制度变革过程中工人阶级的内部分化与认同差异

第一篇：制度变革过程中工人阶级的内部分化与认同差异

制度变革过程中工人阶级的内部分化与认同差异

洪大用

内容提要：本文简析了中国城市新贫困的出现背景，认为目前城市反贫困政策大体上可以区分为预防性政策、救济性政策和开发性政策三种类型。作者初步研究了最低工资保障、“两个确保”、失业保险、居民最低生活保障和“再就业工程”等主要反贫困政策的出台过程、内容与实施效果，并就城市反贫困进行了整体性反思，指出目前这项工作还存在以下几个方面的突出问题：对城市贫困缺乏规范的定义；贫困监测体系不完善；反贫困的资源缺乏合理的统筹规划；反贫困政策有待于继续改进和完善；反贫困的工作机构有待于进一步协调；反贫困工作的专业化程度不够。

作者简介：生于1967年9月，安徽东至人，社会学博士，现任中国人民大学社会学系、社会学理论与方法研究中心副教授。

改革开放20多年来，中国政府的扶贫开发工作主要是针对农村贫困地区的。到2000年，农村没有解决温饱问题的贫困人口大约只剩下3000万人，占农村总人口的比例为3％左右

1①，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。但是，与此同时，随着城市社会经济体制改革的深化，城市社会结构又发生了重大变化，出现了新的贫困问题。目前，城市贫困与反贫困已经成为学术研究和公众讨论的热点之一，并正在进入政府的议事日程。

一、中国城市的“新贫困层”

在改革开放之前，通过单位体制，国家逐步实现了城市社会的重组，绝大多数社会成员被组织到各种各样的单位中去，单位承担了满足其成员各种保障需求的任务，一方面要给在职职工提供工资和各种福利待遇，包括各类津贴、补助、子女入托等；另一方面还要给退休人员提供退休金，给所有职工提供公费医疗等。这样，整个城市社会的显性贫困人口规模不大，主要是那些游离于单位体系之外的人员，这些人的生活通过民政部门的社会救济给予保障。改革开放之后的很长一个时期，中国政府也主要致力于农村的扶贫开发，城市贫困并没有被认为是一个严重问题。

实际上，1980年代中期以来，随着城市改革的不断深化，单位之间与单位内部都在出现分化，单位体制受到严重冲击。与此同时，随着非公经济的迅速发展，在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。特别是在1990年代，政府明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向，国有、集体企业的改革也必须顺应这一方向。在市场经济大潮的冲击下，许多企业效益下滑，甚至破产，已经无力承担对其员工的保障任务。一些国有、集体企业不仅不能保障职工的医疗和养老，甚至连工资也难以全额支付。到1990年代中期，随着“减员增效”政策的实施，大批职工失业、下岗，失去稳定的生活保障，甚至陷于生活困境。以这些人为主体的城市贫困人群通常被称为“城市新贫困层”，它的出现和壮大使得中国城市贫困问题凸现出来。

由于迄今为止并没有权威部门发布城市贫困标准并开展专项的贫困状况调查，所以城市贫困人口的规模是不确定的。按照民政部门2001年底发布的数据，全国应当享受城市居民最低生活保障

2②者有1589万人，占全国非农业人口的比例是4.79%。由于最低生活保障的标准是偏低的，所以有的专家认为城市贫困人口的规模被低估了，实际应该是3056万人在1500万人左右

43③。其他关于城市贫困人口规模的估计大约集中

④。

目前，按照民政部门的统计口径，城市贫困人口大体上可以区分为以下4类人员：一是“三无”人员，即传统上由民政部门一直给予社会救济的对象；二是贫困的“失业”人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民；三是贫困的在职职工、下岗人员和退休人员，即此类人员在领取工资、基本生活费和退休费（或养老保险金）的同时，家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障线的居民；四是由残疾、疾病或其他原因造成生活困难的居民。以上各类人员在城市贫困人口中所占的比例大致如下表所示：

表1：城市贫困层的构成

二、城市反贫困的主要政策

面对日益凸显的城市贫困问题，中国政府陆续出台了一些政策，旨在保障贫困居民的生活安全，促进有劳动能力的贫困人口通过就业缓解其贫困状况。概括地讲，这些政策可以区分为三种类型，即预防性政策、救济性政策和开发性政策，下文还将对此进行详述。

（1）最低工资保障制度

最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，其所在企业应支付的最低劳动报酬。它不包括加班加点工资，中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境和条件下的津贴，以及国家法律法规、政策规定的劳动者保险、福利待遇和企业通过贴补伙食、住房等支付给劳动者的非货币性收入等。劳动者依法律、法规的规定休假、探亲以及参加社会活动等，应视同提供了正常劳动。由于工资是劳动者的重要收入来源，所以建立最低工资保障制度是保障劳动者基本生活和合法权益，防止其陷于贫困的重要措施。

1993年，原劳动部发布了《企业最低工资规定》。1994年7月5日，由八届人大八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第四十八条明确规定：“国家实行最低工资保障制度”，“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，主要参照以下因素：劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况、地区之间经济发展水平的差异。当上述因素发生变化时,应当适时调整最低工资标准。到2001年9月，我国已有除西藏外的３０个省、自治区、直辖市建立并实施了最低工资保障制度。

从最低工资保障制度的执行情况看，目前还存在着标准制定比较随意和标准难以落实的问题。尽管2000年11月8日，劳动和社会保障部颁布了《工资集体协商试行办法》，规定职工代表可以与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议，但是，实际上影响工资标准的主要是企业。由于劳动力市场上供大于求，劳动者处于弱势地位，事实上很难有讨价还价的空间和权利。此外，由于一些人对市场竞争存在着片面理解，在观念上对“最低工资”的提法难以接受，或者有意压低工资谋取私利，从而导致最低工资标准难以落实。劳动部门的监督检查和职工的维权意识也都还有待于加强。

（2）“两个确保”政策

“两个确保”是指确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放，这是中央政府非常强调的一项预防贫困政策。

1990年代中期以来，随着国有企业改革的深化，下岗职工的规模迅速扩大，部分下岗职工生活困难逐渐成为一个突出的社会问题。

1998年5月，中共中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，朱镕基总理在5月16日的讲话中指出：“现在国有企业下岗职工很多，其中一些人基本生活没有保障，由此造成的社会问题日益突出。如果不抓紧解决这个问题，任其发展下去，就会造成人心不稳、社会不稳。没有稳定的社会环境，改革就不能深入进行，已经确定的经济发展目标也无法达到。因此，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，是当前涉及改革、发展、稳定全局的头等大事”①。

这次会议之后，中共中央、国务院联合发布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（1998年6月9日），基本明确了以下几点：第一，发放基本生活费的范围是国有企业中尚未解除劳动关系的正式职工，由于企业生产经营等原因而下岗，还没有在社会上重新就业的人员；第二，发放基本生活费的机构是再就业服务中心；第三，发放基本生活费的标准原则上略高于当地失业救济金水平，具体数额由各地根据实际情况确定；第四，发放基本生活费的期限一般不超过三年，三年内基本生活费逐年递减，三年期满仍未再就业的，应解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济；第五，基本生活费的资金来源采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一，企业负担三分之一，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）三分之一。财政负担部分，中央企业由中央财政解决，地方企业由地方财政解决。对于困难较多的中西部地区和老工业基地，中央财政将以专项转移支付的方式给予适当补助。

关于企业离退休人员的生活保障，传统上是由国家和企业承担的。由于这种保障对企业发展的负面影响以及其自身的不可持续性，急需彻底改革。1990年代以来，国务院出台了一系列政策①，逐步明确了“建立统一的企业职工基本养老保险制度”的目标，具体地说，就是要建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。

尽管对于下岗职工的基本生活费和离退休人员的养老金有着制度上的保障，但是由于制度本身不完善、一些企业存在客观困难以及一些单位和个人存在投机行为等原因，1990年代中期以来，部分下岗职工的基本生活费和部分离退休人员的养老金难以按时足额发放，并逐步演变为严重影响社会安定的因素。有鉴于此，1999年2月3日，国务院办公厅发出了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，提出要“进一步加大工作力度，加快建立社会保障体系，确保国有企业下岗职工的基本生活，确保企业离退休人员养老金的按时足额发放，为经济发展和社会稳定创造更为有利的条件”，这就是“两个确保”的缘起。

2000年5月28日，国务院再次发布《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》，表明“两个确保”问题难以落实。这个通知规定各级人民政府的一把手要直接负责；各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障性支出的比例；各级财政超收的部分除用于法定支出外，应主要用于充实社会保障基金；要进一步扩大社会保险覆盖范围，加强社会保险费的征缴工作；要加快实现管理服务的社会化；要坚持按照“三三制”原则筹集资金保障下岗职工基本生活；要规范下岗人员向失业人员的过渡工作。

由于中央政府的一再强调和努力，国有企业下岗职工和离退休职工的生活保障有了一定改善。根据劳动和社会保障部发布的2001年上半年统计报告，到6月底，国有企业下岗职工总数为632万人，其中进入再就业服务中心579万人，占下岗职工总数的91.6%。在进中心的下岗职工中，99.9%领到了基本生活费，99.6%代缴了社会保险费，分别比2000年底提高了2.6个百分点和6个百分点。上半年，全国应发基本养老金999.42亿元，实际发放998.19亿元，当期拖欠1.2亿元，足额发放率为99.9%，比上年同期提高1.6个百分点。上半年还共补发2000年拖欠5.56亿元和1999年末以前的历史拖欠6.33亿元。

但是，2002年4月，劳动和社会保障部又一次发出紧急通知，要求各地巩固“两个确保”，做好企业减员和关闭破产企业职工安置工作，切实解决好困难群众的工作和生活问题，特别是要重点检查困难企业的“两个确保”工作，及时解决存在的问题，确保不发生新的拖欠。这个“紧急通知”表明，目前“两个确保”政策在落实过程中依然存在比较严重的问题。

（3）失业保险制度

在原有计划经济体制下，每一个新增劳动力都将得到一份工作，而获得工作后是不能被随便解雇的，因而不存在公开的失业问题。少量暂时没有工作的人被称为“待业人员”，也就是说政府是会安排他们就业的，只不过需要等待一段时间。待业人员在待业期间的生活保障主要是由家庭和单位承担的。

自从引入市场机制后，就业竞争不可避免，难以获得工作或者工作以后又被解雇的现象越来越公开化、长期化。这样，长期“待业”人员的生活保障就成为问题了。因此，1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，要求企业按照全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金，以保障待业人员的基本生活和促进就业，这大概可以看作是我国建立现代意义上的失业保险制度的开始。

1993年4月，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，对前述《暂行规定》作了发展与完善。新的规定把保险覆盖范围扩大到所有国有企业职工，并在资金筹集、救济标准、统筹层次等方面做了一些完善工作。

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“重点完善企业养老和失业保险制度”，这意味着对日益公开化、长期化的失业问题的正式承认。1999年1月，国务院发布了《失业保险系例》，标志着我国失业保险制度的正式确立。

按照《失业保险条例》的规定，城镇各类企业、事业单位及其职工应当参加失业保险，符合下列条件的失业人员可以领取失业保险金：按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的；非因本人意愿中断就业的；已办理失业登记，并有求职要求的。失业保险金的标准介于当地最低工资标准与城市居民最低生活保障标准之间，由省、自治区、直辖市人民政府确定。享受失业保险金的最长期限不超过24个月（要求失业前所在单位和本人的累计缴费时间超过10年；累计缴费时间满1年但不足5年的，最长享受期限只有12个月；累计缴费时间满5年不足十年的，最长享受期限为18个月）。失业人员在领取失业保险金期间，还可以按照有关规定同时享受其他失业保险待遇。

由于我国目前的实际失业率要明显高于政府公布的登记失业率，而且由于就业困难而长期失业的人员占有很大比例，所以，失业保险制度难以有效保障所有失业人员的基本生活。从2000年开始，政府计划花5年左右时间，分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变，这种转变将进一步加剧现有失业保险制度的压力。与此同时，失业保险费征缴困难和不能规范使用的问题还一直存在，严重影响着该项制度效益的发挥。

根据劳动和社会保障部发布的2001年上半年统计报告，到6月底，全国失业保险覆盖率为76.4%，全国城镇登记失业人数为618.7万人，登记失业率为3.3%。6月份当月领取失业保险金的失业人员共有243.5万人，只占登记失业人员的39%。上半年的失业保险基金支出增幅高于收入增幅8.2个百分点，有7个省市当期基金收不抵支。

（4）居民最低生活保障制度

尽管存在以上各项预防社会成员陷于贫困的政策，但是这些政策由于各种原因并不能有效发挥其预防性效果：第一，政策本身落实困难，有些政策实际上就是针对有关制度不能落实而提出来的，例如中央政府一再强调的“两个确保”；第二，以上各项政策所确定的预防标准偏低，难以发挥预防贫困的作用；第三，象下岗职工基本生活费和失业保险金等制度，实际上严格限制了其享受对象，排斥了很多应当享受的人，例如非国有企业的下岗职工、困难企业的“待岗”或“放长假”人员（这些人没有“下岗职工”的身份，但是是实际的下岗人员）、没有登记的失业人口、单位或个人没有交纳失业保险费（或者缴纳时间不足1年）的失业人员，等等。

因此，1990年代以来，实际陷于生活困难的城市居民不断增加，传统上由民政部门主持的社会救济工作已经不能适应新的形势，难以有效救济“新贫困层”的基本生活，必须进行改革，以编制有效的“最后安全网”，这就是城市居民最低生活保障制度出台的主要背景。

最低生活保障制度的构想最早在上海市出现。1992年，上海市就召开了专门会议，研究对各种收入较低、生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题，会议要求各级领导和部门从正确处理改革、发展与稳定三者关系的高度，认识建立最低生活保障制度的重要性和紧迫性。1993年6月，在调查研究的基础上，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。

上海市的实践引起了主管社会救济工作的民政部的注意，民政部认为这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出：在城市要逐步按最低生活保障线对贫困居民实行救济，由此在全国范围内推动了传统社会救济制度的改革。

1997年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求各地把建立城市居民最低生活保障制度当作一项重要工作来抓，必须在1999年底之前完成此项工作。为了引导和规范最低生活保障工作，1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。按照这个条例的规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。最低生活保障标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用。最低生活保障经费由地方人民政府承担。

2001年11月12日，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，突出强调了最低生活保障工作的重要性，并强调要认真贯彻属地管理原则；地方各级人民政府，特别是省级人民政府必须加大最低生活保障资金投入；中央财政将根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政努力程度，加大对财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度；要推进最低生活保障工作的规范化管理；最低生活保障标准既要保证贫困居民的基本生活，又要有利于鼓励就业；要把工作重点放在社区。

早在1999年10月，全国668个市和1689个县就已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。但是，多年来，“应保未保”问题一直比较突出。最近，随着中央政府重视程度的提高和各级财政投入的加大，最低生活保障制度的保障面迅速扩大，到2001年底，全国享受最低生活保障的居民已达1189万人。

表2：1997~2001年全国城市低保对象与资金投入情况

从最低生活保障制度的实施情况看，目前也还存在着一些严重问题，例如保障标准的制定比较随意，“应保未保”问题还在一定程度上存在，实施保障时不能区分保障对象的特殊需要而给予有差别救助，资金分担比例不合理，传统救济思想依然影响很大，等等。

（5）“再就业工程”

与前述预防性、救济性政策相比，“再就业工程”可以说是一项重要的开发性反贫困政策。这项工程的重点是帮助失业6个月以上的职工和生活困难的企业富余职工尽快实现再就业，以防止陷于贫困或摆脱贫困状况。

1994年，劳动部组织上海、沈阳、青岛、成都、杭州等30个城市进行再就业工程试点。1995年4月，国务院办公厅转发了劳动部《关于实施再就业工程的报告》，标志着再就业工程的正式启动。1996年4月，劳动部发布《关于全面实施再就业工程有关问题的通知》，推进了再就业工程的全面实施。

再就业工程的基本内容包括：第一，全面推进就业服务事业的发展。由劳动部门牵头组成专门机构，对失业人员进行登记，提供必要的失业救济金，开展职业指导、职业信息介绍和就业培训等活动；第二，建立生产自救基地。依托大型企业建立生产自救基地，安排失业人员在基地求职，或者通过兴办劳动就业服务企业，组织开展生产自救；第三，积极开展转业训练，促使缺乏一技之长或不能利用原有技能再就业的失业人员掌握某种技能或更新技术知识，尽快找到新的工作岗位；第四，实行优惠政策，鼓励用工单位优先招收失业人员，鼓励失业人员自谋职业；第五，组织劳务输出。通过向国外输出劳务，为国内其他失业人员腾出一些就业岗位；第六，动员全社会关心和支持再就业工程。

1998年6月9日，中共中央、国务院发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，对再就业工程的工作重点有所调整。该通知指出：“根据国有企业改革的总体部署并考虑到社会各方面的承受能力，中央要求，当前和今后一个时期，主要解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题”，要求各地、各企业普遍建立再就业服务中心，负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。该通知还强调，各地区和有关部门要积极培育经济增长点，继续加强基础产业和基础设施建设，因地制宜地发展劳动密集型产业，以利于扩大就业；要把发展第三产业，特别是商业、饮食业、旅游业、家庭和社区居民服务业等，作为下岗职工再就业的主要方向；要把发展中小型企业、劳动就业服务企业作为促进再就业的重要途径。

再就业工程实施以来确实取得了一定成绩，有助于改善部分失业下岗人员的生活状况。但是，由于我国劳动力市场的总体情况是供大于求，加上经济结构转型和失业下岗人员自身素质等方面的原因，造成失业下岗人员的实际再就业率一直偏低。从1995年到1999年，失业人员的再就业率一直不超过45%。根据劳动和社会保障部发布的统计资料，近年来，国有企业下岗职工的再就业率甚至持续走低：1999年为42%，2000年是35.4%，2001年上半年为11.1%，比2000年同期下降了4.9个百分点。

表3：1995~1999年我国城镇失业人员再就业情况

三、城市反贫困的主要问题

前文已述，针对1990年代以来日益凸显的城市贫困问题，我国政府已经采取了一些反贫困的政策和措施，并取得了一定成效。但是，目前城市反贫困工作也还存在以下一些突出问题，需要引起高度重视。

首先是对城市贫困缺乏规范的定义，从而导致各种反贫困政策不够系统、不够协调，甚至偏离反贫困的目标。理论上讲，弄清城市贫困的内涵，规范定义“城市贫困人口”，是制定各种反贫困政策和开展反贫困工作的前提，这样做可以形象地比作“用脑袋指挥手”。但是，实际上我们注意到，很多政府官员，特别是高级领导者，并没有规范城市贫困人口的定义，甚至回避使用“城市贫困人口”的概念，而是经常采用列举具体对象的办法讨论城市贫困问题，例如把贫困人口指称为“失业人员”、“国有企业下岗职工”、“困难企业职工”、“离退休人员”等。很明显，城市贫困人口虽然表现为很多失业人员、下岗人员、老年人，但是，反过来，具有这些身份的人并不一定都是贫困人口。如果反贫困政策基于以上指称而制定，实际上是“用手指挥脑袋”。这种做法不可避免地导致反贫困工作的“手忙脚乱”现象，不仅使有关反贫困政策不能瞄准真正的贫困人口，以至于降低了反贫困资源的使用效率，而且制造了有关城市贫困的概念混乱，妨碍对于城市贫困的深入研究和精确估计。

事实上，要规范定义城市贫困，紧紧抠住两个方面是最基本的。一方面，凡是在城市区域内发生的贫困都应算作城市贫困，不能仅把具有城市户口身份的贫困人口看作城市贫困人口。很明显，这样至少就不能把所谓“外来人口”的贫困问题排除在外；另一方面，凡是生活水平低于某一标准的人口都应列为反贫困的工作对象，这些人都有权利获得政府帮助，只有这样，才能真正避免一些人由于具有原体制的某种身份而被排除在外。

其次是贫困监测体系不完善，缺乏对于城市贫困状况的权威统计。前文已述，目前关于城市贫困人口数量的各种估计之间差异很大，反贫困面临着底数不清的难题。造成这种状况的一个重要原因正是上面所说的对于城市贫困缺乏规范定义。目前，在政府官员、专家与公众之间，对于贫困的理解存在着很大差异。即使是在政府内部，不同部门对于城市贫困人口的理解也不一样。例如，劳动部门的“贫困人口”是失业下岗人员和离退休职工（尤其是指原属国有企业的），民政部门的“贫困人口”是最低生活保障对象，而工会系统的贫困人口则是“困难企业职工”，统计部门的“贫困人口”是城市居民数的5%，这样不同的统计口径自然难以得出一致的贫困统计。另外，由于城市贫困在很大程度上具有相对性，是一种相对贫困，所以确定贫困统计标准自身也有很大难度，需要有广泛而深入的研究。还有，对待城市贫困的一种错误观念也妨碍开展持续的、精确的贫困统计。一些人以为城市贫困只是一种过渡性贫困，通过落实有关政策就可以“解决”，忽视了城市贫困可能是一种持续性现象。实际上，贫困群体的成员可能改变，但是作为一种整体的贫困现象将始终存在。贫困统计应当成为社会经济统计的重要组成部分，应当有权威部门定期发布贫困统计数据，这是制定反贫困政策和采取反贫困行动的重要依据。

第三是反贫困的资源缺乏合理的统筹规划。在某种意义上，城市贫困是改革政策设计者没有预料到的一种后果，或者说是没有充分估计到的一种后果，因此，并没有预先规划好反贫困所需要的资源。而随着市场化进程的急速推进，利益主体日益多元化，政府有效动员社会资源进行反贫困的能力又受到削弱。所以，在逐步推进的反贫困工作中，资源约束一直存在。为了筹集资源，中央与地方、地方与基层、国家与企业、企业与个人，乃至政府的各个部门之间都在不停地进行博弈，迄今为止并没有出现最佳结果。例如，城市居民最低生活保障的经费由各级财政分担，但是对于分担的比例仍然争议很大；国家希望对于城市居民的最低生活“坚持国家保障与社会帮扶相结合”的方针，但是代表“社会”的各种单位都有自身的利益考虑，国家要充分动员他们的资源已经远远不如计划经济时代那么容易了；国家希望企业投入资源解决下岗职工和离退休人员的生活保障问题，但是企业觉得负担太重，一些确实困难的企业实际上也无法投入资源，从而导致政策失灵。经验表明，对于如何统筹和保障反贫困所需要的资源，目前仍在探索之中。但是，需要注意的是，由于缺乏合理的统筹规划，实际上资源约束与资源浪费是同时存在的，特别是在各个部门和各种主体对于中央财政有限资源的不适当的竞争中，导致了资源分散和浪费，不能使有限的资源发挥反贫困的最佳效益。

第四是反贫困政策有待于继续改进和完善。整体上说，迄今为止的城市反贫困政策具有明显的草创时期的特点：一是缺乏系统设计，政策之间衔接性差；二是缺乏长远目标，救急性强；三是政策设计不完善，缺乏想象力。在实际操作过程中，一些反贫困政策出现目标不清，功能混乱。例如，发放下岗职工基本生活费和离退休人员的养老金，究竟是补偿国家、企业以往的欠债，还是救助贫困？如果把城市居民最低生活保障制度看成是反贫困的专项制度，那么这一制度究竟是为了维持居民的最低生活，还是要促使其摆脱贫困状况？用基层干部的话说，究竟是要保“肚皮”，还是要保“脸皮”？如果最低生活保障制度仅仅局限于维持居民的最低生活，那么是不是有可能维持一个永久性的贫困层？这种可能在反贫困政策并不配套的情况下是明显存在的。

具体地说，我们可以将反贫困的政策体系区分为三个组成部分，即预防性政策、救济性政策和开发性政策，这在前文中已经提到。所谓预防性政策是指防止贫困发生或降低贫困发生概率的各项政策；所谓救济性政策是指当贫困确实发生时，努力减少其负面影响和损害的各项政策；所谓开发性政策是指消除贫困者的脱贫障碍，拓展其脱贫机会的各项政策。

从目前反贫困的政策实践看，以上三类政策都有待于进一步改进和完善。目前的预防性政策难以预防贫困的发生，例如最低工资制度难以落实，失业、医疗和养老保险都还很不完善。现行的救济性政策难以有效满足贫困者的基本需要，例如居民最低生活保障制度，其保障标准还偏低，统一按照人均收入进行差额补助的办法不能考虑不同类型和不同规模家庭的特殊需求，特别是其消极的维持居民生存的制度取向，难以满足贫困居民十分迫切的医疗需求。目前的开发性政策也存在着内容单一，缺乏想象力的缺陷。完善就业服务，实施优惠政策以促进就业，自然是开发性政策的重要内容。但是，在如何为贫困者开发多样化的经济机会，如何开发贫困者的人力资本和社会资本，如何开发贫困者参与政治、经济和社会进程的能力与机会，如何促进贫困者的增权等等方面，仍然还有很大的政策设计空间。

第五是反贫困的工作机构有待于进一步协调。反贫困政策的落实依赖于高度协调的工作机构，在这方面，中国农村扶贫开发工作的经验应该是值得借鉴的。1980年代中期以来，专门化的农村扶贫开发机构是农村扶贫开发取得巨大成就的重要保证。但是，目前的城市反贫困基本上是在原有行政体制基础上开展的，并没有专门的城市反贫困机构。这里不是说必须得建立一个新机构，如果各个有关部门能够充分协调起来，也同样是能够推进和改善城市反贫困工作的。问题的关键在于，目前有关部门的协调确实不够，城市居民最低生活保障制度长期以来存在的“应保未保”问题就是一个例证。特别是，目前的城市反贫困事实上是由各个部门在原有工作的基础上发展起来的，不是说先有统一的反贫困纲领和政策设计，然后才合理分工，开展工作。因此，实际上的反贫困工作有各自为政、互相扯皮的倾向。从长远看，为了克服这种倾向，有必要制定中、长期的城市反贫困的总体规划，并在反贫困的组织机构上进行创新，以便提高反贫困工作的效率。

第六是反贫困工作应当专业化。反贫困涉及到贫困识别和监测、资源筹集、政策设计、工作协调、项目执行、日常管理等等一系列复杂问题，并不是一个简单的分钱问题。如果缺乏深入研究和规划，缺乏关于反贫困的专业知识，资源投入越多，所造成的浪费也就越大。因此，应当考虑加强城市反贫困的研究，加强实际工作人员的专业培训，更多地吸收一些专业人士参与城市反贫困工作，充分发挥有关机构的专家、学者的作用，以全面推进城市反贫困工作的专业化。

1中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》，载《人民日报》2001年10月16日第五版。

23关于城市居民最低生活保障制度的具体阐述，请参见下文。参见朱庆芳：《城镇贫困群体的特点及原因》，载《中国党政干部论坛》，2002（4）。

4例如，亚洲发展银行组织的“中国城市贫困问题研究”课题组，利用1998年国家统计局的城市调查数据测算出的城市贫困人口是1480万人，中华全国总工会1999年的测算则是1500万人。

5朱镕基：《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的几个问题》，载劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中国劳动社会保障出版社、中央文献出版社2002年版。

6这些政策主要包括《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年6月26日）、《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年3月1日）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年7月16日）、《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（1998年8月6日）等。

第二篇：认同、差异与发声 性别教学演练

認同、差異與發聲─ 性別教學演練(劉開鈴、陸偉明/五南/2009.03)

本書為成功大學性別與婦女研究中心2007年

執行「成大帶動周遭院校或同領域學術發展計

畫」的具體成果。此計畫共有10所大學院校、14個系所，來 自文學、史學、教育、社會與

醫療四個學群29位教師參加，歷經學群討

論、成果發表會、單篇論文與全書審查，共集

結13篇教學論文。以主題粗分為五類，性別

與教育、性別與社會、性別與醫療和運動、性

別與歷史，以及性別與文學。

以教學性質區分為四類：通識課程、性別

議題融入教學單元、實務操 作的小團體輔

導，以及教學反思紀要。實際編排第一單元為

「性別成為通識課程教學」，第二單元為「性

別融入通識歷史課程教學」，第三單元為「性

別的教學實踐 與省思」。每篇包含開課背景

介紹、授課學生背景介紹、教學設計、教學策

略、師生教學心得與經驗分享、以及教學成效，並附有教學資源可參考。

本書特色

這本書呈現出來的是我們對性別教學的關懷與反思，我們希望能和讀者們分享我們的互動與交流，更希望這本書能成為讀者們教學

和申請相關教學計畫的資源。作者簡介

陸偉明

國立政治大學中文系學士，美國喬治亞大

學教育心理學碩士、博士。曾任成功大學性別

與婦女研究中心主任、教育所所長、國科會人

文處教育學門召集人。現任國立成功大學教育

研究所特聘教授。

呂明蓁

美國紐約州Canisius College諮商師教育碩士，紐約州立大學水牛城分校教育政策與領導研究所碩士、博士。曾任美國紐約州及加州等地的多元文化諮商師、小學教師、大學助 教、講師及研究員。回到台灣後任教於國立台南大學，曾擔任輔導中心主任，現為教育系專任助理教授。目前全心投入於性別平等教育及多元文化教育。

游美惠

美國猶他大學社會學博士。曾任高雄師範大學性別教育研究所所長、教育部性別平等教育委員會委員。現任高雄師範大學性別教育研究所教授、臺灣女性學學會理事長。教書已經超過十年，仍不斷自我期許能當個具有多元文化素養、負責盡職且能關懷學生的女性主義教師。

黃怡瑾

普渡大學美國社會學博士。現任國立台南大學行政管理學系副教授。所開授之「台灣的婚姻與家庭」曾獲選為教育部顧問室個別型通識教育課程績優計畫。生命經歷多次轉彎，但確定喜歡教學，且篤信婚姻家庭的重要性，只求清楚自己想要什麼，喜歡自己，並對周遭的人有所幫助。

成令方

英國艾薩斯克大學社會學博士，高雄醫學大學性別研究所副教授兼所長。教學研究專長：性別社會學、醫療社會學、工作社會學、性別與科技、質性研究。重視教 學，積極編譯書中文書：《醫療與社會共舞》（2008)，Allan G.Johnson原著，《性別打結：拆除父權違建》（2008)，《見樹又見林：社會學作

為一種生活、實踐與承諾》（2001）。徐珊惠

美國喬治亞大學人體運動學研究所博士，主修體育課程與設計，副修多媒體應用教學研究。現任國立成功大學體育健康與休閒研究所助理教授。受到在美國求學時 一位女性主義教師的影響極深，跨入性別議題的領域，返台後加入成功大學性別與婦女研究中心，在許多討論與學習中更奠定了對性別研究的使命。目前研究的議題 包括女性運動員自我認同、身體再現之探討、女性與運動在大眾媒體的詮釋等相關性別議題研究。

蔡幸娟

「幸福如蜜，娟秀如畫」。國立成功大學歷史學學士，台灣大學歷史學碩士、博士，現任職於國立成功大學歷史學系，中國魏晉南北朝史是教學與研究的主要領域，其中，尤其關懷魏晉南北朝時代的婦女。

廖秀真

成功大學歷史學學士，台灣大學歷史學碩士。現任成功大學歷史系講師，開授中國婦女史相關課程。

劉煥玲

成功大學歷史語言所碩士，北京中國社會科學院哲學所博士。研究專長為道家與道教、宗教與文化等領域。現任南台科技大學通識教育中心專任講師。曾擔任禪修課程，目前主要教授歷史課程。

林春蘭

成功大學歷史系學士、歷史語言研究所碩士。現任東方技術學院通識中心講師。大學階段選修「中國婦女專題」課程，開始學會留心

關於性別的議題。

蔡淑苓

台灣師範大學家政教育研究所碩士，專長為幼兒發展、幼兒發展評量與輔導、兒童福利。曾擔任義務張老師，現任台南科技大學幼保系副教授。

吳達芸

國立台灣大學中文系學士、碩士。曾任教國立成功大學中文系約三十年，現在為台南科技大學幼保系專任教授。專長在中國古典小說、現代文學、兒童文學、生命教育與臨終關懷。為成大婦女兩性研究室創始會員之一。劉開鈴

國立成功大學外文系學士，國立台灣大學外文系碩士，美國賓州州立大學比較文學博士。曾任成功大學外文系系主任，亦獲選為成功大學人文藝術類通識課程優良 教師。所開授之「性別與文學」並兩度獲選為教育部顧問室個別型通識教育課程績優計畫。現任成功大學性別與婦女研究中心主任。

蔡玫姿

國立清華大學(台灣)中文系博士，現為成功大學中文系與現代文學研究所助理教授。研究領域是民初作家、現代小說、性別與文學。個性軟弱，因此閱讀女性主義健身；不擅運動，但對運動文學感興趣；不喜歡生硬的社會學，但研究取徑偏向文學社會學。

第三篇：内部审计与外部审计的差异与合作

内部审计与外部审计的差异与合作

一般说来，外部审计在权威性和独立性方面具有优势，而内部审计在审计深度和力度方面有其特长，两者既有区别又有联系，但更多的是合作，其关系可以用“外审撒网，内审捕鱼”来概括。

一、内部审计与外部审计的差异

内部审计和外部审计的差异包括审计性质、业务独立性、审计方式、工作范围、服务对象、审计报告的作用、审计权限、监督方式以及审计依据等方面，下面选择其中的几个重要方面进行介绍。

1、在审计独立性方面存在差异

企业内部审计机构，通常叫做“内部审计部”，也有的叫做“内部控制部”，绝大部分都是企业组织机构的一部分，通常直接向企业管理层报告工作；上市公司或投资公司收购的企业则向监事会以及董事会下属的由独立董事组成的审计委员会报告工作。但无论是向管理层还是审计委员会报告工作，内部审计机构都是向股东拥有的企业内部组织报告工作，这就决定了内部审计在独立性方面无法作到真正的独立。

外部审计师则属于社会审计，其组织、资金来源都不受被审计单位的影响。因此，外部审计相比内部审计而言就具有更强的独立性，一般是经过政府部门审批的公共会计师和审计师事务所。

由于这种差异的存在，导致了内外审计在看待和处理企业某些问题方面的不同。

案例一：对待内部审计部门的归属问题

某公司管理层受传统思想影响，一直将内部审计部安排在企业管理层的一个中层职能部门中，内部审计工作直接向公司总经理汇报。长期以来该公司的内部审计工作虽然没有什么太大成绩，但公司也没有发生什么特别重大的意外损失事件，管理层包括董事会也认可这种结构。但是，该公司的外部审计师在考察了内部审计机构后，每年的审计报告都要质疑其内部审计机构的相对独立性问题，在管理建议书中多次建议公司董事会将内部审计机构从总经理的直接领导下转为直接向审计委员会报告工作。

但公司决策层和管理层一直没有认可这个建议，因为该公司的审计委员会除了参加董事会外，通常情况下并无活动，而且委员会的成员（一些外聘的独立董事）平时更不过问公司的具体业务，将该公司的内部审计部直接置于该委员会的领导之下没有什么实际意义，对于这类非上市公司而言，公司股东一般还是认可将内部审计部置于总经理的直接领导下。后来，该公司计划上市募股，董事会只能接受外部审计师提出的将内部审计部转为直接向董事会下属的审计委员会报告工作，但同时也间接向总经理通报审计工作。

2、工作范围有所不同

在工作范围上，内部审计包括了企业运营管理的许多方面，特别是以内控部为标志的企业，其内部审计的范围更是涵盖了所有的管理流程，包括内控体系的审计、管理风险预防和公司治理等。而外部审计则基本集中在检查财务管理流程和财务信息的真实性方面。

案例二：发现质量退货问题

某公司在年末处理一批年内陆续从客户处退回的三包退货，这些货物分散存放在公司外地客户处的中转库里。虽然退货已经过公司质检处的检验，但由于考虑到年终绩效考核问题，公司管理层没人对该批退货是否应该核销当年销售收入作出处理决定。公司的外部审计师在审核公司报表并对销售收入进行符合性测试时，没有条件对该公司众多的外部中转库存货情况进行全面盘点，因此无法及时发现该公司的这批质量退货。最后还是公司的内部审计师在检查质量部工作报告时发现了线索，并最后追踪到了这批外库质量退货，及时向该公司管理层提出了核销销售收入和调整存货的意见。本案说明，内部审计由于工作范围广，时间长，所以有机会发现更多的管理问题。

3、对具体业务的审计深度不同

外部审计师通常需要同时关注所有市场上的单位，受其本身条件限制，如具体审计人员的职业素质、审计时间、对企业业务状况的连接，特别是对企业文化背景的感悟等等，决定了其对被审计单位的具体业务在现实情况下无法进行非常深入的调查研究和分析。相反，作为内部审计师则可以根据需要对高风险业务进行非常深入的调查研究，有些问题在表面上看可能并不属于高风险项目，但由于直接影响到财务数据的准确性，也需要内部审计的深入调研。

案例三：固定资产“拆拼”活动对资产负债表的影响

某公司下属企业因为现金短缺，在内发生了几台设备损坏无钱购买维修备件的问题，设备部为保证生产运行，决定将另外暂停使用的几台同型号设备上的好部件拆下来供维修用，这在企业内部通常叫做“拆拼”。按规定，这需要对被拆件设备进行重新估价，做减值准备或者直接办理报废手续。但该公司管理层同样由于考虑到年终绩效考核问题，没有对这些被拆件设备进行报废和减值处理，继续以封存设备名义放在固定资产科目内，由于外部审计师受业务能力和审计时间等条件限制，无法及时发现该项“拆拼”事务。此后，该公司的内部审计师在检查设备管理部门业务过程中，特别是在听取企业介绍节约现金的介绍中发现了线索并据此查明了事情的全部经过，根据公司管理政策规定，鉴于该设备已无修复价值，内部审计师要求企业管理层对该设备作了报废处理并调整了财务报告。

4、审计权限不同

对于重视企业内部控制和审计的企业来说，内部审计通常会被赋予对潜在风险预防提出管理纠正的权利，有些甚至可以直接向高层提出免除下属业务单位主管负责人的建议。外部审计师虽然在其审计报告中也可以对潜在的管理风险提出预防建议，但一般不涉及处理被审计单位的管理人员。

案例四：内部审计对管理层的奖惩建议权

某公司的一家下属企业，自开业后多年来始终处于亏损状态。虽然该公司的设备一流，而且有跨国公司的大投入做后盾，产品的市场需求极大。但公司总经理盲目自信，随意滥用董事会赋予的投资权利，超预算购买大批进口设备。加上内部管理混乱，费用开支巨大，管理层之间信息沟通不佳，所以产品质量和数量长期不能满足客户需要，导致该公司长期不能达到董事会确定的目标。公司内部不断有员工揭发总经理利用采购设备的机会接受外国供应商的好处，包括带领全家出国旅游、收受好处等问题。最后，公司首席执行官指示内控部联合其他投资、财务等部门组成联合审计组对该公司总经理进行特别审计。

经过一周的特别审计后，根据具体的审计证据和总经理目前的经营方针以及发展计划，审计组决定在审计报告中向董事会提出了包括撤换总经理在内的一系列建议。而过去外部审计师虽然也多次对该公司进行审计，也有许多管理建议，但都没有涉及该公司总经理的去留问题。

此外，该公司的内部审计机构通常还派人参加企业的和季度的绩效考核工作。内部审计师在评价下属企业管理层的绩效中有奖惩建议的权力。

5、服务深度不同

由于内部审计和外部审计存在资源使用、工作方法、业务重点等方面的客观差异，导致内外审计在对企业服务深度方面的不同。

案例五：内部审计在合资谈判中的服务功能

某生产汽车零部件的投资公司（简称“甲方”）管理层计划和另外一家生产零部件的私人公司（简称“乙方”）利用双方资源优势联合组建合资企业，共同向市场的特定客户推出一款新的产品。在谈判初期进展非常顺利，双方代表就产品、市场、投资、合作方式等重大问题基本达成了一致意见。当谈判进入到具体合资企业的管理人员组成问题时，双方发生了意见分歧。按照惯例，当合资双方股权比例达到7：3或6：4以上时，一般由一方推荐董事长、财务总监人选，组成监督方;另一方则派遣总经理组成经营管理层。这类组合虽然表面上看来比较公平，也有成功案例，但在实际运营后通常容易因各方利益冲突或经营观念的不同导致管理层分裂，轻则影响企业正常运营，重则破坏实现合资企业的长期发展目标。极端情况下还会导致合资双方终止合作。

为了预防出现这种情况，甲方基于长期从事合资企业运营管理的实践经验，基于对乙方管理层人员的业务素质和能力的了解，为避免日后经营过程中出现以上问题，在谈到合资公司人员组成时，提出了这样的意见和条件：作为控股方，甲方派人担任董事长（法定代表人），乙方派人担任付董事长，合资公司总经理、财务总监和付总经理通过市场招聘由董事会投票表决确定，总经理和财务总监等高层管理人员不得在双方企业内担任任何职务，也不得进入合资公司董事会，总经理有权向董事会提出辞退付总经理等高级管理人员的要求。乙方对此坚决反对，认为这样的后果是乙方失去了对合资企业的实际控制权，坚决要求如果甲方担任董事长，乙方就必须派人担任总经理，双方谈判就此陷入僵局。

问题的实质在于如何保证双方在既不影响合资企业日后正常运营的条件下，又能有效保证双方在合资企业中的利益，这里除了合作双方之间的相互信任外，还必须有制度上的保证。为此，甲方要求其内部审计机构人员参加董事会会议，就此问题直接与乙方进行谈判。甲方审计人员一方面向乙方股东系统介绍了甲方的内部控制体系，特别是内部审计监督体系；另一方面双方人员就日后经营中可能发生的所有重大风险进行了全面的讨论和研究，然后将有关具体控制总经理和高管们的条款，特别是双方股东的内部审计权利等加入到合同之中。最后甲方终于使乙方消除了疑虑，同意了甲方的意见。

这样做的结果是，总经理等高管们一开始就知道自己的业务活动将处于严密的监控之中。这种工作对于内部审计是一种典型的管理顾问咨询服务。出于费用方面的考虑，特别是审计业务和咨询业务分离后，外部审计机构无法提供这类服务。

二、内部审计与外部审计的合作

内部审计和外部审计既有区别，也有联系，两者在业务上更多的是合作。以下案例可以从各个侧面反映这种合作。

案例六：无票领用公司寄存库货物对资产损益表的影响

某公司为减少存货，利用自身在采购市场上的强势地位，要求供应商将其货物事先存放到该公司为供应商开辟的寄存库内，合同规定供应商应当始终保持满足公司三个月生产需求的货物存量。该公司物流部业务人员可以根据实际生产需要，随时到寄存库中提货，然后根据实际使用数量向供应商办理结算付款，在内的正常情况下，这类结算相当于占用了供应商的资金，没有什么问题。但在年底前的三个月开始，该公司为了降低当年的生产成本，提高企业财务成绩，管理层默许物流部门无票领用供应商在寄存库中的货物，并拖延办理领用结算时间。由于供应商之间竞争激烈，都想扩大对该公司的销售份额，结果有供应商就口头答应了延迟结算的要求。公司在盘点年末存货时出现了盘盈情况，导致了营业外收入的增加，外部审计师对此由于受经验限制和对事情缺乏全面了解，在参加年末审计盘点该公司存货时没有发现盘盈的真正原因。此后，该公司内部审计师在全面盘点公司内部仓库和供应商寄存库时发现了这个问题，要求公司管理层对无票领用供应商的存货进行调整，消除了该项盘盈，提高了财务报告的准确性。

案例七：内部审计是外部审计的延伸

某外部审计师过去在完成对某公司的审计后，通常会向该公司管理层提出系统的管理建议书。建议书包括：现状描述、发现的问题、问题的潜在风险及风险大小程度以及改进建议等。对这些问题该公司经过分析后基本认同。但由于该公司过去没有建立内部审计机构，所以跟踪落实的工作就交给财务部去处理，而财务部受其自身条件和日常工作能力的限制，每到面临下一个外部审计到来前就因为担忧许多重大问题没有得到实质性的改善而焦虑。其中有几点重要建议一直没有得到落实，包括：没有制订在制品中的费用分摊政策、没有建立外部中转库盘点程序、公司的三包退货程序不完善、部分内部控制管理程序与质量管理程序发生冲突等等。这些问题单凭财务部的力量是无法解决的。最后该公司董事会决定成立专职内部审计机构，负责跟踪督促外部审计师提出的管理建议。

此后，内部审计师一方面直接和外部审计师建立沟通关系，交流改进情况，另一方面，则将外部审计师提出的管理建议直接纳入审计监督范围，并对各下属企业展开跟踪检查。此外，内部审计师还将下属企业落实外部审计意见的整改情况列入了企业审计评分体系之中。在内部审计师的持续跟踪敦促下，经过团队合作，外部审计师的这些管理建议得到了较好的落实。本案证明内部审计确实是外部审计的延伸。

案例八：预防舞弊案件方面的合作

某公司近年来随着有色金属价格的大幅度上扬，其下属的一个企业发生了贵金属被盗的案件。该公司内部审计师根据这一信息，结合企业的生产环境情况，预见到企业将面临严重的金属物品被盗的压力，并及时发布了预防贵重金属被盗风险的预告。根据该公司内控部制定的预防盗窃的保险安排，如果发生外来盗窃，则该盗窃损失将可从财产一切险中获得保险公司的赔偿；如果发生内部人员内盗，则可以从该公司购买的雇员忠诚保险中获得保险赔偿。但是，从该被盗案件的现场情况分析，没有发现任何门窗被破坏的情况，当地公安部门初步认定本案应该属于内盗。

由于雇员忠诚保险必须有明确证据指出具体的舞弊雇员及其舞弊行为，所以在当地公安机关没有查出具体作案人员前，该案无法得到保险公司的赔偿。该损失在没有得到赔偿前自然将影响到公司当年的损益，内部审计师及时将舞弊案件的情况向外部审计师进行了通报，外部审计师在评估后认为在损失金额不大的情况下，可以接受企业的处理方案。同时外部审计师根据其获得的来自其他企业在处理类似防盗措施的信息，对该公司的防盗的预防措施提出了进一步的建议。内外审计师之间在预防和处理舞弊方面保持了良好的合作。案例九：其他方面的合作

某公司为了摸清企业的全部存货状况，及时解决呆滞品对未来财务成果的影响，决定在结束前对所有下属企业的存货进行全面的盘点审核。该工作原计划邀请公司的外部审计单位，一家跨国事务所执行，但该事务所在年前确实没有能力执行该项审核盘点任务，为此，该公司计划聘请当地的其他会计师事务所执行。

为保证该项审计的顺利进行，也为了当地事务所的审计盘点结果获得审计单位的认可，该公司提前和审计单位进行了全面的沟通，从制定盘点存货程序、组织计划等方面逐个进行了讨论，特别是对各下属企业外部中转仓库的存货盘点方案进行了仔细的探讨。最后该公司按照审计单位认可的存货盘点方案，利用当地事务所的支持完成了年前存货盘点。当地事务所提交的盘点审计结论获得了审计机构的认可，既节约了审计盘点费用，也提高了审计效率。内外审计机构保持了良好的合作。

以上案例从几个角度介绍了内部审计与外部审计之间的关系，要妥善处理好内部审计与外部审计之间的关系，主要应当作好以下两方面的工作：

1、保持内外审计机构良好的沟通和交流作为内部审计机构，在处理日常工作中应当随时和本企业的外部社会审计机构保持良好的沟通关系，经常就国际国内有关审计业务发展的最新进展、双方的审计范围调整、各自审计工作底稿、双方的审计结论以及双方对本企业管理程序等方面的情况，特别是近来对财务数据真实性的要求不断提高、IT审计、审计质量体系建设等内容进行及时有效的沟通。

2、强化内部审计与外部审计的合作双方应当在企业内控体系建设，包括业务程序开发、预防舞弊体系建设、双方审计成果的相互利用等方面进行全面的合作。特别是对于打算进行股份公开上市的企业，更是应当提前着手安排建设企业内控体系，这些都需要得到外部审计机构的大力支持和帮助。

第四篇：HSE内部审核与检查的差异

浅谈HSE内部审核与检查的差异

在HSE管理体系中，内部审核与检查都是以程序文件的方式进行的。内审员进行首次内部审核工作时，容易混淆内部审核与检查的关系，把内部审核当作是在现场查找隐患，而忽视了从管理上，从整个体系的持续适宜性、充分性和有效性上进行评审。笔者通过对“内部审核程序”与“检查和监督管理程序”的对比，结合日常检查工作，分析了内部审核与检查的差异，对HSE管理体系试运行工作中的内部审核与检查工作提出建议。1

内部审核与检查的差异 1.1

所属要素不同

在HSE管理体系的十大要素中，“检查和监督管理程序”属于 “4.8检查和监督”要素，确保体系运行过程中不发生偏差；而“内部审核程序”属于 “4.10审核评价和持续改进”要素，是对管理体系的审核及评审，使HSE管理体系不断完善，实现持续改进。1.2

目的不同

内部审核的目的是为了确定所建立的HSE管理体系是否符合标准的要求，符合HSE管理的计划安排，符合法规要求，是否被适当地实施和保持，满足组织的方针和目标的有效性，以确保HSEMS的持续符合性、充分性和有效性。

而检查的目的主要为了及时发现和解决体系运行过程中存在的问题和缺陷。

由此可知，内部审核是对HSEMS十个要素系统全面的检查及审核；而检查可以是对HSEMS某一个要素的某一个方面或某几个要素的某几个方面进行检查，甚至可以是专项的、单一的检查。例如对施工现场的检查就是对“4.6运行和维修”的专项检查，而不是内部审核。1.3

组织人员及其素质要求不同 1.3.1

组织人员不同

内部审核工作需由建立HSE管理体系的单位（例如江苏石油分公司）的管理者代表负责组织及策划，任命审核组长，由安全技术部等相关部门配合开展。未建立并实施HSE管理体系的单位开展的检查工作不能称之为内部审核。

而对检查来说，各级HSE管理委员会、安全技术部及条线职能部门都可以组织，基层单位（如油库、加油站、车队等）也可以自行开展，甚至班组及岗位的周查、日查也属于检查范畴。1.3.2

对内部审核员与检查人员的素质要求不同

内部审核员的资格包括学历、工作经验、正规审核员培训、审核经验、独立身份等5个方面的严格要求。而对检查人员的资格并没有以上要求，只需要检查人员针对某项具体检查内容具备一定的经验即可。1.4

频次不同

内部审核一般要求每年至少进行一次、三年内覆盖本公司HSE管理体系的所有要求。

而检查则包括岗位日查、班组周查、基层单位月查、职能部门季查、上级检查、重大节日检查及季节性检查等专项检查，对检查频次并没有统一的要求。1.5

基本程序不同

内部审核的基本步骤包括审核准备、现场审核、审核后续工作3个方面，而检查的基本步骤包括制定计划、组织实施2个方面。其不同点主要有：

a)内部审核必须编制审核实施计划，制定目标、范围、依据；而基层单位自行组织的检查，可不编制检查计划。

b)在审核实施过程中，审核员需仔细阅读评审文件，观察审核对象现场活动及状况，访谈相关人员。这就需要审核员具备一定的专业素质，如善于提问、注意倾听、仔细观察、做好记录等。而在检查过程中，检查人员可以仅检查一个方面（如现场、记录或访谈）的工作，对检查人员（如上级领导检查）的专业素质并没有苛刻的要求。

c)内部审核实施过程中，要召开首次会议和末次会议，以实现审核方及被审核方的沟通；而检查可不召开会议，对检查出的不符合项汇总分析后，下发《不符合项报告单》或《隐患整改通知单》，直接通报受检单位提出整改要求。

d)内部审核是对体系进行综合的检查，在内部审核中下发的《不符合项报告单》是对体系要素从管理方面提出问题，其结果不一定与考核及奖惩直接挂钩。而检查中下发的《不符合项报告单》一般是针对具体问题，能够与HSE管理绩效、考核奖惩直接挂钩。2

内部审核与检查的工作要点

通过以上分析不难看出，HSE内部审核与检查在诸多方面存在差异。因此，在实际工作中，对内审及检查提出的要求也不同。2.1

内部审核的工作要点

在HSE内部审核过程中，内审组成员要注重通过综合、全面的检查，从管理上分析原因，从体系上查找缺陷。内审员要善于提问，要能够从问题的现象追踪到对体系要素影响的本质，从而避免在某项隐患或问题上纠缠不清；对现场发现的问题要及时记录，便于验证。

内审员要不断加强学习，掌握HSEMS文件及安全法律法规知识。特别要注重学习体系文件的相关内容，明晰HSE要素与程序文件、运行控制文件、作业指导书之间的关系。2.2

检查的工作要点

在检查过程中，要注意把握每次检查的重点，避免眉毛胡子一把抓。如：在施工检查中，要把施工方资质、施工人员证件、安全合同、安全教育记录、现场安全监护及措施的落实、施工作业票等作为检查重点；在重大节日检查中，要把安全责任制的落实、员工安全意识、值班表及值班记录、防盗防抢措施等作为检查重点。

第五篇：内部控制与制度控制

企业内部控制基本规范》可以说是就企业而言的内部控制法律文件，是中国内部控制学领域的一次革命，和以往的规范相比，从单纯的内部会计控制向企业内部控制全方位覆盖，出现了从注册会计师的角度正式向企业和注册会计师行业角度齐头并进的局面，内部控制与制度控制。《企业内部控制基本规范》第三条对内部控制的定义是：“本规范所称内部控制，是由企业董事会、证监会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发发展战略。”第五条则提出了内部控制包括的要素：“企业建立与实施有效的内部控制，应当包括下列要素：

（一）内部环境。内部环境是企业实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置与权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等。

（二）风险评估。风险评估是企业及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标风险，合理确定风险应对策略。

（三）控制活动。控制活动是企业根据风险评估结果、采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。

（四）信息与沟通。信息与沟通是企业及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通。

（五）内部监督。内部监督是企业对内部控制建立实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。”并提出了企业建立与实施内部控制应当遵循的原则，即第四条：“企业建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：

（一）全面性原则。内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及所属单位的各种业务和事项。

（二）重要性原则。内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务和高风险领域。

（三）制衡性原则。内部控制应当在治理机构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。

（四）适应性原则。内部控制应当与企业经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。

（五）成本效益原则。内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。”

《企业内部控制基本规范》强调，企业应当运用信息技术加强内部控制，建立与经营管理相适应的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对业务和事项的自动控制，减少或消除人为操纵因素。企业应当建立内部控制实施的激励约束机制，将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系，促进内部控制的有效实施。

《企业内部控制基本规范》对控制环境的要求，（一）企业应当根据国家有关法律法规和企业章程，建立规范的公司治理结构和议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制，调查报告《内部控制与制度控制》。股东（大）会享有法律法规和企业章程规定的合法权利，依法行使企业经营方针、筹资、投资、利润分配等重大事项的表决权。董事会对股东（大）会负责，依法行使企业的经营决策权。监事会对股东（大）会负责，监督企业董事、经理和其他高级管理人员依法履行职责。经理层负责组织实施股东（大）会、董事会决议事项，主持企业的生产经营管理工作。

（二）董事会负责内部控制的建立健全和有效实施，监事会对董事会建立与实施内部控制进行监督、经理层负责组织领导企业内部控制的日常运行。企业应当成立专门机构或者指定适当的机构具体负责组织协调内部控制的建立实施及日常工作。

（三）企业应当在董事会下设立审计委员会，审计委员会负责审查企业内部控制，监督内部控制的有效实施和内部控制自我评价情况，协调内部控制审计及其相关事宜等。审计委员会负责人应当具备相应的独立性、良好的职业操守和专业胜任能力。

（四）企业应当结合业务特点和内部控制要求设置内部机构，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任单位。企业应当通过编制内部管理手册，使全体员工掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权。

（五）企业应当加强内部审计工作，保证内部审计机构设置，人员配备和工作的独立性。内部审计机构应当结合内部审计监督，对内部控制的有效性进行监督检查，内部审计机构对监督检查中发现的内部控制缺陷，应当按照企业内部审计工作程序进行报告；对监督检查中发现的内部控制重大缺陷，有权直接向董事会及其审计委员会、监事会报告。

（六）企业应当指定和实施有利于企业可持续发展的人力资源政策。人力资源政策应当包括下列内容：

1、员工的聘用、培训、辞退与辞职。

2、员工的薪酬、考核、晋升与奖惩。

3、关键岗位员工的强制休假和定期岗位轮换制度。

4、掌握国家秘密或重要商业秘密的员工离岗的限制性规定。

5、有关人力资源的其他政策。

（七）企业应当将职业道德素养和专业胜任能力作为选拔和聘用员工的重要标准，切实加强员工培训和继续教育，不断提升员工素质。

（八）企业应当加强文化建设，培育积极向上的价值观和社会责任感，倡导诚实守信、爱岗敬业，开拓创新的团队协作精神，树立现代管理理念，强化风险意识。董事、监事、经理及其他高级管理人员应当在企业文化建设中发挥主导作用。企业员工应当遵守员工行为守则。认真履行岗位职责。

（九）企业应当加强法制教育，增强董事、监事、经理及其他高级管理人员和员工的法制观念，严格依法决策、依法办事、依法监督，建立健全法律顾问制度和重***律纠纷案件备案制度。