我国农村集体土地所有权制度的完善

第一篇：我国农村集体土地所有权制度的完善

我国农村集体土地所有权制度的完善--以“三农”问题为背景的分析 关涛 烟台大学 教授

关键词: “三农”问题/集体土地所有权/社会保障

“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，所以农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低，我国与发达国家相比，给予农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。其实，以农业占GDP的比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决全部的“三农”问题。①于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。

一、农村集体土地所有权制度的核心是互助合作

现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。[1](P27-52)当初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，实现共同富裕。

我国农村土地制度第一次变革的标志是1950年6月30日颁布的《中华人民共和国土地改革法》，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其变为农民土地私有制，这一阶段至1953年中共中央宣告土地改革已经完成而结束。新中国的土地改革运动极大地促进了农业生产力的发展，为国家工业化的起步奠定了基础，但也出现了“两极分化”严重的情况。为了执行“一化三改”的过渡时期总路线，中共中央决定在农村通过互助合作和人民公社运动使土地的农民私有向集体所有、统一经营过渡。这一阶段从1953年开始到1978年十一届三中全会召开前夕结束，最终形成了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制模式。

在“三级所有、队为基础”的模式中，生产队的生产经营活动总是受到生产大队和人民公社的制约，人民公社和生产大队无偿调拨生产队资金和劳动力的情况普遍存在，人民公社经常无偿征用生产队所有的土地。[2〗(P110)生产队土地所有权的范围并没有明确的界定，有的地方在同一块土地上存在生产队、生产大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法充分发挥，也势必挫伤农民的生产积极性。于是，从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设。中央要求原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，在群众自愿的基础上，与群众商定，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。到1985年，全国政社分设工作全部完成。绝大多数地方在原来的人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。

从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的所有权与使用权分离，实行集体土地的家庭承包经营制，进入土地制度改革的第三个时期。其结果是激发了广大农民生产经营的积极性，极大地促进了农村生产力的发展，使一部分农民首先富裕了起来，但同时也出现了大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区的贫富分化现象。我国农村集体所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权使用集体所有的土地，因此农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法系传统民法中人役权的性质。[3]我国《农村土地承包法》的颁布实施，在很大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承包制也决定了我国农业生产分散经营的特点而无法形成规模效益，仍不能使我国农村的土地成为维持和提高农民生活的基本保障。为了发展农村的公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入增加的基础之上的，而农民收入的增加，必须通过发展农村经济来实现，目前各地发展农村经济在很大程度上取决于经营土地所得。为了应对入世给我国农业带来的巨大冲击，减轻广大农民的生活负担，党的十六大将解决“三农”问题摆到重要位置，提出共同富裕奔小康的战略目标。

通过历史考察不难发现，我国当初建立农村集体土地所有制的目的是为了解决贫富差距问题，为了全国广大农民走上共同富裕的道路。尽管现在看来当时有些激进，但总的来说是正确的。完善集体土地所有权制度的基本思路必然是利用有限的农村土地维持广大农民的基本生活需要。

二、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人

根据我国现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。我国《宪法》中有关农村集体经济组织的规定(第8条第1款)先后进行过两次修改，现规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”我国农村集体经济组织的形式很多，各地并不统一。1998年修定的《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，农村集体土地所有权的主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组)和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会，至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构，目前我国法律尚未明确。

要做到农村土地的规模化经营与市场化运作，就必须使我国农村集体土地所有权的主体成为真正的市场主体，而市场主体也就是民事主体。若从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权存在的主要问题首先是集体土地所有权的主体不明确。所谓“集体”一词并非严格意义上的法律概念。民事主体可以分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙组织虽然具有一定的特殊性，但仍可以适用有关自然人的规定，法人合伙也可以适用法人的规定。如果将“集体”看作一个特殊的民事主体，那么该如何认识它的内部结构，也就是说，它的决策者与其成员之间是一种什么样的权利义务关系，能否直接将“集体”作为民事主体列入《民法典》?对这些问题，如果不通过传统民法理论加以解决，将很难发挥集体土地所有权的法律功能。为了解决依靠土地生存的农民的温饱问题，土地承包经营权从土地所有权中分离出来相对独立成为必然，由此产生了经济学界所谓集体土地所有权虚置现象，于是人们不得不重新认识集体土地所有权存在的实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度的功能成为各界所关注的热门话题。

根据我国《宪法》第111条规定，在农村设村民委员会，村民委员会是农村基层群众性自治组织。1998年11月4日又颁布了《村民委员会组织法》。值得我们注意的是，有关农村集体经济组织最完整的规定是关于村的规定，所以我国农村集体经济组织有必要统一为村。解决“三农”问题的重要层面是农村集体经济组织的创新，要实现这一目标，首先要大力发展农业经济合作组织。从民商法的角度来说，农村集体经济组织作为一种民事主体应该具备法人的资格，当然这是一种非常特殊的法人。国内权威学者早已提出关于合作社法人的概念，认为合作社属于“非营利法人”，是一种“自助性经济组织”。鉴于合作社法人的特殊性，我们无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架。《民法典:总则编条文草案》虽然没有明文规定“合作社法人”，但为合作社法人预留了适当的位置。第71条规定:“非营利法人，是指为社会公益或者其他非营利目的而成立的法人。非营利法人，非经有关主管机关登记，不得成立。但法律、行政法规另有规定的除外。”此处所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非盈利原则的各种合作社，正是这种中间状态的法人。合作社法人的具体规则，则应由作为民事特别法的《合作社法》加以规定。考虑到合作社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，《合作社法》关于出资、社员大会、董事、监事、破产、清算等，均可准用《公司法》关于有限责任公司的有关规定。[4](P339-348)有关合作社法人的概念对于农村集体经济组织的构建具有积极意义。

中国合作经济学会2002年7月5日起草的《中华人民共和国合作社法建议稿》第2条规定:“合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”第4条规定:“对社员实行非盈利原则”。所谓“对社员实行非营利原则”，仅指合作社的内部关系，并不代表合作社的对外关系，因而不能否定合作社法人的营利性质。合作社的概念与我国农村集体经济组织的性质是一致的，所以我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式。在农村逐渐走向城镇化的今天，农村集体经济组织必须承担起为集体组织全体成员谋福利的重任，将其塑造成真正的市场经济主体是非常必要的，作为合作社法人的农村集体经济组织也可以成为营利法人。必须指出，关于合作社法人的规定应该与《村民委员会组织法》协调起来，如果按照合作社法人的概念来规范农村集体经济组织，那么村民委员会就应该成为执行机构，根据《村民委员会组织法》第5条的规定，村民委员会的经济职能是维护农民的经济利益，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。全体村民选举产生的村委会主任应该是合作社法人的法定代表人。

目前，我国东部地区相对发达的农村一般都实行村企合一的组织形式，例如作为农村建设小康社会典型的南山集团是山东省龙口市东江镇一家村企合一的企业集团。南山村的村民家家都有一本“加成手册”，所谓“加成”，其实就是一套特殊的分配机制:集体组织成员领取工资、年薪后，由集团再追加同等金额的报酬，作为“第二年薪”，这笔钱不发现金，而是记入“加成手册”，计息参与集体流动资金，每年发“利息”，当村民因买房、购车、办喜事等需要大笔开销时，可以申请动用。按照集体财富的积累程度和村民个人对集体的贡献，在“加成”的基础上，村民还可以获得5至10倍的“股份”，作为个人对集体企业的内部持股。但“加成”不是“铁饭碗”，若成员有重大失误，则立即取消“加成”，也意味着失去了集体组织成员的资格。当然，若能以功补过，则仍可以重新加入村籍，“加成”从零开始计算。[5]可见，农村集体经济组织即使成为企业法人也能达到全体村民共同致富的目的，在这种情况下，农村集体经济组织可以根据现代企业制度进行规范。

三、完善农村集体土地所有权制度的基本思路

鉴于目前我国城乡分治的状况，在农村普及社会保障仍需要相当长的时间，所以农村土地仍然是农民生存的基础，通过农村土地的有效经营进行原始积累是在农村实现小康目标的基本途径之一。

虽然我国《农村土地承包法》已基本将农村土地承包经营权塑造成物权，有利于保护农民的利益，但由于农业税只针对土地征收，有地征税，无地不征，地多税多，地少税少，粮农的负担并没有根本解决，再加上劳动条件、经营能力等方面的原因，仍有许多农民生活贫困，有的甚至因欠债而将其土地承包经营权出售或者抵押，从而又失去了土地。事实上，我国农业用地与非农业用地相比，所创造的价值比例很小。农村大量过剩的劳动力进入城市打工的状况将在我国长期存在。加入WTO后，面对农业生产遇到的重大冲击，农村必须进行产业结构的调整。我国农村许多地区还要根据环境保护的要求进行退耕还林、还草、还湖，这些地区农民的生活问题除国家给予适当救济外，尚需农村集体组织积极采取措施予以解决。

以单个农户为主的家庭联产承包责任制在一定程度上决定了我国目前农业生产的特点是小规模分散经营，在每个农村居民只占有1亩多耕地的条件下，即使不顾客观经济规律而把农产品收购价提高一倍甚至几倍，农民的收入水平也难有大的提高，他们的生产和生活设施也难有大的改善。因此，应该鼓励土地的规模化经营。扩大规模的做法之一是要继续坚持和完善家庭承包责任制，特别是要在更大程度上允许土地的流转，允许不在农村的农民把土地转让给他人，但保留自己的相应股份，并按股份获得土地的收益。这样操作自然会使单个农户耕种的土地面积扩大，带动土地的规模化经营。对于一些全部农转非的地区，可以吸引现代化的企业对土地进行现代化的农业经营，这也是扩大规模的有效方式。土地经营的规模化程度高了，也会带动农产品的质量提高。

解决“三农”问题最主要的障碍就是我国城乡隔离的传统做法，对此学界已有共识。“城乡统筹、一体规划”意味着农村城镇化是一种发展趋势，于是，城乡土地法律规范的一体化成为必然。我国现行的土地制度一般均是为城市制定的。只有将我国现行的房地产法律法规适用于农村，才能为农村土地的有效经营提供可能。在城乡土地法律法规一体化的前提下，我国农村集体土地所有权制度作以下调整具有一定的客观必然性。

第一，从民法角度规范集体土地所有权的主体。目前国内各种乡村集体所有制企业、乡镇企业、农民股份合作制企业已经成为集体经济组织中最活跃的因素，乡镇企业根据投资主体的不同，可以分为乡村集体所有制企业、合伙企业或个人独资企业等，②而乡村集体所有制企业和农民股份合作制企业本身就是集体经济组织，但不同于农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社。因此，农村集体土地所有权的主体可分为合作社法人和企业法人两类。乡镇集体、村集体与村民小组分别拥有土地所有权的范围和界线必须严格界定，以防止“一物二权”的现象发生，也为今后可能出现的合并与重组提供正式的法律依据。

第二，村集体可以根据自愿原则进行合并，提高土地的规模化经营程度。例如，南山集团的前身是前宋村，前宋村先富起来以后，从1994年到2000年，后隋、西马、达沟、南张家、西涧、曲家、上观、刁崖8个贫困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地总面积由1平方公里扩大到20平方公里，2001年，前宋村改为南山村，南山村通过对这些土地的集中管理和统一经营，产生了较好的经济效益。

第三，使集体土地所有权名符其实。从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能---处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”2)集体所有的土地不得出让。《城市房地产管理法》第8条规定:“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”3)根据《土地管理法》第61条的规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)根据《土地管理法》第62条的规定，农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因此，若使集体土地所有权名符其实，必须赋予其处分权，使集体土地所有权的主体能够根据市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效经营农村土地，不断积累集体财产，以此作为集体成员的基本生活保障。

第四，严格限制对集体土地的征用。目前，国内房地产开发企业疯狂占用农民耕地的现象就是滥用土地征用权的表现之一，既破坏了国家有限的耕地资源，又危及到农民的基本生存权。因此，防止土地征用权的滥用一直是立法所关注的重要问题。根据我国旧《土地管理法》第21、22条的规定，国家征用的对象是集体所有的土地或集体使用的国有土地，征用的目的是为了进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业。征用的条件基本上有两条，一是列入国家固定资产投资计划的或准许建设的国家建设项目才能征用土地;二是必须经过法定机关的批准。新《土地管理法》虽然进一步严格了农用地转为建设用地的条件和审批手续，但是关于征用土地的规定仍有缺陷。一方面，征用目的过于含糊，难以明确，容易导致土地征用权的滥用。另一方面，将征地对象确定为集体，忽视了征地行为其实主要涉及拥有土地使用权的个人利益，使得因征地受到损害的个人无法主张权利。另外，建设单位通过划拨的方式取得被征用土地的使用权，法定的征地补偿费和安置补助费无法真正补偿被征用者所受损失，而建设单位又不一定符合我国《城市房地产管理法》第23条规定的划拨条件，有悖于市场经济的公平原则。因此，我们一方面要对土地征用目的作限制性解释，另一方面应该按市场价格对被征地者给予补偿。发达国家的有关立法对于征地目的一般采取列举性规定，具体而明确，在实践中也便于操作。至于征地补偿问题，发达国家或地区均以弥补实际损失为原则，按市场价格予以补偿。[6](P173-179)

第五，农村集体经济组织实力的壮大对于解决“三农”问题意义重大，所以应该为农村集体经济组织提供继续发展的空间。根据客观需要，也可以扩大农村集体使用土地的面积，应该鼓励经营效益好的农村集体使用国有土地，对此我国《民法通则》第80条已有明确规定，当然，这需要地方政府的大力支持。例如，南山集团在距本村约15公里的渤海海滨买下了13.5平方公里的荒滩，建设南山集团东海高新技术开发区，使南山集团今后进一步的发展成为可能。综上，由于集体经济组织在我国的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主体部分明确农村集体经济组织既可以是合作社法人也可以是企业法人，若为合作社法人，则适用《合作社法》的有关规定;若为企业法人，则根据现代企业制度进行规范。在物权法中将城乡土地制度统一起来，对于农村集体土地，在遵守土地规划、保护耕地的前提下，允许村集体根据发展需要出让、出租、抵押其土地使用权。并应沿用《民法通则》第80条的规定，允许集体经济组织使用国有土地，有关使用费和期限的问题应与国有土地使用权出让和转让的规定统一起来。

出处:原载于《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2004年第3期

文章来源：中顾法律网

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第二篇：完善我国农村集体土地使用权流转制度的思考

完善我国农村集体土地使用权流转制度的思考

可流转性是土地的一个重要特征。农村土地流转是指在公平原则的基础之上，按照国家规划和土地使用的效益原则，而建立起来的农村土地的流转机制。

但它们都只能是完全的或部分的权属关系的变动，而绝不是空间位置的变更。产权制度是指一定的产权关系和产权规则相结合而存在的，并且能对产权关系实行有效保护、调节和组合的制度安排。“土地产权制度”这一概念包括以下两个方面的内容：其一，土地产权制度是一定社会条件下，人们在占有和利用土地过程中所形成的人与人之间结成的社会关系的总称。其二，以土地为媒介结成的人与人之间的关系，有的上升为国家意志，形成有关土地的法律和政策。因此，土地产权制度既包括经济关系，也包括法权关系。前者属于经济基础，后者属于上层建筑。为促进农业规模经营和剩余劳动力的转移，就应当规范使用土地转让权，使农民能够更多地获得对土地的处理权和收益权。

作为农业生产最重要的生产要素和劳动对象的土地，适度的规模经营是农业发展的必要条件和客观要求。农地的适度规模经营是指土地的经营在最优的规模上实现劳动、资本、技术等各种生产要素的优化配置，提高土地的生产效率，降低生产成本，通过规模经济的实现，从而获得收益的最大化。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。据中国社会科学院农村发展研究所国家社会基金课题组和国家软科学重大项目课题组2003年8月至2004年6月联合调研，征地方面的纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%。

一、我国现行农村土地产权制度的弊端

当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有、家庭联产承包责任制度。这种制度模式在20世纪80年代曾极大地推动了我国农业生产的发展，但是随着时间的推移，其内在缺陷也逐渐暴露出来，主要表现在以下几个方面：

1.国家与集体的土地所有权界线不清。根据我国法律规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地，国家依法征用的土地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法我们可以得出：农村土地除了国家的就是集体的。但现行立法并没有明确界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，出现了新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有的问题。同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，似乎连立法者也解释不清。

2.土地所有权效力不完全。

《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。从理论上讲，农民集体拥有法定的土地所有权，应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上，我国的集体土地所有权是一种不完全的所有权。首先，在使用权和收益权方面，通过承包合同而取得土地承包经营权的农民，本来可以享有合同所约定的土地使用权和争取最大收益的权利，然而乡、村干部却可以任意解除合同或到期不续定承包合同，还有些基层人民政府以调整产业结构为名，强行干涉农民的自主经营权。另外，“一些基层政府组织以行政权力参与农民收益分配”。我国人多地少，人地矛盾比较尖锐，人口对土地的压力越来越大，但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展，现行农民土地权益被随意剥夺的现象十分严重。大批农民被迫离开赖以生存的土地，导致农民失业又失地。其次，农村集体土地所有

权无最终处分权，一方面，国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。另一方面，我国立法不但禁止集体土地买卖，而且禁止有偿转让。集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。这不仅使集体所有者失去了对土地的处分权，同时也使本应属于集体的出让金流入国库。据此，集体土地所有权在很大程度上失去了所有权的应有意义。

3.现行土地征用制度难以保护土地承包经营权为核心的土地他乡权利。根据我国民法原理来分析，集体土地所有权被征用并不必然导致土地承包经营权的土地他乡权利的消灭。也就是说，国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权纸上所设的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则，农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏，农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。

二、建立规范的产权流转渠道

2002年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》，以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转，这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。这在实质也就有了土地产权流转的含义。

土地产权制度建设，必须明确允许土地产权流转的权利和义务，并对流转给予规范。从主体上来说，土地产权流转的初始主体分两类，一类是农村集体经济组织，一类是行使集体土地使用权的农户；内容上，土地产权流转包括土地所有权流转和土地使用权流转两种形态，它们的经济内容是地租、地价市场实现；形式上，土地产权流转是通过地租、地价实现土地产权转让的市场形式，即买卖、出租和抵押。土地买卖是以地价为杠杆的土地产权一次性转让，这是土地产权的全部出让。土地出租是以地租为杠杆的土地产权某项权能—使用权的契约转让。土地抵押则是以地价为尺度，以土地产权为对象的债权担保，已并不直接涉及土地产权转让，只有当土地产权担保的债务不能如约履行时,才会发生土地产权的转让。工具上，土地产权流转的市场工具是土地产权证书。它是土地产权流转借以实现的法律凭证。土地所有权的流转工具是土地所有权证书，如一般所说的地契；土地使用权流转的工具是土地使用权证书。

1.土地产权流转要坚持土地权利登记原则。登记能够明确土地的归属，有利于保护权利人，使享有权利的人在设定范围内(如农土农用)有权自由行为，使其他人在设定范围内负不作为的义务；登记具有公开担保的作用，能促进土地流转，并确保安全和有效，有助权利人高效率地使用土地;登记还可以作为贷款的依据，权利人可以据此获得贷款来改善土地的生产能力。同时，要坚持契约自由原则。市场经济本质上是一种自由经济，即以自由的方式实现资源优化配置。“没有契约自由，就没有真正的民法和真正的市场经济。”理想的市场经济运行状态是经济主体自由进出市场、商品自由流通、要素自由组合、价格自由议定、结构自由调整。土地权利可转让性，一方面确保土地资源的利用最有价值，另一方面也可保障经营者收回投资，坚持契约自由原则，土地是否流转，以及土地流转的形式，应该由农民自主决定，能保障农民依照自己的意志转让土地使用权。当然，基于土地的农业生产中的基础作用，这种转让是有约束的，即属于规定保护的农用土地，转让不能改变作业性质。目前土地流转主要以行政方式推动，流转的控制权主要掌握在乡村基层干部手中，一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”，造成了矛盾。这也与中央关于土地流转的“自愿、依法、有偿”的三个原则相违背。另外，土地流转必须依法进行，就是按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。

2.实现农村土地使用权的股权化。当农村土地所有权明确，地权界定明晰，农民对土地的支配权是相当长时间的，而且制度确保土地流转时，应该允许尝试农村土地使用权股权化的操作方式，甚至可以在有条件的地方进行农村土地的股权化运作并且不断扩大。土地股份化是推进土地使用权流转的一种有效方式。所谓土地股份化，是指鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按其股本大小定期领取土地股权收益。土地的股权化是使土地价值化、货币化，这既是建立有效产权制度的一项基础性工作，又是有效推动土地流转的一项技术性操作问题，使得土地产出不是实物形态分配，而是价值形态参与分配。在农村实际经济活动中，农民最担心的即是土地的调整与变动，即使是充分尊重农民意愿，在发生承包到期、人口增减等情况下坚持公平与合理的原则来进行一些土地再分配，也无法使农民内心安稳。而以承包的土地份额评估作价入股集体股份合作经济组织，集体将土地有偿发包给种田大户实现土地的适度规模、集约经营，提高劳动生产率的经济效益，农户可以在年终按股分红，这样的做法可以避免土地集中过程中可能产生的震荡。

土地的股权化还可以通过章程的有效约束，监督土地经营的状况，影响董事会的决策，充分体现主体的物权。即使股东大会一致通过更变土地用途，农户也不必担心那种失去土地和失去土地作为自己最低福利保障功能的顾虑，因为股权为农户拥有，权益永远在股份合作组织的经营中得到体现。土地的股权化才真正使得土地流转更富于实际操作的意义，也更符合市场经济优化配置生产要素的原则，有效地为农业产业化、现代化打下基础。当然，土地的股权化的实施必须要有条件，诸如乡镇企业的发达，小城镇的兴起，劳动力已大量转移到二、三产业上等等。

3.坚持科学引导和公平自愿原则。各级党委、政府必须高度重视土地流转工作，把推进土地合理流转作为跨农业结构调整的关键措施来抓，按照本地农业结构调整目的要求，围绕培育主导产业和优势项目，精心制定土地流转规划。有目的地筛选适宜本地生产经营项目，引导承包户流转土地，调整结构，实施规模连片经营。农户承包土地流转，必须严格执行国家现行政策和有关法律法规，坚持依法自愿有偿的原则，又称保护自己提出申请，在接转双方自愿平等协商、互惠互利的基础上，根据本地产业发展规划、居住特点、土地状况等，合理规定土地流转的形式和时限。村集体经济组织和农经部门要承担起土地流转工作的指导、协调、服务和管理职责，切实做好对流转合同签订、结算的指导和减征、调整工作。要严格土地流转管理，规范自愿申请、核实审批、合同签订、变更登记的程序。强化土地流转后的动态监测，及时化解矛盾，保证和促进土地流转顺利进行。

第三篇：农村集体土地所有权确权登记工作方案

XXXXXX农村集体土地所有权确权 登记发证工作领导小组办公室

关于印发《XXXXXX农村集体土地所有权确权登记

发证工作方案》的通知

各村（居）委会，镇有关单位

现将《XXXXXX农村集体土地所有权确权登记发证工作方案》 印发给你们，请认真贯彻执行。

XXXXXX农村集体土地所有权确权 登记发证工作领导小组办公室

（代章）二○一一年九月XXXXXX农村集体土地所有权确权登记

发证工作方案

根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）和省国土资源厅、财政厅、农业厅《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》（粤国土资地籍发〔2011〕136号）及市《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》（东府办〔2011〕97号）等文件精神，为切实做好农村集体土地所有权确权登记发证工作，结合我镇实际，制定本方案。

一、工作目标

2012年底前，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。只有村级经济的，集体土地所有权证核发到股份经济联合社；有村组两级经济的，按权属关系将集体土地所有权证核发到相应的股份经济联合社、股份经济合作社。具体分为三个阶段实施：2011年7月至2011年10月为前期准备阶段，2011年11月至2012年9月为工作实施阶段，2012年10月至2012年12月为总结检查阶段。

二、主要任务

1、成立领导小组，并抽调业务精、技术好、能力强的专职人员，组建农村集体土地确权登记发证工作办公室，并报市领导小组办公室备案。

2、根据国家、省、市有关要求，结合本地实际情况，制定工作方

—2— 案并报市领导小组办公室备案，统筹发放指界通知书。

3、拟定专项经费计划，报请镇政府批准后，由财政部门负责镇级经费的落实。

4、全面地做好宣传发动工作，争取社会了解与支持，营造良好工作气氛。

5、国土部门负责收集行政勘界和村级土地权属界线核定资料、国有土地登记发证和征地、供地等资料。

6、组织落实镇、村、村组三级权属界线调查核定工作，召集专题会议，研究核定权属界线的办法和措施，通知和协调相关单位核定界线，督促检查工作落实。涉及已改造扩建征用的公路、水利等用地范围内的土地，要与公路、水利等用地管理机构根据公路、水利相关法律法规，共同研究核定权属界线。镇政府和村委会负责协调相关权属单位配合专业队伍开展现场指界，落实指界签名和签订权属界线核定书工作。

7、村委会负责在指定时间内，协调各股份经济合作社，按照历史形成及目前实际拥有的土地权属范围，在1：500地形图协商划定各股份经济合作社之间、股份经济合作社与公路、堤围、水库、林场、铁路、河流等相关单位之间的权属界线，并在界线拐点，实地打木桩或竹签并编号，在10月底前完成绘制界线走向草图，按规定完成指界人签字盖章确认手续。

8、组织对专业队伍提供的土地权属界线核定等成果进行自检。

9、做好确权和登记发证的公告、审核工作。

10、负责本行政区域范围内土地权属争议的调处工作，要妥善解决土地权属纠纷，及时化解争议，维护农村的稳定，为集体土地确权登记发证创造条件。

三、技术路线与方法

按照《广东省农村集体土地所有权登记发证工作实施方案》，充分利用第二次土地调查成果，采用无争议的权属资料，运用航天航空遥感等技术，结合我镇行政勘界的成果，我镇农村集体土地确权登记发证采取以下技术路线：首先，以1：500正射影像图或1：500地形地籍图为工作底图，通过实地调查核定界址位置，运用GPS定位技术实测权属界址拐点坐标，将权属界线细化核定到组一级经济组织；然后，将实测的界址点坐标数据叠加到第二次土地调查数据库上，同时通过核减已办理登记发证的国有土地，调整村民小组的土地权属界线和面积；最后，更新土地利用数据库，输出面积数据和宗地图进行登记发证。

国土部门负责组织专业技术队伍实地标绘界线走向和界址位置，采用GPS定位技术实测界址拐点坐标，并负责土地登记发证的有关工作。

四、工作步骤和时间安排

（一）前期准备阶段（2011年7月至10月）

1、印发《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》，提出具体实施意见；成立农村集体土地确权登记发证工作领导小组及其办公室，制订工作实施方案。

2、按实施农村集体土地总登记的要求，召开动员大会，采取多种形式开展宣传活动。

3、核算专项经费，工作经费纳入镇财政预算。

4、准备调查工作底图（1：500数字化地形图）。

5、购置GPS接收仪及开展登记发证工作所必须的设备，印制地籍

—4— 调查表格等。

6、开展业务培训，包括权属界线调查、签界、界址标绘，土地利用调查数据库有关登记发证功能的操作以及GPS定位技术的运用。

（二）工作实施阶段（2011年10月至2012年9月）

1、核定界线界址。召集专题会议，研究核定权属界线办法和措施，通知和协调相关单位核定界线，督促检查工作落实。

村委会负责具体实施工作，在指定时间内协调各股份经济合作社，按照历史形成及目前实际拥有的土地权属范围，协商划定各股份经济合作社之间、股份经济合作社与公路、堤围、水库、林场、铁路、河流等相关单位之间的权属界线，并协助专业队伍，在界线拐点实地打木桩或竹签并编号，绘制界线走向草图，按规定完成指界人签字盖章确认手续。

国土部门根据村委会提供的股份经济合作社界线走向草图及界桩位置，聘请专业队伍利用调查工作底图，实地标定界址位置并运用GPS定位技术实测界址坐标。

2、统一宗地编号。集体土地所有权宗地，以市为单位，按镇（街）、股份经济联合社、股份经济合作社、所有权宗地编号。镇（街）、股份经济联合社、股份经济合作社各用两位数字表示，集体土地所有权和位于集体土地范围内的国有土地（国有土地纳入统一编号）分别用大写字母J和G（识别码）加三位数字表示。如020312J005、020312G032。

3、将界址点位数字化。将实地标定界址线的工作底图转标到二调数据库上进行数字化；以GPS测定的坐标数据，叠加到数据库自动生成界址点位。当实测点的连线与相关地物影像比对出现不吻合时，以地物

影像作参考，适当加密拐点。

4、编绘宗地图，生成地籍调查表。利用二调数据库编绘宗地图，宗地划分、界址编号和宗地图编绘等按《广东省农村土地登记规则》（粤国土资（地籍）字[2002]73号）有关规定执行。打印生成地籍调查表。

5、申请确权登记。以行政村为单位组织各股份经济组织填写土地登记申请书，在《集体土地权属调查表》指界人栏目和宗地图一侧签字盖章确认，统一向国土分局提出书面申请。

6、初审和公告。土地登记人员按规定对土地登记申请及所提交的资料进行权属审核后，填写土地登记审批表，如实填写初审意见，按土地总登记要求将拟登记的宗地情况在所在区域进行公告（公告时间1个月），公告内容等按《土地登记办法》有关规定执行。

7、审核审批。国土部门为登记发证审核机关，市人民政府为登记发证审批机关，必须严格履行法定程序，完成签字、盖章、公告后，才能办理注册登记。

8、证书颁发。土地所有权证书应当直接发给符合规定条件的农村集体经济组织。现有股份经济联合社、股份经济合作社是否符合规定条件，由市农业主管部门审查并出具证明。暂时不符合持有土地证书的，证书可暂时委托镇人民政府保管。

原土地所有权已登记在行政村（管理区）、原经济联合社和经济合作社名下的，经申请，应相应变更为股份经济联合社和股份经济合作社。

（三）总结检查阶段（2012年10月至12月）

1、整理成果资料，汇总数据。国土部门负责土地登记成果资料整

—6— 理、检查和数据汇总。

2、总结工作经验。对整个确权登记发证工作组织实施情况进行总结，包括工作完成情况、主要做法、经验体会、存在问题及工作建议等。

五、经费保障

根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号），工作经费列入各级财政预算。我镇农村集体土地所有权登记发证工作市级所需经费，由镇农村集体土地确权登记工作领导小组办公室测算，会同镇财政部门协商后，报镇政府批准实施。

六、成果资料整理及要求

（一）文字资料

工作方案、工作总结、技术报告。

（二）图件成果

1、农村地籍图接合图；

2、农村地籍图；

3、宗地图；

4、含行政界线、土地权属界线、国有土地、争议地、飞地等界线调查工作底图和已清绘的1：500界线图； 5、1：10000土地权属界线图（挂图）。

（三）调查统计表册

1、以农村地籍图为统计单位的宗地面积汇总表（争议地和国有土地单列）；

2、以行政村为统计单位的土地分类面积统计表（统计到股份经济合作社一级，争议地及国有土地单列），统计到二级类；

3、以股份经济合作社为统计单位的宗地面积统计表，镇（街）集体、股份经济联合社、争议地和国有土地单列。

（四）土地登记资料成果

1、土地登记申请表；

2、土地登记审批表；

3、土地权源文件（含征地批文、红线图、地籍调查表等）；

4、农村集体经济组织法人身份证明；

5、土地权属界线核定书；

6、土地登记申请审核情况公告（存根和照片）；

7、土地登记卡、归户卡、土地证书签收簿等；

8、宗地图（界线相邻各方签字盖章）、坐标册；

9、界址点（拐点）测量原始记录，注记等成果表；

10、仪器核定资料；

11、检查报告、验收报告；

12、提交入库的土地权属界线数据及其使用和入库的文字说明；

13、其他资料。

—8—

第四篇：集体土地所有权和农村宅基地使用权

关于加快我县集体土地所有权和农村宅基

地使用权登记发证工作的通知

各乡（镇）、国土资源管理所：

为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地登记办法》和《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）、《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发

[2001]359号）文件精神。经县政府研究决定，在充分利用第二次土地调查成果的基础上，加大工作力度，进一步加快集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作。现将有关事项通知如下：

一、充分认识集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作的重要性

依法加快集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。依法确认农民集体经济组织长期而稳定的土地所有权和保护宅基地使用权人的合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要，也是激发农民和农村集体经济组织保护耕地积极性的需要，宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系广大农民群众的切身利益。经登记后的集体土地所有权和宅基地使用权受法律保护，是今后我县土地征收（用）补偿、房屋拆迁安置、宅基地依法流转、宅基地复垦整理等工作的重要依据，加快集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证

工作，有助于依法保农民的合法权益。为此，各乡（镇）、基层国土资源管理所要充分认识加本项工作的重要性和紧迫性，站在贯彻落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，维护社会和谐稳定的高度，加强对集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作的领导，集中力量、集中时间、克服困难，确保本项工作如期完成。

二、集体土地所有权和农村宅基地使用权登记发证工作范围

1、本县辖区内所有村委会；

2、本县辖区内已审批并且建成住房的宅基地，年全民发证遗漏的宅基地。

三、登记程序

1、申请。农村集体土地所有者或农村宅基地合法使用者应提交土地登记书面申请。

2、提交资料。（1）农村集体土地所有者应提交：土地登记申请书；土地登记法人身份证明书；土地登记委托书；土地权属界线核定书、协议书、确认书；土地权属证明材料和其他证明文件；

（2）农村宅基地合法使用者应提交土地登记申请书、申请人身份证、户口簿、农村宅基地批准资料或其它土地权属来源证明、房屋所有权证或其它地上物权属证明等材料。

申请人应当如实提交上述材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。

3、受理。由土地所用者或农村宅基地合法使用者向基层国土资源管理所提交申请登记资料，经基层国土资源管理所审查合格后出具意见并提交乡（镇）政府审批，完成后由国土资源管理所按批交县审批大厅国土资源窗口受理。

4、审核。由国土资源局地籍规划室对窗口受理的申请材料进行初步审查，审查后，认为符合土地登记条件的，提出初审意见并报局务会会审。

5、登记。经国土资源局会审无异议的，由县国土资源局报经县人民政府核准后办理土地注册登记，填写土地登记卡、制证。

6、发证。由土地所有权单位法人或农村宅基地使用者持本人身份证原件到县审批大厅国土资源窗口领取土地证。

三、宅基地使用权登记有关政策

严格落实1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法（修订）》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定，遵循“尊重历史、面对现实、实事求是、妥善处理”的原则，切实解决宅基地使用权登记发证中存在的政策问题，严把宅基地使用权登记关口，坚持宅基地使用权登记必须达到 “权属合法、界址清楚、面积准确”的要求，严禁通过宅基地使用权登记使违法用地合法化。

(一)根据《国土资源部善于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，宅基地登记面积不得超过规定的标准，（我县的宅基地

面积标准：山上乡镇0.4亩，平川乡镇0.3亩），对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：

1、《村镇建房用地管理条例》实施（1982年2月13日）以前农村村民建房占用的宅基地，至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记；

2、《村镇建房用地管理条例》实施时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记；

3、1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行登记。

（二）已领取集体土地使用权证的宅基地，其住宅房屋至今尚未迁建、扩建、翻建的，或者已领取的集体土地使用权证遗失，但能有效证明其住宅房屋至今尚未迁建、扩建、翻建的，可以按原登记宗地、面积，换证或补发土地证书。

（三）有下列情形之一的，宅基地不予登记发证：

1、不符合土地利用总体规划或城（村）镇建设规划的；

2、土地违法违规行为正在处理的；

3、土地权属有争议的；

4、地上住宅房屋权属不清的；

5、因依法查封地上建（构）筑物和其它附着物等原因限制土地权利的；

6、农村居民新建住宅，应当退出旧房所占宅基地而没有退出的；

7、除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的；

8、城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的；

9、土地管理政策法规规定的其他情形。

（四）如上级另有新规定的，由县国土资源管理局结合实际情况施行。

四、收费标准

1、集体土地所有权登记按每平方公里1000？元（包括地籍调查，测绘制图和登记费）；

2、农村宅基地使用权登记发证每户取5元工本费。

五、各乡（镇）、基层国土资源管理所要制定工作计划，落实工作责任，设立专门的收件窗口，方便农民群众申请办理集体土地所有权和农村宅基地使用权登记；要积极主动工作，查清宗地的权属、界址和面积；要充分利用二调资料和已有权属来源材料，加快办理登记发证；要着眼长效管理，探索建立规范的土地登记管理机制，确保土地登记资料的现势性和实用性。对权属存在争议的，要依法、及时进行调处，维护社会的和谐与稳定。严格执行土地登记收费标准，不得通过集体土地所有权和农村宅基地使用权登记收费增加农民的经济负担。力争在2010年底前基本完成集体土地所有权和农村宅基地使

用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，集体所有权证和农民合法使用的宅基地证全部放。

二〇一一年四月十七日

第五篇：集体土地所有权权属证明

集体土地所有权权属证明

佛山市国土资源局：

兹证明位于、宗地号为，土地面积为 M、批文号为 的地块的集体土地所有权人为。

股份社（负责人）：（公章）

年 月 日

村委会（负责人）：（公章）

年 月 日

佛山市国土资源局顺德分局 管理所：（公章）

年 月 日

备注：本证明证明流转地块的土地所有权属，在流转地块未办理《集体土地所有权证》时出具。2