决策模式是由美国的政治学家戴维·杜鲁门和厄尔·莱瑟姆提出来的。集团决策模式的主要内容：(1)集团的互动是公共决策的核心内容。(2)决策方案是各个集团相互斗争、相互妥协的结果。(3)各个集团占有的资源不同，对决策的影响力不同。

8.[领会]简述精英决策模式的主要内容？

(1)社会分化为掌权的少数人和无权的多数人。(2)少数的统治者与杰出人物不是被统治的公众的代表，精英人物主要来自社会中社会经济地位较高的阶层。(3)非精英人物向精英人物的转化是一个缓慢的过程。(4)在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，精英人物的看法是一致的。(5)公共政策所反映的不是公众的要求，而是反映了精英人物的主要价值观。(6)活跃的精英人物很少受公众的直接影响。

9.[领会]决策的程序是什么？(1)发现问题。(2)确立目标。(3)拟订方案。(4)选择方案。

10.[领会]确立决策目标应注意哪些问题？

(1)决策目标要有针对性。(2)决策目标要有明确性。(3)决策目标要有时效性。(4)决策目标要有可行性。(5)决策目标要有规范性。

11、全体一致规则的特征

1、决策在形式上享有平等的决策权2个体选择对集体的决策结果具有决定性的影响3决策结果达到“最优”

12、决策体制：是决策机构和决策人员组成的组织提醒及其制度

13、决策中枢系统的任务：(1)确认决策问题。(2)明确决策目标。(3)组织决策方案的设计。(4)选择决策方案。

14、决策咨询系统的任务(1)发现决策问题。(2)参与决策方案的设计、评估和论证。(3)提供决策预测研究。

2.[领会] 简述组织的基本构成要素有哪些？(1)目标(2)人员(3)物财(4)信息(5)机构(6)职位(7)权责(8)程序(9)规制

3.[识记] 正式组织的含义是什么？

正式组织是按照一定的程序设立，具有明确的组织目标、机构与职位体系和规章制度的组织。

5.[识记] 非正式组织的含义是什么？ 非正式组织是在人际交往过程中，基于兴趣、爱好、情感等因素自发形成的组织。

6、非正式组织的积极作用：a协助工作b分担领导c增加稳定d发泄感情e制约领导

消极作用：a保守倾向b角色冲突c滋生谣言d不良压力

9.[应用] 如何对非正式组织进行管理？一分为

二、无害支持、目标结合、为我所用

10、西方组织理论的演变大致经历了四个阶段

1、古典组织理论阶段：

2、行为科学组织理论阶段：

3、系统科学组织理论联阶段：创新发展阶段

11、科层制组织的基本特征：法定权力为基础、严格的等级制度、职业化原则、专业化原则、任命制与由职择人原则、照章办事原则、公私分明原则

12、组织生命周期理论：格林纳的组织生命周期理论认为，组织像任何有机体一样有其生命周期。组织的生命周期由创业、聚合、规范化、成熟、再发展或者衰退五个阶段构成，处于不同阶段的组织，其内部结构、领导方式、管理体制和职工心态各异。组织在每一阶段的后期都将毫无例外地面临某种挑战或者危机，必须采取一定的政策迎战挑战，化解危机，以维护组织的稳定与发展。

13、学习型组织理论（美国的彼得·圣吉1990年出版了《第五顼修炼》）

1、第一项修炼是实现自我超越

2、第二项修炼是改善心智模式

3、第三项修炼是建立共同愿景

4、第四项修炼是加强团队学习

5、第五项修炼是进行系统思考

14.[识记] 直线制的含义是什么？组织结构模式由最高主管至基层工作人员自上而下建立垂直的领导关系，不设职能机构，形同直线，因此称为直线制。

15.[识记] 职能制的含义是什么？职能制，就是在组织内部除设置层级管理机构外，还按管理职能设若干职能机构，职能机构既协助行政主管工作，又在各自的职权范围内分别领导下级业务机构。

16.[识记] 直线职能制的含义是什么？直线职能制是将直线制和职能制融为一体。特点是什么？(1)行政主管对下级管理机构和职能机构均实行直线式的垂直领导；(2)职能机构是本级行政主管的参谋和助手；(3)上级职能机构与下级职能机构之间是指导关系而不是领导关系，没有行政主管的授权不得以自己的名义向下级机构下达命令和指示；

(4)下级管理机构的负责人就业务活动直接向上级主管负责。

17.[应用] 简述矩阵制的优点是什么？

(1)职能管理机构的专业人员集思广益，迅速完成某项任务，既提高了相互协调的灵活性，又加强了组织的整体性；

(2)组织结构模式使多项专门任务在一个组织中平衡协调地完成，既避免了各部门的重复劳动，又减少了成本支出；既能使企业主管摆脱日常事务，有更多的时间和精力去考虑全局性问题，又能充分发挥各职能部门的作用。

(3)矩阵制下，各职能机构的专业人员可以相互学习、相互促进、取长补短，既能加速工作进度，又能不断提高管理人员的素质，培养一专多能的人才。

18.[领会]简述影响管理幅度的因素有哪些？

(1)下属工作地点、场所分散程度；

(2)下属工作相似性、复杂程度、变动性；

(3)业务活动的复杂性、标准化程度，绩效考核的难易程度；

(4)通信与监控手段的有效性；

(5)下属人员的德、智等基本素质。

19.[应用]简述组织扁平化发展趋势？

(1)许多企业希望改变管理层次过密、管理人员过多、管理费用过高的状况。

(2)技术进步使部分管理人员和白领职员成为企业的多余人员。

(3)竞争日趋激烈和产品生命周期缩短，为提高决策和反应速度，迫使企业不得不精简管理层次。

(4)希望通过精简中间管理层次来让处于生产或服务第一线的职员获得更大的自主权，以发挥主观能动性。

20、大部制：将组织机构中处在同一层次、只能重叠交叉的部门按照综合管理的要求，合并成一个大的部门，进行统一管理，以克服多头管理、政出多门的弊端，并能实现相关资源的共享，降低成本，提高效率

16、进行职位设置，方案的拟定与选择应考虑下述一些因素或原则：（1）作业内容的相似性（2）工作任务的整体性（3）工作环境的一致性（4）精力集中原则（5）工作丰富化原则（6）任务均衡原则（7）因事设职原则（8）最少调整原则

38.[应用]论述管理职位设计的原则与要求？(1)作业内容的相似性。(2)工作任务的整体性。(3)工作环境的一致性。(4)精力集中原则。(5)工作丰富化原则。(6)任务均衡原则。(7)因事设职原则。(8)最少调整原则。

22、人力资源管理的含义：是指综合运用现代科学技术方法丰富人的知识、提升人的能力、激发人的活力、发挥人的潜能。

23、人力资源：广义上看，指一个国家、地区或组织现在和未来已经成为或可能成为生产要素的人口，包括现实的人力资源、潜在的人力资源、未来的人力资源。

狭义上看，指一个国家、地区或组织能够作为生产性要素投入生产或经营活动的劳动人口的数量和素质。

4、人力资源的特点：A人力资源的能动性B人力资源的时效性C人力资源的时代性 D人力资源具有重复开发性E人力资源具有生产和消费双重属性

6、传统人事管理与现代人力资源管理的比较

A、对人的认识不同

人才商品化理念不仅是强调人才具有商品的一般属性，而且要承认人才的特殊属性。

B、管理原则不同

C、管理方法不同

D、管理内容不同

E、人事部门在组织中的地位不同

5、人力资源开发的新理念包括：首先人力资源是第一资源理念，其次人力资本理念，最后人才商品化理念

6、简述人才商品化理念：人才商品化理念不仅是强调人才具有商品的一般属性，可以进入市场依据价值规律自由交换，而且要承认人才的特殊属性，即所有权和使用权可以相对分离，人才所有权始终属于个人并受法律保护，购买方只能在一定条件下以一定的方式拥有人才使用权

7.[识记]职位分类的含义是什么？

职位分类是指根据工作性质、权力大小、责任轻重、所需资格条件以及工作难易程度对组织系统中的职位予以分

门别类，划分出不同的类别和等级，以作为人事管理依据的人事分类制度。

第四篇：管理大师德鲁克管理学精髓.ppt.Convertor

现代管理学大师中的大师——德鲁克

1954年，德鲁克首次提出“管理学”概念被西方学界尊为“大师中的大师”！

现代管理学之父德鲁克去世

美国当地时间2005年11月11日上午，95岁高龄的现代管理学教父彼得·德鲁克“因自然原因”在洛杉矶附近的家中辞世。

出生于1909年11月19日的德鲁克最终没能等来自己96岁的生日，却在人们不经意间撒手人寰。

永远的管理大师——德鲁克

无论是第五项修炼的倡导者 彼得.圣吉，市场营销之父菲利浦.科特勒，领导力大师约翰.科特，还是英特尔公司总裁安迪.格鲁夫，微软董事长比尔.盖茨，通用电气公司CEO杰克.韦尔奇„„

以上这些大家耳熟能详的人物，在管理思想和管理实践方面都受到了彼得.德鲁克的启发和影响。德鲁克先生被称为大师中的大师，不仅因为他是现代管理学的奠基人，目标管理的创建者，他在市场、创新、变革、战略、知识管理、21世纪管理者的挑战等方面的真知灼见，也让诸多管理大师和成功企业家从中受益。

德鲁克在企业界的影响

“只要一提到彼得 · 德鲁克的名字，在企业的丛林中就会有无数双耳朵竖起来听。”

—— 《哈佛商业评论》

深受德鲁克影响的企业领袖

在所有的管理学书籍中，德鲁克的著作对我影响最深。

——微软总裁 比尔·盖茨 德鲁克是我心目中的英雄。他的著作和思想非常清晰，在那些对时髦思想狂热的人群中独树一帜。

——英特尔主席 安德鲁·格鲁 彼得·德鲁克生平（1）

1909年11月19日生于维也纳，父亲为奥国财务官员，曾创办萨尔茨堡音乐节，母亲是奥国率先读医科的妇女之一。

1938年父母因反对纳粹，逃往美国，父亲任大学教授，1967年逝世。1931年德鲁克获法兰克福法学博士。1942年受聘为通用汽车公司顾问。1946年出版《公司的概念》，对成功的大企业有细腻而独到的分析。1954年出版《管理实践》，奠定大师的地位，并标志着管理学的诞生。

彼得·德鲁克生平（2）

1966年出版《卓有成效的管理者》成为经典之作。

1973年出版《管理：任务、责任、实践》巨著，该书被誉为“管理学”的“圣经”。

2002年6月20日，美国总统乔治·W·布什宣布彼得·德鲁克成为当年的“总统自由勋章”的获得者，这是美国公民所能获得的最高荣誉。

至今已出版超过30本书，在《哈佛商业评论》发表文章已超过30篇，被誉为“现代管理之父”等。

Drucker 在国内另一译名为“杜拉克”。

德鲁克与中国管理者的培训

对于中国管理者的培训，90多岁高龄的德鲁克一直亲力亲为，免费提供技术和业务的咨询和帮助。

德鲁克在给北京光华德鲁克研究会的开幕词中这样写道：“管理者不能依赖进口，即便是引进也只是权宜之计，而且也不能大批引进。中国的管理者应该是中国自己培养的，他们深深扎根于中国的文化，熟悉并了解自己的国家和人民。只有中国的人才能建设中国，因此快速培养并使卓有成效的管理者迅速成长起来是中国面临的最大需求，也是中国的最大的机遇。” 职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 德鲁克最后一部著作2006年1月出版

1954年德鲁克首次提出“管理学”概念，随后于1973年出版的《管理：任务、责任、实践》一书被许多国家的企业与学术界奉为管理学“圣经”。在管理学界乃至企业界，“只要一提到彼得·德鲁克，在企业的森林里就会有无数双耳朵竖起来听”。德鲁克在管理学方面的真知灼见不但影响着美国企业和美国的管理者，同时也深刻影响了中国的企业和中国的管理者。

德鲁克一生笔耕不断，自1939年发表首部著作《经济人的末日：论极权主义的根源》以来，德鲁克共发表了39部著作，最后一部《Effective Executive in Action》将于2006年1月出版。

德鲁克关键五问题 我们的事业是什么？ 谁是我们的客户？ 客户需要什么？

我们要追求什么样的结果？ 我们的计划是什么？

这五个问题融汇了德鲁克先生60多年为众多世界知名企业做顾问咨询的经验。德鲁克把企业的战略规划简化为一个决策者可以马上使用的管理工具。使用这个工具，可以解决您的企业为什么存在，如何定位，如何制定长期目标和短期目标，如何取得卓越成效等一系列决策问题。

“我永远不会提拔一个从不犯错误、特别是从不犯大错误的人担任最高层的工作。” ——德鲁克

管理不在于 “知”，而在于“行”。

——德鲁克

职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

德鲁克管理学说三大特点 实用性

系统性

前瞻性

德鲁克对管理的定义

掌握德鲁克管理思想的精髓，要从德鲁克对管理的定义入手。身为一名管理者，我们首先要弄明白管理是什么？管理为什么？ 德鲁克说：“管理就是界定企业的使命，并激励和组织人力资源去实现这个使命。界定使命是企业家的任务，而激励与组织人力资源是领导力的范畴，二者的结合就是管理。”这就是德鲁克对管理的定义。在这个定义中，德鲁克使用了一个关键词：使命。什么是使命呢？使命就是组织存在的原因。关于使命的假设规定了组织把什么结果看作是有意义的，指明了该组织认为它对整个经济和社会应做出何种贡献。

德鲁克：管理者的定义

德鲁克认为，仅将管理者定义为“对他人的工作负有责任的人”是不够的，管理者应该是“对企业的绩效负有责任的人”。

这里所谓的绩效，就是合理使用资源（人员、设备、原材料等）。管理者两项核心要务：建立团队/权衡利益 管理者第一项要务

第一项要务：管理者必须建立一支单一有机体的团队。团队不仅仅是个体成员能力的简单集合，良好的团队能使全体成员的能力倍增。如果两个人齐心协力，他们的工作绩效将超过十个单打独斗的人。

作为管理者，要协调大量活动。协调是管理的精要所在。企业必须协调股东、客户、社会、员工和管理人员之间的冲突。经理人的任务是创造出一个大于其各组成部分总和的真正的、富有活力的整体，他把投入于其中的各项资源，转化为较各项资源的总和更多的东西。

管理者第二项要务

第二项要务：管理者必须权衡目前利益与长远利益。管理者所做的一切必须既有利于当前，又有利于根本的长期目标和原则。他即使不能把这两个方面协调起来，至少也必须使之取得平衡。他必须计算为了当前利益而在长期利益方面所作出的牺牲，以及为了长期利益而在当前利益方面所作出的牺牲。他必须使这两方面的牺牲尽可能地小。而且他必须尽可能快地弥补这些牺牲。管理者生活与活动于当前和未来的两度时间之中，并要对整个企业及其各个组成部分的绩效负责。

任务之一：实现组织的特定目的和使命

一个组织的存在，是为了特定的目的、使命以及特定的社会功能。对企业而言，这就是经济绩效。在这一点上，企业与非营利机构是不同的。只有企业才有经济绩效这项特殊任务，这虽然不是社会赋予企业的唯一任务，但它是优先的任务，因为所有的其他社会任务，如教育、卫生、国防以及知识的更新均依赖于经济资源的剩余，而经济资源的剩余源自成功的经济绩效产生的利润和其他储蓄。

企业管理必须始终将经济绩效放在首位。管理层只能以它创造的经济成果来证明自己存在的必要与权威性。如果管理未能创造经济成果，管理就是失败的；如果管理层不能以顾客愿意

支付的价格提供顾客需要的商品和服务，管理就是失败的；如果管理层未能用交付于他的经济资源提高或至少保持其生产财富的能力，管理也是失败的。

任务之二：使工作富有成效，员工具有成就感

管理的第二项任务是使工作富有成效，使员工有成就感。企业只有一个真正的资源：人。只有使人力资源具有生产力，企业才能运作。今天的组织已经逐渐变为个人赖以谋生、取得社会地位、获得个人成就与满足的工具。因此，使员工有成就感不仅重要，也是一种衡量组织绩效的尺度。

人力资源是所有经济资源中最未有效使用的资源，提高经济绩效的最大机会在于提高人们工作的效率。企业能否运作归根结底取决于它促使人们尽职尽责、完成工作的能力。因此，对员工和工作的管理是管理层的一项基本职能。德鲁克用IBM公司的例子解释了什么叫使工作具有生产力。

任务之三：处理对社会的影响与承担社会责任

管理的第三项任务，就是处理对社会的影响与承担社会责任。没有一个机构能够独立生存并以己身之存在为存在的目的。每个组织都是社会的一个器官，企业也不例外。只有对社会有益的企业才是好企业。

企业、医院或大学承担的社会责任可能在两个领域中产生：一个领域是机构对社会的影响，另一个领域是社会本身的问题。这两个领域中所产生的问题虽然不同，但都与管理有关。第一个领域讨论的是机构能对社会做什么，第二个领域讨论的是机构能为社会做什么。

现代组织存在的目的是为了向社会提供某种特定的服务，所以它必须在一定的社会环境中工作。它还必须雇用人员为其工作，因此，不可避免地会对社会产生一些影响。

第一、要制定目标

一个管理者首先要制定目标。他决定目标应该是什么，为了实现这些目标应该做些什么，这些目标在每一领域中的具体目标是什么。他把这些目标告诉那些同目标的实现有关的人员，以便目标得以有效地实现。制定目标是进行平衡：在企业成果同一个人信奉的原则的实现之间进行平衡，在企业的当前需要同未来需要之间进行平衡，在所要达到的目标同现有条件之间进行平衡。

制定目标显然要求分析和综合的能力。德鲁克认为，一个人能够制定目标，不一定就能成为经理人；正如一个人能在一个很小的空间范围内缝针打结，不一定就能成为外科大夫一样。但是，一个人没有制定目标的能力，决不能成为称职的管理者。正如一个外科大夫可以通过提高缝针打结技术来使自己成为更好的外科大夫那样，一个管理者通过提高其各项工作的技术和成就，可以使自己成为更好的经理人。

第二、从事组织工作

一定意义上说，管理者所从事的就是组织工作。他分析所需的各项活动、决策和关系，他对工作进行分类，把工作划分成各项可以管理的活动，又进一步把这些活动划分成各项可以管理的作业。他把这些单位和作业组合成为一个组织结构。管理者选择人员来管理这些单位并执行这些作业。组织工作也要求有分析能力。因为它要求最经济地利用稀缺资源。但它是同人打交道的，所以要从属于公正的原则，并要求经理人有正直的品格。

第三、从事激励和信息交流工作

人们工作是出于不同的原因，有人为了金钱，有人为了社会地位，有人为了得到别人的欣赏，也有人是为了在工作中获得满足感和自我发展。作为管理者，一定要明晰这些人的需求以及不断变化，确保员工尽可能最有效地工作。简而言之，激励就是鼓舞和指导员工取得好绩效。管理者要培训员工，为他们提供有挑战性和有趣味的工作，激励他们在工作中追求优异。更为重要的是，身为管理者，一定要相信员工并公平地对待他们。

除了激励外，一个管理者还要做好沟通工作。他要把担任各项职务的人组织成为一个团队。他做到这点的方法是：通过日常的工作实践，通过员工关系，通过有关报酬、安置和提升的“人事决定”，通过同其下级、上级和同级之间经常的相互信息交流和沟通。

第四、建立绩效衡量标准 管理者要建立衡量标准。而衡量标准对于整个组织的绩效和个人绩效至关重要。经理人要为每一个人确定一种衡量标准。衡量的标准不但要专注于组织的绩效，而且还要专注于个人的工作并帮助他做好。他对成就进行分析、评价和解释。他把这些衡量的意义和结果通报给他的下级、上级和同级。衡量首先要求的是分析能力，但也要求把衡量用来促使实现自我控制，而不是用作控制他人的工具。衡量常常被人滥用，因而是目前管理者工作中最薄弱的领域。德鲁克提倡衡量的结果应告知当事人。衡量有时被用来作为一种内部秘密警察的工具，向上司汇报有关一个管理者工作成绩的审查和批评，却连副本也不送给该经理人本人。只要衡量还像这样被滥用为一种控制的工具，它就将始终是经理人工作中最薄弱的领域。

第五，培养他人（包括自己）管理者最重要的工作就是培养人。这种培养的方向决定着人——既作为人，又作为一种资源——能否变得更富活力，或最终完全失去活力。这一点不仅适用于被管理的人，而且适用于管理者自身。管理者是否按正确的方向来培养其下属，是否帮助他们成长并成为更高大和更丰富的人，将直接决定着他本人是否得到发展，是成长还是萎缩，是更丰富还是更贫乏，是进步还是退步。

人们希望不断提升自己，要做到这一点，他们需要培训、指导和鼓励。应该为他们提供发展的机会。只有当人们承担有挑战性的工作，他们才能得到发展。人们工作时，不可避免犯有这样或那样的错误。对他人所犯的错误应给予宽容的态度。德鲁克写道：“一个人越好，他犯的错误就越多——因为他会努力尝试更多的新东西。我永远不会提拔一个从不犯错误、特别是从不犯大错误的人担任最高层的工作。否则，他肯定将成为一个工作平庸的管理者。”

应当设立企业目标的八大领域 市场营销

创新

人力资源

财力资源 物力资源

生产力

社会责任

利润需求

制定目标的SMART原则 具体

——

SPECIFIC

可测量

——

MEASURABLE 可实现

——

ATTAINABLE 相关

——

RELEVANT 时效

——

TIME-BASED

德鲁克谈创新

创新可以被定义为一项赋予人力和物质资源以 更新和更强创造财富的能力的任务。

管理者必须把社会的需要转变为企业的盈利机 会。那也是创新的一种定义。德鲁克谈企业家精神

企业家应具备管理能力，管理者要有企业家精神。

企业家精神既不是科学也非一门艺术，它是一种实践。

企业家精神既不是“自然的”，也不是“创造性的”，而是培养出来的。

德鲁克谈变革

我们不能管理变革，我们只能领导变革。

在一个结构快速变迁的时期，唯一能存活的 只有能够领导变革的人。

在21世纪，管理最大的挑战是使组织成为变 革的领导者。

德鲁克谈决策

德鲁克认为决策就是判断，是在各种可行方案之间进行选择。但它很少是在正确和错误之间进行选择，而主要是在“几乎正确”和“可能错误”之间进行选择。更常见的情况是，在两种不同行为方案之间进行选择，而这两者之间很难说哪个更正确。显然，德鲁克关于“如何做出有效的决策”的论述与传统教科书中的“科学决策”颇有不同。德鲁克关于有效决策的基本概念、方式和方法基于他多年的管理咨询工作；换言之，他的概念、方式和方法源于实践，而非闭门造车。决策者只有从看法开始，才能发现决策是关于什么事的。人们所提供的答案当然是各不相同的。绝大多数看法上的分歧，反映了一种潜在的——常常是隐蔽的——关于决策实际上要解决什么问题的分歧。因此，有效决策的第一步是确定各种可能的问题。

德鲁克谈事业理论

1.组织对其所处环境的假设

社会及其结构、市场、客户和技术

2.组织对其特殊使命的假设

美国AT&T的使命：“让每一个美国家庭，每个美国企业都能安上电话。”

3.组织对其完成使命所需的核心竞争力的假设

美国ServiceMaster公司核心竞争力：支援管理服务

德鲁克谈绩效精神

德鲁克认为，组织的目的是使平凡的人做出不平凡的事。

组织不能依赖于天才。因为天才稀少如凤毛麟角。考察一个组织是否优秀，要看其能否使平常人取得比他们看来所能取得的更好的绩效，能否使其成员的长处都发挥出来，并利用每个人的长处来帮助其他人取得绩效。组织的任务还在于使其成员的缺点相抵消。绩效精神要求每个人都充分发挥他的长处。重点必须放在一个人的长处上——放在他能做什么上，而不是他不能做什么上。

一个组织的“士气”并不意味着“人们在一起相处得是否好”，其检验标准应该是绩效。如果人际关系不以达成出色绩效为目标，那么实际上就是不良的人际关系，是互相迁就，并会导致士气萎靡。

德鲁克谈目标管理

目标管理把经理人的工作由控制下属变成与下属一起设定客观标准和目标，让他们靠自己的积极性去完成。

1954年，德鲁克提出了一个具有划时代意义的概念——目标管理（Management By Objectives，简称为MBO），它是德鲁克所发明的最重要、最有影响的概念，并已成为当代管理体系的重要组成部分。经理人不能监控其他经理人。老福特曾试图这样做，结果福特汽车公司濒临倒闭。经理人必须实施目标管理，这是德鲁克给经理人的忠告。从根本上讲，目标管理把经理人的工作由控制下属变成与下属一起设定客观标准和目标，让他们靠自己的积极性去完成。这些共同认可的衡量标准，促使被管理的经理人用目标和自我控制来管理，也就是说，自我评估，而不是由外人来评估和控制。

德鲁克经典管理箴言（1）

1、管理者，就必须卓有成效。

To be effective，is the job of the executive

2、“认识你的时间”，只要你肯，就是一条卓有成效之路。

“Know Thy Time” if he wants to，and be well on the road toward contribution and effectiveness.3、卓有成效是可以学会的。

Effectiveness can be learned.德鲁克经典管理箴言（2）

4、卓有成效是一种习惯，是不断训练出来的综合体。

Effectiveness is a habit； that is a complex of practices.5、一个重视贡献的人，为成果负责的人，不管他职位多卑微，他仍属于“高层管理者”.The man who focuses on contribution and who takes responsibility for results，no matter how junior，is in the most literal sense of the phrase，“top management”.6、谁必须利用我的产出，以使我的产出卓有成效？

Who has to use my output for it to become effective？

德鲁克经典管理箴言（3）

7、有效的管理者在用人所长的同时，必须容忍人之所短。

The effectiveness executive knows that to get strength one has to put up with weakness.8、有效的管理者用人，是着眼于机会，而非着眼于问题。

They focus on opportunity in their staffing-not on problems.9、我们该知道运用自己上司的长处，这也正是下属工作卓有成效的关键。

Making the strength of the boss productive is a key to the subordinate's own effectiveness.德鲁克经典管理箴言（4）

10、有效的管理者会顺应自己的习性，不会勉强自己the effective executive tries to be himself，he does not pretend to be someone else，11、有效的管理者坚持把重要的事放在前面做，每次只做好一件事。

They concentrate their own time and energy as well as that of their organization-on doing one thing at a time，and on doing first things first.12、管理者的一项具体任务就是把今天的资源投入到创造未来中去。

To commit today's resources to the future.德鲁克经典管理箴言（5）

13、有效的管理者打算做一项新的业务，一定先删除一项原有的业务The effective executive will slough off an old activity before he starts on a new one.14、决定优先要点的原则重将来而不重过去重机会而不只看到困难选择自己的方向，而不跟随别人目标要高，要有新意，不能只求安全和方便

15、“专心”是一种勇气，敢于决定真正该做和真正先做的工作。

Concentration-that is，the courage to impose on time and events his own decision as to what really matters and comes first.德鲁克经典管理箴言（6）

16、有效的管理者不做太多的决策。他们所做的，都是重大的决策。

Effective executives do not make a great many decisions.They concentrate on the important ones.17、有效的管理者需要的是决策的冲击，而不是决策的技巧；要的是好的决策，而不是巧的决策。

They want impact rather than technique，they want to be sound rather than clever.18、有效的决策人，首先要辨明问题的性质：这是一再发生的经常性问题呢，还是偶然的例外？

The first question the effective decision-maker asks is：“Is this a generic situation or an exception？”

德鲁克经典管理箴言（7）

19、要看“正当的决策”是什么，而不是“人能接受的”是什么。

One has to start out with what is right than what is acceptable.20、我们应该将行动纳入决策当中，否则就是纸上谈兵。

A decision will not become effective unless the action commitments have been built into the

decision from the start.21、有效的管理者都知道一项决策不是从搜集事实开始的，而是先有自己的见解。

People do not start out with the search for facts，they start out with an opinion.德鲁克经典管理箴言（8）

22、决策的反面，是不做任何决策。

23、除非有不同的见解，否则就不可能有决策。

The first rule in decision-making is that one does not make a decision unless there is disagreement.24、有效的的管理者会问：“我是不是真需要一项决策？” There is one final the effective decision-maker asks：“Is a decision really necessary？”

25、决策需要熬受痛苦There is no inherent reason why decisions should be distasteful.德鲁克经典管理箴言（9）

26、有效管理者的自我发展，是组织发展的关键所在。

Self-development of the effective executive is central to the development of the organization.27、智力、想像力及知识，都是我们重要的资源。但是，资源本身所能达成的是有限的，惟有“有效性”才能将这些资源转化为成果。

Intelligence，imagination，and knowledge are essential resources，but only effectiveness converts them into results.28、今天的组织需要的是由一群平凡的人，做出不平凡的事。

The needs of large-sacle organization have to be satisfied by common people achieving uncommon performance.《公司的概念》

1945年出版《公司的概念》（The Concept of the Corporation）。

在《公司的概念》一书中，德鲁克首次提到“组织”的概念，并且奠定了组织学的基础。而传统社会学根本没有“组织”的概念，因为传统社会学研究的是社会（society）和社区（community），而“组织”既不是社会，也不是社区，却又兼有两者的成分。

《公司的概念》并不只是一本关于企业的著作，它是一本有关组织、管理和工业社会的书。这是一本从组织角度分析企业的著作；也是第一本审视企业社会结构的书，而这个社会结构有能力集合众人之力来满足众人的经济需要；这本书同时也是第一个把‘管理’（management）视为承担特定工作与责任、履行组织特定机能的著作。

《管理实践》

原作出版时间：1954年

德鲁克于1954年出版《管理实践》（The Practice of Management）一书，从此将管理学开创成为一门学科（discipline），从而奠定了其大师的地位。职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

《卓有成效的管理者》 原作出版时间：1967年

该书讨论的并不是高级主管要做些什么或应该做些什么，而是为每一位对促进机构有效运转

负有行动与决策责任的知识员工而写的。换言之，是专门为那些可以称之为“管理者”的人而写的。

《管理：任务、责任、实践》

德鲁克在《管理：任务、责任、实践》(Management: Tasks, Responsibilities, Practices，1973年)一书中指出：“管理是一种器官，是赋予机构以生命的、能动的、动态的器官。没有机构（如工商企业），就不会有管理。但是，如果没有管理，那也就只会有一群乌合之众，而不会有一个机构。而机构本身又是社会的一个器官，它之所以存在，只是为了给社会、经济和个人提供所需的成果。可是，器官从来都不是由它们做些什么，更不用说由它们怎么做来确定的。它们是由其贡献来确定的。”

《旁观者》

原作出版时间：1979年

如果你问他是干什么的，他会说他是个作家。

这位作家在20世纪给人们生活带来的影响比任何其他作家都大。

“我希望借此呈现社会的图像，捕捉并传达这一代人难以想像的那种神髓、韵味与感觉。在我的著作中，没有一本反刍的时间像这本这么长———20年来，这些人物一直在我脑海中挥之不去，行、住、坐、卧，无所不在；也没有一本书这么快就问世了———从我坐在打字机前写下第一个字，到完成全书，不到一年的光景。这本书虽不是我最重要的著作，却是我最喜爱的一本。

《变动中的管理界》

原作出版时间：1982年

本书探讨了有关管理者的一些问题，管理者的角色内涵的变化，他们的任务和使命，面临的问题和机遇，以及他们的发展趋势。

职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 《创新与企业家精神》 原作出版时间：1985年

本书被誉为《管理的实践》推出后德鲁克最重要的著作之一，全书强调目前的经济已由“管理的经济”转变为“创新的经济”。

职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 《21世纪的管理挑战》 德鲁克在《21世纪的管理挑战》(Management Challenges for the 21st Century)一书中指出：“管理”最初并不是应用在企业，而是应用在非营利组织和政府机构里。1912年泰勒在美国国会上作证时谈到“科学管理”，美国因此初次注意到“管理”一事。当时泰勒并没有提及任何企业，却引用非营利的美友诊所(Mayo Clinic)为例。而泰勒的“科学管理”最广为人知的实例也不在企业，而是应用在美国陆军的毕特城兵工厂——虽然最后因工会的压力而放弃。

世界变化快，没有永远的领导者

现今世界变化非常快速，很多企业领导人都苦恼于无法有效地将成功经验复制或是转移给他们所领导的人或组织。

德鲁克认为没办法“复制”或“移转”经验。譬如你闻到一朵很香的玫瑰花，这样的经验是无法移转的；每个人都必须要自己去闻玫瑰。最大的挑战是如何透过组织的设计，有系统地提供精确的管理实务经验（而非所谓的成功经验）给年轻一辈的经理人，让他们得以从中得到启发，在实际管理中创造出属于他们自己的模式。

经验是无法“转移”的。

21世纪第一流领导者需要具备的特质

没有任何两位领导者是一样的。成功的领导者只有两点共同的特质：他们都有许多追随者（所以，不是管理阶层就是领导者，领导者要有追随者）；另外，他们都得到这些追随者很大的信任。职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

做企业的三个境界

德鲁克曾以“三个石匠的比喻”来说明做企业的三个境界：

第一个石匠说“我终于找到了一个好饭碗”；

第二个石匠说“我做的是一流的石匠活”；

第三个石匠说“我在建一座大教堂”。

正如德鲁克说的，第三个石匠才代表做企业最高境界。

职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn 石匠寓言与中国企业发展境界

中国目前的“成功企业”中，有相当一部分仍属于第一种境界，有少数企业进入到第二种，具备第三种境界的企业凤毛麟角，几近于无。而中国要想获得强大的国家竞争力，就必须拥有一批不仅进入财富 500强，而且真正堪称“伟大公司”的企业。

中国企业要想在下一个20年从表面的胜利走向实质的成功，就必须从第一种境界进入到第二种境界，进而达到第三种境界。“伟大”是一种“永远在路上”的状态，一种认为自己“永远不够伟大”的心态下对于“伟大”的持续追求。

职业培训师、管理顾问：徐剑 xuj2@em.tsinghua.edu.cn

第五篇：公共管理学教案.ppt.Convertor

公共管理学

Public Management 公共管理核心课程

讲授：吴湘玲

老师

xianglingw2000@yahoo.com.cn

政治与公共管理学院 黎民

主编

ISBN:7-04-012262-6 课程中文名称:公共管理学

课程英文名称：Public Management

课程类别：必修

课程学分数：3

课程学时数：54

授课对象：公共管理相关专业本科生

本课程的前导课程：管理学

教学目的和要求等请参见光盘中教学建议文件夹 目录

第一讲

绪论：什么是公共管理

第二讲

公共管理的理论与实践的发展 第三讲

公共管理的主体 第四讲

公共管理职能 第五讲

公共管理的过程 第六讲

公共管理的绩效 目录

第七讲

公共管理的责任与监控 第八讲 公共管理中的政府角色 第九讲

公共管理中的非营利组织 第十讲

公共物品管理 第十一讲

公共部门战略管理 第十二讲

公共管理的新策略 第一讲

绪论：什么是公共管理 学习要点：

公共管理与私部门管理的区别

公共管理学对传统行政学的突破

公共管理学产生的时代条件

公共管理学的内涵

公共管理学在中国发展中的地位 第一节

公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义

（一）公共物品、公共事务与公共管理

“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。

1.公共物品

公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。2.公共事务 所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学

1.管理

一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用 一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。2.公共管理

所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：

（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；

（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；

（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；

（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动具体类型的“三分法”：

（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；

（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动

（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3.公共管理学

多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点：

（1）公共管理是一个整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共 部门。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。当前特点

（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性

（3）学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体

公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管 理活动。

公共管理主体的构成见图1－1。

图1－1 公共管理主体结构图

（二）公共管理的对象

公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段

公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和执行 公共政策。

（四）公共管理的环境

在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

（一）公共管理学的基础内容

公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

（二）公共管理学的前沿领域

公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共部门战略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径

公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法

1.规范方法

2.实证方法

3.案例方法

第二节 4.系统方法 5.比较方法 6.数理方法

公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别

（一）公共利益目标与私人利益目标

（二）垄断强制性与自由竞争性

（三）制衡性与自主性

（四）多元理性与经济理性

（五）政府机制与市场机制

二、现代社会变迁推动公共管理发展

（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

（二）社会生活中的公共事务日益增加

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

三、传统行政学的局限

（一）理论框架局限

（二）管理主体局限

（三）管理理念与手段局限

（四）管理对象与目标局限 第三节

公共管理学是时代的产物

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满

（二）经济衰退和财政压力的加剧

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

2.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命将导致社会治理新形态的出现。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

1.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

2.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。

3.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

4.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求” 1.民众应直接参与公共服务的供给过程。2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。

3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。第四节

公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

第二讲

公共管理的理论与实践的发展 学习要点：

公共管理的管理学思想渊源

公共管理的经济学思想渊源

公共管理学的两个发展阶段

各国的新公共管理实践

对新公共管理的评析

第一节

公共管理学的理论渊源

重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。

一、管理理论

（一）古典学派理论

弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经 济”。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论

通过梅奥（J.E.Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同 时将非正式组织的概念引入管理学。

（三）决策学派理论

决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。

决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论

系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I.Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。

20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论.（五）新管理主义理论

新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论。

还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1.企业再造理论。

所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2.虚拟企业。

虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。

3.学习型组织。

所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论

（一）公共选择理论

公共选择理论（Public choice theory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。

所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择具有3个规定性：第一，集体性。

第二，规则性。第三，非市场性。

政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。

公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。

（二）政府失败论

“政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了

公共选择理论的“政府失败论”。1.公共决策失效。

相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。

在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原 因是多方面的：

（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。

（3）决策信息的不完全性。

（4）选民的“短见效应”。

（5）选民的“理性而无知”。2.政府工作机构的低效率。

（1）缺乏竞争性压力。

（2）没有降低成本的激励机制。

（3）缺乏监督信息。3.政府的内部性与扩张。

政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。

4.政府的寻租活动。

寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是 指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。

现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。

“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。

（三）代理理论和交易费用理论

委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。1.代理理论（Agent Theory）

在现实经济生活中，委托—代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。

代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。

委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它 所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。7

委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2.交易费用理论（Transaction cost theory）

交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。

交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。

第二节

公共管理学科的发展历程

公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段。

比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。

对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。

公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。

公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）

（一）传统的公共行政（1887－1960）。

这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。

1.就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。

2.在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960－1980）。

1.在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。

2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。

3.从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。

4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：

第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；

第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共务，以弥补政府自身财力的不足；

第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

第三节

新公共管理

“新公共管理”（New Public Management，NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革

主要特点：

（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。

（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。

（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。

（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。

（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。

（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。

（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。

（二）美国的新治理

特征：

（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。

（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。

（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。

（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

（三）其它西方国家的实践

1.澳大利亚和新西兰

新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：

（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。

（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。

（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。

（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。

（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。

（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。

（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。

（四）各国新公共管理实践的共同特点

综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总

结出以下具有共性的几点。

1.为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。

5.通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。

（五）当前西方政府改革的新动向

1.在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。

2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减

社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。

3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。

4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共管理的时代特征

1.新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3.新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。

（二）新公共管理的“解题”特色

新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现在如下方面。1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。2.政府服务以顾客为导向。

3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。

4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。

5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。

6.文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。

7.重视公共人力资源管理。

（三）新公共管理的理论困难与受到的批评

1.新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。

2.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。

（四）新公共管理的借鉴意义

四方面的启示：

1.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。第三讲

公共管理的主体 学习要点：

公共组织与非公共组织的区别

公共组织的基本结构

公共组织的类型和作用

公共组织领导者的领导方式

公共组织的变革

第一节

公共管理的主体（1）：组织

一、公共组织的概念

（一）组织

所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

（二）公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

（三）公共组织的基本要素

与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。

1．物质要素

（1）人员。

（2）经费。

（3）物资设备

2．精神要素

（1）目标。

（2）责权结构。

（3）人际关系。

二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别

1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社 会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益

2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。

3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质

1．社会性。

2．权威性。

3．法制性。

4．系统性。

5．主动性。

三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实际方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作中层公共组织为半封闭半开放系统。中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。

公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。

优点：

（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；

（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；

（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：

（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；

（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；

（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。

（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工

按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财

政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。

优点：

（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。

（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。

缺点：

（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。

（2）分工过细，易造成部门林立。

（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。2.按管理程序分工

按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。优点：

（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；

（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：

（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。3.按管理对象分工

按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一 分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

优点：

（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。

（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督

缺点：

（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。

（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。

（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。

（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式

1.直线制。

2.职能制

3.直线职能制。

4.矩阵制。

第二节

公共组织的类型与作用

一、政府

（一）政府的概念

在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。

国家必须具备四个条件：一是必须有人民； 二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；

三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。二）政府的主要类型

现代国家的政府有三种主要形式：

1.总统制政府

总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。2．内阁制政府

这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁 制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3．委员会制政府

委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。

二、非营利组织

（一）非营利组织的概念

与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。

我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。二）非营利组织的主要类型

从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：

宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。

社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。

文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。

学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。保护性组织。包括同行业者联合会、工会。

政治性组织。包括政党、政治后援集团。

慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。

社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。

根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利 组织进行具体分析。

一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义 上，政府也属于广义的非营利组织。民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：

慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。

社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。

文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。

群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。

三、公共组织的作用

（一）公共组织是公共管理的主体

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点

（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量 第三节 公共管理的主体（2）：个人

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者

“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下 属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理解领导的含义必须把握三点：

（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。

（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。

领导者的影响力可以分为两种：

1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予 的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。

公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质

优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。

1.思想品德素质

2.文化知识素质

3.领导能力素质

4.心理素质

5.身体素质

（三）领导方式

领导方式大体上有4种类型：

1.集权型领导方式，2.民主型领导方式，3.放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。

4.“无为而治”型领导方式，对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E = f（L，F，S）

其中：E——领导的有效性

L——领导者

F——被领导者

S——环境

f——函数关系

即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别

管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。

（二）管理者的主要类型与职责

根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。

三、被管理者

（一）作为被管理者的公共组织成员

1.管理者与被管理者的静态划分

2.管理者与被管理者的动态划分

（二）作为被管理者的社会公众

社会公众从几个方面影响着公共管理：

社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。

社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。

社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。

社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。第四节

传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

德国社会学家马克斯·韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚 制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。韦伯认为，任何组织的存在都是 17

靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型； 一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要方法（特征）是：

1．组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准 化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标 化。（3）人员统一化。

2．工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公 共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切 配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3．管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：

（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。

（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。

（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。

（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

3．管理规范化。包括：

（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感 的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。

（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。

（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。

（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述

传统科层制理论的基本贡献：

首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管 理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。

其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。

第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。不足表现为：

第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。

第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。

第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（二）科层制组织的内在缺陷

1．科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动 精神，只有齿轮之间的被动运转。

2．采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

3．排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。

4．依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨 胀，职能交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致 中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革

（一）公共组织变革的主要动因

引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：

1.经济体制的转轨推动公共组织的变革 2.政治制度的更迭导致公共组织的变革

3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革

4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革

（二）公共组织变革的目标

1.公共组织对外在环境的适应力、改造力。

2.公共组织自身的稳定性、协调性。

（三）公共组织变革的主要内容

1.公共组织职能的变革

从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。

从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

2.公共组织结构的变革

公共组织结构是指公共组织各个要素的排列 组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部 门结构。

在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。从公共管理的作用领域来看，由于“有

限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部 门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。

在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。3.公共组织权力关系的变革

首先，公共组织向社会组织还权。

其次，横向分权。

最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。第四节

传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

德国社会学家马克斯·韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译为“现代官僚制”）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。

韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型： 一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

1．组织标准化

为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：

（1）分工专业化。

（2）工作指标化。

（3）人员统一化。2．工作秩序化

秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。3．管理规范化

（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥不良人际关系的影响。

（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。

（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。

（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、科层制组织的评述

（一）科层制理论的基本贡献

首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制 组织。

第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。

总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。

（二）科层制理论的不足

第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重 20

点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。

第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（三）科层制组织的内在缺陷

1．科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动 精神，只有齿轮之间的被动运转。

2．采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

3．排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。

4．依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革

（一）公共组织变革的主要动因

1.经济体制的转轨推动公共组织的变革

2.政治制度的变革导致公共组织的变革

3.社会发展程度影响公共组织的变革

4.国际环境的重大变化影响公共组织的 变革

（二）公共组织变革的目标

1.公共组织对外在环境的适应力、改造力。2.公共组织自身的稳定性、协调性。

（三）公共组织变革的主要内容 1.公共组织职能的变革

从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。

从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

2.公共组织结构的变革

公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。

在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向在改变。从公共管理的作用领域来看，“无限政府”的职能观在改变。

在纵向层级上，从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

3.公共组织权力关系的变革

首先，公共组织向社会组织还权。

其次，横向分权：直线权力关系与参谋权力关系并存。

最后，在纵向权力分配上，中央与地方政府有着集权与分权互相融合的趋势。第四讲

公共管理职能 学习要点：

公共管理职能的基本内涵；

公共管理职能的程序性构成与任务性构成；

前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；

资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；

社会主义中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势；

市场经济条件下公共管理职能存在的依据，基本任务与运行限度。第一节

公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的一般内涵

所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。

公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

具体理解：

1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。

2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。

3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。

4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。

5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。

由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要

求。

第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。

二、公共管理的程序性职能

（一）决策

（二）组织

（三）领导

（四）控制

三、公共部门的任务性职能

（一）经济职能

1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。

2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

（二）政治职能

1.民主建设。

2.社会治安。

3.国家安全。

（三）社会职能

1.提供社会保障。

2.促进公正的收入分配。

3.环境保护。

（四）文化职能

第二节

公共管理职能的历史演变

一、传统社会的公共管理职能

所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管 理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系

存在3个基本特征：

（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。

（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。

（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁

根据其内在特点，西方国家公共管理职

能的发展可划分为3个不同阶段。

（一）自由放任主义

具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。

（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。

（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。

（二）国家干预主义

从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史 阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。

（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。

（三）新古典主义

干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：

首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：

（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。

（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。

（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：

（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。

（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。

（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

1.职能重心的转移

2.公共管理职能体系的转变

我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：

（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；

（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；

（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；

（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；

（5）国家防卫职能也将适当加强。3.职能方式的转变

具体地，我国公共管理职能方式呈现出 以下特征：

（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接 管理方式转移。

（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。

4.职能关系的转变

（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。

（2）政企关系的转变。

（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。

（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。第三节

市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。

然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即 存在着所谓“市场失败”问题。

（一）市场不能消除垄断和非公平竞争

（二）市场不能解决外部性问题

（三）市场无法满足社会对公共产品的需求

（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡

二、市场经济中公共管理职能的内容

（一）限制垄断和促进竞争

（二）界定和维护财产权，克服外部性

（三）提供公共产品

（四）保障收入分配的公正化

（五）调控宏观经济

三、公共管理职能的限度

公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。

首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。

再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。

最后，公共部门系统存在低效率常态。在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。第五讲

公共管理的过程 学习要点

公共政策的概念、性质

公共政策与公共管理的关系

公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止

公共权力与领导

领导方式与效能

公共管理中的激励与控制

第一节

公共政策的设计、执行与评估

一、公共政策与公共管理

公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。

（一）公共政策概念

1.从公共政策制定过程看公共政策

2.从公共政策的职能看公共政策

3.从公共政策的目标导向看公共政策

4.从公共政策的全过程看公共政策

定义：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目 的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二）公共政策与公共管理的关系

1.公共管理贯穿于公共政策过程始终

2.公共管理是公共政策实施的重要手段 图5—1 公共政策过程图

二、公共政策的性质

（一）公共政策的利益倾向性

（二）公共政策的目标导向性

（三）公共政策的合法性与强制性

（四）公共政策的稳定性与时效性

（五）公共政策的多样性和多效性

三、公共政策设计

（一）公共政策问题

1.公共问题的概念、特性及其类型

（1）公共问题的概念与特性。

公共问题具有两个基本特性：

①公共问题具有影响的广泛性。

②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。

界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。（2）公共问题的分类。

第一，按地域和行政区划划分。

第二，按公共问题的性质划分。

2.公共政策问题及特点

特点：（1）相互关联性。（2）主观性。（3）可变性

3.公共政策问题的发现、提出与确认。

公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种：(1)公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。

(2)各利益集团通过政治途径反映问题。

(3)部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。

(4)专家、学者提出社会问题和解决这些问题的建议。

判别和确定公共政策问题的准则。

（1）公共政策问题应是具有公共性的公共问题。

（2）公共政策问题应是影响程度大的问题。

（3）公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题（4）公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。4.公共政策问题分析

准则：

（1）客观、清晰地描述政策问题。

（2）减少政策问题的传递层级。

（3）明确政策问题的目标。

（4）坚持全面分析和重点分析相结合。

一般程序包括：思考问题，划定问题边界的轮廓，收集整理有关数据、资料，列出目标，界定政策适用范围，概算成本与收益，检查并确认问题。

政策问题分析的方法主要有：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。5.公共政策议程

一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需具备以下几个基本条件：

（1）具备问题觉察机制；（2）社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制；（3）民主的国家政治体制；（4）社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用；（5）有完善的社会舆论监督机制。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原则

（1）公正无偏的原则（Principle of impartiality）。

（2）资源集中配置原则（Principle of centralized –disposition）。

（3）个人受益原则（Principle of individuality）。

（4）延续性原则（Principle of distributive continuity）。（5）预见性或挑战性原则（Principle of foresight and challenge）。

（6）信息完备原则（Principle of perfected system for information）。

（7）一致性（Principle of consistency）。

（8）弹性政策原则（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步骤（1）确立公共政策目标。（2）估计需要。

（3）确定要达到的具体目的。（4）设计公共政策方案。（5）评估公共政策方案。（6）选定公共政策方案。（7）设计执行。3.公共政策的合法化

四、公共政策的实行

（一）政策执行在政策过程中的地位与作用

政策执行是实现政策目标的根本途径

政策执行可检验与修正政策

政策执行是政策过程不可缺少的中间环节

（二）政策执行研究的途径

1.自上而下的公共政策执行途径（Top-down Approach）

2.自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach）

（三）影响政策有效执行的因素

公共政策问题的性质

公共政策本身的因素

任何一项政策的有效执行，依赖于3方面因素。首先是政策的正确性，这是有效执行政策的根本前提；其次是政策的明确性，明确具体的政策执行过程相对简单、容易，效果也比较明显；第三是政策资源的充足性。1.公共政策以外的因素

目标团体对政策的态度。

执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。政策执行人员的素质和工作态度。

其他社会、政治环境对政策执行的影响。

五、公共政策的评估

（一）政策评估的概念和意义

1.政策评估的概念

政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，有系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。

2.政策评估的意义

（二）公共政策评估的一般标准

1.效果指标

2.效率标准

3.公正标准

4.政策回应度

5.生产力标准

（三）政策评估结果的处理方式

1.政策方案调整

2.政策方案持续

3.政策方案终止

4.政策方案重组 第二节、公共管理中的领导 权力与领导

权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导则是指影响过程。

权力的内涵与来源

1.权力的来源

权力（power）表示由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响的能力。

（1）权力是潜在的，一个人可以拥有但不运用权力，它是一种能力或潜力；（2）权力存在一种依赖关系。

（3）受影响者有一定的行为自主权。在公共组织中，职权是制度化了的权力。2.权力的来源

（1）强制权（coercive power）（2）奖酬权（reward power）

（3）合法权（legitimate power）

（4）参考权（referent power）权力（5）专家权（expert power）

二、领导的内容

（一）引导

（二）沟通

（三）指导

（四）奖惩

（五）培育

三、领导方式与领导效能

（一）以领导者对权力运用的方式为标准 1.独裁式的领导

2.放任式的领导 3.民主式的领导

（二）以领导者的作风与态度为标准

1.以人员为中心的领导

2.以工作为中心的领导

（三）领导效能

四、公共管理的领导者

各级公共管理的领导者的基本职责是：规划目标，制定规范，合理用人；计划决策，组织协调，指导激励，放权考核；调查和了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。

第三节、公共管理中的激励与控制

一、公共管理的激励与控制

激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。

（一）激励及激励理论

现代激励理论作综合框架性概括（见图5—3）：激励理论的要点包括：（1）目标引导行为。（2）期望理论。

（3）成就需要理论。

(4)强化理论（Reinforcement theory）。

（5）

公平理论（Equity theory）。

（二）激励与控制

激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。

二、公共管理的控制目标与过程

（一）公共管理的控制目标

1.对公共管理者的控制

2.对公共管理资源的控制

3.对公共管理信息的控制

4.对组织绩效的控制

（二）公共管理的控制过程

1.确定标准

时间标准

公共产品或服务的品质标准 行为标准

绩效标准

2衡量绩效

3.采取管理行动（1）修订评价标准（2）纠正行动

（3）维持原状

第六讲

公共管理的绩效

学习要点

绩效与绩效管理的概念

公共部门绩效评估的“4E”取向

公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标

公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略

公共部门目标管理的含义及过程

目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制

第一节

公共部门的绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念

所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与 投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共管理的绩效概念包含3方面内容 ：

1.公共管理的成本或目标

2.公共部门的产出与效益

3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较

（二）公共服务中的绩效管理

1.绩效管理的概念及内容

所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performance measurement）。（2）绩效监控（performance monitoring）。（3）绩效评估（performance evaluation）。

总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。2.绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处。

（2）能较好地满足服务对象的不同要求。

（3）体现了公共管理的结果导向的精神。

（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。

从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义：

（1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。

（2）提供了一种管理工具。

二、公共部门绩效评估指标的选择

常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。

1．经济（Economic）

经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2．效率（Efficiency）

效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。

效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。3．效能（Effectiveness）

效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。

效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。4．公平（Equity）

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足 以下5个要求。

1.客观性。

2．可比性。

3．时效性。

4．易操作性。

5.综合性。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构

建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

（一）政府绩效的测评标准和方法

1.公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。

（1）数量标准。

（2）质量标准。

（3）时效标准。

（4）费用标准。

2.公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。

（二）公共部门绩效评估的指标体系

1.业绩

2.效率

3.效能

对公共部门的效能可以从两个方面进行考核：

（1）行为合理化水平

（2）政府机关效能。

4.管理成本

公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1.外部因素

（1）政治因素。

（2）经济因素。

（3）社会因素。

（4）科学技术因素。2.内部因素

（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。

（二）公共部门绩效管理中的困难

1.绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

2.功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。

3.绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。

4.绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

5.公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。

（三）改进公共部门绩效的策略

具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。

1.改进公共部门绩效的实践创新

2.改进绩效的理论创新

近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理 论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。

（1）组织修炼论（Organization discipline）

（2）知识联盟论（Knowledge linkage）第二节

公共部门的目标管理

在公共部门的绩效管理中，由于公共部门在投入产出计量上的困难，效率分析法的运用范围相当有限，在更多时候，是运用将成果与目标进行比较的效能分析。因此，在公共部门的绩效管理中，目标设定非常重要。同时，公共部门的组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理的涵义

（一）目标管理的涵义

目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

（二）目标管理涵义的变化

可以细分为5个阶段。

1.作为一种管理哲学阶段。

2.作为绩效评估工具的阶段。

3.整合组织与个人目标阶段。

4.重视长期和战略后果阶段。

5.系统改善生产力的阶段。

二、目标管理的过程

（一）设定组织目标

关键要注意如下几点：

1.透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。

2.透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。

（二）目标的具体化。

1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展

开，直至每一个组织成员。

2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。

3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。

（三）目标完成检查和业绩考评。

目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。

三、目标管理的实施

（一）实施目标管理的前提

1.组织成员自我管理能力较强。

2.组织具有统一的价值理念。

3.组织高层领导重视。

（二）有效地设定管理目标

1.定性目标向定量方面转化。

2.长期目标的短期化。

3.目标实施的资源配合。

（三）目标管理的具体实施

目标管理一般分为4个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引。（教材P178）

四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限

（一）目标管理的优缺点

1.目标管理的优点 目标管理的优点至少有5个方面。（1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。

2．目标管理的局限。

（1）容易注重短期目标。

（2）设置目标存在困难。

（3）难以权变。

（二）目标管理在公共部门应用的限制

1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。

2.目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。

3.公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。

4.目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。第七讲

公共管理的责任与监控 学习要点

公共权力的形成与发展

公共权力的概念与性质

公共权力与公共责任的统一

公共责任的性质与落实

对公共权力监控的概念及监控机制 第一节

公共权力与公共责任

一、公共权力与公共责任

（一）公共组织发展及公共权力的形成

公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。

（二）公共权力的内涵及其特性 1.公共权力的内涵

（1）公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。（3）公共权力的最终作用对象是公共事务。（4）公共权力的目标是谋取公共利益。2.公共权力的特性

公共权力与一般权力相比具有其特性：

（1）社会性。

（2）政治性。

（3）工具性。（4）独立性。（5）多元性。

（三）公共权力与公共责任的统一

二、公共责任的性质与落实

（一）责任的概念

责任（Responsibility）的概念包含两方面的含义：主观责任（Subjective Responsibility）和客观责任（Objective Responsibility）。

客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务。

公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。

（二）公共责任的性质

1.公共责任是一种任务。

2.公共责任是一种义务。

3.公共责任是监控与约束的条件。

（三）公共责任的落实

1.公共责任的分配应当清晰明确，而且分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大的权力必须相应课以多大的责任。

2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。

3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。

4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。

第二节 权力的监控

一、对公共权力监控的含义

定义：对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。1.对公共权力监控的主体是多元化的。

2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。

3.对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。

二、公共权力监控的机制

（一）公共权力监控机制的必要性

对具有公共权力的组织及个人的公共权力行使过程实施有效监控，主要是出于以 下几方面的需要：

1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。

2.公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。

3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化。

4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。

5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。

（二）公共权力监控的类型和机制

1.公共权力监控的类型

2.公共权力监控的机制

既要有监控又要是有效监控，而且要建立一个有内在联系的、规律性的监控方式，36

这就是我们所说的监控机制，也有的称为监控体系。

（三）外部与内部监控机制

1.外部监控机制

（1）立法监控

（2）司法监控

（3）政党和社会团体监控 2.内部监控机制

（1）结构监控

（2）纪律监控

（3）法律监控

3.对公共权力监控的原则

（1）合法性原则。

（2）公正性原则。

（3）经常性原则。

（4）广泛性原则。

（5）系统性原则。

（四）公共权力的监控方法

1.指导

2.绩效考核

3.工作汇报

4.预算与审计 5.6.7.8.审核与批准

视察与调查 质询

受理申诉和控告

三、正确处理对公共权力监控中的问题

（一）公共权力监控中存在的问题

1.对被监控者实施监控的问题（1）专业知识与信息不对称。（2）专职地位的优势。（3）人事制度的保护性质。（4）被监控者设法逃避监控。2.对监控者实施监控的问题（1）监控者内在动力不足。

（2）对监控者的公共权力的监控与约束。（3）监控者之间的协调。3.政治指导的监控手段缺乏

4.组织结构和功能的分割问题 5.公共权力的监控成本问题

公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。

（二）正确处理监控中的问题

1.建立监控机构

2.完善监控机制

3提高监控机构绩效

4发挥社会监督的作用(1)社会公众参与监督(2)舆论监督

第八讲 公共管理中的政府角色 学习要点：

我国中央政府与地方政府的职权

政府与市场的区别

改善我国政府与企业的措施

构建我国新型的政府与社会关系

政府再造的含义

西方国家政府再造模式及对我国的借鉴 第一节

政府的性质与作用

一、政府的含义与性质

所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命 令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：

1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。

2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。

3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。

4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。

公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：

中央与地方行政机关：

行政首长：

政府普通公务员：

二、政府的职能与职权

政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。

政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。

三、政府职能的有限性

一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。第二节

政府与市场的关系

一、政府与市场的区别

（一）运行目的

政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。

市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。

（二）运行方式及特点

政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。

（三）运行的结果

政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序的混乱。

（四）担负的职能

政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：

1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。

2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。

3.政府应该具有维护社会正义的功能。

4.政府应该具有宏观调控的功能。

市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：

1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。

2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。

3.微观调整优化经济结构。

4.参与部分公共物品与服务的提供。

二、政府与市场的联系

在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：

1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。

2.市场有效，政府失灵。

3.市场失灵，政府有效。

4.市场失灵，政府无效。

三、政府与市场关系中存在的问题

在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点。

一种是政府“全能”、市场无用论。

另一种是政府“无为而治”、市场万能论。

四、规范政府与市场关系的措施

（一）重视发挥市场的功能

市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形成的复杂的制度安排。

判断任何一种制度的优劣主要有两个标准，即是否较好地解决了信息问题与激励问题。与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式。从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。

（二）正确认识市场失灵

（三）减少政府失灵

1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。

2.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。

3.公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。

4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：

1.尽快培育和发展市场体系。

2.解决市场分割问题。

3.主动促进国内市场与国际市场接轨。

第三节

政府与企业的关系

企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经 营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。

一、政府与企业的差别

政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：

（一）组织性质

政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。

市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。

（二）运行的目的

政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。

（三）管理的限制因素

从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。

（四）物质基础

政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。

（五）管理人员

政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。在企业管理中，管理人员一般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。

（六）绩效评估

政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业

管理的绩效评估则强调经济效益。

（七）擅长的任务

政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。

企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。

二、政府与企业的联系

纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：

（一）政府规制型——美英模式

这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：

1.充分鼓励自由竞争

2.主要用财政和货币政策来调控市场

3.不制定政府经济计划和系统的产业政策

4.对企业依法实行必要而严格的管制

（二）政府引导型——欧洲模式

以德国和法国为主要代表，基本特点：

1.自由竞争与政府控制并存

2.经济杠杆与政府引导并用

3.经济增长与社会福利并重

（三）政府主导型——东亚模式

以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：

1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则

2.利用利益机制诱导企业的行为

3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展

4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图

三、我国政府与企业关系中存在的问题

（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约

（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预

（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖

（四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带

（五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督

四、改善我国政企关系的措施

（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制

（二）加强对国有企业经理的管理

（三）重塑政府的政绩考核指标

（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境

第四节

政府与社会的关系

社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。

一、政府与社会的联系

1.制度供给的视角

2.市民社会的视角

3.政治合法性的视角

二、政府与社会关系中存在的问题

在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，一种是过分夸大社会的作用。

（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题

1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。

2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。

3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。

4.导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。

（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题

1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。

三、改善政府与社会关系的措施

（一）明确良好政社关系的发展目标。

良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模 式能保证这一目标得以实现。

“小政府、大社会”的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。

（二）按“小政府”的客观要求改革政府。

1.转变政府职能

2.改革政府机构：

3.规范政府行为

（三）按“大社会”的内在要求改革社会。

1.提高社会自治能力

2.培育社会中介组织

3.建立社会对政府的监督制约机制

4.建立社会保障体系 第五节

政府再造

一、政府再造的含义

“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。

二、西方国家的政府再造模式

西方国家的“政府再造”具有如下特征：

1、与行政环境变化相适应。

2.着重于政府如何运作。

3.广泛采用私营部门的管理方式。

4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。

5.重新探索政府与社会的关系。西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托 各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。

政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。

三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示

“政府再造”一方面是美国等西方国家特定社会、经济、政治背景下的产物，一方 面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。

学习借鉴西方国家的“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。我国如引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我国政府改革。我国政府公务人员同样需要企业家般的创造精神，需要结合国情探索具有中国特色的公共服务市场化管理方法。这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。

四、我国政府的再造模式

（一）从效率行政到民主行政。

（二）从控制导向的管理到服务导向的管理。

（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。

（四）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理。

（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。

（六）从中央集中权力到适度的地方分权。

（七）从官僚组织到适应型组织。

（八）从人治到法治。我国政府要实现从人治向法治的转变，政府必须服从法律，接受法律的约束和控制，并使公民的各项权利得到保障。第九讲

公共管理中的非营利组织 学习要点：

非营利组织的含义与特征。

非营利组织的作用。

非营利组织的运行机制。

正确处理政府与非营利组织的关系。第一节 非营利组织概述

一非营利组织的含义

非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。

目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举 43

办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育馆等。

二、非营利组织产生发展的原因

社会原因

经济原因

特定的时代背景

三、非营利组织的特点

①组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；

②民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；

③非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配； ④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；

⑤志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；

⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；

⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

四、非营利组织与政府组织的差异

（一）运行基础

政府运行的基础是拥有合法强制力的公共管理权力和纳税人所交的税收。

非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。

（二）行为特征

政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。非营利组织的行为具有7个基本特征，即组织性、民间性、营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。与政府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利性，但不具有普遍性与强制性。

（三）交易模式

交易模式是指买卖双方的交换关系。政府与非营利组织都具有提供公共服务与产品的职能，但它们作为公共服务与产品的提供者，与服务对象间的关系是不同的。

（四）税法规制

税法规制是指通过税收政策及税收法规，来对规制部门的活动进行调节，它包括积极诱导和消极压抑两个方面。

从理论和原则上讲，政府不仅不能从事经营活动，更不能从事营利性的经营活动，所以政府部门一律免缴税收。

非营利组织的捐赠收入、拨款收入一般都享受到税收优惠，甚至未被纳入征税范围。对于存在营利性收入的非营利组织，即视同于一般的企业来进行征税。

（五）管理职能

政府有4种基本职能，即政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。

非营利组织作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它又具有许多独特的社会职能与政治职能，如社会沟通职能，社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理职能，社会文明倡导职能，政府合法性的资源供给者职能，政府权力的监督者职能，民主价值观的培育者职能。

（六）管理方法

强制性公共管理方法、诱导性公共管理方法、管理责任制、参与式管理方法是几种常用的公共管理方法。

政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法，而非营利组织则主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法，至于强制性管理方法。

五、非营利组织与政府组织的联系

1.政府从非营利组织输入信息。

2.非营利组织从政府输入信息。

3.政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。

政府与非营利组织关系既有密切联系的一面，也有彼此存在矛盾的时候：政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。第二节 非营利组织的作用与局限

有人把国外非营利组织的作用概括为聚、立、推3个方面。

一、非营利组织的基本社会作用

（一）社会服务功能

（二）社会沟通功能

（三）社会评价、裁断功能

（四）社会调节功能

（五）社会协调、代理功能

（六）倡导社会文明职能

非营利组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。

二、非营利组织的基本政治作用

（一）政府合法性的资源供给者

（二）政府权力的监督者

（三）民主价值观的培育者

（四）公民参政素质的促进者

三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能

（一）促进政府职能转变。

（二）培育和规范市场。

（三）推动企业经营机制转换。

（四）形成自律性的社会秩序。

四、非营利组织发展的局限性

目前，非营利组织在世界各国的发展，可谓方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，主要表现如下。

（一）志愿组织的非志愿性：这主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，慈善不足。

（二）独立组织的非独立性：非营利组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间的界限十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有什么区别。

（三）政府职能的虚假转移：非营利组织的兴起表面上看是政府职能转移的过程，但事实上，这并不能完全说明政府职能就完成了转移。

（四）受到责任和腐败问题的困扰：非营利组织成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。

第三节

非营利组织的组织与管理

一、非营利组织的成立制度及其法律地位

目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度3种。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人地位。我国采取的是许可批准制。

二、非营利组织的经费来源制度

据1992年《世界银行发展报告》等资料，国外非营利部门的资金来源有3个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非营利组织的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。

我国的非营利组织的收入来源主要是国家财政统包。这是因为传统的许多非营利组织都是由国家兴办组建的，财政统包了它们事业经费的供给。另外，由于人们认为非营利组织的活动是非产业化的，只有依靠国家财政来供养。

三、非营利组织的组织制度

非营利组织管理如同企业管理、政府管理，需要科学的组织制度。一般地，西方国家非营利部门的组织形式采取会员制，其成员来自于不同工作岗位，他们根据自愿原则、承认共同宗旨、以会员名义集合而成松散的组织。非营利组织的管理方式一般实行民主议事制度，实行理事会决策体制。

四、非营利组织的设计与分工制度

（一）非营利组织设计与分工的部门化。

一般地，非营利组织的组织设计与分工有两种方式，第一种是依据组织功能分工来设置部门机构，通常设置财务部、人事部、计划部、推广公关部、募款部和业务执行部等。第二种是按服务对象或服务内容来设置部门机构，例如根据服务对象可分为儿童福利部、青少年福利部、老年人福利部、残疾人福利部等。

（二）非营利组织设计与分工的层级化。

非营利组织的层级设计通常需要在最严密管制的正式组织与松散协调的非正式组 织间权衡取舍。

非营利组织通常包括以下3个阶层。决策阶层；协调阶层；技术阶层。

五、非营利组织的绩效评价制度

国外非营利组织绩效评价体系通常借助如下指标要素来测量非营利组织的绩效： 效益（B）、效果（OC）、产出（O）、投人（I）和成本（C），它们分别代表着 非营利组织的货币成果、非货币成果、非货币过程、非货币投入和货币投入。第四节 非营利组织的发展现状

一、世界上非营利组织的发展概况

1.在世界上几乎所有的国家，都存在一个庞大的非营利组织。

2.非营利组织在不同国家间的发展不平衡。

3.在非营利组织的就业人口中，包含大量的志愿者。4.在非营利组织中，各个不同领域的发

展是不平衡的。

5.从非营利组织的收入来源来看，占比重最大的是服务收费（49％），其次为来 自政府的各种资助（40％），最低的是各种慈善所得（11％）。

二、中国非营利组织的发展状况

我国的非营利组织由于20世纪八九十年代经济体制的转轨和政府职能的转变而 得到了迅猛的发展。据民政部统计，2001年，我国已登记注册的县以上社会团体达 12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。

当前我国非营利组织发展主要存在以下问题。

1.政社不分。

2.经费不足。

3.能力不足。

4.法制的缺陷。

5.政策实施中的不足。

三、促进我国非营利组织发展的措施

（一）鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系

（二）创造良好的环境培育非营利组织发展

（三）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策

（四）非营利组织积极加强自身的建设 第五节

非营利组织的发展趋势

一、非营利组织在西方国家的发展趋势

（一）努力提高知名度

（二）明确法律地位

（三）密切与政府的合作

（四）大力倡导慈善捐助

（五）提高公众的信任度

（六）实施专业化发展战略

（七）非营利组织的全球化

二、非营利组织在中国的发展展望

尽管目前我国的非营利组织发展还存在许多不利因素，面临着许多困难，但同时，我们也要清醒地看到现实中存在着有利于非营利组织发展的积极因素。

1.随着我国经济的持续发展和社会的繁荣，越来越多的人开始关心社会公益事业，凡事都依赖政府的观念已经被打破，越来越多的人正在通过互助和协商的方式解决问题，这为中国非营利组织的发展提供了重要的文化基础。

2.多元化趋势使政府不再是人们社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，基层政权选举为代表的政治民主化正在稳步推进，这有利于非营利组织的发展壮大。

3.公民的社会参与热情越来越高涨，公众参与机制逐步发展和健全起来。

4.中国的非营利组织在所面临的各种挑战和机遇面前，能力正在逐步提高。

5.我国政府正在建立非营利组织登记管理方面的法制规范体系。

第十讲

公共物品管理

学习要点：

公共物品的含义、特性、类型

判别公共物品的步骤

公共物品供给的特点

公共物品有效供给的条件

混合物品的特点、供给

官僚主义与公共物品的供给

政府提供公共物品的两种方式 第一节 公共物品的含义与类型

一、公共物品的含义

公共物品（Public goods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Private goods）而言的共享性物质产品和服务项目。

萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别：（1）私人产品

即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。（2）公共物品

即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量实际上是该公共物品的总量（X），这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。

（二）消费的非竞争性。

消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。

（三）技术的非排他性。

技术的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。

三、判别公共物品的步骤

图10-1 判别公共物品的步骤（注：用教材上的图10-1）

四、公共物品的类型

根据以上步骤的识别，我们大致可以区分出以下四种不同类型的物品：（1）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品；（2）同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；（3）具有 48

非排他性与竞争性的公共资源；（4）具有排他性与非竞争性的准公共物品。这四种物品的具体例子

可见图10-3

图10-2 不同类型的公共物品（注：用教材上的图10-2 50