刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

第一篇：刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

摘要：我国农村社会救助制度自新中国成立后经历了改革开放之前和之后两个阶段的政策嬗变。21世纪以来，针对农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村最低生活保障、农村医疗救助、农村“五保”供养等一系列农村社会救助制度。但其在运行中仍存在救助标准偏低、救助覆盖面不足、救助配套政策缺乏、救助资源整合不到位、救助管理服务不规范等问题。为提高农村社会救助水平和扩大农村社会救助范围，应从规范与整合救助项目、优化制度设计、增加资金来源、理顺管理体制、健全法律法规等方面完善我国农村社会救助制度。

关键词： 农村社会救助； 运行； 完善

中图分类号：C1913； F812.8

文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02004706

社会救助是国家和社会通过国民收入的分配和再分配，运用资金、实物或服务等手段，依据法律规定对无收入、无生活来源、无劳动能力、生活在最低生活标准以下的个人或家庭，以及因自然灾害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物质帮助以保障其基本生活而摆脱其生活困境的一种社会保障制度。[1]社会救助是社会保障的最后一张“安全网”，对保障个人的基本生存权，维护社会秩序稳定和促进社会政治、经济、文化等方面持续、全面的发展具有重要意义。

国外对于社会救助的研究主要集中于贫困问题，从一般贫困入手，根据实际情况开展社会救助的理论和政策性研究。对于具体政策性的研究主要集中于社会救助的结构、标准及管理层面，并已形成理论体系。相对于国外而言，国内对于农村社会救助的研究集中于体系建设、具体内容、救助模式和政府责任等方面，但对于如何完善农村社会救助体系、提高救助效率和效果等的研究还明显不足，这些问题都需要进一步地深入研究。

一、我国农村社会救助制度的运行状况

21世纪以来，为解决农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村“五保”供养、农村最低生活保障、农村医疗救助、流浪乞讨人员救助、农村住房救助等一系列社会救助政策法规，救助内容日益丰富，资金投入大幅增加，救助范围不断扩大，社会救助由单项救助逐步转向全面救助、体系化发展。

1.农村救助体系基本建立

我国大多数省份都出台了建立健全社会救助体系的政策性文件，分别由中央和地方制定发布并贯彻实施，各项农村社会救助制度互联互补，从不同的方面为困难群众提供支持。其中农村低保是我国农村一项最基本的社会救助制度，为农村贫困家庭提供维持其最低生活水平的救助，其他特定困难群众可获得灾害、教育、住房等其他的专项救助。另外，农村一些救助制度还从“兜底保障”向上延伸，发挥部分社会福利、社会保险的职能，如农村“五保”供养、医疗救助等。社会救助满足了救助对象基本生存和发展等不同层次需要，在解决温饱问题的同时，也帮助他们提高了生存能力和自我发展能力。各项救助制度共同构成了保障农村困难群众基本生活的最后屏障和安全网。

2.社会救助资金投入较快增长

近年来，中央和地方各级财政对农村社会救助的资金投入逐年增长，有力地推进了社会救助工作的开展。农村低保方面，2013年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金6123亿元，占总支出的706%；农村“五保”供养方面，2013年各级财政共支出农村五保供养资金1723亿元，比上年增长189%；农村医疗救助方面，2013年各级财政共支出资助参合资金300亿元[2]。同时，国家还建立健全了专项资金管理制度，将社会救助资金实行专项管理、专款专用，较好地保证了资金的落实。

3.社会救助的覆盖范围稳步扩大

进入21世纪以来，随着各级政府对农村社会救助制度建设的支持力度不断扩大，各专项社会救助覆盖范围也不断扩大。从农村最低生活保障制度上看，民政部门发布的数据显示，2006～2013年，全国农村低保对象由1 5931万人增加至5 3880万人，增长了2382%，其中2013年比2012年同期增加435万人，增长了08%；农村得到“五保”供养的人数也有所增长，由2006年的5033万人增加到2013年的5372万人，增长了67%。[2]在教育救助上，我国部分省份扩大了教育救助的覆盖范围，除了低收入家庭的就学子女可以获得相应教育救助，也将一些特殊类型的人员，如福利机构监护的未成年人、五保供养的未成年人、烈士子女、残疾人，以及因贫困没有其他渠道解决教育问题的，纳入了教育救助的范围。

4.运行机制逐步形成，组织服务网络初步构建

在农村社会救助的运行机制方面，主要涉及到社会救助资金的筹集、管理、发放与使用等方面。社会救助资金有财政拨款、社会筹集、信贷扶贫和国际援助等渠道，其管理机构主要是各级民政部门，救助资金的发放与使用必须兼顾专款专用和重点使用的原则。在组织服务方面，政府在各乡镇、街道搭建起社会救助信息服务平台，向下收集困难群众需要救助的信息，向上引导各施救部门或组织按照困难群众的需要合理、有序地开展救助活动。从而使各地形成了以乡镇、街道为平台，救助活动“一个口子上下”的运行模式，社会救助各项资源得到进一步开发、整合和合理配置，救助效率得到显著提高。

二、我国农村社会救助制度运行中存在的主要问题

我国农村社会救助制度总体上还处于发展的初级阶段，在制度的设计、体制的理顺、资金的供给、社会救助的管理与服务等多方面还存在一些缺陷与不足。

1.救助标准偏低

就农村低保来说，其标准和实际补助水平，虽然近年来呈增长趋势，但总体看还比较低。以2009年为例，该年全国农村低保的平均标准为每人每年1 210元，仅占同期全国农民人均纯收入（5 153元）的23.5%，仅是联合国人均每日1美元的最低贫困标准的一半左右；农村低保补助月人均64元，占同期城市低保水平（165元）的39%。[3]农村低保标准的确定，尽管主要考虑满足农村居民衣食等基本需求，但也要适度考虑人在社会生活方面的基本需求。目前的农村最低生活保障标准仅仅考虑前者，而且在很多地区低保标准的上涨幅度赶不上物价的上涨幅度，很难保障困难群体的最基本生活需要。

在医疗救助和自然灾害救助水平上也存在同样的问题。对绍兴、桐庐和仙居三县的调查表明，2006年三县的医疗救助对象从新农合、救助基金中获得的补偿额分别占22.18%、10.41%，两项补偿金仅占救助对象全年人均医疗费的32.65%（1/3弱），医疗救助对象的自付比例超过2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放弃治疗，事后也将背负沉重债务。而在自然灾害救助中，国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。[5]

2.生活救助覆盖面不足

以农村低保救助为例，尽管在2010年，农村有5 214万人获得低保救助，获救助人口占农村人口近5%，也高于同期的农村绝对贫困线以下人口，但由于绝对贫困线定得较低，还有许多人被排除在外。据有关专家推测，若按2010年新确定的农村人均纯收入2 300元作为贫困线，农村贫困人口仍有近1.5亿人，现有的救助比例只占应救助比例的1/3左右。[6]许多地区的实地调查都显示，农村的低保率远远低于当地的贫困发生率。以山东为例，山东省贫困发生率为472%，低保率只有249%，低保人口占贫困人口的比率为529%。[6]

3.社会救助资金不足

目前我国农村救助资金缺口比较大，导致救助覆盖面不足，救助标准偏低。救助资金不足，有多种原因：一是地方政府因税收大头由中央拿走，自身缺乏财力；二是在财政支出结构中，公共财政的支出导向还不到位，许多地方政府仍把大量财政资金用于发展生产上；三是欠发达地区产业发展落后，缺乏税源基础；四是中央财政转移支付数量不足或结构不合理，如中央的转移支付中救灾款数量较充足，而医疗救助及最低生活保障补助却不够；五是政府间投入存在博弈，由于缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金的拨付存在上下级政府间互相推卸的现象。另外，由于尚未形成社会化搞慈善的氛围，来自社会的慈善捐款数量还较少。

4.社会救助标准缺乏科学性

例如，在农村低保制度框架中，保障标准处于核心和基础地位，低保人数、所需资金、救助水平都是围绕保障标准确定的。但各地在制定低保标准时，虽然运用基本需求支出法进行测算，但人为控制的财政因素影响较大，由于利益表达机制不健全，困难群体争取财政投向的话语权相对较弱。农村低保是一项选择性社会救助政策，在我国尚未实现一站式社会保障管理体系，没有居民档案和居民征信管理手段，政府缺乏对居民进行经济状况调查的权力和能力。在确认低保对象的操作上，主要靠申请人提供收入证明、低保工作人员入户调查和邻居取证、民主评议等方式，经办机构几乎无法识别和消除瞒报、少报和不报的欺诈、冒领和“搭便车”问题，这对于依据家庭人均收入核算补助金额的低保制度来说，就显得很不科学和准确。[7]

5.社会救助制度缺乏相关配套政策

在农村社会救助制度体系中，最低生活保障制度与扶贫制度、最低工资制度、医疗救助制度、就业保障制度等其他社会救助制度之间存在紧密的联系。其中，最低生活保障制度保障的只是农村居民基本的生活需求，而诸如子女教育、大病治疗以及其他难以预料的突发事件造成的生活困难问题，仅靠生活保障制度是难以完全解决的。要使农村困难群体的生活真正得到切实的保障，进而彻底摆脱贫困，必须要有与最低生活保障制度相配套的相关优惠政策和救助措施，否则，有些低保对象即使暂时脱了贫困，也会因种种其他原因而重新返贫。当前我国农村最低生活保障还未真正形成保扶结合，各部门齐抓共管，社会互助互济和增强低保群体的自我造血、自我发展能力的局面。[8]

6.救助资源整合不到位

现行的社会救助制度同其他社会保障制度一样，由于受政治体制改革滞后的制约，在执行中往往出现“多龙治水”的状况，“各吹各的号，各拉各的调”，工作不能形成整体合力。具体来说，就是在宏观管理上缺乏统一而集中的管理，没有设立权威的管理机构，导致农村社会救助缺乏统一的发展规划和工作规范。在对农村贫困救助的具体执行上，依靠基层政权组织及群众性管理组织的分级分类负责体制没有被提升到议事日程上来，而是“铁路警察，各管一段”。各级各地区社会救助事务的管理、执行、监督疏漏众多，离建成分工协作的社会化、法制化的农村社会救助网络体系还有很长的一段路要走。

7.部分基层社会救助机构工作力量薄弱，管理、服务不规范

我国各地社会救助工作发展很不平衡，部分地区，尤其是欠发达地区，基层社会救助工作力量薄弱，人手不足，社会救助工作存在经费少、硬件设施陈旧、人员缺乏培训、组织建设滞后等问题。基层监督机制不健全，工作制度和程序不完善又助长了农村社会救助工作的粗放运作，从而导致在资格申请审查、保障对象确定、保障资金发放、保障标准执行等各个环节出现了不按政策办事以及不公正、不合理、不透明等违反政策规定的问题，甚至发生挪用、截留救助金和优亲厚友等违法违规行为。

三、完善我国农村社会救助制度的思考

1.完善农村社会救助体系，规范与整合部分救助项目

农村社会救助应是一个完整的救助体系，既应包括生活救助，也应包括医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、灾害救助等，这是陷入困境的农民在生产生活中所具有的需求多样化的特性所决定的。当然，救助项目的完善需要一个过程，它受经济发展水平及社会救助能力的制约。目前，我国许多地区都提出了逐步构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充的完善社会救助体系的基本原则，这也是符合我国客观情况的。在推进农村社会救助体系的建设中，一要加快救助项目建立步伐，已经具备条件的地区要积极拓宽救助项目，暂时不具备条件的地区，也要通过向上争取支持，鼓励社会兴办等方式，创造条件将一些必需的救助项目建立起来。二要根据实际，确立本地区应建立的社会救助项目，明确救助项目建立的优先顺序。为了把有限的资金用在刀刃上，要结合地区实际确立优先建立的社会救助项目，比如，子女就学问题突出的地区，应优先考虑教育救助问题；农村危房问题突出的地区，应集中资金分批次开展危房改造工作。在完善农村社会救助体系的工作中，中央政府应承担更大责任，因为许多救助项目具有外溢效应，如教育救助、技能培训救助等。

由于农村社会救助项目设立不是“一揽子”式的，各救助项目之间缺乏有机的衔接与配合，存在重复补助以及漏补少补的情形，[9]在农村社会救助体系的完善过程中，要加以适当规范和整合。比如，农村的“五保”与其他专项制度的关系问题，单独设立“五保”制度，带有歧视性；而且同样贫困的农民有的入“五保”，有的进低保，还会增加管理与运行成本。因为多套救助制度同时运作，要求设立对应的管理机构，增加不必要的开支。可考虑在适当时机，逐步将“五保”制度并入农村各专项制度中来，以减少层次性，减少因制度过于复杂而产生的重复补助以及漏补的情形。对于在低保制度建立期间采取的一些过渡性的救助措施，比如定期定量救助，也应纳入低保制度。

2.优化制度设计，提高救助效果，增强社会救助的瞄准能力

优化社会救助制度设计中的首个要项是救助标准的确立。在我国，农村居民的生活救助、医疗救助以及其他救助项目中都普遍存在救助标准偏低、救助条件过于严苛等问题，影响了社会救助的效果。比如，在贫困标准确定上，联合国粮农组织将恩格尔系数作为衡量一个国家或地区富裕程度的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，而我国农村贫困线所对应的农户食物消费支出达到85%，与联合国粮农组织所确定的59%的临界线偏离较大，而且，在贫困标准设计上也没有考虑个人及家庭状况，如是否残疾人、孕妇、育儿期妇女等因素[10]。

我国在农村贫困人口生活救助标准的确立上，应考虑高于绝对贫困线。从国际经验来看，界定贫困线标准有两种：一是绝对贫困线，以保证贫困家庭及个人的基本生活需求为主；二是相对贫困线，以保证贫困家庭及个人在保证基本生活的前提下，能有参与社会生活，获得一定发展的能力。[11]前者以每人每日获得2 100大卡热量的最低营养需求为基准，后者大致相当于国民收入的一半。[11]以绝对贫困线作为低保标准一般是适用不发达国家的，由于国力及社会救助能力有限，不得不以保活为基本目标。但是随着经济的发展，对贫困的资助标准也应改变，应以促进个人发展，增进社会和谐为目标。我国近些年经济高速增长，已进入发展中国家中上等行列，在对贫困人群的救助上虽不能像发达国家那样，以相对贫困线来界定贫困人口，但也应跟上经济发展步伐，适当提高救助标准。

如何甄别被救助人群，确定哪些人应受救助、哪些人不应救助，受救助程度如何，以确保救助资金的有效使用是目前我国农村救助制度发展面临的一个难题。解决这个问题，必须尽可能设计多项筛选指标，如根据收入流、资产状况确定是否入围受救助范围。同时也可以设计一些排除选项，将不适宜的人排除在外，避免“养懒汉”“揩油”等现象的发生。在现实中可通过深入社区调查、邻里访问、信函索证、社区评议和公示，通过多部门协作的方式，以获取正确信息，确保应保者都受到保障。

3.完善救助资源供给系统，拓宽救助资金的来源渠道和数量，提高救助效率

建立有效的救助资源供给系统，是建构新型农村社会救助体系的物质保障。救助资源主要分为现金、实物和服务三类，其供给主体主要为政府、民间和国际社会。资源的短缺和不足是制约农村社会救助体系建设的瓶颈。只有解决了救助资源开发、整合和配置三方面的问题，构建起救助资源的供给系统，才能为救助工作的开展提供坚实的保障。

救助资源的开发首先要增加政府对社会救助资源的投入。近些年来，国家对农村社会救助的投入虽有一定程度的增加，但仍远不能满足需要。财政投入不足有多方面的原因。首先是在指导思想上政府对农村社会救助的重视程度不够，这一方面是因为农业在国民经济中的地位逐渐边缘化，农村问题的优先性程度相应地下降；另一方面是因为社会救助制度不属于“积极的社会保障”范畴，它的对象一般是经济活动能力较弱的人口，它在提高人力资本，促进经济发展方面的作用不如其他社会保障项目。这样即便是在政府重视农村社会保障工作的时候，优先考虑的也不是社会救助。其次是现有的财政管理体制将财政收入大头集中到了中央财政，地方财力不足，没有积极性和主动性开展农村社会救助，即使开展也因财力不足，使社会救助覆盖面不高，标准较低。最后是财政转型还不到位，财政用于经济建设的开支仍占财政支出的很大比例，再加上高额的政府运作的行政管理费，政府用于社会事业方面的支出就显得捉襟见肘。因此，要使财政对农村社会救助的投入有显著的增长，必须在指导思想、财政管理体制与财政转型上着手。

我国民间救助同国外相比差距很大，民间资源开发还有很大空间，今后应从增强企业与个人的社会捐赠意识，改进社会捐赠的税收优惠措施，大力发展民间慈善组织，以及加强对慈善组织的的监管，增强慈善组织的公信力等方面着手，壮大民间救助力量与救助资金来源。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务，援助资金一般应占国内生产总值的3%～5%。[12]但从实际情况看，援助资金远远没有达到这一比例。因此我们应当进一步加大宣传，争取国际组织对我们的社会救助。

整合救助资源的使用，将其用到最需要的地方是提高农村社会救助效率的一个有效途径。救助资源的配置涉及两个方面：一是国家总体救助资源的配置，即国家财政结构问题，也即国家社会保障资金中规定多大比例用于社会救助；二是救助资源本身的配置问题，即救助资源内部结构问题，也即在社会救助资源中多大比例用于东西部地区，多大比例用于生活救助、医疗救助、“五保”供养等都需要通盘考虑。社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。[13]

4.理顺农村社会救助管理体制，加强社会救助监管，提高服务递送效率

农村社会救助涵盖众多救助项目，涉及众多部门，必须理顺管理体制，搞好工作衔接。要明确部门主管、部门设置，明确部门分工及各自职责，避免职责不清、工作推诿、重复工作、重复救助等现象。从一些地区的实践看，建立“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的管理体制，[14]有较好的实施效果。

农村社会救助工作的顺利运行，离不开严格且有效的监管。完善农村社会救助工作的监管机制可从四方面着手。一是出台单项社会救助制度的操作规范、管理规章和实施细则。二是努力提高社会救助工作的公开性和透明度，按照政务公开的要求，及时向社会公布社会救助政策的相关规定以及资金安排、分配和管理使用的情况。三是切实加强社会救助资金的管理使用，做到专户专储、专户管理、专款专用，确保各项救助款项及时足额地发放到救助对象手中。四是建立对社会救助工作实施情况和实施效果进行定期检查评估的工作制度，将检查评估结果纳入政府目标考核体系，完善和落实相关奖惩机制。[15]

要提高农村社会救助递送服务的效率，首先，要搞好农村社会救助的硬件建设：一要建立健全社会救助工作机构，重点放在乡村基层，在乡镇探索建立社会救助所，在村委会设立社会救助站或救助点等；二要保证工作经费，可以按照工作量或救助资金总额的一定比例安排工作经费；三要搞好技能培训，提高工作人员的业务技能。其次，要探索社会救助工作的分工协作机制。对于社会救助工作，政府和民间应当有合理的分工。最后，要大力提升工作人员的爱岗敬业精神，通过约束鼓励、工作竞聘、有进有出等方式强化工作人员的服务意识、公仆意识，保证受助对象既能获得物质救助，又能获得精神慰藉。

5.建立健全农村社会救助法律法规，为农村社会救助工作的开展保驾护航

现阶段，我国社会救助立法层次还停留在条例、办法、决定和通知水平，没有出台统一的社会救助法，与之配套的单项社会救助法律也相对缺乏，尚未形成完备的社会资助法律体系。法律法规的不健全、不完善使得农村救助工作在很大程度上依赖于地方政府领导人对这项工作的认知和重视程度，存在随意性、不规范性、政策不连续性等问题，农村社会救助的制度化建设也因此大打折扣。而且，农村救助工作发展也面临许多新情况，还需在政策法规上加以改革、调整，这都要求我们必须把法制化问题摆在重要位置。

近期我国正酝酿出台《社会救助法》，这部法律将囊括现有的城乡低保制度、灾民救助制度、农村“五保”制度以及医疗救助、城市流浪乞讨人员救助、教育、住房等方面的专项制度[16]。《社会救助法》将对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、各项社会救助制度的具体措施、管理部门对社会救助审查程序等进行界定和规范。这部法律的出台必将促进我国农村社会救助事业的健康发展，为农村社会救助工作的开展保驾护航。

[1]陈良瑾.社会救助与社会福利[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009：2―3.[2]民政部.2013年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2014-06-17].http：//.[6]刘同芗，郭健美，李笃武.农村低保边缘群体社会救助困境与政策建议――以山东省农村低保边缘群体为研究对象[J].中国农村小康科技，2011（1）：42―46.[7]何菊芳.构建农村最低生活保障制度的设想[J].当代经济研究，2005（9）：70―72.[8]时正新.中国社会救助体系研究[M].北京：中国社会科学出版社，2002：12―21.[9]洪大用，房莉杰，邱晓庆.困境与出路： 后集体时代农村五保供养工作研究[J].中国人民大学学报，2004（1）：49―56.[10]苏东海.论贫困地区农村社会保障制度的建构[J].人口学刊，2005（1）：9―13.[11]贫困线[EB/OL].[2014-09-21].http：//www.xiexiebang.com.[12]张兴荣.六盘水市农村社会救助体系建设研究[EB/OL].[2012-09-22].http：//www.xiexiebang.com.[13]庞守林，陈宝峰.农业扶贫资金使用效率分析[J].农业技术经济.2000（2）：20―23.[14]陈成文，许一波.从构建和谐社会看建立新型农村社会救助体系[J].湖南师范大学社会科学学报，2006（01）：39―44.[15]郭明霞.农村社会救助制度的整合与创新[J].开发研究，2007（1）：88―90.[16]梁高峰.积极推动和发展农村法律援助的路径选择[J].西北工业大学学报：社会科学版，2009（12）： 67―71.（文字编辑：邹红责任校对：徐朝科）

第二篇：我国社会救助制度面临的问题与完善路径

我国社会救助制度面临的问题与完善路径

作者：郭玉辉 《光明日报》（2015年02月27日 07版）

从古代赈灾救济到新中国成立后的灾害救济，再到农村特困户救济和农村五保供养等，我国的社会救助举措延续不断。但中国真正具有制度意义的社会救助始于20世纪90年代初期，且具有社会转型期社会救助制度的鲜明特征。1993年5月上海市民政局会同有关部门下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，拉开了我国社会救济制度改革的序幕。与发达国家成熟的社会救助制度不同，中国的社会救助制度建立在反贫困计划基础之上，存在自身的特点。作为社会保障体系的重要组成部分和一项基础制度，我国社会救助制度在维护社会稳定、建设和谐社会、缓解社会矛盾等方面发挥了重要作用，取得了显著成绩。特别是自党的十八大以来，我国社会救助事业经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变，从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计。但也应当看到，伴随着我国社会发展进入新阶段，社会救助领域中的一些潜在问题逐渐显现。总结社会救助制度在实施过程中面临的问题，在深化改革中寻求解决问题的方式，是我们面临的重要时代课题。

我国社会救助制度面临的现实问题

制度问题。社会救助运行机制不够健全，社会救助政策存在制度分割问题，“多龙治水”的工作格局长期不变，在实施相关配套救助制度的时候往往只是简单地与低保挂钩，造成了低保救助的“悬崖效应”。社会救助涉及内容很多，只能由多个部门分工协作、共同完成，然而我国社会救助各部门分别有着截然不同的管理制度和管理范围，导致制度之间缺乏合理的衔接与协调，甚至使政府在社会救助的局部领域缺位。地方分权制的社会救助管理模式在一定程度上影响着社会救助的效率，不利于地方政府积极性的发挥。

法律问题。1997年国务院正式下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全国建立城市居民最低生活保障制度。之后，随着社会的不断进步，我国社保制度出现了许多新问题，国家也相继出台了一些政策法规，构建了新型社会救助体系的基本框架。但我国社会救助仅停留在条例、办法等层面，尚未出台统一的社会救助法，完备的社会救助法律体系的缺失导致了社会救助工作的随意性与多变性。

资金问题。我国救助资金拨款数额虽比之前有所增长，但面对庞大的需要救助的群体，仍是杯水车薪。目前救助资金主要来源于财政投入，而财政投入又分散在各政府部门，且资金管理缺乏强有力的决策监管体制，这导致救助资金得不到集中利用，执行机制难以实施有效监督，救助制度难以发挥其实际效用。

城乡问题。受制于城乡二元经济结构，我国社会救助的重心一直放在城镇，农村相对滞后，对农村的社会救助也只是简单移植救助制度，针对性不强，很多地方政府对农村的社会救助财政投入不足，结构也不合理，救助标准相对较低，这使得社会救助政策呈现出城乡分割的特征。

效率问题。救助对象流动性差造成救助效率降低，促进流动的政策措施不多，救助规模却显著扩大，但我国尚未探索出实现流动性的有效途径，以实现社会救助对象流入与流出的有效结合。

我国社会救助制度的完善路径

从国际社会救助制度的建设和发展的历程看，社会救助制度的完善和发展对于国家的繁荣稳定具有重要作用。在社会转型、体制转轨的当下，对贫困者和弱者进行社会救助，要有严格的资格审核制度，使真正有需要者得到救助。为完善我国社会救助制度，突破现有的发展困境，笔者认为应从如下方面着手：

理顺管理体制，健全运行机制。建立协调平台和落实平台，构建跨部门的社会救助管理体系，保证各项救助政策的落实，形成社会救助工作合力，实现社会救助工作组织体系与救助工作的专业化。

进一步推广社会救助的分类分层管理。适当区分基本生活救助和其他专项救助，推广分类施助和差异施助。建立“以人为本，重在服务”的管理理念，充分发挥社会救助制度的作用。建设正式救助与非正式救助相结合的制度，加强精神文明建设，推动社会道德的进步。

积极推进社会救助领域立法。加强社会救助的法制建设，建立中国社会救助的法律法规体系，尽快推动社会救助法的出台，使救助工作有法可依、有章可循。对社会救助的公正度进行监督，逐步完善现有的具体救助政策和措施，确保社会救助制度的长效性和权威性。完善税收调节制度，通过税收手段调节国民的收入分配，进而筹集救助资金，缩小社会的贫富差距，减缓社会救助的压力。

实现社会救助方式的多元化。建立规范灵活的救助机制，改变以往的资金筹集方式，建立多元化资金筹集机制，积极开展社会募集，合理分担中央与地方政府责任。

保障社会救助的公平性。保障城乡发展的均衡性，促进城乡共同进步。改变“城乡分治，公民不同权”的理念，打破城乡二元结构，完善城乡社会救助体系，努力实现社会救助的均等化。经济发展是社会救助政策实施的重要基础，未来中国应更加重视社会救助制度效率的提升，着力解决公平问题，注重贫困缓解，坚持走低水平、广覆盖的社会救助发展模式，更加关注儿童和未成年人的发展问题。

（作者单位：福建农林大学公共管理学院）

第三篇：完善社会救助

完善社会救助，关键在制度建设

现在，我国城镇公民基本上得到了宪法所规定的物质保障权利，贫者、病者、老者皆有所保。但是我国的社会救助体系还存在种种问题，具体表现为：农村社会救助地区不平衡；政府投入不足；五保供养难；农村社会救助无法律体系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，与经济增长不同步；社会救助项目单一等。

之所以发生以上种种问题，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度条例、加强监管方面显得尤为重要。

首先，建立农村社会救助的专门法律。目前我国农村的公民对于宪法所规定的种种物质保障的权利部分不能得到，病者无医疗社会救助，失业无失业社会救助，贫者（灾者）所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”，往往只有16%——50%的贫困者。可见我国社会救助尚处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。正因为这样，在经济高速发展的今天，竟然还有些农村孩子买不起笔、本子、橡皮，上不起学；有些灾民拿不到临时社会救济款等。这时建立专门的社会救助法律体系就显得尤为重要。法律规定在哪些领域哪些人可以拿到社会救助款，分别拿到多少救助款，如：医疗救助体系、教育救助体系等。

其次，完善各类工作条例。目前，我国的社会救助水平偏低，与经济增长不同步。一些地区，特别是贫困地区救助经费增长更是微乎其微。截至2006年3月，我国各地农村沿用的是1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，随着市场经济体制的建立，农村新形势、管理方式的变化，五保供养存在着越来越多的问题，如人均所得水平低等。由此可见，完善《农村五保供养工作条例》刻不容缓。根据当前的形势和存在的问题完善条例，使之切实可行。只有这样，才能使救助对象摆脱贫困，而不是只起到道义上象征性的支持作用。

最后，加强对社会救助的监管。目前，社会上存在一种误解，认为只要提出申请，他们的要求就能得到满足，因此都申以各种各样的理由申请社会救助。而办事人员针对公民的申请，只是向村级民政联络员了解情况，“情况属实”就下发救济金。这样使一些真正需要救助的人得不到社会救助，失去了社会救助的意义。因此要注意发放救助金的方式方法，党申请人提出申请，办事人员可组织人去调查，看情况是否属实；调查过程中不可忽视村民的意见，可依向村民了解情况，看情况是否属实。这样才能达到社会救助金保障居民最低生活水平，使救助群众免于饥饿、免于死亡的目的。

可见，加强制度建设是完善社会救助体系的关键。所以，我们要建立专门法律、完善工作条例、加强监管，推动社会救助体系更加完善，更好地解决困难者的难题。

第四篇：我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善

我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善 李 华

摘 要 道路交通事故救助基金作为一种新型的社会保障制度，在机动车交通事故责任强制保险无法发挥作用时，为交通事故中的受害人提供社会救助。自救助基金制度实施以来，其具有的社会保障功能引起各地政府的重视，但严格的补偿条件和因地而异的运行机制阻碍了会救助功能的发挥。基于此，需要进一步扩大救助基金的来源，修改救助基金的补偿条件，完善救助基金的追偿，使救助基金作为社会救助之一种，能够起到安定人民生活、救助社会弱者的作用。

关键词 交通事故;救助基金;强制保险;社会救助

中图分类号 D922．182．3 文献标识码 A 文章编号 1001 －8263(2012)08 －0109 －05 作者简介 李华，南京大学法学院副教授、博士 南京 210093 社会救助制度作为社会保障体系中居于基础性地位的制度设计，承担着保障包括贫困群体在内的社会脆弱群体最基本生活的责任。①其与侵权责任、责任保险等救济方式协调起来，构成了一个完整的救济体系。②作为一种制度安排，对弱势群体提供社会救助已成为现代文明社会的重要标志，这不仅体现了国家和社会的责任，更为重要的是，获得社会救助也是一项公民权利。在机动车道路交通事故中，机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)为受害人的保护提供了保障，但如在抢救费用超过责任限额、肇事机动车没有参加强制保险和机动车肇事后逃逸等情况发生时，交强险不能提供保障，此时，需要社会救助制度来为受害人提供救助。道路交通事故社会救助基金(以下简称救助基金)可以弥补交强险制度的不足，保障受害人之获得社会救助之权益，实现社会公平的价值理念。救助基金制度自实施以来，各地非常重视救助基金保障弱势群体的功能，在为交通事故受害人提供保障方面发挥了很大的作用。但在救助基金运作的过程中，一些问题逐渐凸现出来，有必要对现有制度予以反思和检视，以期完善我国的道路交通事故社会救助基金制度，为机动车交通事故受害人提供及时救助。

一、道路交通事故社会救助基金之功能

社会救助可以减轻弱势群体的痛苦，使他们走出困境，与其他社会成员共同发展，增进他们对于政府和社会的信任以及对于社会发展的认同，能起到稳定社会、促进和谐的重要作用。③对道路交通事故中的受害人提供救助，是通过救助基金来实现的。

道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项资金。④在受害人无法获得强制保险保障的情形下，为了及时抢救道路交通事故中的受害人，国家通过多种方式筹集资金，并根据规定的标准和程序，为受害人及其亲属提供救助的一种经济活动。⑤救助基金制度将社会公平、权利均等原则作为其价值取向，以实现社会公平为价值理念。受害人获得社会救助，是以公民权利为核心的社会救助理念的体现，人们认识到社会救助不是一种恩赐，而是自己的应有权利。对弱势群体的保障和救助不必再借助于人性的同情与怜悯，所有社会成员包括弱势群体都拥有了政治上和道德上的平等地位。

近年来，机动车道路交通事故的频繁发生，为保障机动车交通事故受害人的人身与财产安全，基于公共政策之目的，通过强制潜在的肇事者，支付少量费用(保险费)以分摊可能造成的损害，填补受害人的损害，减少社会问题的发生，此乃交强险制度设立之初衷。但交强险保障之不足，需要国家另设救助基金，在机动车交通事故责任强制保险制度无法启动时，交通事故的受害人仍能获得基本之保障。救助基金设立之目的在于辅助交强险制度，补偿交通事故受害人，使其在人身受到侵害、处于急需救助的状态下能得到及时的医疗救治，填补其因交通事故而遭受之损害。从功效上看，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，其精神皆在保障制度之公正、维护社会之公益，进而实现和谐社会之构建。

二、现行道路交通事故社会救助基金制度之检讨

(一)救助基金组织机构设置不统一，救助基金主体地位不明确 基金管理机构负责救助基金的实施和运转，对救助基金功能的实现起着至关重要的作用。要发挥救助基金的功能，必须通过一定的组织机构对其实施调节和管理，使之处于有序状态并高效运转。《试行办法》规定了省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理层次由省级人民政府确定。这一规定导致了各地救助基金组织结构设置不统一。例如，《海南省实施 ＜ 道路交通事故社会救助基金管理试行办法 ＞ 细则》规定，海南省人民政府设立统一的救助基金，各市县政府不分级设立救助基金。海南省公安厅为救助基金主管部门，负责对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金的行为实施管理及监督检查。省公安厅交通警察总队为救助基金管理机构，负责办理救助基金的筹集、使用和管理等具体事宜;《江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则(试行)》则明确设立省、市、县三级救助基金，并在当地政府领导下成立同级救助基金管委会，作为救助基金的主管部门，管委会由财政、公安等相关部门组成，管委会办公室设在同级财政部门。《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》规定，由省人民政府成立“江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”作为救助基金的主管部门，研究决定救助基金筹集管理使用的重大事项。省救助基金协调小组下设办公室，为救助基金的管理机构，承办协调小组交办的事项，办公室设在省财政厅。以政府购买服务的方式，聘请相关专业机构作为江苏省救助基金管理人，负责救助基金的具体运作和日常运营管理。⑥从各地区现有的救助基金管理机构的设置来看，机构的设置尚不统一。机动车在不同省级行政区域内行驶通行，在发生道路交通事故时，一般按照属地原则处理交通事故，但各地救助基金运行机制不一致，给当事人寻求救助基金的救助带来不便。而且，救助基金主体地位不明确，是否具有独立的资格尚不确定，其权利与义务只能由基金管理人来行使。由于其独立性的欠缺，导致救助基金在追偿方面，只能通过基金管理人来行使追偿权。(二)救助资金的来源

《机动车交通事故责任强制保险条例》第 25规定，“救助基金的来源包括:(1)按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金;(2)对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款;(3)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金;(4)救助基金孳息;(5)其他资金”。《试行办法》第 6 条进一步拓宽了救助基金的来源渠道，除了地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助外，社会捐款也将成为救助基金的来源。救助基金制度创立后，各地都非常重视救助基金的社会保障功能，导致救助基金支出数额庞大，已不能满足社会救助要求。(三)补偿条件

《试行办法》第 12 条规定，“有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用:(1)抢救费用超过机动车交强险责任限额的;(2)肇事机动车未参加交强险的;(3)机动车肇事后逃逸的。”救助基金作为出于公共政策的目的，作为强制保险的补充，对交通事故中的受害人不能获得或不能充分获得交强险保障时提供救助。从社会救助基金的性质与功能角度分析，社会救助基金实为强制保险制度之辅助，当强制保险无法启动时填补其空缺，使受害人获得一定补偿，其应被视为受害人最后之救济手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在补偿条件上仍存在不足。1． 受害人范围的界定。《试行办法》与《机动车交通事故责任强制保险条例》一样，都规定受害人不包括被保险机动车本车人员、被保险人。在一些交通事故中，一些受害人因为是车内人员而不能够通过交强险获得救助，《试行办法》也把这部分受害人排除在救助基金救助范围之外，显然有违救助基金的设立目的。2． 抢救费用超过交强险限额。2008 年 1 月11 日中国保监会的《关于调整交强险责任限额的公告》中，把责任限额区分为被保险机动车有责和无责两种情形，因机动车有无责任不同，交强险的限额也不同，保险公司在实践中以公安机关交通管理部门责任尚未认定为由，拒绝垫付抢救费用，使受害人无法从强制责任保险获得及时救助。救助基金也因事故责任没有认定，交强险限额未定，难以确认抢救费用是否超过限额，而使救助基金的补充功能无法得到发挥，进而影响到受害人的抢救。3． 机动车肇事后逃逸作为救助基金垫付费用的条件。机动车肇事后逃逸在导致无法查明其是否投保“交强险”以及承保人的情况下，由社会救助基金垫付丧葬费、部分或全部抢救费用亦是对强制保险进行补充之功能的体现。但“机动车肇事后逃逸”包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形，在肇事者驾驶车辆逃逸无法确定肇事车辆及其强制保险状况的，可以启动救助基金。若机动车肇事逃逸的事故责任人在事后自首或被交通管理部门所查获，强制保险也可启动，无须社会救助基金承担垫付义务。若肇事者遗弃机动车逃逸的，可以查明承保机动车强制保险的保险公司，由保险公司承担责任，救助基金无须予以垫付。可见将机动车肇事后逃逸一概作为社会救助基金垫付有关费用的情形之一有失妥当。⑦(四)救助基金之追偿

基于救助基金辅助性之特点，为确保受害人获得基本保障，救助基金在垫付了抢救费用和丧 葬费用后，可以行使追偿权。《试行办法》第 24条延续了《道路交通安全法》第 75 条的规定，“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”《侵权责任法》第 53 条亦规定，涉及到救助基金垫付的，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。把追偿对象限为“交通事故责任人”，限制了救助基金的追偿范围。在人身损害多重赔偿机制并存的情况下，对受害人承担赔偿义务的主体并不限于交通事故的责任人。在交通事故中，受害人或其亲属可以依据侵权法的规定，要求交通事故的责任人予以赔偿;也可要求交强险或商业保险(在投保的情况下)予以赔偿。如果救助基金提前予以垫付，而追偿的范围限于交通事故的责任者，不利于救助基金的追偿。

三、基于公民权利保障的道路交通事故救助基金制度之完善

(一)进一步规范和统一救助基金的组织机构，充分发挥救助基金的功能

由于《试行办法》将救助基金组织构建的权力下放给省级政府，导致了各地救助基金管理机构的设置及运营并不统一，再加上救助基金是一种新型的社会保障制度，人们对于救助基金了解甚少。如果没有公安机关交通管理部门的提示，受害人及其家属在交通事故发生后，很难获得救助基金的救助。救助基金的管理不仅体现公平、公开的原则，同时也要实现便民和高效的原则。从方便受害人角度考量，救助基金管理机构应当与处理交通事故的公安机关交通管理部门联系密切。理想的做法是在全国范围内统一救助基金的管理机构，以方便受害人寻求救助。但从当前各地实施情况来看，统一救助基金管理机构还存在很多困难。基于现实的考虑，为了让受害人了解救助基金的保障功能，应加大宣传力度。具体负责处理交通事故的交警发现受害人符合救助条件时，应及时告知受害人或其亲属，以方便其申请救助基金的救助。

(二)扩大救助基金的来源渠道

《机动车交通事故责任强制保险条例》和《试行办法》明确了救助基金的来源，但现有的来源渠道并不能满足社会对救助基金日益扩大的需求，有必要进一步拓宽救助基金的来源范围。1． 政府的财政资助。救助基金具有社会救助性质，故其资金来源亦为政府的责任和义务，政府可以通过财政预算的方式每年给予救助基金一定额度的拨款，以扩大救助基金的来源。2． 公安机关的罚款。公安机关交通管理部门对在道路行驶但没有放置保险标志的机动车的罚款;公安机关交通管理部门对伪造、变造或者使用伪造、变造的保险标志、使用其他机动车的保险标志的罚款等都可纳入救助基金的范围。此外，对违反《道路交通安全法》的违法行为的罚款，也可依一定比例提取纳入道路交通事故社会救助基金。因为交通违法行为是导致交通事故、造成受害人损害的首要原因，从交通违反行为处罚中提取一定比例的资金纳入救助基金的来源，符合公平正义的理念，由其来分担对受害人的救助，不乏合理性基础。3． 保监会对非法从事强制保险业务行为的罚款或保监会对保险公司未经批准从事强制保险业务行为的罚款可纳入救助基金的范围。

4． 机动车选牌费用。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定的费用后可以选取车牌号，或对车牌号予以拍卖，其所得款项可以纳入救助基金的范围。

5． 借鉴其他国家和地区在拓宽救助基金资金来源方面的经验。如我国台湾地区“强制汽车责任保险法”规定，“依本法第十条第二款规定之所得，即受害人因汽车交通事故死亡时，无继承人者，其死亡给付之保险金，则依本法所定以本基金为受益人。”⑧笔者认为将因交通事故死亡且无继承人的受害人之保险赔偿金归入救助基金是值得借鉴的。根据我国《继承法》的规定，受害人死亡后，其因交通事故所获之赔偿金即作为遗产由其继承人继承，若受害人并无继承人，则该笔遗产将归国家所有，作为国家财政的一部分，用于公共开支。因此，将无人继承之交通事故保险赔偿金归入救助基金，符合给付交通事故保险赔偿金之初衷。(三)扩大救助基金的补偿范围

1． 扩大救助基金补偿受害人的范围 从现行规定来看，救助基金补偿对象不包括本车人员和被保险人。救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度的不足，经立法创设的社会救助制度。设立之目的在于及时救助道路交通事故中的受害人，故在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金的救助，而不应因受害人在交通事故中所处的物理空间位置不同予以区别对待。考虑到救助基金承担的是一种社会救助功能，具有较强的社会公益性，对交通事故中属于本车人员的受害人提供救助，并不违背救助基金的救助功能，相反还能提升救助基金的社会保障功能。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”第 10 条第2 款规定，“本法所称受害人，指因汽车交通事故遭致伤害或死亡之人。”事故中的受害人不区分车内车外，均可依法向保险人请求保险金给付或向特别补偿基金请求补偿，这值得学习和借鉴。2． 对交通事故所导致的特殊困难家庭予以救助救助基金的救助范围除了丧葬费用和抢救费 用之外，对于应交通事故赔偿责任人无力赔偿，造成受害人家庭特殊困难确需要救助的，救助基金对于特殊困难家庭可以给予经济补助，使救助基金的社会救助功能得以充分的发挥。(四)扩大救助基金的追偿对象

由于《试行办法》将追偿对象限定为交通事故责任者并不准确，下列主体可以成为救助基金的追偿对象。

1． 交通事故的赔偿义务人。交通事故人身损害赔偿关系复杂，赔偿义务主体众多。交通事故的责任人并不一定就是赔偿义务人。在交通事故中，除了肇事责任人有可能承担责任之外，其他主体也有可能承担赔偿责任，故将机动车道路交通事故责任人修改为交通事故的赔偿义务人更为准确。

2． 肇事车辆强制保险的承保人。在肇事车辆逃逸无法查明肇事车辆的情形下，救助基金垫付之后，后来发现肇事车辆并有强制保险，则救助基金可以向承保强制保险的保险公司追偿其所垫付的金额，通过行使追偿权，要求承保车辆交强险的保险人承担救助基金垫付的救助费用。

3． 肇事车辆商业三者险的承保人。在抢救费用超过了交强险的责任限额的，救助基金依法予以垫付后，若肇事车辆另投保有商业第三者责任险，且属于保险责任范围，救助基金则有权向承保肇事车辆的商业第三者责任险的保险公司进行追偿。

四、结语

救助基金制度是一项新型的社会保障制度，是坚持以人为本，积极履行国家对道路交通事故受害人救助职能的重要举措，充分体现了国家和社会对公民生命安全和健康的关心与重视。救助基金的顺利运行，有利于化解矛盾、保障民生、促进社会和谐与进步。

第五篇：关于我国农村社会救助的思考

2012社会救助与社会福利论文

关于我国农村社会救助的思考

社保2班 李勤芝 学号：10015070

4对于农村社会救助的关注与了解，首先是从我国长期以来的二元经济结构体制下导致的城乡间严重失衡，农村的许多建设，包括经济技术和各项制度建设都远远落后于城市开始的。

其实早在中华人民共和国成立初期，中国政府就建立了针对城乡贫困居民的社会救助制度。在城镇主要是由单位来承担对贫困居民的救济责任，而在农村则主要建立了以集体经济为基础的“五保”制度，村民的吃、穿、住、医、葬都有物质援助及生活照顾。

然而，随着国有企业经济体制的转轨以及农村集体经济的解体，原有的社会救济制度基本上都瓦解了。而同时下岗、失业、物价上涨等原因形成的新的城市贫民以及农村中的贫困人群却在不断增加。考虑到中国“二元”经济的现实状况，长久以来，城市在起到主要经济作用的同时也收到了更多的政策性的支持。1993年，中国政府首先开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。其中从上海市1993年开始建立并实施的《城镇居民最低生活保障制度》到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，同年，中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市贫困居民提供最基本的生活保障。

与此同时，农村的最低生活保障制度也经过试点、整顿、推广，于2001年底初具规模，但是直到2007年国务院才决定在全国建立农村最低生活保障制度。其中代表性事件是在2007年8月13日才发布 1的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。

农村最低生活保障指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。它属于社会保障中“保底”（即保基本生活）的部分，对于生活在农村的贫困群众而言，是关乎到生存权益的一项保障制度。且不说它的覆盖范围大小、保障水平的高低与管理办法的先进、合理程度。就它的正式施行和做到有章可循（还并未做到有法可依）就远远落后于城镇。

而农村的生产经营水平和村民的普遍收入也是远远落后于城市的。其中不免有许多自然环境因素和农村生产方式的单一及该生产方式对自然条件的依赖性。还有许多人文因素，包括农村居民文化素质偏低、思想观念的陈旧„„但更重要的是政策的导向

建国初，农业一直在哺育着工业的发展。源源不断的农产品以被压低的价格输入工业生产部门，而工业上的成就至今也没有很普遍、很明显地反映到对农业的支持上。农村的低生产率、低经济发展水平依然普遍存在。

而针对农村居民的生活救助只是基本的保障，即使做到建立健全完善的农村生活救助制度，国家财政、团体个人都给与最大的支持，也只能算是治标。对于生产方面的支持才是治本。

长期以来，经济不发达国家往往容易陷入一个，“低收入—低投

入—低增长—低产出—低收入”的恶性循环之中。农村贫困地区也相类似，陷入了“低收入—低投入—低生产率—低商品率—低产出—低收入”的恶性循环圈，凭一己之力很难摆脱。这种“低产出—低收入”的特征一方面不仅造成了该地区部分从事该种生产的人长久的生活、生产资料供给不足，个人的生活需求得不到满足，更难以实现个人发展的需要而且对于当地的自然资源、劳动力资源也将长期得不到开发利用。另一方面，对于其他地区甚至全社会的发展而言，可能也会丧失了一些交流和发展的机会。

就拿如今农村“空巢”现象来说。农村大量青壮年劳动力涌入城市，为城市翻天覆地的变化付出热情，挥洒汗水的同时。追求着自身劳动价值的体现。从经济学角度看劳动力向经济效益高的部门流动，有利于实现社会资源的合理、优化配置，是市场机制发挥的积极作用。但是回归到我国二元经济结构体制这个现实问题，不难发现。城乡间的劳动力流动并不是在一个完全开放的劳动力市场中进行的。

之前已讲过了农村的生产经营水平和村民的普遍收入远远落后于城市的原因。但是这种现象造成的结果是农村中有劳动能力的人更愿意去城市寻求发展机会。这一点不需要再做论证，所谓“实践是检验真理的唯一标准”，农村“空巢”现象的出现，说得冠冕些，是农村富余劳动力大量流入城市。而本质上却是农村中有劳动能力的人，而非真正富余的那部分人，更愿意放弃现有的资源，放弃现在的职业，去城市寻求发展机会。

这种二元经济结构体制下的城乡差异造就了今天城市独有密集的资源，密集的人群，密集的生产，密集的消费。所有有价值的资源都更倾向于涌入城市，以求得更大的效益，而加剧了乡村的缺乏与贫瘠。马太效应再次应验。

对于现状，政府作为市场经济活动的干预者、公共物品的提供者、外部性的消除者、宏观经济的稳定者。在这种宏观经济体制下，十分擅长揽到各种权利对社会问题进行各种修修补补。

为农民提供小额信贷、补偿贷款利息、减免税赋、减免一些生产费用、包括2005年1月24日全国开始推行的免除农业税政策，还有对建立农产品供需、交易信息平台的投入，以及在各类科研机构、高校之中向农业生产方面投入的倾斜。这些措施，运用在个案之中，再看看官方的介绍，确实能起到不同凡响的作用。但是同样不难发现，这些政策的直接受益者并不一定是为生产活动付出最多的农民。

按照经济学最基本的假设之一：每个人、组织都是“经济人”，从事的所有市场活动是为实现自身经济利益最大化。不难得出：

信贷活动可能只是农村信用社或银行完成预定的任务，获得财政利息补贴，员工领取工资以及奖金的一项工作内容。更有甚者，农民并不需要这种发展性的支持，不愿意利用贷款来扩大生产，与此同时还须承担还款压力和更大的经营风险。

减免税费和信息流通的结果不一定是减少了生产和流通成本，增加了农民直接收入，而极有可能是在降低了生产和流通费用的同时，也降低了农产品销售价格而这些措施的收益转嫁给了这些农产品的消费者（当然最大的消费者是城市）。

作为唯一拥有能够扩大资源利用能力的人力资源。农村劳动力在涌入城市的同时。在付出劳动力的同时，确实获得了较高的现金收入。但是他放弃的那部分机会成本，却是很难算清的。

其一，放弃了获得进一步发展的机会，可能面临老无所依。大部分的“农村富余劳动力”在城市中无法胜任许多发展性的工作。只能一直付出辛勤劳动换取回报，到老了，体力、身体素质渐渐衰弱就无法再继续胜任这种简单重复低报酬的工作。并且由于我国现阶段的养老保险在统筹层次和保障水平方面还有诸多不完善之处。所以一般只能靠自己的积蓄以及后辈子孙养老。而在这种情况下，很多人也都甘愿放弃许多培训学习机会。

其二，由于相对城市水平，收入的微薄及城市的高生活成本，还有一些失业、养老等方面的考虑，放弃了分享城市生活的机会。很多生活需求难以得到满足，常常处于压抑状态。

还有，放弃了与子女的大部分交流时间。有一部分与子女共同进城的务工人员，也常常因子女入学难问题而把子女送回“空巢”。

既然在城市的生活如此艰辛，何不在家乡保一家温饱，随时享受农村的改变和发展，与家人共享天伦？同样借用“经济人”的假设，那是因为在农村付出同样的劳动获得的收益远远不及在城市中获得的工资报酬减去生活成本再减去各类机会成本的收益。所以才有人呼喊“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险！”

面对这种现实，一般的经济政策只能救“急”而救不了“穷”。一系列专门针对农村的社会救助政策自80年代以来没能取得瞩目成就。关键是农民作为弱势群体由来已久，长期缺乏对资产的控制意愿和对高科技的依赖和追求。

资本代表的不是消费能力，它象征的是对资源的控制力，还有在商品市场的定价、谈判能力。如果由私营有限责任企业来经营农场，从事市场上大部分农产品生产，一方面企业化的经营模式可以弱化城乡经济体制差距，吸引更多资源投入到农业生产。另一方面可以提高其抗风险能力和对产品的定价能力。是农业发展逐渐向“高投入—高生产率—高商品率—高产出—高收入”的良性循环靠近。

科技是第一生产力，企业间的竞争最终会回到利用科学技术提高生产力的竞争中。国家之前投入到科研之中的众多资源也就自然而然地被高效利用起来。包括许多政策措施，也将获得更高的实施效果。

当初改革开放，搞活了国内商品市场。现在需要一场更具针对性的改革，搞活城乡间的经济交流，真正实现工业反哺农业。当大环境健康开始发展，那国民经济就不需要用虚高的房价、随时可能失控的金融市场或者通货膨胀、人民币升值来维系了。

2012/4/13