关于企业国有资产流失的现状分析及法律对策

第一篇：关于企业国有资产流失的现状分析及法律对策

关于企业国有资产流失的现状分析及法律

对策

据统计，截至XX年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额达到了35.5万亿元之巨。但自从1984年扩大国企经营自主权之日起，虚假评估、低价转让、关联交易等等致使国有资产流失的情况就一直伴随着国企改制的历程，如影随行。国有资产流失的原因何在？大量的学者在研究如何以立法方式从根本上遏制国有资产流失的同时，本文从另一个角度来探讨这个问题，即构建公益诉讼制度，利用这种司法救济制度来遏制国有资产的流失。

一、企业国有资产管理中存在的法律问题

企业国有资产流失的法律界定、现状及严重后果

1、国有资产流失的法律界定。从法学意义上来说国有资产流失可界定为：国有资产的投资者、占用者和管理者，出于故意或过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产损失或者使国有资产处于流失危险的行为。

2、企业国有资产流失的现状及严重后果。据来自原国有资产管理局的官方统计，从20世纪80年代以来，由于各种原因造成国有资产流失累计达6000多亿元，相当于国有财产收入的19.5％，约相当于1992年全国国有资产总量 26000多亿元的1/5。即便按这个比较保守的数据计算，我国目前每年平均流失的国有资产也达500多亿，这就意味着我国每天流失的国有资产在1.3亿元以上。国有经济是我国国民经济的支柱，国有资产大量流失将直接影响到经济和社会的稳定，影响到民众对政府的信任度且还会引发一系列其他社会问题。因此，为有效防范、遏制企业国有资产的流失，必须找到其原因所在。

企业国有资产流失的原因分析

1、根本法律原因在于我国的国家财产所有权不能被清晰地界定。我国的国家财产所有权是一种界区模糊的权利，使得国有资产在法律上的具体归属难以明确，从而导致了国家财产所有权派生的各种权利无法受到对称的法律义务或责任的制衡。因此，各类主体不仅容易对国有资产产生觊觑之心，而且有大量的机会和操作空间以及多种手段来实施侵吞国有资产的行为。

2、实体法上，关于国有资产的法律法规不尽完善。党的十四届三中全会的文件指出建立现代企业制度，党的十五大和十五届四中全会指出国有经济要有进有退、进行战略性调整，但在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。这3个里程碑式的文件指明了改革的路径，但实践证明，路径的落实并不如人意，一个重要的原因即文件中的有关论述没有及时制定成为更具约束力的法律条文。XX年10 月28日在全国人大获得通过的《中华人民共和国企业国有资产法》是在经历了15年的立法历程才千呼万唤而出的，且还要等到XX年5月1日才能开始实施。

3、程序法上，国有资产缺乏司法保障。国有资产流失是一种非常复杂的社会现象，在现实生活中，从国有资产流失追究责任的情况来看，处以刑事责任的少，给予行政责任也只是隔靴搔痒，流失的国有资产依然无法恢复原状。国有资产也有一个所有权，而对所有权最有效的保护方式是民法保护，可不幸的是我国的国有资产保护中恰好缺少的就是对造成国有资产流失的人员追究民事责任，这不得不说是国有资产保护中存在的一大法律漏洞。

企业国有资产流失防范机制的局限性

1、企业国有资产出资人监督动力不足。政府作为国有资产所有权的代理人，也是资产的出资人、资产运营的委托人。政府既是委托机构，也是一个代理机构，是一个有着自身利益的人组成的群体。行为中发生自利性本位主义会使国有资产所有权权益得不到有效落实，存在国有资产监督动力不足、监管弱化的可能性。

2、国资委的局限性。一直以来，国资委既是政府部门的资产监管者，又是经营企业的出资人代表。作为出资人代表，意味着它与其他股东一样，依照《公司法》从事私权利的资本经营；作为政府国有资产的监管部门，其监督管理职 责必定隐含一定的公权力的管理职能。出资人代表与监管者身份的冲突，使责任追究机制难以有效行使。所幸，在即将施行的《中华人民共和国企业国有资产法》中明确界定了国资委作为出资人的法律地位，不再做监管者。立法中专门用一章规定国有资产的监督管理。第一是人大监督；第二是国务院以及本级人民政府的监督；第三是审计监督。可是它的问题恰恰就在于并没有明确规定由哪个具体的部门代表国务院对国有资产进行监督。

3、司法救济方式的缺失。目前，我国企业国有资产流失防范是以经营人自律、出资人监督、政府监管、党政纪检、监察、审计作为常规手段，以检察院司法审查、追究为最后屏障。不存在一个可由公民、法人提起国有资产流失诉讼的制度性规定。现行三大诉讼法，无法对企业国有资产流失实施有效的司法保障。可见，企业国有资产流失防范法律机制设定存在制度缺陷，应拓展一条新路径。本文认为，利用公益诉讼制度，建立广泛的监督防范机制是一条可行之路。

二、公益诉讼——防范企业国有资产流失的新路径

公益诉讼概述

1、公益诉讼的概念。“公益”，现代汉语解释是“公共利益”。多数学者认为“公益”应包括3个方面，即社会公共利益和国家利益、弱势群体的利益。本文赞同多数学者的看法，认为公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织及 个人，根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行政、民事违法行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

2、公益诉讼的价值评价。建立公益诉讼制度有助于用法律手段维护社会公共秩序、公共安全、公共利益，把社会民众的法律监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来。公益诉讼制度在我国兴起，将有助于弥补国家行政管理的漏洞，是一种保障法律实施的有效监督方式和一项重要的司法程序制度。

公益诉讼在防范企业国有资产流失中的作用

1、能够提供司法保障。大量事实显示，侵害国有资产违法犯罪问题的暴露，许多是源于民众举报、投诉的结果。可见，仅靠政府行政机关对国有资产监管并不能有效遏制住国有资产的大量流失，在规范政府行为的同时，必须建立国有资产流失公益诉讼监督制约机制，改变行政机关单向监管格局，赋予国家有关机关、社会团体、公民对国有资产运营的有效监督权，增大国有资产运营的透明度和可预见性，增强企业国有资产经营者行为的规范性，为追究国有资产流失行为人的法律责任提供司法保障，构建全方位、立体综合的防范体系。

2、能够弥补现有机制的局限性。首先，建立公益诉讼制度最大的优势在于发挥社会的力量，包括国家机关、社会 团体、自然人，构成一个全方位的社会监督、追究系统，为国有资产保护提供法律程序。其次，有助于切实发挥企业职工、国有股东对企业高管人员的监督、制约。促进企业内部治理结构完善，使经营行为走向法制化。再次，对国有资产所有者代表的不作为、违规行使权力也存在监督、诉讼的权利，即所谓民告官。最后，能够弥补现行诉讼法存在的缺陷，推动诉讼制度改革，促成体现现代法治理念的程序法体系的构建。

三、构建企业国有资产流失公益诉讼制度的可行性

企业国有资产流失公益诉讼的现状

1、企业国有资产流失责任的相关规定。近些年来，我国已经颁布了一系列防止国有资产流失的法律规章，包括企业法、公司法、证券法、企业国有资产法、国有资产评估、产权、监管、清产核资、国有股权管理、国有企业改制、国企的财务、会计、审计、税收、国企领导人、国企职工权益、劳动人事、破产清算等一系列法律法规，对加强国有资产的管理，规范市场秩序起到了有力的推动和保障作用。这些法制建设的成果，为责任追究建立了基础，是建立企业国有资产流失公益诉讼制度的制度条件。

2、股东代表诉讼是公司内部公益诉求的尝试。XX年，新修订的《公司法》第152条规定了对股东权益的保护，借鉴的是国外股东派生诉讼制度。股东派生诉讼制度，是指当 公司的正当权益受到他人，尤其是受到控股股东、董事及其他高级管理人员等的侵害，而公司不能或者怠于追究侵害人的责任及实现其他权利时，符合法定条件的股东为了公司的利益，依据法定程序，以自己的名义对侵害人提起诉讼，追究侵害人法律责任的诉讼制度。这是公司内部权益诉求的重要体现。股东派生诉讼与公益诉讼具有一定的共同点：都是非直接利害关系主体起诉；诉讼目的是非起诉人自己的利益，特别是在股份公司股东广泛的情况下，可视为一种社会利益。股东派生诉讼制度在中国的实施可以被看作公益诉讼的一种尝试。

建立企业国有资产流失公益诉讼制度面临的问题

1、诉讼积极性的缺乏。中国传统法律文化倡导“无讼是求，教化为先”的精神，现实生活中国民的法律维权意识淡薄。由于受诉讼费用、风险、专业知识、传统等因素影响，对国有资产流失谴责、观望者多，举报揭露者少。如果民众、社会团体、国家机关不具备提起公益诉讼的热情，那么公益诉讼制度就只是一种虚设。

2、现行诉讼制度的限制。法的可诉性必须以一定的程序规范为保证，否则在实务中将无所适从。国有资产流失公益诉讼面对的困境是现行诉讼制度的束缚，主要表现为：“直接利害关系原则”在我国程序立法中有明确的要求。如《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害 关系的公民、法人和其他组织”。《行政诉讼法》第41条第1项规定的起诉条件是：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权，节约司法资源具有一定的意义，但社会进步和现代法治的发展，使公共利益和公共安全保护提上日程。以公益诉讼方式追究国有资产流失的法律责任，必须调整现有程序法理论，设定一种具有针对性的司法制度，解决目前救济手段严重不足的问题，并且在一定的必要程度上扩张诉讼主体资格，使更多的社会主体参与到公共利益的保护中来。

3、诉权滥用的可能性。允许任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，否定了诉权的“直接利害关系原则”，扩大了诉权主体，必须考虑出现诉权滥用的可能性。为避免出现诉讼提起随意性，审中缺席、随意放弃诉权等种种现象，避免甚至可能出现个别恶意行为，避免由此导致公益诉讼法律程序的威望以及社会对公益司法程序的信心受损，只有有效地防范诉权滥用，才能真正保证诉讼的公正性和效益性，真正实现公益诉讼的价值追求。

参考文献：

1、顾功耘.经济法教程[M].上海人民出版社,XX.2、白永秀,严汉平.走出国有企业退出中国有资产流失 的误区[J].福建论坛,XX(2).3、胡富林.企业改制中防止国有资产流失的措施[J].理论学习,XX(7).4、聂佳.我国国有资产流失的法律原因探析[J].广西政法管理干部学院学报,XX(2).5、颜运秋.公益诉讼理念研究[M].中国检察出版社,XX.

第二篇：国有资产流失的现状与对策

目 录

一、国有资产流失的涵义

二、国有资产流失的分析 国有资产流失的形成及渠道很多

（一）决策失误导致国有资产流失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

1（二）在破产中国有资产流失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

2（三）在企业改制中，国有资产流失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（四）中外合资、合作经营中国有资产流失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

2（五）经营管理不善造成企业国有资产流失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

3（六）财政性蚕食，形成国有资产流失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（七）无形资产、土地不入帐„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

3三、防止国有资产流失的对策

（一）从宏观方面讲，应做到以下几点„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

31.建立国有经营责任制，理顺国有资产管理体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

2.建立和健全企业监督约束机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

43.建立一个完善的人才管理机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）从微观方面讲，企业的财务部门对保持国有资产的安全完整，促进其不断增值负有重要责任„„„„„„„4

1.建立有关国有资产保值增值的财务指标考核体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

2.建立与完善国有资产监督管理体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

3.建立企业内部产权制度，明晰产权关系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

54.改革企业的分配制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

5.建立无形资产管理制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

6.建立企业内部审计制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

7.加强对会计人员的培训工作，提高他们看家理财的本领„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

国有资产流失的现状与对策

[内容摘要] 进入90年代以来，国有资产流失呈快速递增态势。当前主要有以下几种流失渠道：决策失误导致流失；在破产中、改制中、中外合资合作中流失；由于经营不善、财政性蚕食造成流失以及无形资产、土地不入帐造成流失。针对国有资产流失的现状提出了宏观和微观上防止国有资产流失的对策。

[关键词] 国有资产流失对策

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。但进入90年代以来，国有资产流失也呈快速递增态势，据有关部门统计，每年至少流失800 ―1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。

一、国有资产流失的涵义

所谓国有资产流失，主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。

二、国有资产流失的分析 国有资产流失的形成及渠道很多，主要有以下几种：

（一）、决策失误导致国有资产流失

决策失误导致国有资产流失较为普遍，其成因：一是“区域利益”作祟，盲目引进，重复建设。据有关资料显示，全国目前有上千亿元的投资因决策失误而造成损失。我国几乎每个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利用率只有45% ；各地区为振兴地方经济，不注重实效，盲目引进冰箱、洗衣机生产线，但由于市场及产品本身质量等因素，只好纷纷停产，目前其生产线的利用率只有40%.由于市场的暂时过热，加上“区域利益”的驱动，从而鼓舞了地方政府、部门领导及企业经营者的获利信心，最终导致决策失误。二是决策不民主，一言堂。为使企业能在更宽松的环境中发展，80年代后期，改革提出了新思路：政企分开。政企分开后，企业摆脱了众多婆婆的干预，得以快速发展。但同时暴露出来一个不容忽视的问题：法人代表一人说了算，即：一个脑袋、一个思想、一

只笔、一张嘴。某电视机厂，是我国最早的电视机生产厂家之一，1988年到1990年间，厂长一个决策，投资6000万元与日本一家公司合资兴建空调器厂，利润分成与外方实行倒四六；而后又投资3000万元引进国外平绕行输出变压器生产线，由于选择不当，无法使用，成了一堆费铁；后又投资1亿元从美国引进纸箱生产线，因产品无市场，到目前为止设备仍无法启动。

（二）、在破产中国有资产流失

随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行《破产法》以来，全国共审结破产案件2000多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。

（三）、在企业改制中，国有资产流失

党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人，是财富的创造者，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失，据国家体改委与财政部估计，仅1997年国家应得的收益流失约3 亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

（四）、中外合资、合作经营中国有资产流失

据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家

国有企业中，有5000多家的675 亿元帐面资产没有经过评估，按45.2% 的升值率（有关部门计算的）计算，一年中就流失掉305 亿元。

（五）、经营管理不善造成企业国有资产流失

企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万吨冷库，其利用率仅有13%，每年折旧及贷款利息共400 万元，企业每年亏损200 万元。此外，企业资产流失与管理不善有直接联系，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产。据国家国有资产管理局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147.6亿元。

（六）、财政性蚕食，形成国有资产流失

财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：一是财政赤字向银行透支。这部分早在历年财政预算中支出的资金，财政不可能、也无法归还金融部门，实际上是财政侵食了金融资产；二是银行垫付款项认购国债。自1981年到1998年全国发行国库券累计511.3 亿元，银行认购167.4 亿元占32.7% ；三是财政应补企业亏损未补款项。这部分资金实际上是让银行信贷资金垫付了。这三项合计，财政蚕食金融性国有资产达1100亿元。

（七）、无形资产、土地不入帐

会计改革之前，无形资产在我国得不到国家和社会的承认，时至今日，很多企业的无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标、专利权、专利等无形资产流失于帐外。自然资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，频频被蚕食侵占，招商引资不作价，流失严重。

三、防止国有资产流失的对策

国有资产流失速度之惊人，流失量之大，已形成严重制约市场经济发展的障碍，因此，防止国有资产流失已刻不容缓。

（一）、从宏观方面讲，应做到以下几点：

1.建立国有经营责任制，理顺国有资产管理体系。一是建立科学的，可量度的国有资产经营责任指标体系，由企业的产品成本、产品质量、产品销售收入和实现利税等主要内容组成。二是建立一个国有资产经营责任目标的确定方法体系。采用确立阶段目标，运用具体经营责任目标的确定方法体系。采用确立阶段目标，运用具体指标实行逐步考核的办法。三是建立一个确定国有资产经营责任制指标体系的规范化工作程序，在认真进行清产核资、摸清家底的基础上，确定目标，并由企业主管部门与企业签订国有资产经营目标责任状，并报同级计委、财政、国有资产管理部门。四是建立一个严格、合理的国有资产经营目标考核及奖惩方法体系。以所列国有资产经营目标的诸项主要内容为依据，到期由上述诸部门共同组成考核小组，对责任人进行严格、科学的考核。这种考核是从企业的规模效益的角度评价企业的业绩，兑现奖惩，从而规范企业的经营行为。

2.建立和健全企业监督约束机制。根据现行的法律、法规，结合企业的实际情况，制定可量化的、可操作的企业监督约束机制，做到每年检查一次。财政部门要搞好企业决算检查，要评出优劣，分清责任，对损失巨大构成犯罪的，要追究刑事责任。

3.建立一个完善的人才管理机制。企业经营的成败、事业的兴衰，关键在于人。由于企业领导人的素质低下，知识的局限性以及不民主导致企业由兴旺走向衰败的事例不少，因此，选拔优秀的企业领导人，组建好的领导班子，往往是搞好企业的关键。

（二）、从微观方面讲，企业的财务部门是国有资产的管理部门，对保持国有资产的安全完整，促进其不断增值负有重要责任。因此，企业的财务部门和财务人员，应通过各种方法，加强对国有资产的核算和管理，制定出一套合理、切实可行的管理制度和方法，主要有：

1.建立有关国有资产保值增值的财务指标考核体系，财务指标包括国有资产流失率、增值率、资产利润率及负债率等。指标的考核采取企业自查、重点抽查与年终审计相结合的办法。企业要将考核指标完成情况的自查结果及时报送国有资产管理部门审定。重点抽查由国有资产管理部门委托社会中介机构进行，根据考核与任期考核结果，兑现奖惩。对经营完成国有资产增值考核指标的，予以奖励；没有完成资产增值考核指标则予以处罚，并终止、甚至终身取消其经营国有资产的资格；对以弄虚作假或其他不正当手段，造成国有资产流失者，必须坚决追究经营者的责任，除令其赔偿外，给予行政处分或追究刑事责任。

2.建立与完善国有资产监督管理体系。首先，应建立产权管理的法律责任制度。当前，要加速制定维护国有资产权益的有关法规，通过建立法规责任制度，明确企业的责任，规范企业的行为。其次，通过国有资产管理部门和社会中介机构进行监督。再次，强化企业民主监督机制，充分发挥职代会的作用，职代会要把资产保值与增值列入重要的议事内容，并通过选举参加监事会与资产管理委员会的代表，参与企业重大决策与监

督活动，逐步创造条件实行民主选举厂长，以便强化对其经营活动的民主监督，确保国有资产保值增值。

3.建立企业内部产权制度，明晰产权关系。对国有资产进行登记、记录、实行国有资产增加、减少的报批制度。如果企业内部单位实行独立核算，应对其占用的国有资产进行登记，按其占有国有资产的数量收取占用费，同时，审查国有资产的保值增值情况。

4.改革企业的分配制度。企业的利润分配，要按照国家规定的利润分配方法、程度进行，要保证国家的利益不受侵犯。对于股份制企业，不能以各种借口，对国家股不配股或少配股，不分利或少分利。

5.建立无形资产管理制度。根据现行会计制度的要求，企业应加大对无形资产的管理力度，加强对开发、购入、使用过程中的无形资产的核算，以防止无形资产的流失。

6.建立企业内部审计制度。内部审计主要是对企业生产要素的各主要环节及经营成果进行审计，通过审计可以发现资产在运营中存在的问题，加大对经营者的监督力度，保护国有资产的完整。

7.加强对会计人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。会计人员是国有资产的直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。如果由于其业务素质不高，使国有资产在核算时发生损失，是万万不该的。所以，要加强会计人员的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策法规，不断更新知识，从而提高看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵犯。

参考文献

1、《国有资产委托经营管理规定》89-91页[M]上海人民出版社2001年出版

2、《国有资产监督管理》210-215页[M]北京大学出版社1999年出版

3、《市场经济的物质基础》125-130页[M]《北京大学出版社》2001年第二期

第三篇：企业人员流失分析及对策

企业人员流失分析及对策

影响企业人员流失的重要因素，有以下几个方面：

１、企业的发展前景。其实有很多员工都愿意和企业共同发展，也有很多人在选择公司时，企业的发展前景也是一个重要的考量因素。对员工而言，企业就是员工的依靠，是生活和物质的保障，同时也是自己施展的舞台，因此，企业的发展前景的好坏就极为重要，企业的发展前景就好像是队伍 最前面的旗帜，起到定方向、激励和领导的作用。如果企业的发展目标很清晰，每个阶段的发展步骤很有计划，而且这些都很明确很清晰地告诉员工，让员工坚信他们的选择是对的，他们所在的企业是很有发展空间的，企业的发展壮大也会带来他们个人的发展。因此，员工才会勇往直前，因为他们坚信只要奋斗，前途是光明的，而且是可以实现的。一旦让员工觉得公司的前景一片渺茫的时候，就是员工对公司丧失信心的时候，人心就开始不稳。

２、企业文化；企业文化也是人员流失的关键因素，一个员工在试用期内离职很大程度上都是因为不能适应企业的文化；其实企业文化的范围是很广的，每个企业都有自己特有的文化氛围，主要包含：领导的管理方法和管理技巧、同事之间的关系、工作环境、企业形成的文化习性等等。这些因素都能影响到员工的工作热情和对公司的忠诚度；

３、员工个人的成就感；包括：福利待遇、发展空间、受重视的程度等等，福利待遇是个硬性指标，也是很多员工离职的重要因素；发展空间是指该员工在企 业里的发展机会、晋升空间都是影响员工流失的重要因素。受重视的程度：很多员工都希望企业很重视自己，也许领导的一个日常问候、一句表扬、一个微笑、一次认同都会使员工受到极大的鼓舞，反之，如果员工在企业里感觉到自己不被重视，他的工作就会失去动力；因此，员工在企业里受重视的程度也是员工流失的重要因素；

４、企业的规章制度和工作流程。每个企业都会有自己的规章制度和工作流程，但你的规章是否完善，你的工作流程是否合理都能影响到员工的工作热情。因此，一定要把我们的岗位职责、工作流程再仔细看看，是否合理；工作流程也需要不断的调整和完善，并根据工作实际不断定期、不定期的及时修订完善工作流程，直到该流程非常合理、非常的完善；岗位职责的 清晰同时也是我们提高工作效率的方法。

当然，影响员工流失的原因，有很多，但我认为以上四个方面是影响我们每个企业人员流失的重要因素；西方企业的经营理念是：守钱为下策，守事为中策，守人为上策，认为要成就一流的事业，必须有一流的人才，对人才的重视程度可见一斑，但国内呢？很多企业到现在还抱着这种思想：反正人员流失很快，你走了，自 然有其他人会进来，我用不着花大力气在“人”身上。素不知这种观念直接导致企业陷入人员流失加速、无法吸引人才的恶性循环。

据一项调查表明，用13个问题对100位普通员工的流失原因调查，发现员工最注重的是企业和自身的发展，其次是收入水平是否提高、工作现状是否愉快等。这13个问题是：

１、员工在企业是否受到尊重

２、对工作性质是否有兴趣

３、作出的成绩是否得到上级的肯定

４、员工在企业中是否得到培训和发展的机会

５、上级是否愿意听取员工的建议

６、在岗位中是否发挥自己的作用和才干

７、上级是否注重员工的工作成绩

８、员工的主管是否有能力

９、本职工作是否具有挑战性

１０、上下级意见是否能够充分的沟通，能清楚企业发展计划

１１、工作是否有保证

１２、待遇是否优厚 １３、福利是否好

其实员工除了最基本的生理的需求、安全的需求外，越来越注重自我价值的实现和被尊重、被接受的需求。企业在留人的时候，更多的要考虑和满足员工更高层次的追求。

员工流失对企业的影响：

有利的影响：合理的人才流动会增加企业的活力，新的员工的到来都会有一种冲劲，对表现不优秀的员工而言我们的创新性、灵活性和适应性都得到了提高；但是，过大的人才流动会对企业造成重要的危机；

不利的影响：用工成本的增加，包括招聘、培训和生产效率降低的显性成本的增加，还有企业声望降低、低落的员工士气、工作流程的中断、低客户满意度等隐性成本。

如何降低人员的流失，是企业都非常关注的问题，谈几点建议：

１、薪资福利的调整；这点相信大家都有共识，这里谈的并不是说我们的薪资福利都要调整、我们要结合企业的实际情况，调查我们企业的薪资水平在同行业所处的位置，达到同行平均水平的薪资是员工的保障，可起到安定人心的作用，让员工无后顾之忧。并可以在薪资的支付方式上有所变化，实现薪资效能最大化，淡化保健性因素（或称维护性因素，如工资、固定津贴、社会强制性福利、公司内部统一的福利项目等），增强激励性因素（如奖金、物质奖励、股份、培训等）。另外，我们在设计公司的福利时，一定要多和员工沟通交流，了解员工对福利项目的认可，要对症下药，否则，再多的福利，也会起不到作用。完善的福利系统对吸 引和保留员工非常重要，它也是公司人力资源系统是否健全的一个重要标志。福利项目设计得好，不仅能给员工带来方便，解除后顾之忧，增加对公司的忠诚，而且 可以节省在个人所得税上的支出，同时提高了公司的社会声望。强制性福利（养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、住房公积金等）和企业自行设计的福利（如人身意外保险、医疗保险、家庭财产保险、旅游、服装、误餐补助或免费工作餐、健康检查、俱乐部会费、提供住房或购房支持计划、提供公车或报销一定的交通费、特殊津贴、带薪假期等）并重，员工有时会把这些福利折算成收入，用以比较企业是否具有物质吸引力。

２、对不同的人员要用不同的激励措施。

众所周知的马斯洛（Maslow）需求五层次理论说明，人的需求是分层次的，只有满足了低层次的需求之后，才能考虑高层次的需求。工资作为满足低层次 需求的保障条件，对绝大多数人来说，仍是个硬道理。工资低的公司，即使企业文化搞得再好，也难留人。对高层次人才，工资较高但如果缺少培训和发展机会，仍 然缺乏吸引力。

３、重视对团队的奖励

尽管从激励效果来看，奖励团队比奖励个人的效果要弱，但为了促使团队成员之间相互合作，同时防止上下级之间由于工资差距过大导致出现低层人员心态不平衡的现象，所以有必要建立团队奖励计划。有些成功企业，用在奖励团队方面的资金往往占到员工收入的很大比重。对优秀团队的考核标准和奖励标准，要事先定义 清楚并保证团队成员都能理解。

具体的奖励分配形式归纳为三类。一类是以节约成本为基础的奖励，比如斯坎伦计划，将员工节约的成本乘以一定的百分比，奖励给员工所在团队。另一类是以 分享利润为基础的奖励，它也可以看成是一种分红的方式。第三类是在工资总额中拿出一部分设定为奖励基金，根据团队目标的完成情况、企业文化的倡导方向设定 考核和评选标准进行奖励。

４、厚待高层员工和核心员工

根据80/20原则，企业里的20％的员工创造80％的财富，那么这20％的员工对企业而言是企业价值创造的源泉。企业要重点留住这20％的员工。

５、招聘和现实工作的对应性与预估性

在人员招聘时考虑招聘渠道、公司现在的组织架构以及未来可能的组织架构、现实工作的对应性等。

６、将绩效管理和职业发展紧密结合

将工作态度、表现和绩效与个人薪资、职位提升挂钩，成正比关系。７、培训

不定期对员工进行培训，将培训作为员工的一项福利，作为公司的企业文化来发展，通过培训来建立学习型企业。

８、提供员工喜欢的工作环境

好的工作环境，包括工作氛围、工作空间、员工关系等，能让员工心情舒畅，对工作效率的提高起到一定的促进作用。提供员工喜欢的工作环境，则不仅仅是好的，是更好的，是符合员工心意的人性化工作环境，对工作的节奏是起正效应的。

９、进行有技巧的离职面谈

了解员工离职的真正原因，避免再次发生。

1０、定期的员工满意度调查

及时了解员工的心理动态，包括对公司的最新看法、意见和建议，以及工作状态、工作情绪、个人生活问题等，并在第一时间对调查结果作出反馈。

第四篇：对国有资产流失法律调查报告

关于国有资产的法律调查报告

一、国有资产的概念

(一)定义

根据《国有资产评估管理办法施行细则》、《国有资产评估管理办法》相关规定，国有资产是指国家依据法律取得的，国家以各种形式的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资产、无形资产和其他形态的资产。”

(二)国有资产占有单位

根据《国有资产评估管理办法施行细则》 的物是企业有形资产，则企业本身为转让方，如果转让标的物是企业股权，则企业的投资方即股东为转让方。

2.转让方案形成决议。企业国有产权转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。这一环节属于企业内部决策程序，即制定的资产转让方案需经不同企业的不同决策层审议，如国有独资企业由总经理办公会审议；国有独资公司由董事会审议，没有设立董事会的由总经理办公会审议。同时转让方案还应听取职工代表大会的意见。

3.将转让方案形成的决议向主管部门申请批准。

(二)决定或批准

必须将企业的转让方案形成的决议报经主管部门审批。这一环节是国有资产管理部门对资产转让事项的首次审批，主要是对企业内部资产转让决议的审核。转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。

(三)清产核资及财务审计

清产核资应编制资产负债表和资产移交清册，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致，要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有资产。财务审计由委托的会计师事务所实施，包括对企业法定代表人的离任审计。

(四)必须经有资质的评估机构评估

由转让方按照《国有资产评估管理办法》聘请具备资格的资产评估事务所，评估范围包括企业的有形资产如机器、房产、土地使用权和无形资产如专利权、非专利技术、商标权、商誉等，另外还包括股权。评估基础是清产核资和财务审计结果。

(五)公告

公告期为20个工作日，由产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。

(六)选择受让方

经公告产生两个以上受让方时，以拍卖或招投标方式进行产权交易。只有一个受让方的，可采取协议方式转让。

(七)签订合同

转让成交后，转让方和受让方签订国有资产转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。如果是以协议方式转让的，应当将双方草签的协议提交公司决策层审议，如国有独资企业由总经理办公会审议；国有独资公司由董事会审议，没有设立董事会的由总经理办公会审议。

(八)审批备案

转让方将股权转让的相关文字书面材料报国有产权主管部门审批或备案登记。

(九)产权变更登记

转让方和受让方凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权变更登记手续。

三、国有资产流失

(一)定义

目前，我国对国有资产流失还没有明确的法律解释。根据国资委工作人员解释，国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。

(二)认定国有资产流失的条件

根据国家国有资产管理局出台的《关于国有资产流失工作若干问题的通知》（该《通知》是1998年由国有资产管理局颁布，国资委法规局工作人员表示现对该通知效力其无法确定）规定，认定为国有资产流失的条件是：

1.造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占用者、出资者或管理者；

2.违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或者过失，即具有过错；

3.必须是违反法律、行政法规和规章的行为；

4.必须有国有资产流失的结果发生，或不加制止必然产生国有资产流失的后果。

(三)造成国有资产损失的行为

根据国家国有资产管理局出台的《关于国有资产流失工作若干问题的通知》规定，造成国有资产损失的行为主要有以下几种：

1.在发生应当进行资产评估的情形时，不按规定进行评估，或者在评估中故意压低资产评估价值，造成国有资产权益损失的行为；

2.在进行国有资产产权转让时，违反国家规定或超越法定权限，将国有资产低价出让或无偿转让给非全民单位或者个人，造成国有资产权益损失的行为；

3.在处置国有有形资产或无形资产时，违反国家规定或超越法定权限，擅自处置，造成国有资产权益损失的行为；

4.在国有企业承包或租赁经营中，违反国家规定，低价发包或出租，造成国有资产权益损失的行为；

5.在国有企业股份制改造时，违反国家规定将国有资产低价折股、低价出售、或者无偿分给个人，造成国有资产权益损失的行为；

6.在公司制企业、中外合资、合作企业设立或经营管理过程中，国有股持股单位或其委派的股权代表、中方出资者、合作者与他人恶意串通，损害国家所有者权益或对损害国家所有者权益的行为不反对、不制止，造成国有资产权益损失的行为；

7.国有企业经营者在行使经营权时，不受所有者约束，滥用企业经营权，造成国有资产权益损失的行为；

8.国有资产运营、管理机构在行使出资权、管理监督权时，违反规定，非法干预企业经营权，造成国有资产权益损失的行为；

9.在企业重组中，不依法办理资产转移手续，或借机逃避国家债务，造成国有资产权益损失的行为。

(四)国有资产流失的法律责任

1.根据《关于国有资产流失工作若干问题的通知》规定，对认定为国有资产流失案件的，应当责令造成国有资产流失的单位纠正违法行为、依法挽回或制止国有资产的流失，并按照行政处罚的有关法规对有关责任人给予行政处罚。对上级交办的或有关机关移送的流失案件的调查处理情况，要及时通报有关部门。

2.3.《企业国有产权转让管理暂行办法》在（7）受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；

（8）受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。

4.5.国资委法规局工作人员表示，假设受让方在与国有资产占有单位交易后又将受让的国有资产转让给 由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。往会给国有资产造成一定的损失，因而不能将所有国有资产的损失都视作国有资产流失来认定。只有履行职责过程中的违法违规行为所造成的国有资产损失，才算是国有资产流失。国有资产流失起因于特定主体履行其职责过程中的违法违规行为，包括作为和不作为两种形式。作为是指实施违法行为；不作为是指不履行法定职责，如负有管理国有资产的单位或个人，不去履行管理国有资产的职责，致使国有资产权益受损，就属于不作为。

3.国资委法规局工作人员表示，国有资产流失通常由国资委或检察院进行查办。

四、国有资产评估

(一)国有资产评估范围

根据《国有资产评估管理办法》（2）企业兼并是指一个企业以承担债务、购买、股份化和控股等形式有偿接收其他企业的产权，使被兼并方丧失法人资格或改变法人实体；

（3）企业出售是指独立核算的企业或企业内部的分厂、车间及其他整体性资产的出售；

（4）企业联营是指国内企业、单位之间以固定资产、流动资产、无形资产和其他资产投入组成的各种形式的联合经营；

（5）股份经营是指企业实行股份制，包括法人持股企业、内部职工持股企业、向社会公开发行股票(不上市)企业和股票上市交易的企业；

（6）联营、股份经营的企业进行资产评估时，应对联营及合股各方投入的资产进行全面评估；

（7）企业清算是指依据中华人民共和国企业破产法的规定，宣告企业破产，并进行清算；或依照国家有关规定对改组、合并、撤销法人资格的企业资产进行的清算；或企业按照合同、契约、协议规定终止经济活动的结业清算；

3.根据《国有资产评估管理办法》 或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门认可的临时评估机构（以下统称资产评估机构），可以授受国有资产占有单位的委托，从事国有资产评估业务。

2.根据《国有资产评估管理办法实施细则》 机构评估资产。

5.受占有单位委托的资产评估机构应当根据本办法的规定，对委托单位被评估资产的价值进行评定和估算，并向委托单位提出资产评估结果报告书。委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查。主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经国有资产管理行政主管部门授权或者委托，国有资产占有单位的主管部门可以确认资产评估结果。

6.国有资产管理行政主管部门应当自收到国有资产占有单位报送的资产评估结果报告书之日起四十五日内组织审核、验证、协商，确认资产评估结果，并下达确认通知书。

四、总结

综上所述，评估机构对国有资产进行评估，其主体须先经工商行政管理部门注册登记、具有法人资格同时还需经过国资委的认可并持有国有资产评估资格证书。国有资产占有单位如果要处理其占有的国有资产须按相关法律、法规规定对国有资产进行评估，然后该评估结果还需国有资产行政主管部门进行确认，否则，不发生法律效力。

国资委法规局工作人员表示，假设评估的结果明显低于国有资产自身价值，则构成国有资产流失。至于该“明显低于”如何进行确定则没有明确书面解释，也就是说怎样理解“明显低于”只能在实际操作中由相关处理人员自己认定。同时相关部门还需分析国有资产占有的主体或负责人是否有过错或主观是否有故意。

第五篇：国有资产流失问题的原因及对策

国有资产流失问题的原因及对策

摘要

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础，是国民经济的支柱。国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，然而目前我国国有资产流失的现象十分严重，不仅数量巨大,而且影响恶劣。现在如何加强对国有资产的管理和监督，防止国有资产流失的问题,已成为国有企业改革和发展的中心任务。本文从国有资产流失的现状、原因及对策方面进行了探讨，该篇论文出发点既是对国家财产的保护意识，意义在于让大家认识到国有资产的安全有待大家共同去维护，可以维持国家利益。【关键词】国有资产 流失 产权交易 激励机制

国有资产是国家得以存在,国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国,国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来,处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看,这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏,而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此,国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。

一、我国国有资产流失的概述

（一）国有资产流失的内涵

1．国有资产的定义

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速增长,是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。据有关部门统计,目前我国国有资产总额约十多万亿元,每年因种种原因造成的国有资产流失达数百亿元,且呈递增态势,其中大部分是企业国有资产，这已经成为困扰社会主义市场经济改革与发展的一个日益严重的问题。因此,加快国有资产管理体制改革,强化对国有资产的监管,建立约束机制,预防国有资产流失,是经济管理工作的重要任务。

2．国有资产流失的定义

所谓国有资产流失,主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益,或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。改革开放以来，国有资产有了很大的增长,规模在迅速扩大,国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。但是，对这样庞大的国有资产,在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中,以各种方式低估或低价转让国有资产,在出售国有资产时，不是在市场中公开进行,而是私下交易,有的甚至一卖了之,或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业在实行市场经济改革中，由于不善于经营，造成了较大的经济损失和效益流失。

（二）国有企业产权制度改革与国有资产流失的关系

党的十五大以后,股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施,为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范,造成了国有资产大量流失,其现象为:一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中,对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股,如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估,不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地,不计价折合成国家股份划作自己企业的法

人股,对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产,则不予评估或按极低的价格评估,有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为:职工是企业的主人,是财富的创造者,在改制中为保护一己私利,将公有财产无偿量化给个人,致使国有资产流失。三是在红利分配时,国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失,据国家体改委与财政部估计,仅2007年国家应得的收益流失约60亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

二、我国国有资产流失的形式

国有资产流失问题是当前需全社会引起关注，亟待着力解决的社会问题。相关的案例，相关的报道、相关的调查数据表明，当前国有资产流失的种类、方式、形态等呈现出一些新的特征。

（一）国有资产流失的渠道

国有资产的流失渠道从从相对单一到多渠道、多方位。具体表现在：巨额国有资产持续不断地流向大大小小“腐败群体”、“自留地”、“小金库”；流向一些企业滥发钱物、滥列成本、克扣利润形成的非制度收入；流向企业经营管理队伍中“蛀虫”、“巨囊”的私囊；流向一些依附在国企肌体上的私营企业中违法经营者的“吸血盆”；流向社会上那些专门靠权力和暴力的不法之徒设下的坑、蒙、拐、骗的“陷井”。

（二）国有资产流失的程度

国有资产从小流量到巨额流失。以钻企业转制、监督管理机制不健全的空子，这些“巨贪”每人从国企侵吞和给国家造成损失的资产少则数拾万元，多则百千万元。国企资产的流失，不再是“跑、冒、滴、漏”，而是可能冲毁国家经济长堤的凶猛逆流；不再是挖几块“墙角砖”，而是可能撼动“国库”基石。

（三）国有资产流失的形态

国有资产流失的形态从对消费资料的占有扩展到对生产资料的占有。现实中，拥有一定特权的领导干部，充分利用职务之便，想方设法为自己谋取

私利。他们有的让具有人身依附关系的亲信执掌企业人、财、物大权；有的为亲属办企业提供便利；有的将自己所能支配的国有资产进行“体外循环”；有的借租赁、承包、项目投标、兼并、破产、拍卖、重组、担保、抵压之名，将国有资产打折、缩机或直接“偷梁换柱”。

（四）国有资产制造流失手段的升级

当前国有资产制造流失者从“单边谋定自动演变为多边合谋联动”。党内与党外、党政与企业、司法部门与中介机构中执掌国有资产所有权、监管权、经营权、审核权的某些“权贵们”相互勾结，疯狂进行“权权交易”，实现权力资源的共享与互占，逐步使国有资产演变为私有财产，使公有制变相成为私有制。

三、我国国有资产流失的原因分析

（一）国有资产管理体制存在的弊端

1．经营管理不善造成企业国有资产流失。

企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。此外，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产，也与国有资产流

失有着直接联系。

2.缺乏必要的行政法规及管理办法

国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。

（二）国有企业产权交易不规范

1．国有资产产权主体缺位，管理体制滞后。

国有资产流失的根本原因是国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。

2．产权界定不清，产权主体虚置。

企业财务管理混乱，财产帐目不清。有的企业财务制度形同虚设，一些资金和经费掌握在个别领导和经办人手中，特别是私设名目繁多的“小金库”，这些管理上的混乱使犯罪分子有机可乘。还有的企业连对外拥有多少债权都不知道，导致企业对外的债权多年不收，超过诉讼时效而得不到法律保护，千万国有资产流失。

3．产权转让价格不合理

在出售企业过程中，不按规定对购买方给予大量优惠，将部分国有资产无偿量化给个人，或设置不合理的优惠股及送股；有的随意减免原企业的债务及担保责任。对企业的产权转让、承包、租赁收入清缴不力，导致国有资产收益不得以实现。部分企业借改制、重组的机会，逃废大量债务，特别是银行债务，使得国家金融债权悬空，造成国家信贷资产流失。

4．产权转让收入不上缴

在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的

评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。

（三）国有企业经营者激励和约束监督机制不健全

国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，而在我国国有企业从计划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，审计监督制度不健全，导致了国有资产流失。同时执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于保护国有资产权益。

1．国有企业经营者缺乏激励机制

国有企业工作人员在认识上有心理误区，千万国企犯罪增多，从而使国有资产的部分流入到个人腰包，这些误区主要表现在：藐视法制，认为工作辛苦，挣点“油水”属小节无害；贪图享乐；还有部分国企工作人员认为对企业贡献大，而得到的少，心理失衡产生通过将国有资产占为已有，弥补不足等等。

2．国有企业经营者缺乏约束监督机制

企业领导权力过于集中缺乏必要的监督机制。政企分开以后，普遍衽厂长、经理负责制。企业胡了更多的自主经营权，但从违法犯罪案件看往往由于厂长、经理“一支笔”，一个说了算或是厂长、经理身兼数职，上下一条线，缺乏专门的机构进行监督。失去监督的权力必然导致腐败千万千万的损失也难以挽回。

（四）国有企业蒹并或破产

1.乘国有企业转换经营机制，巧立名目，赖账不还。一些单位纷纷进行主权改革，他们抓住这一机遇，变相甩开银行债务，将国有企业分解出若干个股份制企业，将主要设备，资金和技术骨干从原有国有企业中分离出来，并独立核算，自主经营，这样，原有的国有企业就变成了一具名存实亡的一个外壳。原来企业的银行债务被甩掉，全部落在老企业身上。新的股份制企业以新的法人代表身份进行新的经营活动，并另择银行开立账户。使老企业日趋消亡。原有单位已不复存在，使银行贷款收回无望。如我县商贸局百货公司，由于经营不善，企业亏损较大，银行贷款一千多万元不能偿还。为逃避外债，以该公司倒闭为名，临时雇用几个人支应门市，暗地里他们另立了一个西平县商贸有限公司，甩掉原来银行贷款和外欠款，重新组织原来人员，重操旧业，进行营利活动。

2.一些国有企业经营不善，缺乏科学的管理方法，致使企业债合高筑。为了求得生存，便借着企业转换经营机制的机会，挂起了合资的招牌。有的企业竟将银行贷款，做为合资入股的资本，致使银行贷款回收化为泡影。3.钻空子，私分国有资产。有的企业为了逃避银行债务，当破产的申请报告未经上级有关部门认可后，便分光吃净国有企业资产，天食银行债务，银行贷款无法讨回，吃亏的是国有资产。如县石油公司管理不严，企业濒临倒闭。该单位在申请破产报告未被上级批准后，他们变卖国有资产，以种种原因，把国有资产拉出去顶账。原经理赵某某和副经理陈某某，利用职权，以原来拉业务跑关系请客送礼资金过大没法入账，仅以业务亏损冲账21万余元（二人已追究了刑事责任）。

4.从中牟利，获取好处。一些申请破产企业的领导，在整顿期限，流于形式，走过场，或明或暗地侵吞、私分和隐匿财产，从中渔利，非正常压价出售财产，从中收取回扣；对原来没有财产担保的债务提供财产担保，以求利益均沾；在某些债务人利益诱惑下，对未到期的债务提前清偿，以获取好处，他们的行为被发现时，损失已无法挽回。

(五)利用手中权力，索赔受贿，致使国有资产受到损失

在国有企业中，掌握原材料采购供应的，利用采购签订合同之机收受回扣；在批准原材料入库时收受贿赂；贷款时索要行贿；在延期交货的物资办理接收手续时索取贿赂；以产品质量不合格为由索取贿赂等等。这引起名目繁多的行贿受贿，每一分钱都是国有资产，他们都面不改色的装入自己的腰包。如95年我院办理的原县化肥厂厂长郑某某受贿案，郑某某利用厂长职务之便，合伙与采购人员串通，以采购煤炭为由，从中吃回扣80多万元，此款私分装入自己的腰包。

一些企业法人代表认为企业的一切应以自己为中心，自己说了算，片面追究自主经营，以企业发展经营中的一些重大问题，不作周密细致的调查研究，而凭个人权力，盲目决策。如我县化肥厂和水泥厂为抓盈利，想方设法扩大生产，扩大规模，扩大建筑工程，购进设备不作考察，随意拍板，致使上百万元的机器设备，原材料成为一堆废铁，对一些技改项目，不经过论证就上马，导致上成后又下马，千万元的资金白白扔掉。

四、我国国有资产流失的综合治理及预防对策

大量事实表明，制造国有资产流失的祸首来自于国有资产所有权、支配权、经营管理权、监管权的人群。近年来，造成国有资产流失的案件呈上升趋势，其数额之大，令人触目惊心。防范国有资产流失，就要针对企业国有资产流失的新特点、新情况、新问题，增强预见性、创新性和有效性，加大对国企改制的法律监督，为企业发展制造良好的法制环境。

（一）认真搞好清产核资工作

高度警惕在“光环”下制造国有资产流失的勾当。要严防利用民主决策制度上的薄弱环节，以集体决策、组织决议的名义搞“集团腐败”、“法人违法”；要严防以种种理由做幌子，通过所谓“民心工程”、“政绩工程”、“形象工程”私分、转移、挪用国有资产；要严防打着处理不良资产的旗号，隐瞒、截流国有资产，中饱私囊，把“脱水”偷换为“流失” 的行为。要高度警惕在“合法外衣”下制造国企资产流失的勾当。从会计报表、审计报告、资产评估报告中反映的种种虚假信息、失真数据，我们可以看到一些改制企业是如何与财务、资产、土地、审计等“中介机构”中的败类堂而皇之地改变国有资产性质。制造国有资产流失的不法之徒正是利用法规制度的“真空带”、“边缘处”频频得手，合理合法地将国有资产据为己有。

（二）建立健全国有资产管理新体制

1．建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

2．建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。

3．改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

（三）对国有资产进行合理的结构性调整

1．完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起

到重要作用。

2．严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。

3．加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。

（四）建立和健全对国有企业经营者的激励和约束机制

健全约束机制，加强监督权力。大量事实说明，过度集中的权力一旦失去制约，必然要导致腐败。相反，要遏制以权谋私，有效防止党员领导干部滥用职权，必须坚持办事公开的原则，增强工作透明度，这些是防止国有资产流失的基础性工作。消除“权力寻租”的条件，形成防范和约束“公权滥用”和职务侵占的权力制衡制度。从企业外部环境看，要加快政治体制改革步伐，从根本上解决权力过度集中而有缺乏制衡监督的状况，通过对权力的分解，淡化“权力含金量”，极大限度地消除太多、太大、太滥的“行政管制”的弊端。国企自身要加快改制和建立现代企业制度步伐，建立协调运转的法人治理结构，真正建立产权明析、出资人到位、以资产为纽带的关系。要在发生企业不良资产的源头深化改革，建立健全防范措施。

加强制度建设，将国有资产的处置过程置于阳光之下，杜绝暗箱操作。国企改革要实行市场化，企业在资产清理、评估，改革方案的每一道程序都要向企业职工公开，并制定相应有效的监督制约机制，并接受职工和有关部门的监督，国有产权变卖要以竟价的方式进行交易，减少国有资产低于正常价格的现象，保证交易的公平、公开和透明。

建立国有企业内部产权制度，明确产权关系。对国有资产进行认真登记、记录、实行国有资产增加、减少的报批制度，认真审查国有资产的保值增值情况。做到国有资产完好，物有所值，真实存在。

（五）推进各项配套改革

要看准选好国企掌权人。废除各种可以用于“权钱交易”、“以权致富”的特权。在制度建设中，解决好权力制衡和对领导干部监督的问题。必须从整体上推进干部人事制度改革，坚决刹住用人上的不正之风，从根本上治理“吏治”腐败的问题。要把人看准选好，尤其是对国企具有“绝对权威”的党政“一把手”，对那些管人、管物、管钱、管指标、管批文的“实权人物”，务必要按《中国共产党党内监督条例》的规定，权力行使到哪里，监督就行使到哪里，真正形成一种使“掌权人”难以越权办事、擅权专断、以权谋私、弄权枉法，而只能在明确的职权范围内，按其职责行使权力的机制。同时，监管部门要对企业管理人员进行法律培训，建立法人咨询服务体系，为预防国有资产流失发挥重要作用。

要加强对管理人员和财会人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。这些工作人员在平时的业务中对国有资产负有重要责任，加强对他们的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策、法律，不断更新知识，从而提高他们的看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵害。

总之，国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。但进入90年代以来，国有资产流失也呈快速递增态势，据有关部门统计，每年至少流失800 —1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。因此，在社会主义市场经济条件下，在建立现代企业制度过程中，转型过程的体制性缺陷使资本运营领域中的资产流失和腐败现象势必成为多发、高发之势。检察机关应以此为重点，及时发现企业转制过程中国有资产流失的新情况、新问题，迅速有效地堵漏截流，加大案 11

件查处力度，为企业的健康发展保驾护航。