中小学内部治理结构变革的路径依赖与突破[5篇模版]

第一篇：中小学内部治理结构变革的路径依赖与突破

中小学内部治理结构变革的路径依赖与突破

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。”“治理”不同于“统治”,它强调治理主体的多元化。借鉴公司治理结构的概念可知,学校内部治理结构是指为实现学校目标而设定的一整套制度安排,以协调和均衡多主体的利益关系,包括管理机构的设置和利益群体权责的划分。在全面深化改革阶段,政府职能转变后,学校办学自主权的扩大要求学校进行自主管理;学校教育目标转为促进教育内涵发展,更加重视学生综合素质的发展;以往学校内部治理经验化、非制度化现象普遍,存在权责不明晰、结构不健全等问题。这便亟须学校内部治理结构进行变革,以实现学校教育目标。

受制度、结构、环境等多方面因素的影响,学校内部治理结构被锁定在原有路径上。以道格拉斯·诺思为代表的路径依赖理论认为：历史是重要的,系统一旦进入某个路径(无论好坏),就会在这条路径上持续发展下去。路径依赖理论始于对制度演化路径形成过程的分析,由此窥探制度变迁过程中是否具有路径依赖特点,并对此路径依赖的形成原因进行分析。较多学者将路径依赖理论运用到组织层面的分析,以抽象的方式探讨组织过去和现在、未来的联结问题。笔者试图运用路径依赖理论对学校内部治理结构的变革过程及路径依赖形成的原因进行探讨,为实现路径突破提供建议,以促进我国公立中小学校内部治理结构的变革。

一、学校内部治理结构变革路径依赖的形成 虽然“学校内部治理结构”的概念在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和党的十八届三中全会后,才在国家政策层面正式提出,但新中国成立以来,学校内部治理结构变革一直嵌入学校管理改革的过程中,有关决策、执行、监督权责和治理主体的规定等不断发生着变化。

(一)建立校长负责的领导体制,学校内部治理结构初步形成

1949年至1956年是学校内部治理初步形成阶段。1952年3月,教育部颁发的《中学暂行规程(草案)》和《小学暂行规程(草案)》规定:“中小学实施校长负责制,校长负责领导全校工作;设教导、总务两处;以行政班为教学单位,各班设班主任,受教导主任领导;各学科设教研组和组长。”这确立了校长负责制,改变了集体负责的状态。

在初始时期,各中小学基本确立了以校长负责为领导体制,下设教务、总务、教研组等部门进行研究管理的学校内部治理结构，但并未强调家长、社会的参与管理,而且在政权稳定后,教师、学生的参与管理也相对减弱,未设立监督机构。在这一阶段,政府对学校内部治理结构作出了选择,并产生了较高的初设成本,后续变化均围绕着初始阶段的选择进行。(二)在校长负责制的基础上,学校内部治理结构稍有调整但变动不大

1957年至1984年间因处在整风反右运动和文化大革命时期,学校内部治理结构不断地徘徊于初始选择。此阶段,学校领导体制经历了由党支部领导制,到校长全面负责制,再到党支部领导下的校长分工负责制。学校党支部所扮演的角色由全面领导转为保证、监督的角色。1962颁布的《全日制中小学暂行工作条例草案》规定:“校长是学校行政负责人；学校设教导处、总务处、校长办公室;学校党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任。”这成为我国中小学组织机构的典型模式。教职工代表大会作为教职工参与学校民主管理的形式逐渐形成制度。自20世纪80年代以来,许多学校成立了年级组,大部分学校采用年级组和教研组并存,以其中一种作为办公单位的体制。

这一阶段,除了文革期间学校内部治理结构对初始选择进行了更改外,其他阶段的变化均建立在校长负责制的基础上,如增加了教职工代表大会、年级组等。但是,这一阶段的学校内部治理结构仍未提及学生、家长、社会的参与管理,教职工代表大会未真正发挥民主管理的作用,监督机制缺乏,学校内部治理结构处在初始选择的路径上。

(三)教职工代表大会制度逐渐健全,学校内部治理结构在原有基础上拓展 从1985年至今,随着政治经济体制改革的发展,我国的学校内部治理结构在初始选择的基础上不断得到拓展。在中小学校实行校长负责制的基础上,教职工代表大会制度逐渐健全,教职工参与管理和监督不断受到重视。一些政策，如1995年施行的《中华人民共和国教育法》对学校自主管理进行了规定；另一些政策，如1996年的《小学管理规程》和2003年的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》则对社区、家长参与学校管理和监督进行了强调。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》这两个政策文件不仅对学校自主管理、社会参与和监督进行了规定,且明确要求完善学校内部治理结构。至此,学校自主权得到加强,内部治理结构的完善受到重视。

1985年后,中小学校按已有政策规定,具备了基本的学校内部治理结构。已有政策对家长、社区、教师的参与和监督进行了强调,有利于明晰学校各利益主体的权责关系。但现实中,学生、教师、家长参与管理和监督的权利并未真正得到实施,学校中层领导的权责关系不明晰,学校内部治理结构依然受制于初始选择。

从以上过程不难发现,学校内部治理结构始终围绕着初始选择进行相应的调整和拓展,制度和结构的变迁是对初始选择的不断修正,具有自我强化机制,表现出路径依赖,既有环境、制度制约着现实中学校内部治理结构的变革。

二、学校内部治理结构变革路径依赖的形成原因

诺斯在早期认为导致路径依赖的原因有四种:高额的初设成本、协调效应、学习效应、适应性预期。路径依赖理论的最新发展认为，制度变迁的路径依赖除了包含以上四因素外,还受转换成本、既得利益者、文化意识形态要素的推动。学校内部治理结构变革路径依赖的形成也受这七类因素的影响。

(一)出于成本的考量延续原有学校内部治理结构

制度的设计需大量初始成本,且随着制度的推行,单位成本和追加成本均会下降,产生规模效应。如果由已有路径转为另一条路径,不仅需重新花费大量的初始成本,而且会失去原有路径所带来的规模效应,产生较高的转换成本。对初设成本与转换成本的考量,使路径创新难以进行。新中国成立后,国家花费大量人力、物力、财力等成本,初步形成了中小学校的内部治理结构。后续阶段只需在已有基础上花费较小的精力来发展此结构,沿已有路径修补学校内部治理结构所需成本较低。随着第一次治理结构的建立和发展,已形成了与之相适应的正式和非正式约束。若舍弃或对初始学校内部治理结构进行大幅度改进,不仅需重新设计,而且有可能与已有约束相冲突,需花费远高于第一次路径的初设成本。即使建立了新的学校内部治理结构,其完善仍需一定的追加成本。这使由已有路径转为另一条路径的转换成本较高,常高于已有路径的初设成本和追加成本。因此,根据理性经济人假设,无论是政府还是学校自身,均难以偏离已有学校内部治理结构的路径,学校内部治理结构依然延续着1952年初步建立的路径发展,家长、社区多主体参与治理的目标并未真正实现。(二)已成型的配套制度体系强化了学校现有内部治理结构

随着现有制度的推行,已形成与之配套的一系列组织、制度及非正式约束,若突破已有制度,则难以适应已形成的制度网络,这种协调效应使原有路径得以自我强化。我国中央集权制是影响学校内部治理结构的重要因素,即协调效应的来源之一。中央集权制强调权力的统一,使学校的内部治理也形成与之对应的结构,多主体参与的模式并未形成。此外,已有学校内部治理结构通过长期运行,已具有与之相配套的制度体系(如教学形式、评价系统、管理规则、晋升程序等)、非正式规则及物理环境(如行政班教室、教师办公室等)。学校内部治理结构的变革面临着能否适应互补性制度环境和物理环境的风险。例如,学校在内部治理结构演进过程中始终实行行政班的教学组织形式,若要进行走班制的改革,则面临着教学资源(如教室数量)不足、学生管理制度不配套(以前由班主任管理学生,现在班主任被撤销)等一系列问题,这便增加了改革的难度。

(三)对现有制度的学习与适应制约新内部治理结构的推行

学习和掌握现存制度框架下的各种规则有助于组织适应现有制度并提高其效益,各种组织必将利用制度框架下所提供的各种机会,要求并迫使组织成员进行学习。组织成员的工作方式、行为习惯等会通过学习而不断适应现有制度,当组织成员形成与已有路径相适应的思维、工作模式后,便不愿或难以考虑其他替代路径。而且通过组织成员的学习,适合于已有制度框架的组织会逐步建立,这些组织又会进一步沿用已有制度框架,从而反过来强化制度本身,此学习效应将形成强烈的路径依赖。学校内部治理结构从最初建立至今,学校成员通过学习,适应了行政班的教学组织形式,习惯了主要由校长、学校中层领导及教师来管理学校,学校成员通过学习对原有的学校内部治理结构已形成了较好的适应。如在北京十一学校“走班制”的改革中,最初实行“走班制”时,由于过往长期的学习使教师适应了行政班的教学组织形式,大多难以适应“走班制”这种新的教学组织形式。(四)对原有治理结构的高预期限制了路径变迁

随着制度的推行,人们对已有制度的延续将会产生预期,即形成适应性预期。制度变迁面临着在新旧制度间进行选择,这是一个博弈过程,组织及其成员的选择受参与者的感知影响,这种感知来自于从当代和历史经验中衍生的心智结构。由于没有关于新制度的历史经验,基于有限理性,组织并不能清晰判断新制度所能带来收益的大小,在面临不确定的环境时,依然走最初的路径。我国学校内部治理结构经过建立、调整和发展,多数人已接受并拥护这种制度,对其充满了美好的预期。若要改变学校内部治理结构,则人们并不能确定其收益大小,不知其是否能适应现有考试评价制度、是否会降低学校管理效能等。人们对已有的学校内部治理结构的适应性预期,使其先天存在的缺陷被忽视,产生了路径依赖。(五)既得利益者阻碍新内部治理结构的变迁

利益因素是路径依赖形成的一个深层次原因,已有制度会在其推行下形成强有力的利益集团。制度、组织的变迁是利益再调整和再分配的过程,作为一个“非帕累托改进”的过程,在新受益群体的利益相对增加时,原受益群体的利益则相对减少,既得利益者便会采取措施阻挠制度和组织的变迁。学校内部治理结构变革实质是相关利益群体权责的分配、调整,原有结构下的既得利益群体与新结构的潜在获益者相比,在组织力量、博弈能力与策略上占据优势,双方处于非对称博弈的状态。学校内部治理结构在路径演变的过程中,已形成了纵向的管理结构,若要促使其结构扁平化,既得利益者为了维持已有利益,便可能会利用已有资本来阻碍学校内部治理结构的变革,使变革难以有序进行。

(六)传统观念意识束缚学校内部治理结构的变革

观念意识是一个社会特定的价值观、思维模式等,传统的社会观念意识渗透在学校中,影响学校的内部治理结构。重“礼”轻“法”的“人治”在中国具有悠久历史,专制集权思想、等级观念在我国社会文化中盛行,政府及其官员缺乏分权与制衡的观念,公众的法制、自由、民主等意识欠缺。此传统观念意识长期且广泛地渗透在学校治理结构的演进过程中,掌权者不愿放权,公众也缺乏参与管理的意识。强调分权与制衡的治理结构缺乏生长壮大的文化环境,学校内部治理结构的变革也因此受到影响。虽然近年来,公众的权利、监督意识逐渐觉醒,但这种意识形态所累积的知识和人力资本仍不够,未能支撑规范的学校治理的有效运行。

三、学校内部治理结构变革的路径突破

路径在形成的过程中存在着多重均衡,具有多条演变途径,既有路径有可能受到某种力量的影响,使其并非按照原有路径进行,这就使路径突破或创造存在可能。为完善学校内部治理结构,打破已有路径的锁定状态,应采取以下措施，以针对性地突破转换成本、协调和学习效应、适应性预期、既得利益集团以及社会传统文化观念的阻碍。(一)完善制度体系,以减少原制度网络的限制、降低变革成本 对已有内部治理结构及与之相适应的制度体系的依赖,是较高成本和协调效应的体现。因此,在学校内部治理结构变革的过程中,需形成一套与变革相适应的新的制度体系,以使变革有据可依、有序进行,以减少试错性变革和对原有正式、非正式制度规则的依赖,突破较高转换成本和已有配套制度体系的阻碍。

一方面,法律是制订政策、制度的重要依据,依法治校是实现学校治理现代化的关键和重点,有法可依是现代学校治理的前提,政府应为学校内部治理建立相应的法律基础。虽然我国已初步建立了具有中国特色的教育法律体系,但仍存在缺失,如未出台学校法以规范和保障学校依法治校的权利、责任和义务。在结合教育实践需求,充分考查、论证的基础上,政府应构建一部用以规范学校内部治理中各利益主体权责关系的法律,以为各主体的互动提供法律基础。同时,现存法律仍有不完善之处,应对已有相关法律进行审查,对其阻碍学校内部治理的条款进行合理的修正和完善。

另一方面,应在已有法律的基础上进行具体的制度安排,这需整合政府的外产制度和学校的内生制度。政府作为强制性制度变迁的重要主导者,是打破路径依赖的强有力外部力量,理应发挥制度供给的作用,为学校内部治理结构的变革和完善建立相应的制度体系。例如,政府应健全集体决策制度,以规范学校各主体的行为;对教职工代表大会和家长委员会进行制度规范,为教师、家长参与决策提供制度保障等。当然,学校也应依据相应法律法规及制度要求,结合自身情况,主动构建具体的制度、规则,建立相应的规范性文件和部门,对政府所提出的较宏观的规范进行具体化,设置细则规定,以明晰学校内部各利益主体的权责。例如,学校应对教职工代表大会和家长委员会的参与事宜、决策程序等进行具体规定,以内化国家层面的法律和制度。

(二)创建变革内部动力,以提高成员的学习动机、改变其对原结构的预期

学习效应和适应性预期使学校缺乏变革的内部动力,这便需要激发学校主动变革的意愿。诱制性制度变迁具有内在的优化演进机制和动态修正机制,学校从自身出发冲破学习效应的影响,改变适应性预期为制度变迁提供内部动力,是实现真正的持续性路径突破的重要条件。变革的内部动力主要来自于支持性环境和有效性组织。

支持性环境的创建是学校变革的保障。学校应对其组织成员解释变革需要,通过总结分析,帮助组织成员意识到已有内部治理结构存在的问题,这可通过学习成功的变革案例、将成功变革案例与固守不合理旧制的学校进行对比分析等,来帮助组织成员意识到已有治理结构在达成教育目标上所存在的缺陷,意识到变革的需要。在此基础上,学校应建立内部治理结构变革的愿景,创建新的愿景并号召大家实现愿景。以此让组织成员对变革产生良好的预期,从而减少适应性预期对变革的阻碍。

有效组织是制度变迁的另一重要源泉,在校长负责制下的中小学,领导尤其是校长在影响组织的有效性上具有重要作用。因此,提升学校领导尤其是校长的治理能力是产生内部变革动力的关键。在学校领导的选择上,应注重对竞选者治理能力、创新能力、学习能力的考查;对学校领导者应进行治理理论和实践的培训,同时对其学习能力和创新能力进行培训,以提升其综合治理能力。学校领导治理能力的提升是有效组织建立的重要基础,但若要形成有利于变革的有效组织,仍需学校领导具有较强的变革型领导力,其为突破学习效应的动力源。变革型领导要求学校领导能变革组织,以适应愿景而非固守旧制,此种领导力也可以被培养、教授和学习,理应是培训的重要内容。

(三)建立有效激励机制,以减少利益者的阻挠

组织目标与组织成员的行为之间需要通过激励加以连接,同样地,学校内部治理结构变革的实现需要对学校成员形成有效的激励机制,这包括对既得利益者和非既得利益者的激励。

一方面,既得利益者的阻挠是促使学校内部治理结构变革陷入路径依赖的重要因素,路径创新需建立在减少既得利益者阻挠的基础之上。原有利益受损是既得利益者阻碍的根源,根据福利经济学的补偿原理,应对既得利益者予以补偿以减轻其阻碍强度。在对既得利益者进行补偿的基础上,应为既得利益者提供与其他主体平等的机会,促进其公平参与学校管理;可实行渐进性的制度变迁,给予既得利益者适应的时间,以逐渐冲破既得利益者的阻碍。

另一方面,应建立有效的激励机制,使组织中的非既得利益者，如普通教师等积极主动地参与学校内部治理结构的变革。在建立并共享变革愿景的基础上,应将学校治理结构的改善与组织成员的利益(如职称评定)相关联,对为改善学校治理提供建议的教师进行奖励,以促进管理者、教师的参与;对在学校内部治理结构变革中表现突出的组织成员,应给予晋升的机会,让其有机会充当学校管理者;同时,应创建民主的校园文化,让每一位师生都具有学校主人翁意识,以调动师生参与管理和监督的积极性。

(四)促进多主体参与,并提升治理主体的观念意识

学校内部治理结构的完善要求促进多主体参与管理和监督,以实现共同治理。学校应为多主体参与学校治理创设路径。应建立广泛的公众参与途径,如使家长委员会日常化、学校定期向社会开放等,以构建畅通的对话和互动关系,让学校相关利益群体对学校治理具有知情权、参与权和评议权;中小学作为公共产品,其有责任向社会，尤其是家长进行信息公开,为相关利益主体监督权的实现提供基础;可尝试第三方治理,由中介组织，如教育决策咨询研究机构、高校的教育研究机构等为学校内部治理提供具有较高专业水平的变革方案和建议。

此外,传统的社会文化观念使公众缺乏分权与制衡的意识,不利于多主体参与学校治理,这便需提升治理主体主动参与的意识。党的十七大指出,要“加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”。公民权利意识、法治意识、公正意识、责任意识和主体意识的建立是其自觉担当公共治理责任的保障条件。通过对公民进行有关整体性治理、公共治理等相关理论与实践的引导,可增强各主体参与治理的意识和能力,使在原有内部治理结构中未真正发挥作用的治理主体，如家长等能主动地参与学校管理和监督。

第二篇：学校内部治理结构

治理结构与运行机制

【校长负责制】

学校实行校长负责制。校长是学校的法定代表人，对外代表学校，主持学校全面工作，按照本章程自主管理学校。

副校长对校长负责，协助校长分管学校教育教学、德育、后勤等具体工作。

中国共产党学校基层组织发挥政治核心作用，教职工通过教职工(代表)大会或其他形式参与学校的民主管理。

【校长职权】

校长依法履行下列主要职责:

(一)贯彻执行国家教育方针、教育政策法规和上级教育行政部门的决定、指示；

(二)组织制定学校章程、发展规划和学年学期工作计划，建立健全学校规章制度，并负责组织实施、检查和评价；

(三)领导学校各职能部门及常设机构，完善岗位设置，提议副校长人选，聘任中层干部和教职工，维护学校秩序；

(四)负责学校日常事务管理，主持校务会议审议重大事项并作出决策；

(五)负责学校教育教学工作，大力推进素质教育；

(六)负责师资队伍建设，促进教职工专业发展，维护教师合法权益；

(七)负责规定范围内学校财务、基建及重要设施设备购置的审批，不断改善办学条件；

(八)负责学校安全工作；

(九)自觉接受党组织监督，充分发挥民主，发挥教职工积极性；

(十)组织协调学校与政府、社区、家庭等方面关系，创造良好育人环境。【党团组织】

学校依靠中国共产党学校基层组织，充分发挥工会、共青团、少先队、民主党派等组织的作用。学校为党群组织和社团配备相应工作人员，提供必要的活动条件和经费。

学校成立中国共产党基层组织，组织领导学校思想政治工作和精神文明建设，保证、监督教育方针的全面贯彻执行。

学校成立中国共产主义青年团组织、少先队组织以及其他组织，开展适合青少年学生特点的活动，在推进素质教育中发挥积极作用。【教职工(代表)大会、工会的成立和作用】 学校成立以教师为主体的教职工(代表)大会，保障教职工参与学校的民主管理和监督。

学校建立工会组织，工会作为教职工代表大会的工作机构，负责教职工代表大会日常工作，保障民主管理、民主监督的落实，维护教职工的合法权益。【教职工(代表)大会职责】

教职工(代表)大会教职工(代表)大会主要职责如下:

(一)听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；

(二)听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；

(三)听取学校工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；

(四)讨论通过学校提出的与广大教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；

(五)审议学校上一届(次)教职工(代表)大会提案的办理情况报告；

(六)按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；

(七)通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；

(八)讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。

教职工(代表)大会的意见和建议，以会议决议的方式列出。【教职工(代表)大会组织规则】

教职工(代表)大会每三年(或五年)一届，每学年至少召开一次会议。教职工(代表)大会须有2/3以上教职工(代表)出席，教职工(代表)大会的选举和表决，须经教职工(代表)大会教职工(代表)总数半数以上通过方为有效。【校务委员会制度】

一、校务委员会是学校行政工作的审议机构，负责学校的规划、学校工作计划、机构设置、重大的奖惩方案、规章制度的建立和废除等。

二、校务委员会主任由校长担任，负责主持校务委员会会议，校长因公外出，可委托他人代理。

三、校务委员会由校级领导、中层干部、年级组长、教研组长和教师代表组成。其委员必须有较好的政策水平、负责精神、全局观念和谋略能力。

四、校长办公会决定的重大问题，提交校务委员会审议，如无异议，即形成决定。如校务委员会对校长办公会的决定发生意见分歧，由校长提交校长办公会复议。或者受校长的委托，对学校某一方面的工作进行调查研究，为校长作出决策提供理论与实际方面的论据，提出方案供校长权衡抉择。

五、校务委员会有审议权，但必须服从校长办公会的最后决议。在未正式决议之前，任何人不得向外泄漏会议内容。

六、根据工作需要，校务委员会主任可邀请非委员教职工参加校务会议，非委员教职工享有议事的权利。

七、校务委员会不定期举行会议。在一般情况下，校务委员会每学期举行1-2次，在特殊情况下，校长可临时召集全体会议。

八、校务委员会委员有三分之二以上到会，即可进行审议。

九、委员不能参加会议时，事先向校务委员会主任请假。

【家长学校工作制度】

为全面提高家长学校的办学水平，推动家庭教育和学校教育的有机结合，促进学生综合素质的全面提高，特制订家长学校工作制度：

1、认真领会各级文件精神，围绕家长学校的有关要求，结合本班的工作实际，制订计划并严格按计划加以实施。

2、坚持搞好家长学校培训工作，并定期抽查培训的效果。

3、每学期开好家长座谈会，广泛听取家长的意见，提出好的建议，同时让家长对学校教育教学工作进行打分，进一步改善学校教育教学工作。

【家长学校职责】

1、贯彻《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，落实科学的教育发展观。

2、在家庭教育指导过程中，倡导以人为本，终身学习、发展自我的理念。

3、加强科学管理，提高家庭教育水平，促进家校联系。

4、广开社会育人渠道，积极构建家庭、学校、社会一体化的教育体系。

5、帮助学生家长树立正确的家庭教育思想和观念。

6、帮助学生家长了解孩子生理、心理特征，掌握科学的教育方法和技能。

7、指导学生家长为孩子的成长创设良好的家庭环境，促进家庭文明建设和青少年的健康成长。

8、让学生家长通过家长学校这一主渠道更加全面地了解学校、支持学校工作。

【学生代表大会】

性质：学生代表大会是学生自己的群众性组织，是学校联系学生的桥梁和纽带，是广大师生监督和指导学生会各项工作的机构，也是学生自管，自立，自主的机构，表达的是大多数同学真实情感，反映的是同学们的意愿，维护的是大多数同学的权益，有利于同学们德，智，体，美，劳各方面全面发展。

代表组成：初一，初二，初三各班班长,学习委员及宣传委员。职权：

1，监督学生自主管理委员会各部门开展工作，指出学生会工作中不足并且提出整改建议。

2，根据学生自主管理委员会主席团的提名，审议学生会主席，学生会副主席，各部部长及副部长的人选。

3，有权改变或者撤销学生自主管理委员会不适当的决定。4，每个学期听取学生自主管理委员会各部门的工作汇报。

5，广泛了解并全校师生对学生自主管理委员会的意见，第一时间向学生会反映。

【机构设置、职责】

学校内设机构由学校办事机构和学部机构两大部分组成。学校各办事机构承担学校相关的协调和办事职能；学部机构相对独立地承担各学段的教育教学管理职能。学校设三个办事机构和两个学部:办公室、综教处、后勤处和初中部；分别承担相应的管理职能。各职能部门各司其职、团结合作，提升管理效能，确保各项工作任务圆满完成。

(一)办公室综合协调学校重要党务、政务、事务，掌握情况及工作动态；负责学校人事及财务管理工作；负责学校文秘档案、宣传、接待等工作；完成校领导交办的其他工作。

(二)综合教育处:指导督促各学部贯彻教育方针，调研制订促进学校教育教学发展的有关政策、措施；综合学部意见，提出教材、教学计划及课程调整方案，审核学部教学工作量；组织协调学校重大教育教学活动及招生工作，组织协调教师继续教育及培训；负责管理学校教科研工作，管理中小学学生学籍；完成校领导交办的其他工作。

(三)后勤处:负责学校的后勤保障和服务工作，制订后勤管理规章制度，负责学校大宗物品采购及校产保管、维护工作；负责校园绿化、安全保卫、爱国卫生，完成校领导交办的其他工作。

(四)初中部:根据学校计划要求，负责初中部的教育教学和学生生活管理工作；负责初中教育管理、教育科研、教学研究和师资队伍建设，执行初中教学计划，探索优质初中教育的有效模式；加强教学常规、学习常规、生活常规管理；抓好初中预备教育及中、小学衔接的研究工作。下设教务处、政教处、教科室等。【学校重大决策制度】 学校建立健全重大事项决策制度。学校重大事项应在党政主要负责人酝酿提议、充分调研与征求意见的基础上，由校长召集并主持校务会议审议，经集体讨论，由校长作出决定并组织实施。中国共产党学校基层组织发挥监督保障作用。

凡属教职工(代表)大会职权范围的事项，应提交教职工(代表)大会审议。

第三篇：学校要完善内部治理结构

学校要完善内部治理结构

对一所学校而言，提升治理能力，关键在于进一步完善内部治理结构。什么叫学校治理结构？治理不同于管理，管理强调自上而下的组织、领导、指挥和控制，治理则强调多元主体之间的共同参与、配合、协调以及制衡关系。确切地说，治理是指各利益相关者围绕共同目标，通过一定的规则和程序，彼此分享权力、协调配合又相互制衡，共同管理组织事务。管理的权力主体是单一的，治理则是共同管理、多元共治。在学校内部，过去强调管理，现在强调治理，校领导、教职工、学生、家长乃至社区力量都是治理的主体，大家相互配合、彼此制衡，共同管理学校事务。学校治理结构则是关于学校权力在各利益相关者之间的划分以及各方之间的权利、义务、责任关系的一种搭配与安排。为什么要完善学校治理结构？

其一，以往的学校管理体制存在诸多弊端，例如学校的决策权、管理权、监督权、评价权集中在校长等少数个人或单一机构身上，普通教师、学生、家长往往被排除在学校权力体系之外，他们的声音、利益被漠视，积极性、主动性和创造性被压抑，阻碍了学校的良性发展。

其二，法治社会要求学校建立依法管理、自主办学、民主监督、社会参与的现代学校制度。

其三，当前学校面临着教育创新、深化改革的复杂局面，如何破除阻力、最大限度地调动各个方面参与改革的积极性？唯一的途径是优化内部治理结构，让教师、学生、家长等各利益相关者参与管理、多元共治，使各方成为改革的“共同推手”。那么，学校该怎样完善内部治理

结构以确保各利益相关者能够有效地参与学校治理？关键是要做好以下几方面工作。首先，明确学校各利益相关者的核心利益是什么，他们需要哪些权力来维护自身的核心利益。以教职工和学生为例。教职工的核心利益包括：工资、福利待遇，教职工聘任、考核、职称评定、奖惩办法，教育教学方法的选择与革新，学校发展规划等。其他诸如学校干部人事任免、财务预算和支出、招生与收费、学生奖惩等事务，虽然也关乎教职工利益，也为他们所关注，但并非其核心利益。对于教职工的核心利益，他们应当有权发出自己的声音，有权参与决策，有权监督相关事务的执行情况，且在权益遭受学校侵害时有权要求校方提供救济。对于非核心利益，教职工享有知情权、建议权、监督权、评议权即可。学生的核心利益包括：校园安全环境的创设，学校重大教育教学改革举措，学业、品行的评价标准和方法，学生的奖励与惩处制度，在校伙食选择、校服征订等。对于这些核心利益，学生需要享有决策权、评价权、监督权和救济权。其次，需设立相应的治理机构，赋予其相关的治理权。当前，各个学校普遍设立的治理机构包括：党支部（党委）、校长办公会、教职工（代表）大会、学生代表大会（初、高中）、少先队代表大会（小学）、家长委员会、校务委员会等。还有少数学校设立了学术委员会（享有学术方面的最高治权）、教师委员会（相当于教代会的常设机构）等。其中有不少机构实际上并未发挥实际作用。现在，如果要让它们成为某一利益相关者参与学校治理的权力机构，则需要“旧瓶装新酒”，重新划分、界定其职能，赋予其足以维护其所代表的利益相关者核心利益的相关治理权，这样它们才能成为真正的“治理机构”。比如，学生伙食的选择、校服的征订，其决策权应当由学生代表大会或者家长委员会来行使。对于那些属于所有利益相关者共同核心利益的事务，则应当由学校最高决策机构——校务委员会来行使决策权。再次，需要制定各个治理机构的运作规范和议事规则。设立各个治理机构只是第一步，让它们良好运转，切实履行职能才是关键。为此，需要制定相应的配套制度。治理机构的权利、义务、责任是什么，机构由多少人组成，人选是怎么产生的，如何征集议题，如何召集会议，议题如何表决（包括出席人数、表决程序和方式等）等，都需要相应的制度来明确和规范。离开了这些操作程序的支持，治理机构的职能就无从发挥。最后，需要学校章程来确认和保障各利益相关者的治理权。章程是学校的“宪法”，是学校自主管理的依据。学校治理结构事关重大，直接决定着学校如何实现自主管理，应当成为章程的核心内容之一。而经过章程确认和保障的学校治理结构，则具有了合法性和正当性，应当得到不折不扣的执行，违规则需要承担相应的责任。

第四篇：内部审计服务高校治理的理论基础与实践路径

内部审计服务高校治理的理论基础与实践路径

摘要：全面深化改革的客观要求以及高校改革发展的内生需要都要求其建立现代大学制度，完善大学治理。内部审计作为高校自律机制的组成部分，可以有效地完善并促进组织治理。笔者试图通过剖析内部审计与高校治理二者之间的天然内在联系与相互作用关系，从实践层面探索将治理理念融入各类审计实务，从而实现内部审计服务高校治理的建设作用。

关键词：高校治理 内部审计 战略审计思维

一、引言

1932年美国学者贝利和米恩斯提出公司治理概念，1989年世界银行使用“治理危机”一词并于1992年将报告称为《治理与发展》，这些都是西方国家有关“治理”问题的较早发现。就我国而言，治理一词并不陌生，许多上市公司为了处理利益相关者关系，实现企业价值最大化，很早就开始致力于公司治理。然而，从国家角度谈治理是近代才开始的事，党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标“推进国家治理体系及治理能力现代化”，掀起了有关“治理”问题的研究高潮。而后教育部袁贵仁部长发表了“加快推进教育治理体系及教育治理能力现代化”的讲话，明确指出教育治理是这一系列治理问题中不可或缺的部分。

事实上，任何领域，任何组织都存在治理问题，高校尤其甚之，近年来，高等教育改革日益深化，教育经费占国民生产总值的比例加大，办学规模扩大，资金来源多元化，高校中有关“内部人”控制及腐败问题时有发生，引发了极坏的社会舆论影响。早在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》中就明确指出完善中国特色现代高校制度，完善治理结构，加强章程建设。可见，构建现代高校制度，完善高校治理，已成为高等教育改革发展的必由之路。内部审计部门作为高校治理框架中重要一环，担负着内部控制、风险防范与组织治理的重要职能。刘家义审计长曾在中国内部审计协会举办的“推进内部审计转型与发展”研讨会上指出：内部审计必须以“强管理、防风险、促发展”为己任，积极探索以“风险为导向、控制为主线、治理为核心、发展为目标”的管理审计与绩效审计。治理审计理念由此可见一斑，然而在现实中，人们对于内部审计与高校治理的理论认识不够到位，不够深入，导致实践中内部审计难以达到治理的高度与效果。笔者试图从理论角度剖析内部审计与高校治理二者天然的密切联系，借助内部审计实践经验，探讨将治理融入内部审计业务，实现内部审计服务高校治理的方法与途径。

二、高校内部审计服务高校治理的理论基础

（一）内部审计与治理的起源

审计基本理论认为，受托经济责任是审计产生与发展的动因。高校的受托责任要求学校内部各层次的受托人对委托人负有认真履行其职责、完成委托人委托、并向委托人汇报的义务，而委托主体对受托人的评价则需要借助内部审计部门的公正评价。因此，高校内部审计因内部受托责任的存在而存在，充当受托责任系统的控制主体，确保组织受托责任的有效履行，故受托责任是高校内部审计工作的出发点，同时也是归宿点。与此同时，受托经济责任关系的存在，也必然要求其组织建立并完善治理结构，实现制度安排的最优化，保证各方利益相关者的利益，从而促进并实现受托经济责任的有效履行。与其他组织不同，高校属于非盈利组织，就外部而言，国家与学校之间存在受托责任，这是第一层受托责任，一般实行党委领导下的校长负责制，对高校内部来讲则涉及学校管理权力的逐层下放，存在多层委托责任，不同层次的受托责任引发了不同类型的治理问题，这就是内部治理与外部治理的概念。尽管如此，内部审计与治理二者只是受托责任的范围不同，但其本质都是受托系统中的控制机制。受托经济责任是内部审计与高校治理产生的共同理论基础，保证受托经济责任有效履行，从而实现高校办学宗旨是内部审计与高校治理的共同目标。

（二）内部审计与治理的内涵

对于内部审计的定义有很多观点，比较公认的一种是IIA发布的《国际内部审计专业实务框架》IPPF的定义，其认为内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。通过应用系统化、规范化的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。具体到高校内部审计，比较有权威的观点来自2009年中国内部审计协会发布的《内部审计实务指南第四号――高校内部审计》：高校内部审计是指高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。这两个定义皆强调了内部审计对于所在组织价值增值作用，改善风险管理，控制及治理过程，最终都回到帮助组织实现目标这个最终归宿点，并且IIA的定义明确提到了内部审计对于改善治理过程的积极作用，可见，治理型内部审计的理念早已深入其中了。关于大学治理的研究最早是张维迎教授提出的，他在《大学逻辑》中指出高校治理的基本问题是用什么样的制度才能保证高校的目标和理念的实现。作为非盈利组织的高校，其治理结构必须平衡所有利益相关者的利益。而内部审计传统监督角色必然使其发挥自律作用，监督利益相关者行为，促进现代高校治理结构的改善，实现权力制衡，有利于推进高校办学目标和理念的实现。从高校治理与内部审计的内涵分析我们得出这样一个结论二者在内涵山是互融的，你中有我，我中有你。

（三）高校内部审计与高校治理二者的关系

内部审计与高校治理二者的天然内在联系，导致它们必然是相互作用，相互促进的。一方面，内部审计作为高校治理框架中自律机制的重要部分，是高校治理框架、治理结构中不可或缺的环节，它能有效行使其监督职能，防范组织中不良行为，发挥其免疫系统作用，也能从咨询业务中不断摸索，严格内部控制，防范潜在风险，从而达到治理的效果。另一方面，高校治理是一种从上而下，多元主体参与的运行机制，这种良好的机制有利于高校的内部审计部门保持独立超然的地位使其便利地开展工作，并能营造出较好的氛围和道德环境，有利于组织内部控制及管理，使得内审在良好的道德约束下达到不战而屈人之兵的效能。

三、高校内部审计服务高校治理的实践路径

内部审计与治理的起源相同，内涵互融，决定了二者天然的内部联系及相互作用关系，但这仅仅是出于二者理论基础的考量。在高校内部审计实务操作中，要达到把治理理念融入内部审计，正真做到内部审计服务于治理，促进治理，必须从两方面入手，一是要有从宏观着眼的管理审计与战略审计思维（见图1），化零为整，统筹管理使用每一项审计业务，形成系统概念，用系统合力促进治理；另一方面也要从微观入手，化整为零，把握每一类审计业务特色，根据业务特色提炼其实质与精髓，将其与治理理念融合。

首先，从宏观着眼，内部审计的运行应与高校的目标相适应。不同类型高校对内部审计需求不同，内部审计应从高校自身需求出发建立适合自己的运行机制，只有这样才能为高校治理提供保障并发挥最大的作用。管理审计、战略审计思维就是以组织需求、组织目标最终实现为目的的综合审计概念。具体到高校内部审计业务即是以预算执行审计为统领，以内部控制审计、绩效审计为主线贯穿其中，将零散的各类审计业务包括专项审计、经济责任审计、科研经费审计、建设工程审计以及修缮工程审计整合起来，形成一个相互联系的整体审计系统，在这个系统内部的各部分协同作业，互相联系与作用，使得系统合力的作用结果远远超出所有部门单独作业的简单加和，从而达到实现高校办学理念的目标，也是高校治理的根本目标。

第二，从微观入手，把握每一类内部审计业务的特色，让这种特色与治理理念充分融合达到以审促治的效果。下面笔者将从每类审计的特色出发，探索其与治理的融合点以及用审计促进治理的思路与做法。

预算执行审计是高校内审业务系统中的统领，它对其它各类审计工作都是一个思路上的指引，其它各类审计都可以从预算执行角度进行进一步深入。预算本身是学校资源的整体安排，特别是2013起新修订《事业单位会计制度》及《事业单位财务制度》执行后，明确规定了全部收支都纳入预算管理，实行全口径预算，这就使得高校内部的资源状况通过预算有了更加完整的体现。通常一个学校的预算要经过基层单位申报、财务汇总提案、集体审议决策、最终预算下达这样一个过程。这四个环节组成了一个坚实的控制机制，其中，集体审议决策环节充分体现了集体决策以及制约一支笔的思想，这种思想本身透射出治理的理念，因为治理的核心就是权力制衡，因此我们说预算本身就具有控制功能与治理功能，那么对预算及预算执行的审计就是一个再控制、再治理的过程。通过对预算的管理控制环节检查，可以从合规性上保障预算的合法，同时，从预算执行的效果分析，可以从合理性上反映预算执行的绩效，合法与效益，共同实现，确保了制度安排的合法合理，达到了治理的目的。

专项审计或审计调查更多地是在其“咨询”的增值职能上服务于高校治理。当然专项审计也要兼顾监督这一职责，但内部审计毕竟不同于外审或者国家审计，其作用发挥更多地是在为管理者提供有价值的数据信息，为决策提供数据支撑。高校中例行的日常经费非常有限，且用途比较固定，每年没有太多变化，因此专项资金成为高校学改革发展的重要资源保障，专项资金使用的效率性、效果性、经济性是关乎专项建设目标、学校长期发展的大事。教育部拨款的专项资金，如“985工程”、“211工程”“2011计划”等专项建设资金，都是分阶段分批拨入的，学校在执行方面也是分批进行校内分配，因此要避免将专项资金变成零花钱，集中资源办大事就必须加强专项建设的顶层设计及统筹规划，这种设计与规划不是凭空产生，这需要内部审计人员，根据实际情况，将审计关口前移，阶段性地进行中期审计，多角度全方位分析建设资金的投向，用具体数字为决策者提供保障。需要说明的是，只有审计质量达到相当高的标准，其审计结果才是高度相关且有效的，审计报告揭示的数据背后的潜台词才能真正挖掘出来，才能达到为学校管理者提供决策咨询，从而服务于治理的高度。

经济责任审计在促进高校治理的体现主要集中于其评价与监督职能，审计人员通过对被审计对象所在单位的经济情况进行审计，可以评定其单位内部控制、制度建设、执行学校方针的情况，根据评价的结果提出完善管理，提升内部治理的相关建议，通过后续跟踪审计、反馈基层单位整改结果等方式，达到不断完善管理与治理的目的。

科研经费审计如今才刚刚起步，它的定位决定了它在治理中的作用，笔者认为科研经费审计的工作定位应放在制度建设与管理咨询这两个方面。2012年国家教育部财政部相继出台《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7号）、《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技[2012]14号）、《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监[2012]6号）三个文件，但是很多高校还没有有关科研经费审计的专门制度，原因是多方面的。主要原因是定位问题，科研经费审计如果只是纯监督角色，势必会因为部门的内部性在学校开展起来比较困难，而且也容易挫伤科研教师的工作积极性。但是不监督势必是不行的，所以笔者认为最好的做法是将管理咨询融入监督评价中，既从监督角度，每年进行科研经费的抽查审计，也从咨询服务角度，对科研教师在科研资金的管理使用问题上进行指导咨询。这种参与式的审计方式需要规避独立性不足的风险，但这种思路的优势也是很明显的，咨询服务不仅能使内审人员深入了解情况，还能避免纯监督带来的抵触情绪。

随着高等教育的规模扩大，高校中的工程审计、修缮审计项目逐年增多，特别是许多学校的新校区建设更是增加了工程审计的业务量。工程审计项目从学校资源配置角度来讲资金量较大，建设周期长，且面临的风险较多，因此，以风险导向审计为目标，开展全过程跟踪审计是高校内审服务治理的有效途径。通过提前介入、中期检查、实时监督、后期验收等种种方法与技术，有效地控制过程中出现的问题及风险，严把工程质量，确保工程工期，保障学校公共设施建设发展，创造良好的教学环境，为高校内涵发展奠定基础。

在以上六类高校常见的审计业务中，融入治理理念，将治理思想渗透进每一个微观项目是整个管理审计及战略审计系统发挥合力作用的前提，此外，很关键的一点是要内审人员能把握住每一种审计类型的特色与核心，才能很好地将不同类型业务融会贯通，形成一加一大于二的系统合力。总之，高校内部审计服务高校治理是内部审计发展的高级阶段，需要审计人员提供高质量的审计成果，否则治理便无从谈起。

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[N].

第五篇：财政部门内部治理结构的优化创新

 财政部门内部治理结构的优化创新——浙江省“三系制衡

互动”预算管理模式分析

时间： 2012-11-21来源：中共中央党校学报作者：贾康 刘微 张立承

 [摘要] 财政部门内部治理结构既关联预算流程中的协调配合，也关联财政内部职能的分工合作，是我国财政管理优化与改进的一个重点领域。浙江省财政预算“三系制衡互动”管理模式改革，致力于财政部门内部治理结构的自我优化，在一个相对清晰稳定的三系框架下，优化预算编制、执行和监督三大流程的分工与功能，强调“制衡”与“互动”效应的结合，以较小的改革成本实行预算管理流程的系统化重塑，取得了提高财政管理效率、促进预算改革深化等正面效应。浙江省预算管理模式改革实践对于进一步优化我国财政部门内部治理结构、加强财政科学化精细化管理具有重要意义。

[关键词] 财政部门； 内部治理结构；“三系制衡互动”； 改革

一、当前我国财政部门内部治理结构基本情况和面临的主要挑战 “治理”概念意近“管理”，更侧重于动态的“整治调理”，多用于描述现代企业制度规范。在资本所有权和经营权分离的情况下，治理结构的完善是为了更好地解决委托—代理关系。公共财政这一概念也隐含了相类似的内容，即以全体公民为委托方，以财政部门为代理方，也同样要求很好地解决委托—代理关系。借鉴公司治理结构的概念，此处我们将财政部门内部治理结构理解为，为了维护和追求全体公民的利益，保证有限的财政资金公平、高效地“取之于民，用之于民”，以预算管理制度规定的财政部门内部权力分配的分工协调和制衡机制。其具体内容包括财政部门内部预算的全部业务流程——预算编制、执行、监督，以及财政部门内部组织机构设置等。

（一）当前我国财政部门内部治理结构概况 我国财政部门内部治理结构起初成型于计划经济体制条件，伴随着历次财政管理体制改革和机构改革，逐步发展演变成目前状态，仍然留有计划经济体制的痕迹。其具体内容可概括如下：

1.财政部门内部预算编审业务流程。预算管理以预算编审实施为核心，可认为包括预算编制、预算执行、预算监督三大块。我国预算管理在总体框架上现部分延续了计划经济体制下的做法，实行归口管理，预算编制由预算部门和归口管理的业务部门共同完成，以一方为主导。在预算编制主导部门方面，中央和地方有所差别，中央级以预算司为主，而地方以业务处为主。在编制技术上，随着部门预算和复式预算的改革推广，我国在预算编制基础、范围、方法和程序等方面都取得了进步，使预算编制的合理性和科学性得到提高。预算编制之后，经人大审批，形成有法律效力的执行文件，由相关各业务部门和国库管理部门在内执行（近年技术上以金财工程为支撑，实行国库集中收付）。此外，行政事业单位预算外资金收支实行两条线管理并将并入预算内，政府采购制度也在不断完善，政府预算的完整性和规范性得到提高。为了监督预算编制和执行过程，财政部门内部设立了独立的监督检查部门。目前从总体上看，财政管理的三大块中，只有预算监督相对独立，而预算的编制和执行则按照资金使用的职能被分解到不同的部门。

2.财政部门内部组织机构设置。财政部门内部组织机构在各级政府大体相同，以浙江省改革之前的机构设置为例，包括：预算处、7个归口管理的业务处、税政处、行政事业资产处、国库处、国库支付局、核算中心、综合处、票据中心、监督检查局、绩效评价处、项目预算审核中心、会计管理处、采监处、信息中心。各机构的职能在预算编制与执行上并不相对独立，以地方预算编制为例，7个归口管理的业务处不仅负责归其管理的预算单位的预算编制，而且还负责其预算执行，以及部分的预算监督。

（二）当前预算管理中存在的主要问题

财政部门内部治理的终极目标是实现财政资金分配在“取之于民、用之于民”导向下的绩效最大化，内部治理结构优化是实现目标的手段之一。基于此，我们有必要分析当前预算管理中存在的问题，进而从问题入手，有针对性地完善手段，以达到目标。

1.预算编制基础数据不够实。目前我国的预算编制程序采取“两上两下”，起点是预算单位，初始推动力是为了更好满足预算单位的资金需求。预算编制的基础数据来自资金使用单位。出于部门和单位利益的考虑，预算资金使用主体往往采取多种方式夸大资金需求量。由于财政部门人员和手段有限，在信息不对称条件下往往无法具体核实，最终影响预算编制的质量，影响预算最终的合理性。

2.预算编制的完整性不足。我国目前的财政预算，所覆盖的还只是政府收支的一部分，一部分政府收支游离于财政预算之外，即仍存在所谓的预算外政府收支，预算编制的完整性不够。

3.预算执行进度慢。按照现行财政国库管理制度，各预算单位请领财政预算资金，都应严格按财政预算、项目进度、有关合同和规定程序办理，并接受财政部门的实时监控，如果出现年终没有执行完的项目资金，按照有关制度规定，将结转下年使用。但是在实际操作中，由于种种原因，预算执行进度慢，年底预算资金积在最后几十天要执行完毕，12月的支出规模往往占全部支出的20%以上，刺激一些预算单位为了避免结转，出现年底突击花钱的现象。4.预算执行严肃性差。预算管理的粗放还表现为预算执行中弹性过大、严肃性不足，出现了种种违反预算要求的现象。主要表现在更改预算资金用途、扩大范围支出和超预算支出。

5.财政资金存在浪费现象。与“民生”资金紧张并存的是财政资金使用过程中仍存在浪费现象。新闻报道中的“i-touch”事件、新修建的公路反复改建，调研中发现的民办培训机构骗取农民工就业培训财政补贴资金等等都表明，由于各种原因存在的财政资金浪费现象，还未得到有效防治。

6.财政工作中人少事多的矛盾突出。具体表现在两个方面：第一，财政人员编制相对于工作量偏少，工作人员需要加班加点才能完成工作；第二，受时间和精力的限制，财政工作人员专业化素质提升较慢，人员出现“全而不专”现象。

（三）从财政部门内部治理结构看问题成因

1.财政部门内部各部门间缺乏权力制衡。“一切有权力的人都容易滥用权力，„„要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]孟德斯鸠的思想与“经济人”假设有共通之处。在现实生活中，预算管理者和预算资金使用者作为具有自身利益取向的主体，也同样会追求自身利益的最大化，因此预算部门在工作中需要处理好自身利益与社会利益的双重目标。当自身利益和社会利益发生冲突时，就需要由合适的机制与方法处理好这一“委托—代理”关系。基于此，古典预算原则强调，应将预算编制、执行、监督三方面权力在财政部门内部各职能部门之间进行合理配置，达到相互制衡。从目前看，我国财政部门内部治理结构，还没有建立起较清晰的相互制衡基本框架。如前所述，业务部门集预算单位的预算编制、执行、监督于一身，很难保证其在工作中完全以社会利益最大化为目标，容易形成业务部门和预算单位的共谋，导致预算基础数据不真实、预算进度拖延、预算约束软化等等问题出现。

2.预算管理各环节良性互动不足。在制度设计上，预算管理的三大领域不仅应该相互制衡，也应该能够建立良性互动关系，通过对关联环节上和系统总体效应上及时的信息沟通，与各自动作相互协调机制的优化，提高预算管理效率。目前，我国预算管理在制度设计上没有将预算编制、执行独立起来，因此也就谈不上各自的专业化与良性互动，缺乏相互制衡方式的“纠错压力”，不利于各环节出现的问题得到有效解决，导致财政资金使用效率不高。

3.预算业务与管理体系存在脱节现象。财政部门内部治理结构的理论解释，是以形成职能清晰、权责明确的制衡体系为理想状态。我国目前以预算编制运作为例，是将预算编制分散在预算部门和不同的业务部门，预算部门尽管名义上是预算编制的专职部门，但事实上对预算编制介入程度不深不细，只能是在业务部门编制好的预算基础上进行局部调整和数据汇总，很多预算编制工作实由业务部门承担。这就容易导致预算编制与管理体系存在实质联结不足或脱节、预算编制质量不佳、预算执行进度与预算要求不一致等问题。

4.内部监控机制不健全。内部监控机制包含两方面内涵，一是通过预算管理业务流程设计，使得预算编制、执行、监督环节相对独立，业务流程的上下游和各组成部分形成自然的监督；二是设立独立的监督部门。从我国目前情况来看，一方面，还未很好地将制衡有机融入预算业务的各环节；另一方面，独立的预算监督部门的监督力度不够：首先是主要依靠事后监督，缺乏事前监督和事中监督，其次是预算监督结果的问责效力不够。

二、浙江省财政预算“三系制衡互动”管理模式改革的分析研究 针对目前财政预算管理中存在的问题，有些地方财政部门进行了大胆改革，其中浙江省“三系制衡互动”①管理模式改革的规模较大，具有一定代表性。

（一）“三系制衡互动”预算管理改革的背景近年来，部门预算、国库集中支付、政府采购等预算管理改革，显著提高了各级财政预算管理效，使政府“科学理财”水平提升。但是，这还仅是财政管理改革进程中取得的阶段性成果，公共财政建设的艰巨任务还远没有完成，改革的纵深推进有赖于体制机制创新。浙江省财政部门，在2007年义乌市财政综合预算管理改革取得实质性突破的基础上，提出建立“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”（简称“三个子”）的新型公共预算管理理念，即把所有的政府性资源装入一个“笼子”管理，把所有的财政收支纳入一个“盘子”平衡，把所有的财政性支出经过一个“口子”安排。在这种改革思路的引导下，初步形成了以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中收付为龙头的预算执行体系、以绩效评价为龙头的预算监督体系的“三位一体”公共财政业务体系和技术体系。但由于财政组织体系改革滞后于业务、技术体系改革，现行以预算单位或部门为对象的归口管理模式明显存在弊端，将预算编制、执行、监督职能过分集中在本应执行好支出的财政业务处环节上，不利于这三大财政职能的发挥。破解这一难题，需要从财政内部的深层次体制机制方面入手。基于此，浙江省财政部门在“三个子”的改革思路下，率先提出了财政预算编制、执行、监督三权分立、相互制衡的管理模式，实质性地推动浙江省公共预算科学化、精细化、规范化、法制化的改革进程。

（二）“三系制衡互动”预算管理模式的基本内容 2009年11月，浙江省财政厅按照“制衡互动”的原则调整重组原有财政职能部门，分别组建了三套机构，以此为标志，初步构建起预算编制、执行和监督三大子系统为基本格局的预算管理框架。

一是以总预算局为核心，以地方预算处、预算编制中心为支撑的预算编制机构，主要负责总预算、部门预算等的编制、审核、批复职能。其中，总预算局主要负责总预算编制并向人大报告，平衡预算并提出财力分配方案；地方预算处主要负责省以下财政体制管理，指导市、县财政预算的编制。

二是以预算执行局为核心，以国库支付处、行业归口业务处、核算中心为支撑的一套预算执行机构，主要负责预算的执行。其中，预算执行局负责牵头组织实施预算执行职能，负责预算执行制度、政策制定和管理，负责财政总会计相关业务核算。国库支付处主要负责省级国库集中支付改革具体实施工作，负责省级国库集中支付业务审核管理等。行业归口业务处（行政政法处、教科文处、社保处、农业处、经建处、企业处、外金处）主要负责预算执行和归口行业的政策、财务、资产管理。

三是以财政监督局为核心，以绩效评价处、预算项目审核中心为支撑的一套预算监督机构。其中，财政监督局主要牵头组织实施各项财政监督职能，负责财政监督政策制定以及预算执行的日常监督。

绩效评价处主要负责财政支出绩效评价管理、相关政策的制定。预算项目审核中心主要负责绩效评价的具体实施及基础性工作。

在成立机构的基础上，理清预算编制、执行、监督三项职能，分离行业归口管理业务处的编制、监督职能到相应的系统，强化行业归口管理业务处在预算执行和政策、财务、资产管理上的职能。把行业归口管理业务处“彻底解放”出来，专心管理好部门预算的执行工作。与此相伴随的是按照“三个子”的管理理念，再造业务流程，打破传统条块分割状态，实行由预算管理目标主导的流程控制，让预算管理的主体和客体都清楚自身的职责限定和标准要求。

（三）“三系制衡互动”预算管理改革前后对比

对比“三系制衡互动”预算管理改革前后的财政业务流程，有以下三大方面的变化。

1.重构预算管理体系。改革前，传统的预算管理体系相对独立分散，存在职能缺位、交叉甚至流程中“掉链”或“断链”问题。改革后，办事的人还是那些人，办事的机构也还是那些机构，但机构的排队秩序进行了调整，形成了新的队列。搭建了预算编制、执行和监督相互分离又彼此互动的组织框架，将过去相对分散的预算过程集中成为大预算、大执行、大监督的格局。按照“三权分立、三系制衡”原则设计的预算管理体系顺应了优化财政部门内部治理结构的需要，现代预算管理体系特征初步具备。

2.预算过程模块化设计。现代管理理论认为，运行过程的模块化组织方式是提高效率的有效形式。改革前，预算管理中更多的是“点对点”式或“就事论事”式的任务完成模式，尽管一个预算任务经过传统的预算流程也被完成了，但路径并不是最优的，效率也不是最高的。改革后，模块化的预算流程首先使预算编制、执行、监督相对独立，然后为相应的模块设计外接端口，在模块间传递预算信息，进而实现模块间“制衡互动”。这种模块化设计使得同质的预算任务流水化作业成为可能，业务还是那些，完成业务的人员也没有增加，但完成任务的组织和秩序，在模块式优化后实现了效率提升。3.预算任务分解到各预算主体的方式改变。改革前，一个预算主体承担多项预算任务，一项预算任务被分解到多个预算主体，虽然是把预算任务留在了预算主体内部，但是在清晰分解预算任务到各个预算主体方面并不理想，预算编制、执行、监督三大方面都或多或少存在管理主体交叉重叠。“多机构共担相同预算任务”的模式，明显不利于管理责任的明晰，“都管”的结果，或导致“都不管”而产生管理空白，或导致“一起管”而产生一大堆扯皮摩擦。“都有责任”反而弱化了责任界定。改革后成立的总预算局、预算执行局、财政监督局三大机构，承担了相应的编制、执行与监督职能，特别是行业归口管理的业务处回归到预算执行环节，清晰界定了其预算执行属性。以预算执行环节职能清晰界定为基础，带动了预算编制和预算监督环节各自责任的明确。

（四）“三系制衡互动”预算管理改革的成效

在浙江省“三系制衡互动”预算管理模式中，预算编制、执行、监督三大流程有“制衡”，更有“互动”，从而实现了一系列积极效应。

1.强调“互动”合力，提高了财政管理效率。效率离不开管理规则、管理流程的合理、简明、规范、有效。“三系制衡互动”管理模式，当然地内含降低运作成本、提升绩效之义。预算管理流程再造以“编制、执行、监督”三大环节的有效制衡与互动，降低了财政部门、资金使用部门的运行成本，提高了工作效率和绩效的可把握度。

2.突出“制衡”效应，以制度进一步规范和约束权力，提升预算的严肃性、权威性。财政预算管理实现编制、执行和监督的相对独立，避免相关职能的交叉集中，并且在这三个业务子系统的流程环节上实现制度性的机制，是权力制衡优化的具体表现。三系制衡，首先是对三大业务职能的合理界定和清晰化，在此基础上，使得预算资金的不同运行状态对应不同的业务管理处室，打破原有预算管理模式下按资金性质归类业务职能、集中于一个业务处室的做法，从而避免一个业务处室既当策划员、裁判员，又当发令员、监督员的情况。其实质是对预算权力在财政内部业务部门之间的重新配置和专业化细分，通过财政内部部门间的流程合理化、专业分工合理化和相互制约、监督，强化财政管理的规范度和提升其效率水平。

在预算编制力求科学合理的基础上，贯穿于执行和监督环节的是严格的纪律，这一点是在整个“三系制衡互动”管理改革制度设计之初就加以明确的。以用款计划的管理为例，改革后预算单位受预算指标和用款计划双重约束，用款计划设定非常详细，并明确规定公用经费与人员经费不能混用、专项经费之间不能混用、公用经费不能超标。在严格约束下，不仅预算单位没有自由裁量权，用款计划在行业归口管理处也只能查询，不能更改。规范津补贴改革过去一直是改革的难点，但是在这种体制机制下，“老大难”的管理变成了易事。

3.预算集中编制，呼应和支持了预算完整性要求。“公共财政”要求政府预算制度首先必须具有“完整性”的特征，即政府所有的收支应当全部纳入政府预算统筹管理，所有的收入不能再分割为预算内、预算外、“预算外的预算外”、各类基金等。对于保持预算完整性来说，最核心的制度是由部门预算制度发展而来的综合预算制度。按照浙江省政府办公厅对财政厅的“三定”方案，2010年总预算局牵头组织编制了包括省本级政府公共预算、国有资本经营预算、政府性债务收支计划、社会保障基金预算等相对健全的复式预算体系。“三系制衡互动”改革更凸显了预算编制的独立性与专业性，提升了部门预算对于预算完整性的支撑作用。预算编制的集中，全面实现一个部门一本预算的综合性、完整性，有利于更全面、准确、真实地反映政府活动的范围和方向，为加强财政透明度、财政外部监督以及促进政府履职能力提高等奠定基础。

4.支出一个“口子”，提高了预算执行的规范和透明。“三系制衡互动”模式进一步放大了国库集中支付改革的正面效应。预算执行作为三个子系统的重要“一系”，确保通过国库一个“口子”支出，从指标到用款计划再到支付，全部在支付系统透明显示，支出可以追踪到最终收款人或单位。为满足“三系制衡互动”模式的流程和运行需要，全面整合升级了国库集中支付系统，构建了统一的国库集中支付系统平台，预算单位报送的用款计划经由国库部门直接审批下达，实现预算执行一个“口子”控支出，使国库集中支付改革的作用得到更充分的发挥。

5.强化专项资金管理，提升了预算编制真实性与执行严肃性。专项经费的管理一直是预算编制和执行管理的难点，主要是财政部门在审核批复部门预算时很难把握项目的真实性和准确性，由此导致项目经费成为预算单位套取预算资金的重要渠道。“三系制衡互动”改革后，明确规定预算单位不允许将剩余的项目预算额度向下属二级、三级单位转移，执行和监督环节的有效监管使得这部分“水分”逐年被挤出。2008年改革实施当年，省本级预算就收回下辖767 家预算单位专项经费5.6 亿元，2009年又收回专项经费2.7亿元。在这种预算管理逻辑下，许多预算单位已经意识到没有实际用途的多编项目预算不仅当年钱花不出去，还会招来下一更为严格的部门预算审查，做真做实预算成为众多预算管理对象的理性选择，从而将预算编制的严肃性提升到更高的层次，为执行的严肃性打下较好的基础。6.赋予财政监督新内涵，使预算监督与绩效管理职能实现了对接贯通。当前，随着公共财政体系建设的推进，各方各界对于提高财政绩效管理的呼声越来越高，而且在地方层面也出现了一些试点试验，特别是在财政资金支出的绩效评价方面进展较快。

但是，在实践中，绩效评价的推进并不十分顺畅，并且在和财政监督的协调配合上出现了一些不和谐：一是绩效评价职能的分散和交叉；二是绩效评价与财政监督职能的割裂；三是两种职能出现了事实上的交叉，评价和监督的内容和要点存在大量重复。这些现象带来了工作效率的低下和人力的浪费，不利于财政绩效管理在我国的深入开展。“三系制衡互动模式”优化了绩效评价和财政监督的内在关系，扩展升华了传统财政监督“合法、合规、经济性”的目标，有机地把绩效观念贯通于财政监督职能之中，是对今后财政监督工作带有方向性意义的革新。在“三系制衡互动”模式下，财政监督包含了绩效观，把绩效作为监督的重要组成内容和目标之一。这样，在财政监督框架下，一是可以实现绩效评价相对于其他财政职能的独立，避免和其他职能的交叉；二是可以实现绩效评价和传统监督目标的有机融汇，赋予财政内部监督新的内涵；三是充分利用财政监督的组织框架，有助于绩效评价工作的开展和绩效观念的普及。把绩效评价和财政监督融会贯通，无疑是我国强化财政内部监督、提高财政绩效管理道路上的积极尝试。

三、“三系制衡互动”模式对于优化我国财政内部治理结构的启示 浙江省财政预算“三系制衡互动”管理模式的探索，是在我国完善公共财政体系、积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制机制的大背景下出现的。通过财政部门内部治理结构的自我优化，在一个稳定的三边框架下，重新组合优化预算编制、执行和监督三大子系统的流程、分工与范围，强调“制衡”与“互动”效应的结合，以较小的改革成本实现了预算管理流程重塑，发挥了提高财政管理效率、促进预算改革深化等多项重要作用。“三系制衡互动”模式为我国各级财政部门优化内部治理结构提供了新的思路与借鉴。

（一）优化财政部门内部治理结构是加强财政科学化精细化管理的客观要求与有效路径

探索全面推进财政科学化精细化管理，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是新形势下做好财政工作的现实需要。当前，各级财政部门都十分重视推动财政科学化精细化管理，但也存在一些问题，特别是在求真务实、解决内部治理问题上下工夫还不够。科学化精细化是一个大命题，不是简单的局部的管理概念，要立足于促进政府能力建设、加快政府职能转变的高度，来认识科学化精细化管理的深刻内涵；要结合完善社会主义市场经济体制和公共财政体系的迫切需要，来把握科学化精细化管理的精髓要义；要从财政分配运行系统的全局出发，来构建合理的内部治理结构，但同时，把科学化精细化落在实处，客观上迫切需要从具体的管理对象入手，善于发现财政日常管理中的问题和矛盾，善于通过自我治理层面的规范与完善及时进行调整与解决。浙江省“三系制衡互动”预算管理模式构建作为优化财政部门内部治理结构的大胆尝试，也是加强财政科学化精细化管理的路径化的可贵探索。

（二）以较小的改革成本取得明显的管理绩效

“三系制衡互动”模式可以延伸出很多正面的积极效应。尤其可贵的是，这些效应是在较小的改革成本基础上取得的。作为财政部门内部治理结构的自我优化，“三系制衡模式”改革基本在财政部门内部进行，自我消化了组织结构构建和人员配置问题，对于资金使用部门的影响很小，基本不触及各部门原有的预算流程处理模式，但效果却较为明显，并且正在进一步呈现。当前，随着公共财政体系的逐步完善，财政领域的各项改革进入了攻坚阶段，那种一部分人（机构）受益而没有人（机构）受损的“帕累托改进”式的改革空间，越来越小，改革往往要以部门间的利益受损或替代作为代价，大大增强了改革的难度。“三系制衡互动”模式以较小的改革代价赢得了较大的绩效，值得总结和肯定。

（三）对“三系制衡互动”模式的综合考量应结合改革的背景和基础 财政内部治理结构的优化是一项系统工程，“三系制衡互动”模式的实践有特定的改革基础和现实需求。浙江省是我国财政改革的先行者，在全国率先探索了多项重大财政改革，如省直管县、财政支出绩效评价等。2007 年后浙江省财政部门探索财政内部治理结构的自我优化，把“三个子”的理想框架，作为浙江省公共财政管理的目标任务。在“三个子”改革推进过程中，以往按部门（单位）的性质分块对口管理模式越来越体现出对“三个子”改革的不适应，甚至是形成了束缚作用，所以2008 年“三系制衡互动”模式应势而生，并且很快显露出对“三个子”的组织支撑作用。2010年8月，浙江省以省政府名义发布了《浙江省人民政府关于加快推进公共财政管理改革的意见》，把“三系制衡互动”(文件中称之为“三位一体”)模式定位为浙江省公共财政管理改革的“主要措施”，要服务于“三个子”的改革目标。和“三系制衡互动”一样，作为主要措施的改革还有若干项。这些情况表明，“三系制衡互动”不是孤立的改革，是更高水平的公共财政管理改革中的一个环节。唯有将其放在现实的工作基础与大的改革背景下，才能更充分地认识其积极意义。

（四）防止财政内部组织管理体系重塑成为新一轮机构扩张的平台 人员紧张、工作量大目前已经成为财政部门所面临的普遍矛盾。从浙江省推行“三系制衡互动”模式的初衷来看，不排除要借此项改革来达到提升内部机构行政规格、扩充人员编制的目的。按照浙江省财政厅的统计，该省财政部门机构和人数配置都少于福建、安徽、江苏等省份,而且近年来一直没有进行大的机构人员扩充调整。在《浙江省人民政府关于加快推进公共财政管理改革的意见》中，明确提出要“加强人力配备。各地要按新的财政组织架构设置，充实各个环节的人员，优化人员配置，加强专业化人才培养，建立健全全省财政系统预算编制、执行、监督三个环节的专业人才库。坚持以人为本，加强财政干部队伍建设，为推进“三个子”公共财政管理改革提供人力、智力保障”。面对业务量的增加,根据工作需要适当扩充机构和编制是必要的，但是如果将其作为主题放到改革内容之中，可能导致在仿效过程中发生扭曲，形成新一轮机构和人员扩张、膨胀的口实。按照中央关于“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本”的改革精神，当前，浙江省和省以下各级财政部门正围绕预算编制、执行、监督三大职能，构建相应的组织架构和人员配备。其中，需要注意的就是机构人员扩张要合理适度，特别是要坚决避免在三大子系统之下再按照资金对口性质配置业务处室的做法。

（五）“三系制衡互动”模式改革进一步完善的思考

浙江省的改革目前还处于进行中，需要继续进行完善，以深化改革。在此过程中，需要重点关注并协调处理好以下几个问题：

第一，处理好预算执行的规范性与灵活性之间权衡衔接的问题。“规范性”改革在初期如果处理不当会削弱机制的灵活性，而灵活性对预算执行而言也是不可或缺的。如何在确保预算执行、预算监督与预算编制间规则的权威性，与适应特殊项目支出的灵活性之间寻找平衡，是一个既考验战略思维又挑战方案设计能力的问题，显然常规的与应急的预算调整程序的设计与安排，是应一并予以考虑的。

第二，处理好“制衡”和“互动”之间的结合衔接问题。“制衡”和“互动”是“三系制衡互动”的核心概念，预算编制、执行、监督在“制衡”的过程中不能渐行渐远，需要在公共财政这个“闭合系统”中进行一体化互动运行，“三系”互动的过程中需要强调权责明确，也需要强调相互对接和促进。

第三，处理好政府间机构、业务有效融合衔接的问题。目前浙江的改革尚处于半途，从改革平稳性的角度看，这一改革具有创新型思路与传统管理体制兼容的色彩，主体机构并没有实质性变动，更多的是业务处室按照“制衡互动”的思路所推行的有序“排列组合”。还有，已有的改革主要集中在省本级层面，在没有“自上而下”可操作推进路径的情况下，未来的改革必须以财政平稳运行为前

提，正确处理好政府间财政机构、业务的上下有效对接问题，并探索能够把这一“省级改革”引向省以下市县平台的方略。