完善社会救助促进社会和谐

第一篇：完善社会救助促进社会和谐

完善社会救助 促进社会和谐

洪大用

2012-11-19 14:01:08 来源：《教学与研究》(京)2004年12期第18～23页

【作者简介】洪大用，中国人民大学教授，社会学博士。（北京100872）

【内容提要】 当前我国社会救助的突出问题表现为：没有实现城乡统筹、救助项目单

一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。为了切实保障民生，缓和社会矛盾，进而促进社会和谐，有必要以最低生活保障制度为基础，以覆盖城乡困难人群为目标，进一步完善与我国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。

【关 键 词】社会救助/社会和谐/政府/权益

党的十六大报告提出，要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使社会更加和谐。党的十六届四中全会更进一步指出，构建社会主义和谐社会的能力是共产党执政能力的重要体现。从社会学的角度看，完善社会救助制度，保障困难人群的基本权益，是促进社会和谐的重要机制之一。

改革开放以来，我国在整体上进入从传统到现代的加速转型时期，与原有计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型。自20世纪90年代开始，以城市社会救助改革为突破口，我国社会救助制度建设取得了一些重要成就，但是依然存在诸多问题，仍需进一步改革和完善，以充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用。

一、社会救助与社会和谐

社会救助可以这样理解，即当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容，在一些国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容。对于社会和谐这个概念，事实上可以有多种理解角度。我们认为，在基本生活需求得到满足的基础上，社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处，这是社会和谐的一个重要方面。由此来看，社会救助对于促进社会和谐有着十分重要的意义。

第一，社会救助体现了政府和社会对于困难人群的关怀，有助于促进社会认同。互助互济是社会的基本价值。任何社会成员都有可能因为个人的、家庭的或社会的原因陷入贫困，此时如果不能从他人、社会和政府得到任何支持，他们就难以生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源，从社会的角度讲，社会稳定就面临着严重威胁。不仅如此，如果生活困难的人长期得不到有效的社会支持，还会滋生疏离主流社会，甚至反抗主流社会的情绪和心态，对他人、社会和政府失去认同和信任，由此造成社会隔阂乃至分裂，这不利于社会和谐发展。

第二，社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，从而有助于促进社会公正。而社会公正是社会和谐的前提。人类社会是充满着竞争的社会，现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家庭或者社会的原因。一些人总是有可能与其他人在竞争的起点上存在差距，比如说穷人与富人相比，有病的人和没病的人相比，不能接受教育的人和能够接受教育的人相比，就在社会竞争方面居于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施社会救助就是使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。在这方面，基本生活救助、教育救助以及医疗救助等的价值是极其重大的。

第三，当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐，而要在发展进程中实现社会和谐，就需要保证所有社会成员共享发展成果，增进社会成员对于发展的认同。如果发展的实践表明，只有一部分，甚至是一少部分人独占发展成果，或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展模式和发展方向的认同。

在此需要特别强调的是，中国的发展进程伴随着体制的变革和转轨，在此过程中，一些与原体制相关的人员遭受了严重的相对剥夺，比如说国有、集体企业的失业下岗人员。对于那些生活陷于困难的失业下岗职工给予救助，可以说是支付改革成本的一种形式，这种救助对于缓和社会矛盾非常重要。另外，中国的发展实践确实导致了非常明显的贫富分化，社会成员在收入、财富分配方面严重不平等，相当一部分人有着非常迫切的社会救助需求。如果不能满足这种需求，社会和谐难以保证，社会发展也将因此而不可持续。

第四，在现代社会，社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基本权利，许多国家都有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的社会救助法，但是，中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国务院1999年发布的《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令）也明确指出：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由此来看，社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社会，尊重和保障公民的基本权利，无疑是实现社会和谐的重要保证。

二、当前社会救助的突出问题

20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就。目前，主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定作用。但是，当前社会救助还存在着一些突出问题。

第一，社会救助没有实现城乡统筹。城乡分割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。

可以说，改革开放以后，社会救助的转型首先是从城市开始的。在20世纪90年代发端、推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并改进了城市社会救助，使得城市贫困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，该项制度覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，其中包括在职生活困难人员144.7万人，下岗人员469.6万人，退休人员78.1万人，失业人员417.7万人，“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无赡养人或抚养人）人员96.8万人，其他人员992.4万人。[1]

而与此同时，农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了444.6万人，[1]其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上，根据比较保守的估计，农村居民中有3000万人左右处于贫困状态，急需政府和社会的制度性救助。

由此可见，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距。

第二，社会救助的项目比较单一。从整体上看，现行社会救助主要是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助，比如医疗救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效还不明显。我们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策，比如可以减免一些服务项目的收费。但是，根据我们的调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目，还几乎没有开展，例如，促进救助对象的社会参与，改进救助对象的生活质量等等。

另据我们对农村五保供养状况的调查，五保户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保障，在很多地区都演变成两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]

第三，社会救助的水平偏低。现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准，或者有意制定偏低的救助标准，在实施社会救助时，过分强调保障“最低”生活水平。根据我们的研究，全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只占实际贫困线的79%，有的地区低保标准仅占实际贫困线的54%。[3]

根据民政部发布的数据，2003年全国城市居民最低生活保障金月人均支出水平仅有59元，最低的海南省屯昌县，全年人均月补差金额只有20元。[4]很明显，这种救助水平是偏低的。低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困，甚至有可能制造贫困陷阱。

第四，社会救助理念落后。现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。

基于这种理念实施的救助，不可避免地导致以下结果：1.申请者想方设法隐瞒自己的实际收入，因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少。2.申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少，实际上意味着承担100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准，他／她还将失去享受救助的资格。3.由此，现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困，相反却有可能长期维持一个最低收入阶层。4.如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时，例如，确实需要住房救助、医疗救助等等。因此，现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。

第五，社会救助资金分担不太合理。现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。在2001年以前，城市低保制度总是存在严重的“应保未保”问题，一个重要原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保供养问题突出，同样是因为基层没有钱，尤其是村集体没有钱。[2]

自2001年以后，为了推动“应保尽保”，中央财政突破了制度规定，大幅度增加了社会救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低保金不能按时足额发放。

根据民政部发布的数据，2003年，全国累计支出城市低保金153亿元，[4]其中中央财政支出了92亿元，占到60%多。2004年全国城市低保金支出预算为180.87亿元，其中中央财政92亿元，占50.86%；省级财政22.1亿元，占12.22%；地市级财政20.2亿元，占11.17%，区县级财政46.57亿元，占25.74%。[5]很明显，在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央财政，省、地两级财政支出所占比例过小，财政状况最差的区县又负担较重。

第六，社会救助管理缺乏统筹。由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法，各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门，例如，灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政部内部却又分属不同的部门；而一些专项救助，例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，更是属于不同的部门管理。其次，由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次，由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将它们捆绑在一起，由此导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。

三、近期完善社会救助的重点

鉴于以上社会救助存在的突出问题，为了充分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要作用，有必要进一步改革我国社会救助制度，加速形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我们认为，近期的工作重点应该包括以下内容：

第一，进一步调整和转变观念，正确认识社会救助。首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因，政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。

其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。

再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区分现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。

最后，要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。一种比较流行的观点认为，我国社会保障体系应该以社会保险为中心。但是，目前社会保险的实践并不理想，在很大程度上使雇主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个问题是，源于西方早期工业化、市场化实践的社会保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和发展空间？基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等特点，我们认为，必须高度重视社会救助体系的作用，甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。

第二，积极促进社会救助的城乡统筹。逐步缩小城乡差距，消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标，也是当前全面建设小康社会，促进社会和谐，促进经济健康、持续发展的客观需要。所有的社会政策、经济政策都不应偏离这一重要目标。社会救助作为一项重要的社会政策，理应促进城乡协调，而不能进一步强化城乡分割，扩大城乡差距。

为了促进社会救助的城乡统筹，需要强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的责任，需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，为农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力；当务之急是总结经验，广泛推行。

建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度，从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和省级财政应该负主要责任，承担主要的资金；地市级财政负次要责任；区县级财政负一定责任。四级财政具体分担比例可以考虑为40%,30%,20%,10%。

第三，使社会救助更有针对性。首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异，改革平均施助的方式，推广分类施助和差异施助。研究表明，不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭，与那些没有这类成员的家庭相比，可能就需要更多数量和更多种类的生活资源；而人口多的家庭由于规模效应的影响，可以共享很多资源，所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此，如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金，就会使得救助的针对性较差，也可以说是效率不高。事实上，有些地区已经在尝试分类施助和差异施助，近期应该在规范的基础上进行大力推广。

其次，应当适当区分基本生活救助和其他专项救助，这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助，尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此，为了使专项救助更有针对性、更有效率，应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说，应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。

第四，重视受助者的能力建设。社会救助的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性服务提供，变对象化救助为参与式救助，变救助赤贫为促进资产积累，最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。

具体到实际工作，主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机；四是提高社会救助工作人员的素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第五，积极推动社会救助制度的有机整合。现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，不成体系，这是可以理解的。但是，这种状况妨碍了社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会保障制度不相称，与切实保障民生、促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

【参考文献】

[1]参见民政部网站：http://“2004年三季度民政事业统计数据”.[2]洪大用，房莉杰，邱晓庆.困境与出路：后集体时代农村五保工作研究[J].中国人民大学学报，2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障标准的相关分析[J].北京行政学院学报，2003,(3).[4]参见民政部网站：http://“2003年民政事业发展统计主要指标呈健康态势”.[5]参见民政部网站：http://“2004年全国城市低保资金预算统计表”.^NU1

第二篇：完善社会救助

完善社会救助，关键在制度建设

现在，我国城镇公民基本上得到了宪法所规定的物质保障权利，贫者、病者、老者皆有所保。但是我国的社会救助体系还存在种种问题，具体表现为：农村社会救助地区不平衡；政府投入不足；五保供养难；农村社会救助无法律体系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，与经济增长不同步；社会救助项目单一等。

之所以发生以上种种问题，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度条例、加强监管方面显得尤为重要。

首先，建立农村社会救助的专门法律。目前我国农村的公民对于宪法所规定的种种物质保障的权利部分不能得到，病者无医疗社会救助，失业无失业社会救助，贫者（灾者）所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”，往往只有16%——50%的贫困者。可见我国社会救助尚处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。正因为这样，在经济高速发展的今天，竟然还有些农村孩子买不起笔、本子、橡皮，上不起学；有些灾民拿不到临时社会救济款等。这时建立专门的社会救助法律体系就显得尤为重要。法律规定在哪些领域哪些人可以拿到社会救助款，分别拿到多少救助款，如：医疗救助体系、教育救助体系等。

其次，完善各类工作条例。目前，我国的社会救助水平偏低，与经济增长不同步。一些地区，特别是贫困地区救助经费增长更是微乎其微。截至2006年3月，我国各地农村沿用的是1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，随着市场经济体制的建立，农村新形势、管理方式的变化，五保供养存在着越来越多的问题，如人均所得水平低等。由此可见，完善《农村五保供养工作条例》刻不容缓。根据当前的形势和存在的问题完善条例，使之切实可行。只有这样，才能使救助对象摆脱贫困，而不是只起到道义上象征性的支持作用。

最后，加强对社会救助的监管。目前，社会上存在一种误解，认为只要提出申请，他们的要求就能得到满足，因此都申以各种各样的理由申请社会救助。而办事人员针对公民的申请，只是向村级民政联络员了解情况，“情况属实”就下发救济金。这样使一些真正需要救助的人得不到社会救助，失去了社会救助的意义。因此要注意发放救助金的方式方法，党申请人提出申请，办事人员可组织人去调查，看情况是否属实；调查过程中不可忽视村民的意见，可依向村民了解情况，看情况是否属实。这样才能达到社会救助金保障居民最低生活水平，使救助群众免于饥饿、免于死亡的目的。

可见，加强制度建设是完善社会救助体系的关键。所以，我们要建立专门法律、完善工作条例、加强监管，推动社会救助体系更加完善，更好地解决困难者的难题。

第三篇：健全社会救助体系促进社会和谐发展

健全社会救助体系 促进社会和谐发展

谢松保

2010年第4期 ——社会建设

2009年，是我国进入新世纪以来发展面临困难最大、挑战最严峻的一年。随着国际金融危机的加深，省委、省政府提出“越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定”。全省各级民政部门主动服务于“保增长、保民生、保稳定”的大局，把做好困难群体帮扶救助工作作为一项重要的政治任务来抓，进一步整合救助资源、创新救助机制、规范救助行为，不断提升社会救助能力。截止2009年底，全省全年生活救助对象达到 345万人，全年下拨中央和省级城乡低保、城乡贫困群众医疗救助、农村五保等社会救助资金48.6亿元，比上年增长37.1 %。

突出重点 增强兜底保障能力

全省各级民政部门以科学发展观为统领，秉承“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，突出重点，逐步构建起一个多层次、广覆盖、立体式、全纵深的新型社会救助体系，为“和谐湖北”牢牢筑起一道“安全网”。

以失业下岗城镇困难职工为重点，继续巩固城市低保应保尽保。在进一步健全“有进有出”的动态管理机制的同时，各地重点关注因国际金融危机的冲击而新产生的生活困难家庭，特别是因企业倒闭、破产、经营不景气而失业、下岗的城镇困难职工家庭，将符合条件的6万多名城市对象全部纳入保障范围。各市州确定一个县（市、区）开展按常住地界定低保对象试点工作。在鄂州市探索开展城乡低保一体化试点，加快形成制度统一、程序一致、标准衔接、管理规范的最低生活保障制度。全省2009年累计新增低保对象10.8万人次，累计清退已不符合条件对象10.5万人次。截止2009年底，全省共有城市低保对象144万人，与上年底保障人数持平。全省平均保障标准提高到210元，人月均补助达到142元（含临时生活补助）。

以返乡农民工为重点，大幅扩大农村低保面。针对返乡农民工大幅增加、农村困难群众增多的情况，2009年初，省政府同意将农村低保再扩面30万人、全省保障规模达到170万人，并将其列入为民办10件实事范畴。随后，省民政厅研究决定将中央和省级补助资金重点支持国家、省定29个贫困县市和仙洪新农村试验区，同时适当提高其他地区保障面。3-8月，各地民政部门组建核查工作专班3451个，在全省范围内全面开展农村低保核查，直接入户核查率86%，参加村民主评议22252次。期间，省民政、财政两厅联合组建5个工作专班，深入11个市州进行全面督查。全省新增、取消、调整保障类别共64万人，占现有保障人数的37%，保障人数达到172.5万人，平均保障面为4.3%，贫困地区保障面达5.9%，月人均补助48元。武汉、荆州等地已基本实现应保尽保。

以救急救难为重点，着力解决城乡困难群众临时突发困难。在最低生活保障人群之外，还有部分“边缘户”不够低保条件，但实际生活又非常困难。如何帮他们解一时之难？省政府出台文件，要求对收入在低保标准2倍以内的生活困难家庭实施临时救助。为合理认定低收入家庭，2009年6月，省民政厅会同12个部门出台了《湖北省城市低收入家庭认定实施办法》，在全省开展城镇低收入家庭资格认定工作，并提倡有条件的地方应将医疗、教育等专项救助向低收入家庭延伸。2009年来，各地重点关注生活无着落、而又不符合低保条件的返乡农民工的生活保障问题，及时为他们提供临时救助。各地在临时救助程序上，明确规定审核审批时限，适当赋予乡镇（街道）小额救助的审批权，做到规范与快捷相统一。据统计，截止2009年底，全省已实施临时救助9.8万人次，发放临时救助资金6000万元，户均救助达到600元，有效缓解了城乡低收入家庭突发的临时困难。

以保障灾民基本生活为重点，进一步提高自然灾害应急救助能力。2009年，全省多次发生雨雪冰冻、干旱、山体滑坡、风雹及洪涝等灾害。截至年底，各类灾害已造成全省2692万人次受灾；农作物受灾面积1973千公顷，其中绝收面积209千公顷；倒塌房屋4.8万间，损坏房屋18.1万间。为有效保障灾民生活，省民政厅先后派出30批（次）工作组第一时间赶赴灾区一线查灾核灾，先后共下拨救灾资金2.25亿元，共调拨救灾帐篷770顶、衣被8.1万件（床），确保了灾民生活救助物资24小时内落实到位，使受灾群众得到及时有效救助，我省救灾工作得到民政部和省委、省政府的充分肯定。

以提高供养标准为重点，进一步提升五保集中供养工作水平。从2009年元月开始，我们将全省分散、集中供养的五保对象和农村散居儿童的供养标准各提高300元，分别达到1300元/年、1800元/年和1500元/年。从3月份开始，将精减退职职工的救济和其他退职职工的救济标准，每人每月分别提高30元和20元。提标所需资金7000万元全部列入省财政预算，采取社会化发放办法，按照新的供养标准予以落实。继续开展农村福利院提升活动，强化内部管理，建立健全公益经费分配激励机制，培训福利院院长，全方位规范福利院管理服务。2009年有33所农村福利院被确定为“全省农村模范福利院”。

以取消病种限制和降低起付线为重点，不断提高医疗救助的可及性。以往医疗救助主要是在资助城乡低保对象、农村五保、参加“新农合”农民或居民基本医保基础上开展大病救助。经过几年的政策调整，目前全省约90%的县市取消了大病救助病种限制，普遍降低了起付线（少数地方取消了起付线），上调救助比例，提高封顶线。2009年，全省累计实施城乡大病救助7.5万人次，次均救助资金达到2500元。为了解决困难群众住院看病难问题，除了继续对集中供养五保对象提供定额门诊救助外，我省全面扩大定额门诊救助范围，对城乡低保和低收入家庭常见病或慢性病以及需要长期维持药物治疗人员，每年发放500—800元的定额门诊救助卡。

规范管理 创新完善工作机制

为了把社会救助资金管好用好，2009年，我们围绕低保规范化建设进行一些有益探索，创新举措，使之形成覆盖面更广、功能更齐全、资源更丰富、效率更高、效果更好的发展格局，着力提高社会救助规范化管理服务水平。2009年，省民政厅被民政部评为“全国基层低保规范化建设优秀组织单位”，并获得“社会救助工作探索创新奖”。

城乡一体规范社会救助工作。一是改革现行城乡低保受理申请程序，调整街道（乡镇）和社区（村委会）工作职责。街道（乡镇）以受理申请、收入核算、入户核查工作职责为主，社区（村）居委会主要负责民主评议工作。如果由居委会（村委会）代为受理申请，街道（乡镇）低保专干必须参与核查和评议工作，并在评议记录上签署意见，形成相互配合、相互监督的工作机制。临时救助坚持责权结合，通过简化申报审批程序，适当给予乡镇（街道）小额救助审批权限，做到规范与便捷相统一。二是突出分类施保内容，不断完善城乡低保制度。与省扶贫办联合在孝昌和罗田开展农村低保与扶贫开发两项制度衔接试点工作，对极度困难家庭按户保障，对特殊困难家庭可按人保障；对长期按时参加农村福利院公益劳动的低保对象，可从低保金中适当增发公益岗位补贴；对积极就业的保障对象，酌情对其家庭成员中无劳动能力或丧失劳动能力的对象继续给予保障，等等。三是规范资金发放管理机制，从制度上、源头上杜绝违规违纪现象发生。如制定了各项社会救助资金分配模型，对农村福利院设备购置实行政府采购，公开定点采购元旦春节慰问物资，扩大购物卡和现金发放范围。建立健全基层工作网络。一是通过购买服务等形式，充实基层工作力量。探索在城关镇、街道、中心社区建立工作服务站。目前，各地面向社会招聘低保专干1600多人。建立改进农村福利院公益经费激励分配办法，积极开展购买服务试点，探索建立不断提升集中供养工作水平新机制。二是坚持便民救急，建立“一站式”服务机制。积极提倡民政部门设置方便困难群众的低保服务大厅，提供社会救助“一站式”咨询、投诉和审批事务性服务。全省60%的县市实行定点医院垫付救助资金的办法，40%的县市在定点医疗单位建立了医疗救助、农村新型合作医疗和城镇基本医疗保险“三办”合一的管理服务窗口，为贫困群众提供优惠优质、方便快捷的“一站式”医疗救助服务。三是要求各地在民政厅门户网站上将各项社会救助办事指南、法规政策、举报咨询电话、全省各县（市、区）保障标准等予以公布，接受监督，促进全省城乡社会救助工作平衡发展。

各方支持 推进社会救助工作科学发展

中央经济工作会议提出：“要把改善民生、发展社会事业作为扩大内需、调整经济结构的重点，坚定不移加以推进。加大对低收入群众的帮扶救助力度，提高城乡低保标准。”我省社会救助工作虽然取得了很大成绩，但要建立健全与城乡社会救助体系适应的支持保障体系，还有许多工作要做。2010年，省民政厅将集中精力做好以下工作：

积极筹措资金，建立社会救助资金自然增长机制。一是至少筹集资金1.8亿元，新增农村低保对象30万人，重点支持贫困地区基本实现应保尽保；积极争取中央补助资金，适当提高城乡低保对象补助水平。二是多渠道筹集资金，进一步加大社会救助基础设施维修改造力度，提升为民服务水平。三是鼓励和支持慈善等社会组织参与社会救助工作。争取各方支持，逐步改善社会救助支持保障系统。一是强化社会救助组织机构建设。所有县（市、区）都成立独立的社会救助机构，配备足够的工作人员。在城区街道和有条件的乡镇设立社会救助经办机构，乡镇配备专门工作人员。二是按规定落实工作经费，不断改善基层工作环境和条件，进一步推进社会救助规范化建设。三是完善湖北省低保信息管理系统建设，实现数据即时更新，为社会救助资金社会化发放和医疗救助、临时救助等提供便利。争取在2010年6月底普遍建立“三办合一”服务窗口，实现医疗救助资金与定点医院联网即时结算。

推进工作创新，不断提高社会救助规范管理服务水平。一是优化现行的城乡低保受理申请程序，上移低保受理权限，强化乡镇责任，进一步改进和规范公示工作。二是健全城乡低保核查制度，着力建立农村低保动态管理机制，打造“阳光低保”；集中开展城乡低保专项监察活动，重点清理“关系保”、“人情保”。同时，加强民政与劳动就业援助、扶贫开发等工作的衔接，促进低保对象再就业。三是积极探索通过“慈善超市”等途径，开展实物救助的办法。四是在鄂州市开展城市居民低收入家庭收入核对试点工作。■

（作者系湖北省民政厅厅长）

第四篇：完善社保档案管理 促进社会和谐发展

完善社保档案管理 促进社会和谐发展

——访全国人大代表**市市委书记**

社会保障是民生之基，社会保险是社会保障制度最重要的组成部分，健全与完善的社会保险体系对保障人民群众共享改革发展成果，促进社会主义和谐社会建设具有十分重要的意义。**市委、市政府始终把健全与完善社会保险体系作为一项倾注全力、常抓不懈的重要民生工程。经过十多年的努力**市已建起了城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险“五险合一”的社会保险体系，涵盖了机关、企事业单位、各类用人单位从业人员及城镇灵活就业人员、城镇居民和农村居民等城乡各类人群。在社会保险体系建设中，**市本着对历史负责、对现实负责、对参保人员负责的态度，将社保档案管理作为支撑社会保险制度健康运行的一项重要的基础性工作，狠抓社保档案规范化、专业化、信息化建设，初步实现了社保档案资源信息化、信息资源数字化、数字资源社会化，充分发挥了社保档案在服务民生、保障权益方面的重要作用，成为辽宁省社保系统档案工作的一面旗臶。

一、社会保险体系建设须臾离不开社保档案管理 随着经济社会的发展，社会保险体系建设作为重要的民生事业，已成为各级党委和政府关心、社会关注、群众关切的热点问题。近几年来，党中央和国务院围绕完善社会保险

体系作出了一系列重大决策，社会保险体系建设已成为关乎社会和谐、维护社会稳定的“保护网”、“稳压器”。

社保档案作为一种重要的民生档案，是对参保单位和个人权益的真实记录，是确定参保者享受社会保险待遇的重要依据，是实现为参保人员“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”目标的重要条件，也是反映社会保险事业发展的宝贵资料和重要的历史凭证。

做好社保档案管理工作，不仅是维护和保障广大参保人员社会保险权益的一项重要的基础性工作，也是贯彻落实党中央、国务院提出的“着力保障和改善民生”要求的具体措施。社保档案管理工作贯穿于社会保险参保登记、社会保险费征缴、社会保险数据统计、社会保险待遇核发等社会保险业务经办的全过程，与社会保险各项业务经办紧密关联，相辅相成。近年来，**市的社会保障事业发展迅速，不仅建立了统筹城乡的社会保险体系，在制度上实现了基本养老保险和基本医疗保险的全覆盖，而且社会保险经办能力也大幅度提升，全面应用了“金保工程”系统，建立了“横向分权，纵向断层”的科学、规范的社会保险业务体系，社保基金安全运行得到有力保证。事实证明，加强社保档案管理是推进社保经办机构进行科学管理、提高工作效率的过程，也是全面提升经办能力和管理水平的有效途径。从社会保险制度运行的角度看，实现社会保险事业可持续发展，既要不断建立和完善相关制度，也需要不断打牢确保制度健康运行的各项

基础，而社保档案管理就是支撑社会保险制度健康运行的一项十分重要的基础性工作。

目前，**市的社会保险体系建设已经进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的新阶段，社会保险体系已基本覆盖全体城乡居民。截至2011年底，全市五项社会保险参保人次累加已达到307.7万。随着新型农村和城镇居民社会养老保险的全面启动实施，参保人员将大量增加。如果对参保对象的相关权益记录不及时、不准确或得不到妥善保管，势必影响参保者的权益和政府的形象，乃至影响到社会的和谐稳定，因此，加强社保档案规范化管理工作既重要又迫切。

二、创新管理模式，推进社会保险档案标准化建设近年来，**市积极突破社保档案管理工作的传统模式，不断探索创新，大力加强社保档案管理工作的规范化、专业化、信息化建设，实现了社保业务档案的集中统一管理。

**市作为国家老工业基地，传统资源型产业比例大，国有重工业企业数量多，在由计划经济向市场经济转轨过程中，受到的冲击比较大，大量企业关闭破产、停产放假。尤其是在三年完善社会保障体系试点过程中，职工与企业中断劳动关系、中断社会保险缴费等情况大量出现；用人单位档案管理也随之出现了一系列问题，许多企业尤其是关闭破产企业职工社保档案虫蛀、水淹等损毁和散失现象非常普遍，有的甚至散落在个人手中，随意处臵现象严重，造成职工身

份无法认定、社会保险关系无法接续、社会待遇难落实等诸多问题。

为维护社保档案的安全与完整，最大限度地提高社保档案利用率，切实保障民生、民益，早在国家没有对社保档案工作实施规范管理前，**市就从社保业务资料的保管与数据清理开始对社保档案管理工作实施了积极探索，并把社保档案管理工作列入长远发展规划，将参保人员的业务档案作为记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生的平台，对全市企业离退休人员和一次性安臵人员的档案实行了集中管理，从而拉开了社保档案“三化”建设的帷幕。

为切实做好社保档案集中管理工作，**市先后投入**万元，建成了**多平方米的标准化档案库房，解决了20多年来形成的各类社保纸质档案资料存放的场所问题，并实现了档案库、阅档室、办公室三分开，同时配备了高速扫描仪、高档平板扫描仪、新式装订机、防磁柜、除湿机等标准的档案管理设施，社保档案管理逐步迈进现代化。

社保档案集中管理后，承担起了全市企业离退休人员、灵活就业人、一次性安臵人员档案和社会保险全部业务档案管理职能，现集中管理档案**万卷。在数量多、管理难度大、没有现成经验可借鉴的情况下，摸索前行，不断推进社保档案管理规范化、专业化、信息化建设的步伐。为了确保档案从建立、管理到使用都有章可循，经过不断的完善充实，**市建立起了一整套社保档案管理的规章制度，规范了档案从

建立、管理到使用的全过程。通过抓库房建设，做好文件材料收集、归类、整理、立卷工作，使业务档案整理和立卷从不规范到规范，业务档案内容由简单到丰富。

目前，**市社保档案管理已实现了手工检索向计算机信息化管理转变，全部社保业务档案在纸质归档后均建立了完整的计算机管理数据库，并在归档前全部进行了数字化、影像化处理，在全省第一家实现了社保业务信息系统和社保档案管理系统的网络无缝对接，资源共享，并开始向县（区）延伸。**市还建立了拥有独立的、简便有效的社保档案归档编码方案和计算机档案索引系统，无需调取实体档案原件，即可通过计算机检索查阅扫描图片，实现打印复制等功能。

三、发挥社保档案价值功能，全面保障民生

社保档案是社会保险服务民生的重要方面，加强社保档案管理的最终目的是更好地为参保人员提供服务。经过多年来的发展，**市积累的社保档案不断增加，规模大、种类多、内容繁杂，涵盖了所有参保人员的自然信息及缴费、享受待遇等情况，数据量达上百亿条。**市社保档案管理从无到有、从小到大、从探索到规范，在利用工作中，对推动社会保险业务经办、维护广大参保人员的合法权益发挥了重要作用。

在国家连续七年为企业退休人员调整养老金待遇工作中，社保经办机构通过档案查阅，对具有高学历、高级职称的退休人员以及退休时间进行了逐一的身份认定，大大提高了调待工作的准确性和时效性，确保了增资款及时准确地发

到退休人员手中。

2011年，**厂5000多名占地招工退休人员，因养老保险缴费年限少、待遇水平偏低而大规模上访。由于涉及人数众多，招工时间不一致，企业劳资人员更换等问题，该厂无法摸清占地农民基本情况。最后通过查阅社保档案，确定了这些人员的占地时间、人员、工龄等基本信息，企业据此给予了一定补偿，解决了困扰他们的问题，维护了社会稳定。

据粗略统计，最近三年，**市社保档案中心共接待查阅档案人员**万多人次，避免和解决了多次上访事件，通过历史资料查询，为**人补办了养老保险手册，社保档案利用率越来越高。去年一年，依靠社保档案共为**人解决了银行贷款、子女政审、房产过户、医疗保险异地安臵、财产公证及公、检、法案件调查等问题，为落实党和国家的相关政策，维护社会稳定和谐作出了积极的贡献。

第五篇：完善管理体系促进社会和谐(已打)

完善社会管理体系促进社会和谐

一、城市管理体系问题

问题：

1．流动摊贩难控制。

（1）流动设摊屡禁不止。在部分居民集中的区域和休闲场所周边，大多数多无证摊。

（2）三轮车、手拉车兜卖水果现象日益增多。

2．“五小行业”难治理

“五小行业”主要包括：餐饮业、加工业、洗车业、修理业、娱乐业。随着城市高速发展，“五小行业”存在规划滞后、环境卫生差、污染严重、居民投诉多、经营面积小等问题。

3．乱拉难整治。

“三线”主要指：供电线、电话线、有线电视线。“三线”问题占据20%，主要反映“三线”施工无规划、无标准，不统一，到处是“蜘蛛网”，造成居民住宅墙体损坏和生活不便，损害了市民的居住环境，私拉、乱接现象比较突出。

4．建筑难拆除。

违章搭建是城市环境的主要问题，也是城市管理很难解决的突出问题。主要有六大类：天井搭建、屋顶搭建、楼道搭建、鸽棚搭建、破墙开店，破墙开门。

5．城市间难协调。

（1）乱停车问题，逆向行驶问题。

（2）跨门占道经营问题。

原因：

1．整体素质有待提高。部分群众法制意识淡薄，认为违规违章行为是小事，甚至指责执法人员小题大做。有些店面经营户为招来生意，只顾个人利益，而忽视自已在城市管理中应承担的责任。个别市民缺乏公德和卫生意识，对不良行为听之任之、视而不见，甚至在执法人员取缔违章行为时同情、支持违章者，恶意中伤执法人员，这都增加了城市管理的难度。

2．力度明显不足。在执法过程中，对无证设摊、跨门占道经营等各类违章现象，我们基本上采取教育为主、处罚为辅的办法。另外占道营业、阻碍交通、油烟噪音污染严重影响周边居民正常生活，尽管我们多次采取集中整治和蹲点管理相结合的方法实施管理，但因处罚力度明显不足，效果并不理想。

3．管理措施未到位。对于违章行为，我们往往注重于突击整治，声势大，见效快，而日常管理环节相对薄弱，整治成果难以长期巩固，使管理工作陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环之中。

对策：

1．加强教育，建立完善内部管理机制。

（1）完善内部学习制度，从思想上真正加深对城管工作重要性的认识。

（2）继续深化机关效能革命活动，狠抓内部纪律整顿，着力改进工作作风，提高服务水平。

（3）城管队员的基础知识和法律知识的培训考核，苦练内功，提高执法水平，规范执法行为。

（4）全力打造新城管、新面貌、新形象。严格执行有关城市管理的法律、法规，切实加大内部督查管理力度，完善工作考核机制，开展一线督查，发现问题，及时纠正。

2．加强管理，建立群众广泛参与管理机制。

（1）对跨门占道经营等问题，要通过共管共建的形式，由各经营户推选出业主代表，成立共建理事会，定期通报各经营户的违规违章情况，并及时落实整改措施。

（2）对表现良好的经营户予以表扬，激发经营业主参与城市管理的积极性，不断优化城管执法环境。同时，我们要充分挖掘潜力，形成街道、社区和物业公司三级管理网络。

（3）物业公司要切实承担起辖区内市容环境管理的责任，发现无证设摊、乱丢、乱挂等各类违章现象要及时指出，责令整改。

（4）街道、社区要充分发挥联络员、协管员、车管员、巡逻队等队伍的作用，动员他们采取以劝改、说服教育的方式，积极参与城市管理，从而在辖区内建立起全方位、多层次、网格式的城市管理体系。

3．重点治“乱”，建立严管重罚的执法威慑机制。

（1）在坚持依法行政、文明执法的基础上，充分运用现有体制和机制的优势，对屡教不改的违章者实施严管重罚。

（2）对占道经营、无证设摊、乱停乱放、违章搭建等问题，要在法律法规许可的范围内，重拳出击，切实加大处罚力度，在辖区范围内起到明显的示范、威慑作用，促使其他违章者衡量利弊得失，自觉改正经营行为，从而逐步解决市容治“乱”周而复始的现象，营造辖区良好的市容环境。

4．创新管理方法，探索建立科学有效的长效管理机制。

一是掌握规律，实行全方位管理。对沿街店面、路面等城区空间实施全方位管理，在时间上实行全程管理，保持管理时间的连续性。

二是把握难点，实施分类治理。

（1）对早点摊，进行了全方位的改架及摊架清理，形成统一的摊架。

（2）对零散摊位进行集中定点、定位经营。

（3）对流动摊点进行全天候、不定时检查，发现无牌无证的坚决取缔，并按《城市市容与环境卫生管理条例》的有关规定进行处罚。

（4）对固定水果摊在统一定点、定位设置的前提下，进一步规范管理。

（5）对占道经营的摊位管理实行统一管理。

（6）工程车辆管理。对城区违章占道小型机动车辆，采取书面告知、现场暂扣的办法，以教育为主，处罚为辅的原则进行处理。

（7）对夜间进城的无封闭的施工工程车辆，造成泄漏、超载或带泥运行、不加盖的车辆采取定点设卡、突击整治的办法，有效的制止了城区道路违禁行驶和道路污染行为。

二、社会治安问题

问题：

1．农村自身影响稳定的问题日趋突出。

（1）农村剩余劳动力的转移问题不尽合理。

（2）农村宗族势力有抬头之势。

（3）部分农民的法制意识扭曲。

2．邪教组织屡禁不绝，成为影响农村稳定的潜在因素。在一些经济文化比较落后、基层政权组织相对薄弱的地方，邪教组织“法轮功”、“门徒会”极易死灰复燃，卷土重来。

3．重大刑事案件时有发生，影响社会治安秩序。在刑事案件中，杀人、伤害、抢劫、盗窃等重大案件仍比较突出，这些犯罪数量多、影响坏、危害严重，仍是当前和今后一个时期，影响人民群众生命财产安全和铜梁农村稳定的主要因素。

4．黑恶势力危害严重，严重影响社会治安稳定。

（1）有的利用同乡、同学、亲友、狱友或者有前科劣迹的人员，纠集成伙，横行乡里，为非作歹。

（2）有的欺行霸市、垄断市场、扰乱市场经济秩序。

（3）有的为人讨债，制造事端，酿成民间纠纷，严重危害当地稳定。

5．扫黄赌毒等“六害”活动不断增多，屡禁不绝。

（1）在“扫黄禁赌”行动和“网吧”的清理整治中，对易于藏污纳垢的场所，先后整治警力进行集中整治，规范网吧，收缴各类淫秽物品，查处卖淫嫖娼案件，捉获卖淫嫖娼人员。（2）还配合家长、亲友做好吸毒人员的教育、挽救、转化工作，降低了吸毒率。从赌博看，聚众赌博普遍，赌资不断增大，参赌人员不断增多。

（3）从卖淫嫖娼看，利用公开的场所与隐秘的手段相结合，更加普遍化、组织化、公开化。

原因：

1．在经济因素方面存在的矛盾

（1）贫困与摆脱贫困的矛盾比较突出。为了摆脱贫困只好外出打工，很难靠当地条件致富，部分人就把牟取不义之财作为致富之道。因而，盗窃、抢劫、诈骗等侵财案件占相当大的比例。

（2）剩余劳动力过多与就业机会减少形成矛盾。在加快农村城市化的进程中，相当一部分剩余劳动力处于不稳定的无业流动状态。他们很难找到工作，即使找到工作，也是劳动强度大、时间长、条件差的工作，而得到的报酬与付出的劳动不成比例。

2．在政治因素方面存在的矛盾

（1）政府的职能转变和作风转变与进展迅速的经济改革相比，显得相对滞后。这就不可避免地在市场经济大潮地冲击下，显得运转 不灵活，机制不协调。特别是引导农民实施再就业无力、无序，有限的安置补偿费不能解决农民的实际困难。

（2）有的基层政权组织弱化，客观上助长了不安定因素。

（3）个别地方干群关系不协调，激化矛盾。相当部分的基层干部工作方法简单，作风粗暴，在处理群众的问题上不讲究方式方法，工作不彻底，留有后遗症。特别是农村的基层干部，在对待计划生育、土地征用、缴纳税费等政策性强、工作难度大的工作，稍有不慎就会伤害干群之间的感情和关系，致使人民群众的逆反抵触情绪增强。

3．在法律因素方面存在的矛盾

（1）法制宣传教育滞后。

（2）政府基层干部基础工作比较薄弱，社会治安防范工作有待进一步加强，社会治安综合治理措施还需进一步完善。

（3）执法力量严重不足。

（4）社会矛盾和社会热点引发的群体性上访案件成倍增加，影响稳定的因素大量存在。

对策：

1、加强治安防范和管理，消除影响社会治安的不安定因素。

（1）加强枪支和爆炸物品的管理，坚决收缴散失在民间的枪支和爆炸物品。

（2）加强对刑满释放、解除劳教人员和违法青少年的帮教工作。

（3）加强剩余劳动力的管理，促进人口的合理有序流动。要为外出务工、经商的农民提供方便，促进有序流动。同时要掌握外出人员的流向和以及活动情况，加强对外出人员的法制宣传教育。流入地和流出地的公安机关要取得联系，加强配合，打击流动人口中的违法犯罪分子。

2、要把维护农村的社会稳定作为首要任务

（1）要加强农村基层政权组织建设、民主建设和法制建设。

（2）积极预防、妥善处置因人民内部矛盾引发的群体性事件。

（3）严厉打击邪教、非法宗教活动，遏制其在农村发展蔓延的势头。

3、严厉打击侵害农民利益的犯罪，大力整治社会治安秩序。

（1）严厉打击、及时铲除危害一方的恶势力犯罪。

（2）严厉打击严重危害人民生命、财产安全和侵害人民利益的犯罪，保障人民的合法权益。（3）扫除卖淫嫖娼、赌博等社会丑恶现象。

4．大力加强农村派出所建设。

（1）要进一步加强农村派出所的规范化建设。

（2）要进一步加强农村派出所的政治建设。

（3）要进一步加强农村派出所的业务建设。

三、社区服务体系问题

问题：

1．对社区建设的认识有待提高。

（1）对社区建设的重要性、必要性以及长期性认识不足。

（2）部分社区干部的观念和工作方法还没有从原来的村、居委会的工作方式转换到为社区居民服务上来，工作职责不够明确。

（3）部分驻社区单位、企业，对于社区工作仍然处于了解、支持、参与、配合不够的状态，社区要求单位参与活动时，个别单位存在门难进、脸难看的状况。

（4）部分居民对社区的概念认识模糊，对社区没有形成认同感和归属感，参与意识不强。

2．社区自治功能没有得到充分发挥。

（1）社区居委会工作行政化倾向明显。

（2）社区基础设施建设能力弱。

（3）社区工作机制不够到位。

3．社区硬件设施有待进一步改善。

（1）社区用房小、散。

（2）部分老小区设施差，问题突出。

（3）一些社区缺乏长效稳定的经济来源，直接影响到社区建设和发展的后劲。

（4）个别政府职能部门在要求社区协助完成工作时，也未能做到费随事转，加重了社区负担。

原因：

1．社区建设观念不够到位。

（1）政府职能转变不到位，重心下移成了任务下移。一些部门不是深入社区，服务社区，解决社区的难点、热点问题，而是热衷于进社区挂牌子，向社区下任务。

（2）社区工作职责不清，工作重点不够明确，也是影响社区建设的重要原因。

（3）部分机关企事业单位共建意识淡薄，参与社区建设的热情不高，氛围还不够浓厚。

（4）居民参与社区建设的意识还不强。

2．社区内的治安问题比较突出。

（1）治安工作队伍不健全。责任区民警见警率低。

（2）一些小区由于原有规划的原因，小区内道路四通八达，不能实行封闭管理。

（3）小区内商住混杂，住房出租，架空层破墙开店等情况，闲杂人员进出小区难以控制，给小区的治安管理带来很大难度。

（4）一些居民群众自我防范意识不强，也是导致偷盗案件发生的重要原因之一。

3．物业管理尚欠规范。

（1）个别物业管理公司管理不规范。

（2）部分业主委员会没有很好地发挥协同管理的作用。

（3）部分业主法律意识不强。

（4）一些居民群众对物业管理这种有偿服务方式存在抵触思想，影响了小区的有序管理。

4．社区自治组织还不完善。

（1）社区建设已经开展近5年了，但是较为成熟的社区组织管理体制和工作机制并未形成，社区管理和服务工作面广、量大。

（2）各社区都建立了党组织以及社区成员代表大会、社区居民委员会、共建理事会等自治组织，其作用还没有真正得到发挥。

（3）一些社区志愿者队伍、群众性自治调解组织、楼道长队伍等社区辅助性管理组织和民间组织没有很好建立和运作起来。

（4）社区的各种活动和事务没有社区居民积极主动参与，就不可能提高社区建设和发展水平。

对策：

1．统一思想，加强领导，形成各方面支持社区建设的良好氛围。

（1）市委、市政府及各镇、街道，要从加强党的执政能力、促进和谐社会建设的战略高度，切实加大推进社区建设工作的领导和指导力度。市社区建设领导小组及其办公室，要在理顺工作思路的基础上，定期研究、分析和解决社区建设中碰到的各种困难和实际问题。

（2）各镇、街道把社区建设工作真正摆上重要议事日程，党政主要领导要亲自过问，经常给予指导，分管领导要切实负起责任。

2．综合规划，加大投入，不断推进社区发展。

（1）要加强社区建设规划。

（2）要加强社区基础设施建设。

（3）要改善社区工作条件。

3．强化教育，规范管理，建设高素质专业化的社区工作者队伍。

（1）要健全用人机制，有效改善社区工作者队伍结构。

（2）要健全培训机制，不断提高社区工作者队伍综合素质。

（3）要健全激励机制，充分调动社区工作者的工作积极性。

4．健全机构，营造载体，提升社区服务层次。

（1）政府公共服务要覆盖到社区。

（2）指导和支持社区开展自助和互助服务。

（3）以文明社区创建为抓手，推进社区居民思想道德建设。

（4）强化社区物业管理。

5．完善机制，强化措施，积极稳妥推进社区警务建设。

（1）要不断完善社区治安管理机制。

（2）要建立完善收集、反馈社情民意的工作机制。

（3）要积极探索新型户籍登记管理办法。

四、物业管理问题

1．体制问题

从体制上考察我国两万余家物业管理企业，80%以上的是国有体制；如果我们再从物业管理企业产生的来源来分析，全国有70%以上属于房地产开发商自办的企业，20%属于房管所或后勤单位改制，只有10%属于产权自主型的物业管理企业。

2．法律法规滞后，体系不完善。

我国物业管理行业的立法明显滞后：20年的时间，没有国家级行业法规可以遵循。在退而求其次的情况下，国内第一部地方性物业法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》的出台时间是1994年，而深圳成立第一家物业管理公司的时间是1981年，中间有13年是法规空白期。

3．政府职能的问题

（1）．政企没有完全分开，企业无法独立运作。

（2）．政府职能错位或越位，政府仍习惯于对企业经营活动直接干预。

（3）．管理层、管理部门过多，物业管理手续繁杂，往往一个小区的物业企业要应付20多个部门的检查管理。

4．市场化程度不高。

（1）．物业管理项目的获取大多是暗箱操作，市场竞争机制还未真正形成。

（2）．市场化程度不高还表现在物业管理的价格管理体制与运行机制上。

5、物管企业规模小，难以发挥综合优势。物业管理企业规模小,难以发挥群体优势,而且绝大多数企业存在着经济效益差,亏损严重等问题。

6、物业管理从业者的素质问题。物业管理行业从业者素质偏低，管理服务不到位。

原因：

1．政府方面

（1）由于以前物业管理作为房地产业的一个售后服务部门，没能引起有关部门的重视，以及物业管理涉及部门过多，因而导致物业管理法规制定不及时不完善。

（2）由于受传统计划经济观念的影响以及出于本部门自身利益考虑，政企没能真正分开，而且政府对企业干预过多，缺少服务意识。

（3）对物业管理的宏观管理目标不明确，是进行分业经营还是分业与联合经营共存，是强（4）物业管理作为一个新兴行业，政府没有出台相应的扶持政策，导致物业管理过分依赖于开发商，难以真正独立出来。

2．企业方面

（1）没有建立起真正的现代企业制度，产权不明，权责不清，不能独立经营运作。

（2）发展方向不明确，限于现实情况，只能以副补主和靠开发商补贴，导致物业管理服务质量难以提高，形成不计成本的恶性竞争，对整个行业造成伤害。

（3）由于法规不完善，经营风险意识不强，导致物业管理收益与风险极不对称，一件官司往往就会毁掉一个企业。

（4）由于物业管理在国内尚属新兴行业，缺少完善规范的教育培训体系，许多从业人员都是“半路出家”，导致物业管理的服务质量不尽如人意。

3．社会方面

（1）由于大多数消费者刚从计划经济的福利中走出来，缺乏对物业管理的消费意识，还在怀念过去的“免费午餐”。

（2）业主法制意识淡薄，加之法规不完善，业主只一味强调权利而忽视相应的义务。

（3）社会关注程度不够，许多媒体只是关注所谓的新闻卖点，一有纠纷就纷纷对物业公司（4）行业协会还没有完全发挥其应有的作用。

对策：

（一）政府方面

1、物业管理重在立法

（1）从物业管理业务来看：

一是建立房屋及维修管理的法律、法规、规章。

二是建立设备设施管理法律、法规及规章。

三是建立环境卫生管理的法律、法规及规章。

四是建立保安保卫、消防管理的法律、法规及规章。

（2）从市场主体来看，还应建立物业管理行业管理办法、物业管理企业管理办法、业主委员会管理办法等。通过这些法律法规、规 章及办法的制定与施行，使物业管理的管理、服务、经营、收费等各方面各环节做到依法管理和运作。

2、政府职能的转变

（1）政府和企业一定要彻底分开。政府要加强服务意识，为广大企业营造良好的发展环境，提供宏观的政策支持与引导。

（2）减少管理部门和管理层次，加强物业管理相关各部门之间的协调运作，实施科学管理。

（3）要建立物业管理市场准入制度。

3、加强物业管理市场的培育，鼓励房地产开发、房地产管理分业经营。

（1）限制开发商盲目组建自己的物业管理公司。

（2）鼓励开发商从社会上聘请那些经过实践被业主认可的物业管理公司来进行专业化的管理。

（3）鼓励通过招投标等方式公开选聘物业管理公司，引进竞争机制，促使物业管理行业朝高度市场化方向发展。

（二）企业方面

物业管理企业建立现代企业制度，是加入WTO后参与物业管理行业国际竞争的必然要求。要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对物管企业实行规范的公司制改革。

（三）社会方面

1．物业管理协会应积极有效的发挥作用。

2．要逐步提高物业管理从业人员的素质，多种渠道、多种形式培养人才，为物业管理持续发展提供人才资源。

3．社会公众应客观公正的看待物业管理这一新兴行业，加深对这一行业的了解并对这一行业的作用充分重视。

4．新闻媒体应了解物业管理行业的政策法规和行业特点，深切体会物业管理行业的酸、甜、苦、辣，加深对物业管理行业的了解、同情和支持，从而进行正面的引导，使业主对物业管理有一个深入地认识，促使业主形成正确的物业管理消费观念。

5．广大业主应更新观念，顺应我国房地产体制改革与发展的大趋势，增强对物业管理重要性的认识和对物业管理消费的认同感。