地方治理法治化困境与路径

第一篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

责编/张晓

第二篇：公民参与地方治理的困境与对策

公民参与地方治理的困境与对策

1.公与参与观念上的误区。首先，认为公民参与不重要。尽管目前民众的权利意识不断增强，参与热情不断高涨，但由于传统观念束缚和受教育程度的限制等因素，相当一部分民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。同时，计划经济体制时期政府权利过度集中而导致的官僚主义仍存现于一些官员的思想中，“官本位”意识造成一种“自上而下”的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定或是公共服务供给中，公民只需要被动地充当接受者。其次，认为公民参与影响经济发展的效率。公民参与和效率的矛盾一直是公民参与的重要议题。虽然广泛的公民参与有利于利益诉求的充分表达，但是参与程序、参与过程相对于其它制度的复杂和烦琐，会在一定程度上增大政治和行政的成本，复杂的民意需求与政府发展经济的单一愿望格格不入；再加上改革开放前“万民游行”时代的沉痛教训，都成为地方政府在公民参与问题上采取较为保守态度的一个衡量因素。因此，在多数地方政府治理中的公民参与的力度不大，甚至由于担心影响经济效率，参与流于形式。再次，就是对公民参与内涵的片面理解。我国的公民参与由政府自上而下推动，公民社会发育尚不成熟，一些官员对公民参与的理解还停留在政治领域的选举或投票的范围内，仍然主张公共管理领域的事务应由政府掌控，公共服务的供给应由政府来安排，与一般的民众无关；认为参与就是选举和投票的民众不在少数。这成为影响公民参与公共事务领域拓展的障碍性因素之一。

2.公民参与的整体水平不高。一是公民参与公共事务的能力有限。随着科学技术的迅猛发展，公共政策或公共项目的科技含量不断提升，增加了普通公民参与公共事务的难度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共事务所必需的信息资源，在这种情况下，公民参与要不流于形式，要不质量不高。二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民(团体)有着不同认识能力和对客观事物的不同评判标准。因此，每个公民(团体)的选择都只能是有限理性。公民参与的一个潜在风险就是“在满足众多参与决策的私益性利益团体的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”。这样的参与有可能成为强势集团操纵资源配置的机会，而非保证广大公民权益的努力。三是公民参与的组织化程度不高。虽然改革开放以来，公民参与的三大载体村委会、居委会及社团组织都得到长足发展，但是“摸着石头过河”的渐进改革策略无法短时间内捋顺各种关系，因此无论是村委会、居委会还是社团组织的改革都无法摆脱政府的影子，它们对政府的依赖性大，独立性弱，尚不能充分发挥其公民参与载体的作用，承担传输日益高涨的公民参与热情的负荷。这样一来，既易导致缺乏影响力的碎片化公民参与，又易造成非理性的集体参与事件增多，影响参与质量，危害社会稳定。3.公民参与的制度环境仍待完善。随着宪法和基本法律制度体系的日益完善，我国公民的基本参与权是有法律保障的，公民行使权利的行为在程序和制度方面的保障也相对完备。但从总体上说，公民参与的角色制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的操作性规定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共项目及相关公共事务领域参与程序的制度化和法律化的任务艰巨。一些地方政府已经对公民参与立法进行有益的尝试，如广东省广州市政府制定的全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章、甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建议项目的内容等等。但是这些尝试远未普遍化。因此，这些空间可能成为“灰色参与”或“设租寻租”的滋生地，危害公共政策的公平与公正。其次，从制度配套的角度上看，我国已经具有相对完备的法律体系，并体现出一定的层次，但许多制度之间存在相互矛盾，职责交叉等现象，制度配套程度不高，一些制度间的关系有待捋顺。此外，尽管目前我国公民参与渠道的铺设已具规模，但由于渠道建构合理性不足，结合实践情况的具体设计缺乏，多数渠道难以发挥功能，渠道的使用率不高，畅通性不佳，以致具有相当规模覆盖率的渠道网络在承载公民参与诉求方面仍然捉襟见肘。再次，应付公民参与新挑战的技术与策略不能迅速到位。一方面，当前公民参与制度体系中的原则性内容规定较完备，而有关参与制度的执行与落实等方面的规定则相对薄弱，许多公民参与的程序化规定有待具体化；另一方面，近几年的网络已在公民参与发展中作用日益突显，并且中国网民的数量已在前不久超过美国居世界首位之后还在以几何数字上涨。然而，面对这一新挑战的回应却有些迟缓和无力，各级政府对网络参与的重要性认识不足，至今尚未出台网络参与的相关程序与规范，网络参与的无序和失范将不可避免地影响网络参与的功效，网络参与方式的无效利用不能不说是现代公共管理实践者的一大遗憾。

(三)对策思考

积极推进公民参与的健康发展，需要我们认真对待目前公民参与所面临的挑战，解决存在的问题。目前，应从以下几个方面入手，来扩大地方治理中的公民参与。

1.要转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急就是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识的启蒙，让公共管理者了解到公民参与不仅是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变，才愿意做出扩大公民参与的努力，帮助广大民众学习参与必备的政治知识、规则和技能的培训，增强公民的参政能力，发挥公民参与的作用，与公民一起为实现这一积极参与时代到来而努力。

2.进一步扫除公民参与载体的束缚。目前我国已基本形成村委会、居委会与社会团体三大公民参与的载体。这三大载体建构为公民社会的发育、公民权利意识的培养起到了启蒙和促进作用。单个公民参与力量是有限的，只有组织化的参与行动才是适当和有效的。一个社会公民参与的健康发展，需要足够的具有代表性的团体或组织来承载。因此，目前的村委会、居委会及社团组织的改革步伐还需加快。要明确村委会与居委会作为基层自治组织职责与功能，摆脱其“影子政府”的身份，真正成为基层群众自治组织，社团组织的建设也需要鼓励和规范，并确保其独立的地位不受干涉。

3.强化公民参与的法律保障。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因而我国公民参与的权利是得到宪法的保障的。然而，正如列宁指出的：宪法只不过是一张写着权利的纸。宪法的实现需要具体的制度体系作保障。因此，公民参与的良性发展必然要有一套制度体系作保障，而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。通过强化公民参与的法制保障，防范和约束公共管理者进行危害公民参与的行为发生，将公民参与纳入有效的公共管理过程中。

4.要引进和应用公民参与的新技术和策略。一方面要加强公民参与技术改进的基础设施建设，如提高公民网络参与所必需的网络基础设施建设和数据库建设等；另一方面就是要强化提高公民参与技术与策略的“软件”投入，组建公民参与技术与策略研究团队，开设强化公民参与技术与策略的培训课程，鼓励各地公民成功参与经验的总结与推广等。

总之，改革开放以来，我国地方治理中公民参与已取得可喜的进展，但也存在不少问题并面临新的挑战。据此，我们提出了推进地方治理中公民参与的初步思考。当然，必须在实践中探索地方治理中公民参与的模式和途径，推进社会主义民主政治建设。我们相信，在政府与社会的共同努力下，未来中国地方治理中公民参与必将进一步发展，并取得骄人成就。

第三篇：地方社科院智库建设的现实困境与发展路径

地方社科院智库建设的现实困境与发展路径

田祚雄

（武汉市社会科学院，湖北武汉430019）

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然诉求和重要保证。实现该目标无疑需要中国特色新智库的积极参与以提供更多更好的智库成果供党委政府决策参考。从地方层面看，地方社科院智库建设在推动地方治理科学化、现代化过程中，发挥着不可替代的重要作用，但其自身建设与党委政府的要求和社会发展的需求相比，还存在明显的差距，面临着严峻的挑战。本文对如何加强地方社科院智库建设提出了若干对策路径。

关键词：智库建设 地方社科院 地方治理 思想市场治理现代化

总书记深刻指出:“古往今来，大多数社会动荡、政权更迭，原因最终都可以归结为没有形成有效的国家治理体系和治理能力，因为没有有效的国家治理体系和治理能力，就不能有效解决社会矛盾和问题，各种社会矛盾和问题日积月累、积重难返，必然带来严重政治后果。”1如何打造有效的国家治理体系和治理能力？重视和加强智库建设，无疑是一条重要途径。中办、国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）指出，要充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。这些功能显然都与国家治理现代化有着十分紧密的联系。

一、地方社科院智库在推进地方治理现代化中发挥着独特的作用 地方社科院智库是地方党和政府科学民主依法决策的重要支撑。我国正处于一个全球化、信息化快速发展的时代，一个经济社会双重转型的激烈变革的时代，一个多元利益、多元思想并存博弈的时代。在这样的背景下，我国作为超大规模国家，其科学有效治理必然更趋复杂繁难。治理这样一个超大规模的国家，单靠个别人或少数精英的智识、能力显然都是不够的。同时，作为超大规模国家组成部分的地方，一方面相互间发展差距非常之大；另一方面，各地也同时面临着双重转型带来的各种挑战。因此，无论是国家整体还是地方局部，其有效和高效治理都迫切需要建立起一些汇聚民智民力的专业性智慧平台，就公共决策和公共政策进行咨询论证，从而增强决策的科学化、民主化。一般而言，智库在推动公共政策科学化民主化过程中承担着三个主要职能：发挥政府理性决策外脑的职能；成为多元利益和价值观念的政策参与渠道；成为不同利益和价值观念冲突情况下理性政策辨析的公共平台。2显然，发挥决策咨询功能的智库建设已成为我国社会主义民主政治建设的重要内容。我们党历来高度重视决策咨询工作，改革开放以来，我国智库建设事业快速发展，为党和政府科学决策提供了强有力的智力支持，以科学咨询支撑科学决策、以科学决策引领科学发展取得明显成效。从全国 12转引自秦如培：《围绕改革总目标铸造稳定安全阀》，《贵州日报》2014-05-08 薛澜：《智库热的冷思考:破解中国特色智库发展之道》，《中国行政管理》2014年5期 看，从包产到户到科教兴国，从改革开放到依法治国，从“三个代表”到“四个全面”，莫不凝聚着包括社科院智库在内的专家学者的劳动和智慧。地方发展同样如此，如湖北武汉从“两通起飞”到“两型社会”，从中部崛起到自主创新示范区，从五年规划到“武汉2049”，从绩效管理到治庸问责等等，莫不闪耀着地方社科院智库科研人员的智慧光芒。

地方社科院智库是地方软实力的有机组成部分。智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。纵观当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。随着一个国家经济等硬实力的提高，其在世界的影响力也会有所增长，但要想持续的产生久远的影响，一定离不开其思想文化等软实力提升。总书记强调，一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。3总体而言，包括地方社科院在内的所有智库都是以文化（广义）研究为志业的组织。智库是一个国家、一个地方、一座城市软实力的重要载体、重要构成和重要体现，越来越成为其综合竞争力的重要因素，常常以有声或无声的方式在对外交往中发挥着不可替代的作用。据《全球智库报告2014》显示，目前全球共有6681家智库，其中美国1830家，中国429家，英国287家，是世界智库数量最多的三大国家。美国作为传统的智库强国，共有6家入选全球十大智库，美国布鲁金斯学会、英国皇家国际事务研究所、美国卡内基和平基金会分列全球最好智库前三名。尽管中国已经成为智库数量仅次于美国的“智库大国”，可是上榜智库的整体水平还是逊于美国和欧洲的一些主要智库。中国仅有7家智库入围“全球智库150强榜单”。显然，中国智库与世界顶级智库的差距巨大。4整体而言，中国智库在专业化、独立性、筹融资以及影响力等方面还有很大距离。对地方社科院智库来讲，同样如此，在助推地方经济社会发展中，既发挥过积极的作用，彰显过重要影响，但又与党委政府的要求和社会大众的期待，有不小的距离。

地方社科院智库是思想市场的重要主体和载体。诺贝尔经济学家科斯将市场分为商品市场和思想市场两大类。5企业是商品市场的重要主体，而智库则是思想市场的重要主体。随着我国改革开放的深入推进，我国商品市场已非常繁荣，但思想市场并未同步发展。一些人对商品市场的假冒伪劣现象倒是比较宽容，而把思想市场总想象得非常危险，对一些意见和异见保持着高度的警惕和敏感。历史经验表明：在一个开放的社会，开放、自由的思想市场，固然不能阻止错误思想或邪恶观念的产生，但一方面，“错误的思想很少能侵蚀社会的根基，威胁社会稳定。”因为思想市场能够自然生成一种“对冲机制”，“这是一副有效的对偏见和自负的解毒剂”。另一方面，哪里有压迫哪里就有反抗，“压抑思想市场会遭至更坏的结果。”百岁高龄的科斯曾以非常“重要的话”寄语中国：“如今的中国经济面临着一个重要问题，即缺乏思想市场，这是中国经济诸多弊端和险象丛 34习近平：《汇聚起全面深化改革的强大正能量》，《人民日报》2013-11-29 《全球顶级智库排名出炉中国7家智库上榜》，参见http://finance.ifeng.com/a/20150122/13451819_0.shtml 5科斯：《商品市场和思想市场》，参见http:// 9马立诚：《中国需要思想市场》，参见http://news.enorth.com.cn/system/2015/09/17/030519956.shtml 10 [美]安东尼刘易斯：《批评官员的尺度》，何帆译，北京大学出版社2011年版，第238页 11科斯：《缺乏思想市场是中国经济险象丛生的根源》，参见

http://finance.ifeng.com/news/special/2012cjnh/20111215/5276266.shtml 主要围绕本地区经济社会发展实际开展应用对策研究，有条件的可开展有地方特色和区域优势的基础理论研究。”由此产生了应用对策研究与基础理论研究的分殊，实践中有人甚至将二者对立起来，从课题立项、经费资助、评优晋升等方面，全面忽视甚至遗忘了基础理论研究，但真正高质量的应用对策研究能离开扎实过硬的基础理论研究吗？换句话说，地方社科院在如何处理学术与智库功能问题上，尚存在模糊认识。本质上，学术研究与智库之间存在着研究目的、内在动力、目标要求、产生机制、评价标准等五个方面的重大区别。12正因为二者功能有别而社科院智库定位不清，所以社科院智库到底是以出思想理论成果为首要职能，还是以服务决策为第一要务；究竟是关注中长期战略性、前瞻性问题，还是主攻短时期具体性、事务性问题；究竟是以提供思想性、储备性成果为主，还是提供具体政策性、方案性成果为主，等等。一句话，地方社科院智库与其他七类智库如何错位发展，地方社科院智库的竞争优势、重点方向、治理体制该如何定位和选择，目前并不十分明晰。

二是本领恐慌。主要表现为：科研成果的数量、质量不高，学术成果的思想引领力、实践指导力不强，存在大量的低水平重复现象；科研人员一线调研的意愿不强，调研能力不足，不能精准掌握市情民情；理论功底不厚实，科研创新能力不强，掌握和运用最新研究方法的能力较弱，等等。当然，也存在学术自信心不够的问题，仍未走出“言必称希腊”、“言必称西方”的窠臼。人是第一宝贵的资源。本领恐慌的本质是人才恐慌。特别是在编制缩减、人员老化、管理僵化等体制背景下，用人机制不活、激励机制乏力、人才结构失调，必然导致人才引不进、留不住、用不好、长不壮，没有优秀的人才何来优秀的成果？

三是独立性欠缺，公信力不足。西方智库最为人称道的特点恐怕就是其独立性、中立性、客观性，而这恰恰是我国智库最为人所诟病的地方（著名学者郑永年甚至直接表达“我对中国所谓的智库很悲观”13）。陈寅恪在为王国维纪念碑撰文中指出：“唯此独立之精神，自由之思想，历千万祀，与天壤而同久，共三光而永光。”求真求是求新本是学术研究的基本要求和始终追求，但由于多样思潮、多元价值和多种利益的日益凸显，智库学者也并不生活在真空中，也有专家学者不能坚守传统士人风骨，沾染上一些不良习气，被利益俘获者有之，为特殊利益集团代言者有之，与委托方的合谋者有之，专注揣摩领导心理开展颂扬性研究（资中筠称之为“颂圣文化”）者有之„„也有一些学者走向学术包工头、学霸学阀的境地，学风浮躁，操守尽失；更有一些专家学者片面追求“语不惊人死不休”，屡屡发出石破天惊的雷人之语，让专家名声扫地，公信尽失。比如：“自行车比汽车污染大”，“穷人上不起大学，因为收费太低了”，“廉租房不应该修厕所”，“在现有的条件下，没有结论证明转基因食品对人体一定有危害，但也不能证明一定无害，所以视同无害。”这些高论莫不让人“亮瞎眼”！地方社科院智库由于人财物全面受制于地方党委政府，故其在承接领导交办、横向合作，甚至是自选 1213李扬：《学术与智库功能如何共居一体》，《中国社会科学报》2015-08-13 http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/15/c_128719305.htm 课题进行研究时，都往往会有许多非学术的顾忌，受制于当地思想解放的程度、意见包容的程度，甚至有些领导的个性、见识与涵养。

四是科研环境不佳。没有宽松的环境，不可能产生高质量的研究成果。地方社科院智库建设目前尚处在“说起来重要”的境地，制约地方社科院智库发展的因素很多：1）普遍性的科研经费不足。除了一些发达地区和主要领导真正重视的地方社科院智库经费相对充裕（当然其与自然科学、工程科学也完全不具可比性）外，多数地方社科院智库经费的绝大部分都是在“保吃饭、保运转”。2）智库与党委政府部门间沟通不畅，存在明显的信息不对称。智库研究必须依赖于对市情的精准把握，但实践中，一些市情基础数据往往被以“属国家秘密、没有义务提供、没有相关数据”等理由予以拒绝，这为地方社科院智库开展研究工作制造了相当的难度。3）智库管理机制机械化、机关化倾向突出。比如在编制、职称、职务等职数管理和运行机制管理上，简单比照行政机关，使得地方社科院智库呈现出“几不像”（既不像科研单位也不像行政机关、既非完全公益组织也非纯粹营利机构）的状态。典型莫如研究经费的管理，一些地方“一刀切”的要求：所有课题经费报销都要刷公务卡，所有课题经费都要凭票报销。试问，开展田野调查时如何刷公务卡呢？耗费脑细胞的智力付出、智慧创造有什么票据可开呢？正如美国洛克菲勒大学副校长哈里埃特•拉伯（Harriet Rabb）指出：“低效的、重复性的、过度的监管，会使国家科研投资的作用无法充分发挥，影响科研事业整体发展。”14科研管理的“过度监管”已给科研人员造成极大困扰。4）对地方社科院智库专家的重视、信任、使用不够。无论是召开理论研讨会，还是制定“五年规划”，地方组织者莫不喜好“高大上”，动辄不吝花费地请外地专家甚至境外专家，“难道土生土长的人对市情的了解把握还比不上那些远道而来匆匆过客式的专家？”是的，“有为”与“有位”的关系是辩证的，但不能忽视和忘记信任、使用也是培养人才的重要途径。5）智库成果评价的模糊与难度。这个问题至今没有很好的破题解决。但正因其该特性，故一方面，很多时候就降低或遮蔽了对其成果价值的认定和肯定；另一方面，行政主导的科研评价，往往走向合意性评价、政治正确性评价，进而可能抹杀一些“死谏”式、说真话的科研成果的价值。此外，地方社科院智库成果在学者职称晋升中的权重占比过低，也客观上影响了学者个人的积极性。

五是智库成果转化不畅。评价一个智库的核心标准，是其智力产品有没有实际影响力，能不能进入决策层视野，进而转化为政府决策、推动实际工作。尽管四中全会将“专家论证”纳入了重大行政决策的法定程序范围，但什么是重大行政决策，尚缺乏明确的标准，各地选择的弹性较大。主要领导联系专家、智库成果辅助决策等制度化通道并不畅通，目前多数时候还是依赖和取决于主要领导个人是否喜好理论研究；一些部门对智库成果采取选择性使用倾向明显，专家的研究成果正合我意则采纳，若拂我意则弃之若敝履（曾有某市领导对不合己意的智库成果批示：“放狗屁！”实在让人惊诧），于是进一步造就和加剧了“听话的专 14参见《中国社会科学报》2015-09-30③ 家有奶吃”的局面；一些专家咨询会议开得轰轰烈烈，会后专家意见却忘得无影无踪，召开专家咨询会仅仅成为某些部门的一个工作程序而已；一些智库成果被层层把关、瞻前顾后地审慎修改，最后变成四平八稳、寡淡无味的鸡肋成果。有专家自嘲道：“我从来不认为书生之论能对决策起多大影响。我们能做的是面向公众，促进理性的理解，消除偏见，从而营造一个多少是良性的舆论环境，转而对决策集团产生些微积极影响。我称之为‘涟漪效应’”。15多数时候，多数地方社科院智库成果可能连“涟漪”都不会产生。

三、地方社科院智库建设的路径选择

两办《意见》明确了中国特色新型智库建设的“四大原则”（坚持党的领导，把握正确导向；坚持围绕大局，服务中心工作；坚持科学精神，鼓励大胆探索；坚持改革创新，规范有序发展）、“八大标准”（遵守国家法律法规、相对稳定、运作规范的实体性研究机构；特色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域及其研究成果；具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员；有保障、可持续的资金来源；多层次的学术交流平台和成果转化渠道；功能完备的信息采集分析系统；健全的治理结构及组织章程；开展国际合作交流的良好条件）16。这为地方社科院智库建设指明了方向，提出了明确要求。

第一，精准定位，以清晰科学的目标为导引。地方社科院要努力将自身建设成中国特色的新智库，这个目标本来是清晰的。但中国特色新智库“特”在何处、“新”在何方，首先必须有一个清晰的认识和定位。所谓“特”是指智库建设要始终坚持党性和人民性的统一，即坚持中国特色社会主义制度和中国共产党的领导这个前提不动摇，坚持实事求是，不唯书、不唯上、不唯名、只唯实，始终为广大人民群众谋福祉不动摇。所谓“新”是指把智库从制度上规范化地纳入公共决策体系之中；智库要做政策研究、政策解读、政策评估，进行多功能发展；官办智库应当与民间智库对接，成为民间智库参与决策咨询渠道和平台；要建立适合于中国智库的组织形式和管理方式；要加强智库的开放性、国际性，增强国际话语权。17明确这样的定位，智库建设才会更具可操作性。同时，由于社科院身兼学术与智库双重功能，如何处理好二者之间的关系，如何针对不同功能制定差异化的考核标准、政策支持和管理机制，都需要进一步明确。当前，尤其要加大决策咨询成果在研究人员职称晋升中的占比权重。

第二，苦练内功，以过硬成果赢得更大影响和更广平台。发展智库首先要发展人才，人才是第一资源、是第一生产力。一是要苦练内功，主动作为，以独立、客观、科学的高质量研究成果取信于人，赢得尊重和支持，要通过扎实的专业化的研究成果实现党委政府对智库“用得上、信得过、离不开”的目标，不能停留于“等靠要”、自我边缘化和自怨自艾。二是要盘活机制，进一步去行政化。要扩大智库的用人自主权，在编制职数、人事政策、管理机制、分配制度等方面，1516资中筠：《美国十讲》，广西师范大学出版社2014年版，第300页 《中办国办印发<关于加强中国特色新型智库建设的意见>》，《光明日报》2015-01-21 17张林：《关于建设中国特色新型智库的调查与思考》，《光明日报》2014-08-13 适度扩大地方社科院智库的自主性、灵活性（甚至要学习市场化的社会智库的管理机制），引导专家学者以科研业绩、成果质量论英雄，努力调动科研人员的积极性和创造性。三是培育多类型、多学科、多层次、多功能的智库人才队伍。全球视野和多学科合作的综合性研究是智库自身的优势，学术论文涉及的专业越多，18其学术影响力也越大。专业是智库的生命力，也是中国智库的软肋。当代社会，学科分化与学科综合的趋势均十分明显；当下中国，战略机遇期与改革攻坚期叠加、发展黄金期与矛盾凸显期交织，任何社会事务管理、公共政策出台、危机事件化解等，都需要多学科、宽视野、多层级学者的参与。因此，地方社科院智库建设必须高度重视人才队伍建设的学科结构、年龄结构、经历结构等，确保智库研究的全方位、宽领域、多视角。四是要建设有中国特色的“旋转门”制度，大胆从智库研究人员中选拔干部，让研究型学者到实务部门从事实际行政管理，让离任的政府官员进入地方社科院智库从事政策研究，发挥双向沟通、互动合作功能。可喜的是已有越来越多的退休官员走上大学讲台，同时中央也明确提出要注重从国有企业、高校、科研院所等企事业单位领导人员中培养选拔党政领导班子成员。相信未来中国式的官学旋转门将会运转得更顺畅。五是增强学术自信和文化自信，打造具有地方特色、风格和气派的新智库。智库建设，我们要学习西方，但不迷信西方。要坚持“建设性反思批判精神”（著名已故社会学家郑杭生语），善于从古老中华文明中汲取智慧和营养，善于从我国现代化和中华民族伟大复兴的历史逻辑和实践逻辑中总结经验，为解决我国难题和世界问题提供智力支持。既满足世界对中国的期待，又扩大中国在世界的影响。要讲好“普通话”和“世界语”，更要讲地方话，说好方言，提供地方发展方案，展示地方创新智慧，传播地方好声音。要秉持“多一点学派，少一点宗派”的理念，开展跨学科研究，促进学术争鸣和百花齐放。19

第三，加强制度供给，为智库建设营造良好环境。社科研究应有一个相对宽松的环境，否则，不仅理论创新、政策创新不可能实现，就是说真话道实情都风险多多、困难重重。一是要继续营造解放思想的良好氛围，各级地方党委政府要勇于和善于听取不同意见，只要学者坚守“建设性反思批判”精神和“发表讲纪律”原则，其独立研究就不要过多行政干预。毛泽东同志早就告诫：“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。”20二要推进行政体制改革，创新智库建设管理体制。要探索符合智库建设规律的管理体制，在编制职数、课题经费、成果评价、职称晋升、队伍培养等方面，要进一步适度扩大智库自主权，制定符合智库建设实际的管理制度。要完善社科专家参与重大决策的方式，形成“决策前由专家提供多方案供选择，决策中有多方面专家意见可听取，决策后由智库等第三方评价政策效果并提出政 18王义桅：《欧洲对外关系委员会：首家泛欧洲性智库的崛起之路》，《光明日报》2015-08-12 1920郑杭生：《“多一点学派，少一点宗派”》，《中国社会科学报》2010-09-09 毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》（1957年2月27日），《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第209页 策调适建议”的智库参与机制。实行多方案决策制度，通过课题委托的方式，选择多个智库主体参与，供决策者比对甄选。三要推进政务信息公开，完善数据资源共建共享机制。信息平台和数据库平台建设是目前地方社科院智库体系建设的最大短板。各级政府除涉密以外的信息都应向智库开放，为智库介入公共事务研究创造条件。要设立信息共建共享数据平台，实现跨领域、跨部门、跨智库的信息互通、成果共享。注重运用现代信息技术，将科学研究方法运用到智库研究中，增强决策咨询研究的科学性。21四是畅通智库成果转化通道。加强地方社科智库成果平台载体建设，完善成果交流转化机制。畅通智库与各级党政部门的交流合作机制，提高智库研究成果的针对性；拓宽成果的转化渠道，建立多渠道、多层次、多载体的信息报送和传播机制；充分利用新媒体、高端论坛、蓝皮书等多形式对外传播研究成果，扩大智库的影响力；加快智库成果转化步伐，更好发挥智库引导舆论、启迪民智的功能。五是探索社科院智库建设评价体系，出台智库成果购买机制。社科智库在研究社会问题的同时，也应该加强自身研究。在未来发展中，智库不仅需要竞争，更需要自律，还要有第三方评价。社科院智库作为公益机构，不能以营利为目的，不能被利益所俘获，要始终坚持独立客观、理性科学的态度开展研究。当然，智库以智力成果为商品，智力成果也应有适当的社会评价和承认。各级党委政府要当好智力成果采购者和投资人，通过竞标购买智库成果服务决策，通过智库业绩表现来决定是否继续给予投入，而不是认为谁表现好、希望谁表现好、与谁关系好就倾向性地支持谁。

作者简介：

田祚雄，武汉市社会科学院政法所所长、副研究员，446790595@qq.com,***

21刘德海：《建设地方新型智库体系》，《光明日报》2015-03-18

第四篇：贺卫方：司法改革的困境与路径

司法改革的困境与路径

贺卫方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大参考”版，是我对于所谓司法民主化的一篇相对系统的文字。《南周》版作了一些删节，这里是完整版。贴在这里，请读者指正。

摸起石头过旧河

1999年5月，中国社会科学院法学研究所组织了一次题为“依法治国与司法改革”的研讨会。跟那段时间举行的许多有关司法改革的研讨会一样，法学所的会议上也是洋溢着一派乐观的情绪。一年多之前，中共十五大报告以前所未有的高调正式提出司法改革的命题：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。学术界以及司法界对此都颇为兴奋，以极大的热情为改革出谋划策。不过，在那次会议上，我个人对于司法改革的前景却没有表达乐观的看法，其中的原因，一是对于司法改革究竟朝向怎样的方向尚缺乏基本共识，二是，在政治体制以及意识形态的约束条件下，司法改革能够走多远自己没有把握。我的发言用了一首题为“司法改革感言”的打油诗作为结束：

棋局交困兵马车，法眼迷离儒道佛。

庙堂新招频频闪，摸起石头过旧河。

岁月如白驹过隙，一转眼，将近十年的时间就过去了。今天，司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态。十多年来，司法界甚至人大出台了很多的改革举措，但是，由于对于改革的目标以及实现的途径等方面缺乏共识，不少措施相互冲突和抵消，并没有产生“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的效果。改革的持续没有提升司法的地位，人们看到的反而是司法权的愈发边缘化。技术思路的改良也由于大框架本身的阻却而难以在整体上推进社会正义的实现，曾经响亮而激动人心的口号也逐渐变成一种若隐若现的微弱回声。司法公正的话语曾经让国民对司法界充满期望，但是一些承诺实际上是法律界所难以独立实现的。在许多引起社会广泛关注的案件中，人们看到的仍然是司法屈从于外部权力，律师的辩护权受到种种限制，司法程序扭曲，导致案件得不到公正的解决。抑有进者，有关司法腐败的报道频频出现，更动摇了国民本来就不甚坚定的法治信念，不少人转而呼唤回归到某种人治。“摸起石头过旧河”，此之谓也。

回归大众司法？

去年11月，针对可能沉冤十馀载的聂树斌案件，何兵教授在《南方都市报》上发表文章，认为之所以冤案频仍，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他指出：

这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利

益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。（2007年11月3日《南方都市报》）

无独有偶，近来的一些信息也显示官方有意强化“司法的平民化”，以此纠正“职业化”带来的弊端。某省高级法院甚至发文在全省法院推行“马锡五审判方式”，城市广场、田间地头又再现法庭审判，据说旁听的人民普遍称赞云云。但是，如今司法权威不彰、误判连连的原因果真是因为司法改革“走上了所谓职业化的路线”所致么？司法的高度职业化一定意味者“与人民渐行渐远”么？那些貌似新招实则故伎的举措能够推进司法的公正性么？我认为，这样的判断完全是药不对症，甚至是所谓“杀头以治斜眼”。中国的司法之所以无从履行运送正义的使命，不是因为它的职业化，恰好是因为它的非职业化。

什么是司法职业化

也许首先我们需要正本清源，讨论一下所谓司法职业化的含义。在我看来，司法职业化的含义无非是强调在司法制度设计和司法权行使过程中的专业化，其基本内容已经在近年来的相关讨论中得到了清晰的揭示。这里不妨作些简要归纳。第一，职业化要求司法官员选任上的专业化要求，也就是要提升法律职业的门槛，让司法权的核心部分操纵在具有专业教育和历练的人士的手中。这种选任标准的前提是认定法律是一门专业化的知识，只有专业化的训练才能让执掌司法权柄者的思维和行为受到特殊的知识的约束和指导，才能够形成不同层级和不同地域的司法决策的平衡和统一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在这个方面，应该说，十多年来我们的改革是有着相当的成就的，2001年统一司法考试制度的确立就是一个显著的例子。

司法职业化的第二个内容正是要求司法决策遵循法律和法律解释的规范，最大限度地减少其中的恣意成分。在这些年的改革中，这样的要求被概括为“司法判决必须说理”。所谓说理指的是法理，是专业性的道理。虽然在某些时候法理与一般人生道理具有相通的地方，但是它显然要具有法律的职业特性。用英国伟大的法官柯克（Edward Coke）的说法，法官所运用者不是与生俱来的智慧，而必须经过后天的人工训练才能运用的理性。如何保持同样的案件同等的对待是司法过程最核心的考量。单纯出于一种爱民之心，忽略规则的前后联贯，没有严谨的法律推理，所谓法治最终也只是一句空话。这里需要特别强调司法人员需要遵循特殊的法律解释规范，例如合同条款如何解释，名誉权的保护与言论自由之间如何平衡，鲁迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自动提款机上用自己的银行卡取出超出取款人指令的金钱是否应被界定为盗窃，凡此种种，都需要在司法界形成统一的解释，从而约束法官的裁量权。

司法权的行使方式构成司法职业化的第三个要素。由于法治社会必然是一个利益多元化的社会，尤其是公民或法人与国家之间的利益冲突需要有一个中立的裁判者予以解决，因此司法的行为是否能够得到利益对立的当事人的认可就成为至为关键的事项。消极乃是中立的前提。在过去十多年的司法改革中，法学界以及法院愈来愈强调司法权要在法定的范围内行使，对于当事人没有提起的事项不得作出裁决，要尽可能地让当事人自己搜集和提交证据，法官不可以过分主动地行使权力，只能坐堂问案，从而最大限度地将判决变成一种当事人之间竞争的产物，这样在客观上也减轻了司法决策者所承受的压力。

第四项内容是司法管理制度的职业化，也就是要在人与人以及人与机构之间的关系上把法院与行政机构区分开来。司法权的行使中，一个重要的特色便是每个法官独立地裁判案件，因为正是法官面对着发生争议的当事人，一切证据以及法律论辩都是在法官面前呈现，也就必然要由法官直接作出判断，当然在行使这种独立的权力的同时，法官也需要明确地承担决策责任。但是，长期以来，受制于行政强势以及官本位的传统，我们对于司法机构内部的权力架构究竟如何安排缺乏必要的探索和具体的制度设置，以至于在司法过程中，法官没有独立的保障，院长以及其他具有行政官职的人士对于具体案件的判决结果拥有很大的影响力，审判委员会可以直接决定案件的判决结果，以至于司法决策的责任也完全弥散化了。试想，如果聂树斌案件就是由石家庄中级法院合议庭的那几位署名法官独立裁判，发生误判法官无从推卸责任，冤杀的概率一定会大大减少。此外，法院内部又叠床架屋地设置了多达十二级的法官等级，使得法官的独立意识进一步弱化。这无疑是与职业化要求相反对的。

司法职业化的第五项内容是司法职业伦理的确立。所谓职业伦理，便是一种职业在社会中何以安身立命的行为准则。职业伦理不是宽泛的道德准则，它包含着法官之间、法官与律师和检察官之间、法律人与相关当事人之间以及法律职业与社会之间如何处理关系，尤其是怎样避免利益冲突等方面的行为规范。例如，一般人对于司法或诉讼享有评论上的自由，但是法官对于无论是其本人或他人正在审理案件发表言论却应当受到限制。法官必须在庭审内外保持庄严、公正和耐心，时刻提升公众对司法的信心。法官对于律师、检察官以及证人都需要表现出专业的尊重、礼貌与公正。法官不得参加任何足以引起民众对其公正性发生怀疑的组织和活动。凡此种种，这类职业伦理是否完备地确立，是否在司法的每一个环节都得到体现，是判断一国司法职业化程度的重要尺度。进而言之，我们的司法之所以受到许多诟病，根源之一正是职业伦理建设上的匮乏和混乱。

司法独立

即使有上述职业化的努力，如果一国的司法缺乏必要的独立性，那么期望司法权能够公正地行使也是徒劳的。这种独立性要体现在机构设置和决策过程两个层面。机构设置上的独立就是司法权要掌握在与立法和行政相分离的专门化的司法机关手中，非司法机关的权力不得染指判决的过程。与此同时，司法独立要求法官决策中严格运用法律本身的条文和知识，细致地作出法律推理，也就是说，要体现法律思维上的独立性。如果说机构设置上的独立性需要通过严格维护司法机构本身不受制于其他权力的话，那么决策的独立性更侧重于法院内部的权力分配，以及通过严格的选任程序确保司法决策的品质。

今天的司法最大的弊端之一，也许就是人们完全无从预测法院在判断一个案件时会遵循怎样的准则，也就是说，当我们要求法官依法办案时，什么是这个国家的法律却越来越变得模糊不清了。除了法官腐败等因素外，让案件判断出现如此不确定的原因就是法官无法摆脱来自法院内外的权力的影响。正式一些的红头文件，非正式的电话、条子，都足以让司法偏离法律的轨道。某些重大案件，政法委事先协调，提前定调，使得庭审过程完全变成走过场。近年来，各地pol.ice部门首长政治地位提升，许多地方都是政法委书记兼任pol.ice局局长，或者pol.ice局局长位居党委常委，而法院院长或检察院检察长在党内位置却日趋边缘化，导致宪法所规定的“一府两院”体制、法院检察院依法独立行使审判和检察权的设计无从正常运行。例如，刑事案件，许多冤案的发生都是因为在审判环节上法院只能接受而不能否定pol.ice部门的结论。司法界形象的说法是，“pol.ice局是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。”听上去法院好像很省心，但是问题在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者。某些涉及到地方企业利益的案件，法院一味地袒护本地当事人。行政诉讼方面，百姓起诉本地政府，每每让法院如坐针毡，因为判决政府败诉是法院难以承受之重。对于官员的腐败行为，没有党委的认可，检察院难以主动出击，多年来不断反腐，但是腐败却愈演愈烈，检察权的不独立正是其中根本原因之一。司法权的这种诸侯化使得地方主要官员一手遮天，中央无法有效地获取各地信息，尤其是由于地方政府原因所导致的民怨难以得到公正处理，于是导致上访特别是到北京的控诉者连绵不绝，为了维护政府形象所进行的驱赶又招致人们对于中央的抱怨和失望，在那种道路奔走、权门呼号的过程中，民怨不断积累和加剧，社会必然处在干柴近烈火的危险边缘。

虽然缺少定量的分析，但根据自己近二十年的观察，我们太多的案件之所以处理不公，之所以引发不断地上访，或者说从整体上看司法之所以难以回应国民对于正义的渴望，部分的原因是因为职业化程度低下，更多的原因则是司法不独立，法律之外的权力左右着司法，“凭云升降，随风飘零”，完全无从知晓它所依据的规范究竟是什么。所以，通过改革，有效地改变司法权的地方化实在是一件时不我待的大事情。

民主化与职业化

在我们这样的共和体制下，国家权力应当以民主的逻辑建构当然是毋庸置疑的。司法权作为国家权力的重要组成部分，必须接受人民监督也是顺理成章的。但是，自从古希腊以来，民主与司法之间的关系就呈现出相当复杂的面向，难以作出简单的判断。这里提出几个关键问题，以为进一步讨论的线索。

首先，民主化与职业化是否是一种对立的关系？司法职业化强调的当然是一种精英化的制度建设思路，但是，真正的精英化所追求的方向却是良好的社会秩序，而政治层面上的民主解决的是立法过程中的利益安排以及政治权力分配的标准和方式。可以说，随着现代化的展开，政治民主化与司法职业化已经成为紧密关联、唇齿相依的关系了。但是，关系紧密并不意味着可以相互取代，例如，我们无法想象案件的处理通过全民公决的方式加以解决。前面我们对职业化含义的讨论已经表明，职业化解决的主要是限制司法恣意、确保司法公正，它与民主化所指向的并非同一目标。一个好的制度环境能够使二者并行不悖、相生相济，而坏的制度下却是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法领域中究竟体现在哪些方面？实际上，如果说有司法民主化这件事情的话，最重要的就是法院所适用的规范是民主机构所制定的；司法界严格地依据体现民意的立法判决案件正是民主在司法领域中的最要紧的体现。相反，如果让法院在法律之外，再求诸一时一地或者一案中的民意，让法官超越法律去判断怎样的判决更符合人民利益，那么不仅仅使得案件的判决存在着无可名状的任意性，而且宪法和法律作为通过民主过程提炼民意所形成的最高规范就变成可有可无的空文。遵从立法之外，民意机构还必须对于司法机关的行为进行有效的监督，这类监督体现在人事任免、处理对于司法官员的控告以及确保司法独立不受其他权力损害等方面。需要强调的是，这种民意机构对司法的监督也必须遵循立法、依据严格的程序进行。民主在司法领域的第三个展现层次便是民众通过陪审或参审的方式直接参与司法权的运行。一个值得注意的历史现象是，民众参与司法带来的未必是增进法治和自由的效果。例如，一些非英语地区引进陪审团制度的结果往往是“播下龙种，收获跳蚤”，陪审团不但没有像在英语地方那样作为“民主的学校”和“自由的堡垒”，反而成为专制权力的守护制度。大革命后法国引进陪审团的效果正是如此。

所以，我们需要思考的第三个问题就是，如果政治决策或者立法尚没有真正实现民主的情况下，在司法领域推进所谓的“民主”将会导致怎样的结果。我们都知道，自古以来，民主的初衷之一就是要限制那种专横和恣意的权力。在前民主时代，能够对于这种专制权力加以限制的力量有三个，一是足以与世俗君主相抗衡的宗教权威，一是不同阶层或阶级之间的对抗和妥协，另一个就是法律职业所形成一种对于国家权力进行规范化塑造的力量，当这种专业化群体在立法和司法两个领域逐渐取代此前的恣意权力之后作用尤为显著。以英国为例，那里的出庭律师垄断了法官任命的来源，并且逐渐地把王权完全排斥于法院之外，甚至开始在人民与王权、人民与政府之间充当中立的裁判者，正是法律职业推进社会转型的典型体现。这种转型的动力并非民主意识的发育，而是人们对于司法职业化表现的信赖。反过来说，任何专制权力都难以容忍一种职业化的权力所必然带来的限制。所以，如果没有政治层面上的民主，没有对司法独立的体制性的保障，司法过程中的所谓“民主”设置往往反而成为专制权力翦除任何对其施加约束之力量的重要打手。历史地看，法律职业化的前提不是民主，相反，一个独立和高度职业化的司法界却可以成为民主不沦落为多少人暴政的前提条件。

这样，我们的第四个问题就顺理成章地呈现出来，那就是，职业化的司法对民主体制所可能产生的某些弊端的抑制作用。在今天这样的民主号角高扬的时代，说民主制度存在弊端可能招致激烈的抨击。不过，平心而论，没有哪种制度是完美无缺的。民主制度由于把政治的基础建立在民意的基础上，因而使得政府决策必须体现和尊重民意。这是民主的好处，但同时也是民主的缺陷。因为民意往往是变动不居的，它会受到信息的控制，报纸上的一篇耸人听闻的报道就会燃起公众的万丈怒火。例如，文革时亿万民众都相信刘少奇是十恶不赦的“叛徒、内奸、工贼”，后来平反后才知道他是那样的无辜。在今天这个网络时代，甚至出现所谓“标题党”，因为人们没有耐心在网络上看长篇大论、条分缕析，于是网络媒体以及作者一味地在标题上做文章，形象而煽情的标题之下，人们的跟帖就激情四射地跟着标题走，舆论状态跟真实的民意之间就不免脱节。

如何纠正民主的这种偏颇？按照卓越的政治哲学家托克维尔的说法，法律职业者就会成为“能够平衡民主的最强大力量，甚至可以说是能够平衡民主的惟一力量。”他这样描述美国的情况：

当美国人民任其激情发作，陶醉于理想而忘形时，会感到法律人对他们施有一种无形的约束，使他们冷静和安定下来。法律人秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能，用他们对古老事物的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱，用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功，用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视，用他们处事沉着的习惯去对抗民主的暴躁。（托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，上册，商务版，页309。董译本把法文jurist译作“法学家”，我觉得译为“法律人”更合原意，遂改之）

也许不应把托克维尔误会成民主的反对派，实际上在170多年前他就明确断言民主已成为不可阻挡的潮流。在《论美国的民主》一书里，他也对于陪审团作为一个政治机构的价值给与了很高的评价。但是，他还是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他给出了矫治弊端的药方。问题在于，这药方对于中国是否适用？

法治的罗马城

如前所述，关于过去近20年司法改革的估价以及今后应该选择的路径，法学界和司法界都出现了很大的争议。或许用陷入困境或者“摸起石头过旧河”来描述目前的状况略嫌夸大，但是现在的确面临着很大的困惑，因为某些举措明显地是在把计划经济时代的一些做法改头换面地复活出来。这也是必须进行严肃而理性讨论的原因所在。

从历史的角度观察，中国引进西方制度，建设自己的现代法治，只有百年时光。与我们悠久的专制统治历史对比，这是一个太短的时间刻度。文章开始时我曾说自己不甚乐观，但是那是在当时的背景下的观察。长远地看，法治已经是中国的不归路。百年来我们反反复复，艰苦摸索，应该说，经过30年的改革开放，合理的路径已经逐渐展现在国人的眼前。当然，要真正实现法治，还需要筚路蓝缕，需要经历某些曲折，需要百折不挠的长久努力。西方谚语谓“罗马城不是一天建成的”，法治罗马城的建设恐怕更要费尽移山心力呢。

第五篇：试论我国税收法治化的路径选择

试论我国税收法治化的路径选择

当前税收法治虽取得了一定成效，但在立法体制、执法程序、司法保障、税收环境税收监督制约等方面仍然存在着比较严重的问题。为此，我们应当从税收立法和司法的改革与完善、税收执法的强化与规范、税收环境的治理与净化、完善税收权力的监督与制约机制等方面入手，探索符合中国国情的税收法治化之路。

一、税收法治的内涵

税收法治统属于法治范畴。法治是人们对法持有的基于理性和合理的基本价值观念和为实现这些价值，通过权利、义务的分配形成制度规范并公正有效地执行这些规范的行为的总和。法治与法制不同，在内涵上，法制是“法律制度”或“法律和制度”的简称；而法治是“依法治理”的意思，表达的是法律运行的状态、方式、程度和过程，包括法律的至上权威，法律的公正性、普遍性、公开性等基本要求和法律制约公民权力与保障人权等基本原则。税收法治是指由一定的社会政治经济条件决定的法治精神和法治原则所确立的税收法律制度及其运行机制、秩序和状态的总和。税收法治既具有法治的一般含义，又具有其独特的内涵。

（一）“公正”与“平等”是税收法治的基本要求。“公正”与“平等”是税收法治的最基本要求。首先，“公正”与“平等”要求税收法律调整和适用对象、范围具有普遍性。具体地说，税收法律在其国家主权范围内的相关领域具有普遍的约束力，在对象上适用于本国全体居民和外国在本国的非居民，即一般的、抽象的人，而非特定的、具体的人。另一方面，依法征税与依法纳税是统一的。作为税收主体和执法主体的税务机关必须以税法为依据，按照规定行使职权，不得变通或违背税法，并在执法上“一视同仁”，消除“税收歧视”；纳税人要自觉依法纳税、诚信纳税。

（二）“税收权力制约”是税收法治的核心。“税收权力制约”是税收法治的核心价值。税收权力是国家权力的组成部分，对税收权力进行制约是依法治国、依法行政的要求，也是税收法治的核心。税收行政权最容易发生问题的往往是行政执法环节，如执法行为不规范、执法中的随意裁量、以罚代法、以言代法等。维护税法权威，推进税收法治其核心同样在于对税收权力特别是行政权力的制约。应该看到，在税收征纳关系中作为国家或政府代表的税务机关，始终处于矛盾的主要方面，具有主动权和主导性。从现实情况分析，我国现阶段税收流失严重，税收违法犯罪行为较普遍，并不是因为国家税收权力不足造成的，而是多方面因素综合作用的结果，必须标本兼治，综合治理。

（三）税收法治是实体和形式的统一。税收法治不仅仅是严格执法或有一套完备的法律制度，更重要的是独立于法律之外的价值判断和理念，这是税收法治的实体价值，也是判断一个税法是否“值得遵从的良法”的标准。税收法治的实体价值要求制定和实际执行的税法应当既能有效保障公民财产权利，又能满足社会公共需求的公平合理的法律。而要做到这一点，就必须切实保障公民参与立法的政治权利，并通过一套运行良好的立法原则、立法程序及执法和救济程序来实现，这是税收法治的形式价值，它包括税收法定主义原则、诚实守信原则、公平与效率原则等。可见，税收法治是实体价值和形式价值的统一。税收法治要求税收立法科学完备，税收执法严密规范，税收司法客观公正，税收服务优质高效，纳税主体依法纳税、诚信纳税，因此，它是税收立法、执法、司法和税收服务所构成的税收法律制度体系。

二、我国税收法治存在的问题

（一）税收立法方面存在的问题

1．税收立法体制不尽合理。我国法制建设相对落后，基本属于“行政主导型”的立法体制，立法过程往往是由人大授权国务院制定条例，待在实践中不断修改成熟后再上升到

法的高度，这个过程是较为缓慢的。税收法律形式大多停留于国务院制定的政策法规，或财政部、国家税务总局制定的规章。这削弱了国家权力机关在税收立法中的主导作用，影响了税法的权威，不符合现代法治国家税收法定主义的基本原则。另一方面，地方税收立法权不足。按照我国现行税收立法和征管体制，所有税种的立法权均集中在中央，除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权下放给省级地方政府外，其它税种的管理权也集中在中央。这样既不利于地区经济的灵活发展，也造成地方以建立各种基金或收费的形式与中央争税源，破坏了税法的统一性和权威性。

2．税法体系结构不尽合理。我国税法体系主要是由税收法律、税收法规、税收规章和税收规范性文件等构成。我国目前还没有制定一部税收基本法，同时在税收征管法律体系中，只有具有通则性质的《中华人民共和国税收征收管理法》和一些具体的发票管理方法，税务代理法、纳税人权利保护法、税务机构组织法等都还没有出台。由此可见，我国税收法律体系存在重大缺陷，影响税收法治建设的进程。

(二)税收执法方面存在的问题

1．重人治、轻法治。越权、滥用权力与随意处罚的现象同时存在，有的收“人情税”、“关系税”，把个人行为凌驾于法律之上，致使该征的不征，该免的不免，该罚的不罚。有的擅自变通税法，改变法定的税基、税率、处罚标准，归根到底，是根深蒂固的“人治”问题。

2．重实体法、轻程序法。许多税务人员不会正确运用《税收征管法》赋予的行政处罚权、税收保全权、税收强制执行权，造成执法过程中出现程序违法。

3．重税收任务、轻征管秩序。目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数与计划预计的经济增长速度，税收计划指标的确定存在较大的主观性和随意性，与客观经济发展和税源变化很难保持协调一致。为了完成任务，许多地区不惜采取“寅吃卯粮”、“无税空转”等非常规措施，完全偏离了“计划指导税收”的宗旨，背离税收法定原则，其危害是显而易见的。

4．税外收费普遍。在我国目前政府收入和分配机制不完善的情况下，大部分收费已经不是本来意义上的政府规范性收费，它们的收取、支配和使用在很大程序上已经脱离了财政预算的管理，这样，收费规模的不断膨胀就会侵蚀政府规范性财政收入的主渠道—税收的基础，导致税收流失的发生。

(三)税收司法方面存在的问题

1．税收强制执行和保全措施的刚性不强。从税收征管的实践看，税务机关执行税收强制执行和税收保障措施十分困难。一是通知银行暂停支付和扣缴税款面临困难。金融部门为自身利益，对暂停支付和扣缴税款很不情愿。二是扣押、查封、拍卖很难操作。扣押、查封的往往集中在一些非生产用车辆，其价值通常与税款相差甚远。而且拍卖机构尚未健全，所扣押、查封的商品、货物必须相当于应纳税款的价值这一限定导致处理难上加难，形成扣押容易、处理难的局面，可能导致国家税款流失。

2．税收司法保障体系建设比较薄弱。根据法律规定，涉税刑事案件由公安部门管辖，涉税案件普遍存在“立案难、结案难、执行难”等一系列问题，税务司法保障体系从总体上看还不健全，主要表现在机构不健全、人员不精干、查办涉税案件经验比较缺乏、税务与公安和法院之间的关系有待于进一步理顺、查办涉税案件的一些具体工作制度和程序尚待进一步规范和完善等方面。为有效地制裁、威慑违法犯罪、确保税收法律的刚性，我国税收司法改革应尽快适应市场经济的要求，并与国际惯例接轨，完善税收司法保障体系。(四)税收环境方面存在的问题

税收环境是指存在于税收征管之外，直接或间接地制约和影响税收征管活动整个过程的一切因素的总和。当前，我国在税收环境方面存在以下儿个问题：

1．行政干预现象仍然存在。近年来，地方政府用行政命令手段干预税务部门行政执法的现象仍然在一定程度上存在。特别是有的地方政府为了平衡地方级财政预算，不根据税源实际，随意追加税收计划，使税收部门只好违背税法采取“寅吃卯粮”等“超常规”措施，形成虚收。

2．公民纳税意识较为淡薄。由于受历史原因和计划经济传统思想影响，人们的传统税

收观念仍然没有消除，税收环境仍受陈旧的思想观念影响和制约。

3．偷逃骗税难以遏制。由于各种原因，我国目前偷逃骗抗税犯罪还难以有效遏制。特别是一些不法分子大肆盗窃、伪造、盗卖和虚开增值税专用发票，违法数额巨大，令人触目惊心。

(五)税收监督制约方面存在的问题

1．税收监督尚有缺位。在新旧征管模式转换期间，特别容易出现管理环节的空位和断层，使税务机关失去对纳税人的管理和监控，而出现管不细、查不全、征不足、处罚难、效率低的状况。同时，一定程度上也存在征管格局中的四个系列以及职能部门协调不好，多头指挥，不通信息，互相扯皮，导致税收征管全过程运转不正常。

2．监督手段运用尚有缺位。目前管理手段主要是运用计算机管理，但其监控作用尚待充分发挥。主要表现为：征管软件还不成熟，使用中存在一些缺陷，在一定程度上还不能满足征管要求，加之有少数微机操作人员责任心不强，不能按规定及时、完整、准确地录入有关部门信息，因此计算机不能全面真实反映征纳双方情况。

三、我国税收法治化的路径选择

(一)税收立法的改革与完善

1．制定税收基本法，规范税收法律体系的基本内容。通过制定税收基本法来细化宪法中规定的税收基本规范和原则，明确划分税收立法、执法、司法的权限，科学界定中央与地方的税收法律关系，确定征纳双方的权利和义务等等，以此来规范税收基本法律关系，并在此基础上建立起以宪法为根本指导、以税收基本法为基础、以税收各单行实体法、程序法和组织法为主体，配合以相关税法解释的完备的税收法律体系，建立正常的税收秩序，保证税收职能作用的最大发挥。

2．提高现有税收行政法规的法律级次，增强税法的法律效力。从税法立法级次上看，我国税法多为行政部门立法，级次偏低，随意性较大，影响了税法的权威性和严肃性。因此，这些长期使用并经实践证明符合我国税收实践的税收行政法规，应按照立法的程序尽早报请国家立法机关审议通过，使之成为正式的法律，提高我国税收法律的级次和效力，改变行政机关“自订法律自己执行”的现状，防止税法的误用和滥用。

3．完善各部门法，健全税收法律体系结构。尽快制定所缺少的各部门法已成为当务之急，这些法律包括税务机构组织法、纳税人权利保护法、税务违章处罚法、税务代理法、税务争讼法或税务行政复议与诉讼法等。这些法律的制定对于规范税务机关的税收执法行为，净化我国的税收执法环境，增加国家的税收收入，减少税务行政争议，切实保护纳税人及其税务当事人的合法权益，都将起到十分重要的作用。

(二)税收执法的强化与规范

1．提高执法主体的法律素质，强化执法主体的依法行政观念。在依法治国大环境下，税务人员应树立牢固的依法行政观念，具体包括职权法定观念、法定职责观念、正当法律程序观念和尊重当事人程序权利观念。

2．建立税收管理质量体系。根据征收方式和业务流程的需要，科学设置机构，建立起上下协调一致、横向联系紧密、互相监督制约、运转高效有序的组织机构体系，进一步明确征、管、查各序列之间以及各序列内部的各个岗位和环节之间的岗位设定和职责划分，建立起一个科学、严密、高效的岗责监督制约和协作体系。

3．完善税收计划体系。建议采取逐步弱化税收计划的办法，改指令性计划为指导性计划，弱化税收计划的刚性，根据区域经济税源结构分解落实并适时调整税收指导计划，建立并完善考核税收执法质量指标体系，强化税收行政执法的刚性。

4．规范政府收入机制。一方面，统一国家财政管理，废除一切不合理收费项目，合理的收费项目必须全部纳入国家预算，将所有的政府性收支集中于国家预算内管理，接受人民代表大会的监督。另一方面，改革财税制度。在科学界定政府职能和财政职能的基础上，界定政府征税和收费的边界。在清理、整顿、规范收费的过程中，将部分名义为费实质是税的这部分财政性收入纳入税收体系之中。同时在优化现行税制的前提下，适当开征若干新的税种。再者、改革完善分税制体制。在实行费改税的同时，要深化财税体制的改革，完善分税制财政体制。一方面要加大地方税体系的完善，另一方面在科学界定各级政府事权分工的基础上，进一步调整收支划分范围和规范转移支付制度，保障各级政府财政收支的基本平衡。

5．尽快实行税收信息与社会相关部门信息的联通与共享，以利于全方位的税源监控，提高社会整体协税能力，推进税收法治的进程。一是与海关、外汇管理部门实现进出口报关、外汇结算等信息的交流。通过全国海关各口岸电子执法系统，不断提高运行效率，彻底遏制利用假出口、假报关单等方式骗取出口退税，重点控制涉及进出口税收的信息，打击偷骗税行为。二是与工商行政管理等部门联网。监督纳税人办理工商登记，实现全国企事业单位机构编码的信息交流，与银行、保险、建设、土地管理、交通(车辆管理)部门交流纳税人经营、资产状况，从源头控制漏征漏管户，追查“失踪户”，防止利用假报停、假手续的偷漏税行为。三是国、地税联网。交流相关税种申报缴纳和其他经营状况指标情况，为纳税评估、反避税、稽查选案、税收保全和查处“非正常户”提供资料。四是与财政、银行、国库实现联网。实现申报缴纳一体化和自动流水作业，减少纳税人到办税服务厅、银行户头办理有关部门手续的工作量，减轻一线征收人员的工作量和办税服务厅的压力，为提高申报入库率、信息集中度、实现集中征收奠定基础。

(三)税收司法的改革与完善

建立健全税收司法保障体系就是要发挥国家司法力量的强制、威慑作用，对破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为严厉制裁，做到违法必究。

1．组建税务警察机构。在我国实际上税收违法现象相当普遍，偷抗税案件屡见不鲜，因此，应尽快建立一支适合我国国情的具有中国特色的税务警察队伍，并以法律或者法规的形式对税务警察的机构、名称、法律地位、隶属关系、执法期限等予以明确和规范。至于税务警察的模式，可以参照铁路警察、海关缉私警察和林业警察的模式，即在行政上隶属于税务机关领导，在业务方面接受公安部的指导。

2．建立独立的税务法庭。从我国司法机关的组织体系看，分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，其中专门人民法院是我国审判机关体系的一个组成部分。实践中，我国除军事法庭外，还设有铁路运输法院、森林法院等专门法院，在沿海港口城市还设有海事法院。因此税务法院的设置完全符合专门人民法院设置的要求。可以按经济区域设置专门的税务法院。

(四)税收环境的治理与净化

1．加强税收宣传。把税法宣传作为提高国民素质的一项重要内容列入国家教育的长期战略，通过各种渠道，在社会上大力倡导税收文化，提高公民对税收的认同感。税收宣传应该强调针对性，采取不同形式，使不同的纳税人群都有机会了解国家税收政策，了解税收与自身的密切关系。

2．规范政府管税。为了使各级党政领导支持税收工作，防止各级政府干预正常的税收执法工作，要建立党政领导依法行政责任制。对少数领导继续搞地方保护主义，随意放宽税收政策，干扰税务机关执法的，要坚决查处，追究行政责任。对情节严重，给国家造成重大经济损失的，或者不利于国家宏观经济调控，破坏国家税法行为的，要追究法律责任，从而促进政府行政职能的转变，为税收执法创造一个良好的外部环境。

3．加强部门配合。各级税务部门在努力争取地方政府全力支持的同时，要积极与工商、物价、银行、经贸、海关以及公、检、法等部门协调合作，在各部门之间达成依法治税的共识，形成合力，共同打击涉税违法犯罪活动，强化税收执法刚性，更有效地做好行政执法工作。

4．全面树立现代的税收观念。纳税人应当树立“纳税人观念”。既要依法履行好依法纳税的义务，又要充分地运用监督政府使用税款的权利，以更好地保障全体社会成员享受的公共物品或服务的规模和质量。税务机关应当树立“征税人观念”。既要切实履行好加强征管、堵塞漏洞、应收尽收的义务，又要依法运用好征税的权力，保证执法的公正性，维护税法的权威。政府部门应当树立“用税人观念”。政府部门必须科学合理地安排使用好税收，增加税款使用的透明度，用好税收，使社会成员享受到更多更好的公共服务，最大限度地提高公共服务水平。

(五)完善税收权力的监督和制约机制

1．建立税收执法监督检查制度。这既是防止权力失衡和滥用的有效方法，也是净化税收执法环境的有效措施。因此，要建立健全税务机关内部监督检查制约机制，实行管理、检查和监督三分离制度，对税务机关的减免税权和执法权进行有效的制约，规范税务行政行为。

2．建立健全税收执法责任制和执法过错追究制。明确税收执法人员责任，解决过去税务执法人员在执法过程中权力滥用，责任不清，奖惩不利等问题，防止和铲除税务干部执法不公及滋生腐败的土壤，从而净化税收执法环境。

3．建立和完善税务行政复议制度。进一步加强对下级税务部门具体执法行为和纳税人履行税收义务情况的审查监督。应建立健全复议机构，严格按程序、按期限受理复议案件，并且在税务行政复议全过程树立合法、及时、准确和便民的原则，公正地纠正内部执法行为的偏差，维护纳税人的合法权益。