分税制十年：制度及其影响[样例5]

第一篇：分税制十年：制度及其影响

分税制十年：制度及其影响

作者：周飞舟，1968年生，北京大学社会学系副教授（北京100871）。

1950年代，毛泽东在《论十大关系》一文中总结了对当时国计民生影响重大的“十大关系”.尽管世易时移，其中仍有“三大关系”对时下国内经济社会的发展起着至关重要的作用。

这“三大关系”是中央和地方的关系、东部和中西部的关系、政府和企业的关系，它们分别涉及政治构架、经济的平衡发展以及经济体制的转型和向市场经济的过渡问题，几乎涵盖了中国可持续发展的所有重要方面。这三个方面的关系表面上看来关联不大，事实上，这些关系的形成、走向都与政府的制度构架密切相关，财政制度便是其中的具有中心意义的一个面向。

财政制度包含两个方面内容。一个方面是“财”，即政府内部对于税收以及其他公共性收入的分配和支出；另一方面是“政”，即政府在使用这些公共收入的时候，不但将其作为宏观经济的调控手段，而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配模式，更重要的它还是用来规范和控制政府官员的行为。在“三大关系”中，中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与地方政府的财政分配关系，即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的“分权理论”的主要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响，这种影响除了来自中央与地方政府间的财政分配体制之外，还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付，绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府的支出平衡的。因此，区域间的关系和中央-地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响，其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间的分配都会影响到政府对企业发展的态度和热情。所以，虽然“三大关系”中包含了远比财政制度更多的内容，但是财政制度无疑构成了我们理解中央和地方政府行为以及上述“三大关系”的锁钥。

具体而言，财政制度包括税收、公共支出、转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制，其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程，大致由解放初期中央对地方实现高度集权的财政“统收统支”制度到1980年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度，又到90年代中期（1994年）实行了相对较为集权的分税制体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸大关系无不密切相关。分税制的施行至今已超过十年，而这十年是中国经济和社会以及政府间关系变化比较激烈的十年。本文对以分税制为中心的财政制度及其影响作一个初步探索，重点讨论分税制对中央-地方关系的影响，并通过对地方政府行为的分析，讨论分税制对东-中西部关系以及政府-企业关系的影响。

一、背景：分税制与中央-地方关系

为什么要实行分税制改革？1990年代中期出版的一系列关于分税制改革的论著都 是围绕着这个问题展开讨论的，其中王绍光先生的论著最具代表性。在《分权的底线》[1]一书中，他认为到90年代初期，财政“分权让利”政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致“国家能力”被严重削弱，已经超过了“分权的底线”.其他讨论也主要关注“两个比重”的下降问题，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。1979年第一个比重为28.4%，到1993年已经下降为12.6%；第二个比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立“基金”（分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”）向地方政府“借钱”.这与80年代实行的财政体制改革有比较大的关系。

俗称“分灶吃饭”的财政体制自1980年正式实施，其间经历了1985年和1988年两次变革，总的趋势是越来越分权。1988年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”的财政包干体制，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。同时，由于各省情况差别很大，中央政府对全国37个下辖财政单位（包括各省、直辖市、自治区和一些计划单列市）共实行了六类不同的包干办法[2]，同时由于每一类的包干基数、分成比例、上解基数和递增指标都不相同，因此可以说中央对不同的下辖财政单位都有不同的包干办法，而且由于年度间的情况变动，中央与地方单位需要不停地就这些基数和指标进行谈判，以至于财政体制的繁琐复杂程度到了极点。财政包干制的另外一个特点是沿用了1949年以来传统的税收划分办法，按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税，把工商企业税收与地方政府的财政收入紧紧地结合在一起。这在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性[3]，同时由于乡镇企业隶属于地方政府管辖，所以乡镇企业的税收不但几乎全部落入地方政府之手，而且乡镇企业更加倾向于将税收“缩水”、向地方政府交纳“企业上缴利润”作为后者可以更加自由支配、不受预算约束的预算外收入。这必然导致税收在GDP 中的比重下降，而且中央预算收入并不能随着地方政府财政收入的增加而增加，也导致“第二个比重”逐年下降。

分税制改革力图改变这种状况。分税制的几项目标都是针对财政包干制带来的问题而设计的。其中最主要的有以下几点。

第一，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，避免了无休止的谈判和讨价还价。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的一种——企业增值税被划为共享税，其中中央占75%，地方占25%.另外中央税还包括所有企业的消费税。通过这种划分，第二个比重迅速提高，中央和地方由“倒四六”变为“正四六”.此后十年间，一直保持在这个水平。

第二，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。同时，初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。按分税制的设计，所有企业的主体税种（主要是增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年开始的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央-地方共享税种。这些做法极大地影响了地方政府与企业的关系，它不但能够保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证“第一个比重”——财政收入在GDP 中的比重随着地方经济的发展而不断提高。

第三，实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制规定了税收返还办法。税收返还以1993年为基数，将原属地方支柱财源的“两税”（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额（即增值税75%+消费税-中央下划收入），全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。为调动地方协助组织中央收入的积极性，按各地区当年上划中央两税的平均增长率的1∶0.3的系数，给予增量返还。在分税制运行两年后，中央财政又进一步推行“过渡期转移支付办法”.即中央财政从收入增量中拿出部分资金，选取对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素，并考虑各地的收入努力程度，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾与突出问题，并适度向民族地区倾斜。税收返还和转移支付制度旨在调节地区间的财力分配，一方面既要保证发达地区组织税收的积极性，另一方面则要将部分收入转移到不发达地区去，以实现财政制度的地区均等化目标。

据此，我们看到分税制的目的是在力图改变和调整前述之“三大关系”，它使得中央财政在中央-地方关系中保持强劲的支配能力，使得国家财政收入能够随着工业化和企业繁荣的挺进而不断增长，使得地区间的财力逐渐趋向于均衡。分税制实施至今已然超过十年，从这十年的变化情况来看，其主要目标（主要是前两个目标）已经基本实现，但第三个目标却颇成问题，而且也产生了一些意外后果。

目前学界和政策研究界讨论最多的就是分税制对于目前基层县乡财政困难的影响，由于县乡财政与农民负担紧密联系在一起，所以分税制似乎间接对1990年代中期以来趋于严重的农民负担问题负有责任[4].因为分税制只是对中央和省级财政的收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定，所以分税制造成的收入上收的效应就会在各级政府间层层传递，造成所谓的财权“层层上收”的效应[5].目前流行一种这样的说法：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘”，可以在一定程度上反映出中央和地方的状况。其背后隐含的意思是，中央“拿走了”本来应该属于地方的财力，而使地方财政尤其是县乡财政陷入窘迫的境地。这种说法实际上是将问题过分简化了：中央和地方的关系变成了一个简单的分配游戏，而忽略了中央力图作出的规范地方财政行为的努力。

关于财政集权和分权的讨论是近十年来政治经济学领域的热点。世界上大部分国 家，无论其财政体制是联邦制的还是单一制的，都在致力于财政分权的改革，可以说分权是一个世界性的大趋势。一般认为，分权会给予地方政府更多的自主性，从而提高整个经济和政治体系的运作效率，同时分权引发的竞争机制也有可能使得资源分配更加平均[6].但与此同时，也有学者发现了不同（或相反）的证据。例如Davoodi 和Zou 认为分权和经济增长间没有显著关系，而De Mello则发现分权会导致地区间的财力分配更加不平衡[7].有些学者指出，分权也是有条件和有代价的。在不具备一些必要前提条件的情况下，财政分权不但不能提高效率，而且会带来一些意外后果。这些前提条件都与政府行为模式有关系，所以，最重要的并不在于分权还是集权，而在于政府行为。政府行为对于分权和集权来说，与其说是内生的，不如说是外生的，它是我们理解分权框架的前提而不是结果。

在这些前提条件中，最重要的是官员行为问责制（Accountability）的不完备性以及由此带来的软预算约束问题（Soft Budget Problem）。软预算约束是一个被普遍使用的概念[8]，在财政领域，软预算约束主要指下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政府的事后追加补助（Bailout）或者借债来填补。对于借债而言，下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任，包袱最终还是由上级政府来背。软预算约束的存在，会鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理从而缺乏效率[9].过度集权导致的低效率当然与软预算约束有关（参见科尔奈的经典分析），不但如此，只要软预算约束问题严重，分权的后果也不是效率而是腐败现象的增长[10]，而且也达不到有些分权研究者发现的资源均等化分配目标，反而会加剧不平等[11].也就是说，政治领域并不像经济领域那样，靠私有化、分权化可以比较有效地遏制软预算约束。分权虽然会促进地方政府间的竞争，但是这些竞争并不一定会消除软预算约束。这些竞争可以表现为招商引资，也可以表现为大搞“形象工程”，因为效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标。由此可见，笼统地讨论分权和集权的利弊对于我们理解中央和地方关系、东部和中西部关系以及政府和企业关系是远远不够的，真正的分析应该进入到政府行为层面。在后面的分析中，我们从中央和地方的关系入手，逐步深入到政府行为层面，随之展开分税制对“三大关系”的影响的讨论。

二、中央和地方：分税制与地方财政缺口

作为带有明显集权化倾向的改革，分税制的直接影响就是中央和地方的财力分配。那么，分税制对地方财政的影响到底如何？分税制到底要在多大程度上对基层财政的困难状况负责？

初次分配

我们先来观察分税制前后中央和地方财政收入和支出的变化情况。为了说明的需要，我们将中央和地方财政收入划分成两个过程，第一个过程是“初次分配”过程，即按照税种划分中央和地方收入的过程，有些书中将初次分配的结果称为“中央预算固定收入 ”、“地方预算固定收入”与“中央地方共享收入”[12]；第二个过程是“再分配”的过程，即中央对地方实行税收返还和转移支付补助，而地方对中央实行上解。经过再分配之后的收入分别称为“中央预算收入”和“地方预算收入”或者“地方可支配财力”[13].下图列出了分税制前后15年间的中央-地方“初次分配”收入的比重变化情况。

从收入上看，地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后的十年间一直在这个水平徘徊。而地方财政支出的比重在过去15年中变化很小，1990年为68%左右，2004年则微升至75%左右。可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，约占财政总收入的20%-30%左右，这就是分税制所造成的“财权上收”的效应；但与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有根本改变中央和地方的事权划分格局；这个图的最鲜明特点是它展示了自分税制以来形成的地方财政收入和支出间的巨大缺口，地方财政支出的20%-30%要依靠中央财政对地方的转移支付补助。

虽然分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，每一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分办法，所以省级财政自然会将财权上收的压力向下级财政转移，从而造成财权层层上收的效应。如果对比分税制前后县级财政的变化，就可以鲜明地看出这种上收效应的向下传递（见表1）。

①表中以及图中的数据除非经过特殊说明，均来自财政部编《全国地市县财政统计资料》（1993-2003）（共11册，中国财政经济出版社出版）。

分税制实施当年，中央从县乡两级集中增值税和消费税1072亿元。如果按分税制以前的体制来计算，则1994年县乡财政收入应为2000亿元左右（县乡地方收入+县乡中央收入），因此可以粗略认为，通过分税制，中央集中了县乡两级50%左右的收入，这当然只是就“初次分配”过程而言。

从县乡两级的支出来看，改革前为1459亿元，改革后为1703亿元，所以地方支出的总量不但没有减少，而且还有显著的增加。对比分税制前后的县乡地方支出和收入部分，我们可以算出改革前收入对支出的缺口是8614亿元，而改革后这个缺口扩大到73519亿元。按照1994年的数据测算，这个缺口约占当年县乡财政总收入（包括地方收入和中央划走的收入）的37%左右。

这恰恰是图1中的缺口在县乡级财政的反映。由此可以看出，分税制所划定的中央与省之间的关系几乎被完整地传递到县乡基层财政。

再分配

事实上，分税制改革以来，中央对地方开始实施大量的转移支付补助以弥补地方的支出缺口。这些补助包括税收返还、体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助等多种。1994年，中央对地方的转移支付补助（对省及省以下政府）为2386.4亿元，到2002年增长到7351.8亿元，年均增长率15%，2002年的总规模超过1994年的三倍。那么，这些补助有没有“传递到”县乡级来弥补掉因改革造成的县乡财政收支的缺口呢？

从表2可以看出，分税制改革前后上级财政对县乡的转移支付补助也显著增加。改革前的净补助几乎为零，而改革的当年净补助规模达到了650亿元，虽然不能完全弥补改革形成的缺口（735亿元），但是基本维持了改革前的缺口水平。由此可见，虽然分税制改革集中了县乡财力，扩大了收支缺口，但是通过再分配过程，财政的转移支付几乎完全弥补了因改革带来的县乡财力减少部分，维持了与改革前相同的相对收支水平。

这是分税制开始实施时的情况。由于税收返还是按照有利于中央的比率设计的，所以有学者认为随着时间推移，中央集中的收入会越来越多，地方的收支缺口会越来越大。那么，分税制的长期效应如何？在地方产生的税收中，中央划走的部分是否会越来越大呢？

为了考察中央集中的收入和县乡地方收入的比重变化情况，我们在中央集中收入中减去了税收返还部分，而在县乡地方收入中加上了税收返还的部分，得到图2.从总的趋势来看，中央从县乡两级集中的收入是在不断扩大的。1995年这个比重略多于10%，到2002年，中央集中的两税收入比重已经接近30%.分税制的这种收入集中效应必然使得地方收支缺口扩大。我们前面对比了分税制前后两年的情况，下面是分税制实施后近十年的长期趋势情况。

图3鲜明地显示出分税制对县乡财政的长期效应。首先，县乡地方收入和支出的缺口呈不断扩大趋势，自1998年后尤其明显。1994年的收支缺口约700亿，1998年增加到1000亿，2002年则迅速增加到3000亿左右。2002年，县乡的地方财政收入为3225亿元，支出高达6313亿元，其缺口的规模恰好相当于其自身财政收入的规模。其次，净补助[14]的情况值得注意。可以看出，补助曲线几乎与支出曲线的变化相一致。这说明，迅速增长的上级补助一直在弥补县乡的财政缺口。最后，我们可以算出县乡财政的“净缺口”（经过上级补助以后的缺口）：

粗缺口=县乡地方收入-县乡地方支出

净缺口=县乡地方收入-县乡地方支出+上级净补助收入

对比表3的粗缺口和净缺口，我们就可以看到上级补助的作用。由于分税制造成的收入集中效应，县乡财政的粗缺口是不断扩大的。1994年736亿，到2002年已经高达3088亿元；但加上上级净补助后的净缺口却完全没有增加，一直维持在50亿元和150亿元之间的水平。

以上是对分税制影响的总量分析。从分析结果来看，虽然分税制集中县乡收入的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移支付弥补。从这个角度来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但这只是总量分析，如果转移支付的分配在地区间没有实现均等化，则亦会造成某些地区县乡财政的困难。下面就来分析转移支付以及地区间关系。

三、东中西部的地区间关系与转移支付

转移支付的作用有两个，一是通过转移支付，实现地区间财政支出的均等化，使得各个地区的居民能够享有类似水平的公共服务；另外是通过转移支付实现中央政府对地方政府的行为约制。值得注意的是，这种对于财政收入的再分配不同于现代企业制度中的报酬分配，后者遵循的是效率原则，力图使得每个行动者的所得与所付出相一致，而前者首先遵循的是均等化原则，效率原则相对次要。那么，分税制起到了多大的均等化作用呢？

因为中国的预算都是平衡预算，一般不允许赤字预算，所以在大部分地区：

预算支出=本级预算收入+净补助

首先来看东中西部[15]三大地区自分税制实施以来人均预算收入的变化情况。

从图4可以看出，分税制以来，中部和西部地区的县乡财政增长十分缓慢，而且增长幅度基本相同，到2003年，中部地区的人均预算收入为212元，西部地区为210元，基本没有差别。

东部地区则不同，由于工业化的迅速发展，东部地区县乡的人均预算收入由1994年的113元迅速增长到2003年的485元，十年之内翻了四番还多。1994年东部与中西部的差距在35元左右，2003年差距则扩大到270元左右。

从图5中明显可以看出，人均支出的地区差距小于人均收入。2003年，东部地区的人均支出为750元，中部和西部地区分别为500元和571元。最高的东部地区与最低的中部地区差距250元，比人均收入差距缩小了20元。人均支出的差异之所以小于人均 收入的差异，是地区间的转移支付起了作用。但是，还可以看到，即使存在这种不断加大的地区间转移支付，地区间的人均支出差距还是在迅速扩大。1994年，三个地区的人均支出差距不到50元，到2003年则扩大到250元。这说明转移支付的均等化效应远弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应。

对比图4和图5还可以看出，中部和西部地区的人均收入基本相等，但是人均支出水平却有明显的差异。这也主要是由转移支付向西部地区倾斜造成的。中部地区人口稠密，大部分是农业区，农村的公共服务支出任务繁重，县乡两级所供养的财政人口也多，但是相比之下，得到的中央转移支付的水平却是最低的。在支出不足的情况下，中部地区的县乡政府自然会想方设法增加预算外的收入，导致这些地区农民负担日益加重以及社会紧张。

那么，转移支付的分配存在什么样的问题呢？为什么没有起到明显的均等化效果？

我们将中央对下级的转移支付分成三类，分别是增值税和消费税的税收返还、专项补助和其他补助。税收返还是与分税制内容相关的制度设计；专项补助则是上级财政对下级财政下达的一些临时性、专门性的补助，这些补助每一笔数量虽然不大，但是种类众多，一年之中，可达100-200多种；所谓“其他补助”，在2000年以前主要是指原体制补助，是为了部分保留分税制以前各地方对中央的补助和上解关系而设立的，数量不大，2000年以后，中央财政加大了转移支付的力度，设立了数量大、种类多的为实行地区均等化的转移支付，例如一般性转移支付、税费改革转移支付、增加工资转移支付等以及2002年以来设立的所得税基数的税收返还。

在这里统统归于“其他补助”，不免分类过粗，但这些转移支付并非此文讨论的重点。

在三大类转移支付补助中，税收返还的比重是随着时间的推进而不断下降的，这与分税制的制度设计有关系。随着中央自2000年开始下达多种转移支付补助，专项补助的比重也迅速下降。1994年这两大类超过了转移支付总量的90%，十年之后，税收返还的比重由1994年的61%下降到2003年的18%左右，专项补助的比重也由31%下降到23%左右。其他补助的比重则上升到59%.在这59%的份额中，16%是用于补助地方财政日常运转的增发工资补助，7.9%是税费改革转移支付补助，7.3%是用于平衡地区财力的一般性转移支付。也就是说，在“其他补助”的范畴中，大部分都是用于平衡财力的，理论上主要面对中西部地区。由此看来，随着整个转移支付制度的结构性转变，转移支付越来越向中西部地区倾斜了。

但是如果真正分地区进行考察，实际情况却不是如此明显。下面三个图（图6-8）分别是分地区的三大类转移支付的年度变化情况，图中的数据都是人均数据。

有意思的是，在这三大类补助中，东部和西部地区“轮流坐庄”，中部地区在每一类补助中几乎都是处于最低位。东部地区的税收返还远远高于中西部地区，而西部地区则得到了最多的专项和其他补助。比较令人惊讶的是，中部地区即使在专项和其他补助中，也低于东部地区。

2003年，中部地区的人均税收返还是44元（低于东部的97元和西部的45元）；人均专项补助是75元（低于东部的81元和西部的96元）；其他补助是194元（低于东部的199元和西部的250元），可以说全部都处于下风，这很好地说明了为何中部地区的人均财政支出处于一个最低的水平。

至此，可以看出，分税制在集中了地方财政的收入、提高了中央财政占财政总收入的比重之后，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口。从全国总的形势来看，基本是成功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。这无疑与分税制制度设计的初衷是有差距的。因此可以说，分税制实行十年以来，提高“两个比重”和“国家能力”的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。

这只是分税制的直接效应，还不包括这个制度的间接效应。转移支付虽然分配不均，但是从经验现象上来看，东中西部的实际差距要比转移支付的地区差异大得多。虽然东部地区的税收返还比重在逐步减小，中西部地区接受的均等化转移支付的比重在逐步加大，但是地区间的公共服务水平却有天壤之别。东部地区的政府大量投资于基础设施建设：修路架桥、盖豪华学校、医院，号称“一百年不落后”，而中西部地区的政府则维持日常运转尚有困难，有许多地区的教育医疗、水利交通更是每况愈下，这难以用转移支付的分配情况全部加以解释。正如我们在综述文献时所指出的那样，单纯的讨论财政的收入、支出和转移支付的分配，只是财政的一个方面即“财”的方面，要真正全面理解这些收入分配背后的影响因素，还应深入到政府行为的层面即“政”的方面。分税制作为一次意义深远的制度变革，在集中财政收入、加强转移支付的同时，还对政府和企业的关系以及地方政府的预算外收入产生了巨大影响，这在很大程度上重新塑造了过去十年来地方政府的行为模式。

四、政府、企业与预算外资金：分税制的“驱赶”效应

政府和企业关系是中国市场转型经济的关键问题，这其中最为重要的部分又是产权改革，即如何将国家、集体产权的企业转型为私人产权企业，以提高企业的生产效率。我们既可以将此过程从市场经济的角度进行理解，即一个以私营企业家为主的群体如何兴起的过程，也可以将此过程从计划经济的角度去理解，即政府如何从市场中“淡出”的 过程。在这个过程中，财政改革尤其是分税制改革的作用被普遍忽视。本文从财政制度方面来讨论政府和企业的关系，以求对地方政府行为模式的转变形成一个初步的理解，并回答上文提出的中央和地方、东部和中西部关系的问题。

分税制改革在将税务征收与财政分开之后，更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种——增值税（中央占75%、地方占25%）。也就是说，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系——无论是集体、私营企业，或者是县属、市属企业，都要按照这个共享计划来分享税收。而在此之前，中央和地方是按照包干制来划分收入的，只要完成了任务，无论是什么税种，地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，所以与过去的包干制相比，在分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大了。而且，由于增值税属于流转税类，按照发票征收，无论企业实际上营利与否，只要企业有进项和销项，就要进行征收。对于利润微薄、经营成本高的企业，这无疑是一个相当大的负担。再者，增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收，使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下，虽然中央出台的增值税的税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用，我们可以合理地推想地方政府对于兴办工业企业的积极性会遭受打击。

在此之前，各级政府是按照企业隶属关系组织税收收入，导致地方政府热衷于多办“自己的企业”，对于省市级政府，国有企业是其关注的重点，而对于县乡级政府，集体企业和乡镇企业则是政府扶助的重点。这些国有和集体企业一方面由于和政府存在千丝万缕的联系而难以搞活，另一方面也搞不“死”，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救。另外，由于政府和企业联系紧密，地方政府大多怀有“藏富于企业”的倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利润，然后再通过收费摊派等手段满足本级财力的需要[16].这不但造成国有企业严重的“软预算约束”问题，也造成乡镇企业的所谓“关系合同”带来的一系列问题[17].而分税制改革是影响这些关系的一个转折点。国有企业的股份制改革自1992年发动，到90年代中期开始普遍推开，而此时也是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到90年代末，虽然国有企业的改革并不十分成功，但乡镇企业几乎已经名存实亡，完全变成了私营企业。

与此过程相伴随的是地方政府的财政收入增长方式也发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。从分税制实行十年的情况来看，对于县乡级的财政而言，增值税收入在财政收入中的比重是呈下降的趋势的。我们将增值税、营业税和“其他收入”在税收收入中的比重变化情况做成下面的图表，这样可以一目了然地看出这种变化趋势。

图9的三个大类是占财政收入比重最大的三类收入。值得说明的是在统计口径上，“其他收入”在1998年有一个比较大的变化，即在此之前，“其他收入”不包括各种杂项税收（如印花税、筵席税等等），而在1998年以后则包括了各种杂项税收和纳入预算的非税收入，所以在1998年，这个类别有一个非常明显的增长。对比增值税和营业税的变化情况，我们看到这两者呈现出一种替代关系：1994年改革之初，两者的比重差不多，增值税占22%，营业税占20%；到2003年，营业税已经上升，占地方财政收入25%的比重，而增值税下降到18%.与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。

这种状况在2002年以后尤其明显。其中一个重要的原因在于，2002年开始中央进一步实行所得税分享改革，即将原来属于地方税收的企业所得税和个人所得税变为共享收入（中央占60%、地方占40%），这使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强。在图9中可以看到，2002年以来营业税的比重迅速上升。从经验现象上看，地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制[18].除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理，但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法，因此非预算资金开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。

对于中西部地区而言，在分税制改革和乡镇企业转制之后，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政工作的重点。县乡财政也逐渐发展出了明确的“内部分工”，即县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了农民负担在90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及其他面对农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农 村税费改革的直接背景。

对于东部地区而言，非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。这些收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入。由于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿并不高，而商业开发的地价可以很高，所以在东部地区的许多地方，土地开发收入是地方政府的主要生财之道。对于土地开发收入的管理主要由地方政府决定，根据笔者的调查，不同的县市对于土地开发收入的管理非常不同。有的地方是土地管理部门进行收缴和管理，有的地方则是由财政局负责。但总而言之，资金的分配和使用权几乎完全归地方政府进行支配。这些资金的规模到底有多大，一直是一个谜。笔者于2004年在浙江省的一个市、两个县做过实地调查，得到的结果见表4.①由于浙江实行的是“省管县”的财政体制，所以在财政收入的分配和支出方面，地级市与县属于相同级别的省管单位。

另外，两个县的土地净收益分别在4亿元和10亿元左右，这三个单位（两县一市）在2003年的预算内财政收入的规模基本上都在10亿元到13亿元左右，所以我们可以粗略估计，地方政府通过土地开发得到的净收益少则相当于预算内财政收入四分之一，多则几乎可以与预算内财政收入规模相当。这种土地开发的净收益与企业上缴的税收不同，其管理和使用相对自由得多，而且规模也远远大于企业税收，在如此巨大的利益驱动之下，我们可以很容易理解地方政府的行为模式为何由发展企业转移到以土地开发为主的城市化上面来。

当然这并非是说东部地区的地方政府不再热衷于发展企业。工业化始终是城市化的基础力量。没有迅速增加的企业投资，就不可能进行大规模的“圈地”和城市化建设，所以招商引资一直是地方政府工作的重点。但是与分税制改革之前的情况不同之处在于，地方政府发展企业不再主要是为了直接从企业税收和利润中得益，而是从随着工业化展开的城市化中获得好处。

至此为止，我们可以看到，分税制改革在重塑中央-地方关系的同时，间接影响了地方政府的行为模式。分税制的一个目的在于规范地方政府与企业的关系，这个目的是通过税收系统的独立、中央和地方对企业税收的分享两个手段实现的。但是，由于分税制只是规范了预算内的财政收入的运作方式，而没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，所以预算外和非预算资金的“软预算约束”仍然存在：地方政府并不在意这些资金的支出和使用是否有效率。

所以，伴随着分税制的推进和逐步完善，我们看到了这个制度对地方政府的一种“驱赶”效应：地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从收入来源上看，即从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“ 城市化”，这种行为模式改变的结果就是东中西部地区的财政收入差距预算外比预算内更大。

五、结论

分税制是改革开放以来最重要的一次财政制度改革。通过这个改革，中央财政有效提高了“两个比重”，增强了财政调节经济发展和收入分配的能力，规范了中央和地方的关系，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。与此同时，分税制改革对中央和地方关系、区域间关系以及政府和企业的关系也产生了重大而深远的影响，这些影响在分税制实行十年以来逐步呈现出来。本文试图分析这些影响，其表现在以下几个方面。

首先，在中央和地方的关系上，中央财政的实力以及所谓的“国家能力”不断加强。中央财政不但独立于地方财政，而且地方财力的近三分之一需要中央财政拨付转移支付进行补助。通过这种先集中财力、再进行补助的方式，中央实际上掌握了对财政收入的再分配权力，加强了中央权威，比较彻底地消除了财政上“诸侯割据”的潜在危险。另一方面，通过设立独立于财政、垂直管理的税收征管系统，在一定程度上解决了改革前“利税”不分、地方政府“藏富于企业”的老问题，能够有效地保证经济增长带来的收益被国家财政分享。与此同时，地方政府尤其是中西部地区的地方政府在财政上对中央的依赖性也大大增强。分税制实行以来，中西部地区的地方政府可支配财力中中央补助所占的比重不断提高，中部地区有些县市这个比重超过50%，而西部的有些贫困地区中央补助能够高达地方自身财政收入的10倍甚至20倍。在这些补助中，专项资金占了相当大的比例，这些专项资金分配的随意性较强，所以在这些地区，“跑项目、跑专项”的“跑部钱进”成了地方财政工作的一项重要内容。

其次，在东中西部的区域间关系上，分税制对地区间的财力平衡也起着越来越深刻的影响。通过本文的分析，我们发现，认为分税制是造成中西部地区基层财政困难的原因的说法有一定的片面性。分税制虽然通过税收共享从地方政府集中了收入，但是转移支付制度又将大部分集中的收入拨付到地方政府进行支出，所以说地方政府由于税收分享造成的财政缺口大部分得到了弥补。但是，由于转移支付的分配存在区域间的不平衡，使得地区间的财力差距不但没有越来越小，反而呈现出逐渐拉大的趋势。从全国趋势上来看，在过去的十年里，东部地区靠工业化、西部地区靠中央补助使得人均财力都有明显而迅速的增长，唯有中部地区基层政府、尤其是县乡政府的人均财力增长缓慢，也与东部与西部的差距越来越大，这说明转移支付制度还有待进一步完善。

最后，在政府和企业的关系上，分税制产生了间接的、潜在的影响，这在一定程度上重塑了地方政府的行为模式。分税制之前，企业按隶属关系上缴税收，使得地方工业 化带来的收益大部分保留在地方政府手中。我们也看到自80年代到90年代中期全国兴盛一时的乡镇企业。众所周知，乡镇企业作为一种集体产权的企业组织，其竞争能力在很大程度上来自于地方政府的大力扶持。分税制改革之后，所有企业的税收都要与中央分享，而且税收系统独立于地方政府，这导致地方政府能够从企业中得到的财政收入大为减少，办集体企业的热情迅速下降，我们看到90年代中期以后乡镇企业大规模转制的现象。虽然对乡镇企业的转制和衰落有各种各样的解释，但是财政体制变革的影响无疑被大为忽视了。在企业税收收益减少的情况下，地方政府开始寻求新的收入增长方式，所以十年来我们看到的几种现象在一定程度上可以用分税制来加以解释，这包括农民负担的迅速增加、地方扩大基础设施建设的政绩工程的勃兴、土地开发和土地转让高潮的出现。这三种现象带来的收入，包括农村的提留统筹、建筑业过热带来的巨额营业税、土地转让收入或者属于地方税收，或者属于预算外或非预算收入，中央均不参与分享。

由此我们看到，分税制在集中企业收入的同时，将地方政府的关注重点“驱赶”到了另外一些领域，即农民负担和城市化，当然这也可以说成是地方政府在现行分税制制度安排下主动寻求的一些行为模式。

在这些新的行为模式中，农民负担和土地转让的收入都属于预算外和非预算的范畴。与高度集权化的预算内资金管理体制相比，这些资金的管理是高度分权化的。对于下级政府非预算财政资金的总量，上级政府也无从确知。所以对于地方政府而言，软预算约束的现象不但没有通过分税制得到解决，而是更加严重了。预算外和非预算资金可以说是地方政府的“第二财政”，这个财政几乎没有真正意义上的预算约束，地方政府不但用来补充预算内的实际支出，甚至将部分资金调入预算内充当预算内的税收收入。我们看到无论东中西部的基层政府预算内财政总是处于一种“吃饭财政”的状态，其财政收入几乎全部用于行政事业人员的工资支出，在许多地区连办公经费都付诸阙如。但是预算内财政并非地方政府财政的全部，许多地区的地方政府拥有巨大的预算外和非预算财政资金。在这种“二元财政”的结构之下，中央政府对预算内财政愈加规范，地方政府对预算外财政就愈加重视。所以在这种情况下，分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方财政行为的目的。过去描述的所谓中央与地方“一放就乱、一收就死”的关系在最近几年里已经不再适用，中央尽可以加强规范、集中收入，但是地方政府和地方经济并不会因此被“管死”，而是不断挖掘出新的生财之道。所以，分税制带来的集权效应并非全面而有效的，除去集中了部分地方的预算内收入之外，最多只能算作“表面集权化”.所以如果只讨论分权和集权的优劣之处而不讨论预算约束，对于中国这样一个大国来说意义是非常有限的。

第二篇：财政分税制

如何进一步进行分税制的改革？

1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。

一、现行分税制存在的主要问题

政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理.我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，不够清晰合理。中央同地方政府的支出划分不清晰、明确，各省、市、县、乡政府间支出责任划分模糊，地区之间差别较大。

政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。

转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，初步形成目前财力转移支付和专项转移支付体系。但由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。转移支付形式繁多，管理分散。转移支付缺乏有效的约束和监督机制。

省以下财政管理体制尚不完善。目前各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布不合理。省级政府没有在调整省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、完善我国分税制的对策

（一）明确划分中央政府与地方政府的事权

当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。

（二）缩减预算级次，简化财政层级

导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。

当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公

共服务领域投入等。

（三）合理划分税权，使地方拥有稳定的财源

由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。

财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。

遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。

（四）完善转移支付制度

在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。

1.转移支付目标

一是通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力，二是使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施，三是在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。

2.转移支付的模式和手段

我国长期以来一直采用单一的纵向转移模式这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。

3.合理运用转移支付手段

根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助和特殊自然灾害补助。

4.转移支付制度的法制化

逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。

5.转移支付的管理

鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式，并且建立审查监督机制。

第三篇：分税制改革

分税制改革

为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。

分税制改革必须“全覆盖”

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?

以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。

分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。

这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?

因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

事权与财权相顺应

近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。

根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。

第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。

第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。

第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

税种 现行情况

纳税人 计税依据 税率 税收归属

增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央

消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享

营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)

企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央

个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40

资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享

城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享

房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享

城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)

耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享

土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享

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第四篇：分税制改革

分税制改革：一盘没有下完的棋

2011年12月27日 02:40 来源：上海证券报 作者：马 涛

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始于1994年的分税制改革，到今天已近18年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没有下完的棋。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等。1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。因为省以下迟迟没有形成真正的分税制，省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定，而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称，不能有效履行各自的职能。

在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种有18个，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不足以保证地方支出需要。

财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划分。我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。

可以说，我国当下的财税体制改革，无法真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五”期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置，继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和经济平衡增长具有重要意义。笔者为此提出如下设想。

首先，建立“分税”与“分成”并存体制。在中央、省、市之间实行规范的“分税制”财政体制，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入，而在市与县之间实行“分成制”，通过市与县、乡财力的整合，达到共担风险、水涨船高。

其次，调整政府间的收入分配结构。通过调整税种分享方式和分享比例，进一步增加地方政府分享的收入和分配的财力规模，逐步提高地方政府在政府总收入中的比重，寻求省级集中财力的最优规模。

再次，逐步完善地方政府税收体系。在可见的将来，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等无疑还应继续作为地方主体税种，另外考虑完善现有税种，改革财产税体系，逐步建立个人所得税分类与综合相结合的混合所得税制，加快推进增值税扩围的改革。

最后，实现税收管理权限的分割。鉴于权力与责任共生并存，有必要给予地方一定的税收管理权，这不仅不会造成地方滥用税权，相反可增加地方政府依法运用权力的压力和动力，既能提高税收体制的运行效率，也能减少来自基层政府行为不当的冲击，实际上是对地方政府的一种约束和保护。

(作者系中国人民大学经济学博士)

第五篇：分税制及财政名词

分税制改革

一、分税制概况

我国从20世纪80年代就开始注意吸收和借鉴国外分级（分税）预算体制的做法，并于1994年初步形成了分税制财政体制框架，分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。

分税制实质上就是按照税种划分税权，分级管理，即为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制改革的基本原则是，在划分事权的基础上，按税种划分中央和地方财政收入；在中央适当集中财力的基础上，实行转移支付制度；中央和地方分设税务机构，预算分级管理。

二、分税制内容

分税制财政体制改革的具体内容主要包括以下四方面：

1.中央与地方事权和支出的划分。中央和地方之间财力分配，要以财权与事权相统一为原则。

2.中央与地方财政收入的划分。根据中央和地方的事权，按照税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

3.中央对地方税收返还的确定。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，即消费税＋75％的增值税一中央下划收入（指原体制中归中央、实行新体制后划给地方的收入），并以此作为中央对地方税 收返还基数。从1994年开始，税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。

4.原包干体制有关事项的处理。实行分税制以后，原体制分配格局暂时不变，过

渡一段时间后，再逐步规范化。

三、我国分税制的主要问题

1.事权和支出范围越位 目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。

2.部分财政收入划分不合理

税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业 所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

3.地方税收体系不健全

目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。

4.省以下分税制财政管理体制不够完善

主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。

5.转移支付不规范

我国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。

四、解决问题的建议

1.正确处理政府与市场，政府与企业之间的关系。保证充分发挥市场的作用的前提下，在市场失效的领域，由政府承担一些事物，如社会保障、卫生保健、基础科研等社会公益性事业。

2.监督方针政策的贯彻落实。保证中央返还地方的持续有效性，并保证对不同

区域的相对公平性。

3.完善健全地方财政机制，以保证财政制度的贯彻落实。

4.建立公众监督机制，以保证财政的透明度。

财政名词解释

1、财政：是为满足社会公共需要对一部分社会产品进行的集中性分配。

2、政府间财政转移支付：指财政资金在各级政府间的无偿转移。

3、财政管理体制：简称财政体制，是国家如何组织、管理财政分配活动的基本制度。广义的财政体制不仅包括国家各级政府之间的财政分配关系。还涉及国家与企业、事业单位之间的财政分配关系。狭义的财政体制也称预算管理体制，仅包括国家各级政府之间的财政分配关系的处理问题，即关于财政资金如何分配于各级政权之间的根本制度。

4、社会保障：是国家向丧失劳动能力，失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的社会成员提供的基本生活保障。

5、财政补贴：是国家根据政策的需要，在一定时期内，向特定的企业和居民个人提供的无偿补助。

6、财政透明度：是指向公众公开政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测。

7、财政预算：指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配、管理资金的重要工具。

8、国库集中收付：指政府将所有财政性资金集中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政收支均通过这一账户进行。

9、财政支出：是国家对所集中起来的财政资金进行有计划分配的过程。

10、政府采购：指政府使用财政资金采购所需货物、工程和服务的行为。

11、购买性支出：指政府在商品和劳务市场上购买所需物品和劳务的支出。

12、转移性支出：指政府单方面的、无偿地资金支付，不相应的取得商品和劳务。

13、文教科学卫生支出:指国家财政用于文化科学教育卫生出版体育档案文物地震海洋通讯广播电影电视等社会事业部门的经费支出。

14、国防支出：指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设和民兵建设方面的费用支出。

15、社会消费性支出：指财政为了保证国防安全、社会稳定，维持政府机构的正常运转，并保证其提供充足优质的公共物品和公共服务的能力，同

时促进文化、教育、科技、卫生、体育等公益性社会事业的发展而提供的财政支出经费。

16、行政管理支出：是国家财政用于各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外交外事机构行使其职能所需费用的开支。

17、政府投资：也称财政投资，指以政府为投资主体，以财政资金为主要资金来源的投资活动，主要为社会提供公共物品或准公共物品。

18、基础设施投资：用财政资金投资关系到国民经济整体利益和长远利益的物质基础设施。

19、财政收入：是政府为满足支出需要，依据政治权力或生产资料所有权，利用各种财政收入形式集中的一定量的货币收入。

20、中央财政收入：指按照财政预算法率和财政管理体制规定由中央政府集中和支配使用的财政资金。

21、地方财政收入：指按照财政预算法或地方财政法规定划归地方政府集中筹集和支配使用的财政资金。

22、税收：是国家依据政治权力，按照法律所规定的标准和程序，强制地无偿地、定量地取得财政收入的方式。