治理理论的发展路径与启示

第一篇：治理理论的发展路径与启示

治理理论的发展路径与启示

时间：2008-7-3 16:09:06作者：陈振宇

摘要：治理理论是当今多门社会科学研究的热点，它是在对传统官僚制治理模式进行反思的过程中产生的。人们从不同的视角来看待治理，相比先前统治型的社会管理模式，公共治理更加强调自由的价值，推崇诉求的多元化和彰显公共管理的公共性。作为西方社会后工业化过程中出现的新理论，治理理论是西方新古典自由主义的思想在公共管理领域的体现。虽存在一些缺陷与不足，但它为公共管理的创新和政府的改革带来了新的发展动力。关键词：治理；公共管理；合作网络

从上世纪90年代以来，“治理”一词已成为当今政治学、经济学、社会学研究领域的热门词汇。从学术界到实践界都在广泛地运用治理理论来理解现实并解决问题。治理理论的谱系主要有两条发展线路：一是世界银行针对发展中国家提供的援建项目无法发挥应有的效益而提出的治理危机的概念。这种治理理论认为许多发展中国家因国家整合能力和执行能力的下降导致的治理危机是这些项目无法发挥效益的一个主要原因。另一条发展线路是战后随着公共问题的复杂化，政府机构不断膨胀的同时，凭借政府自身的能力和资源解决公共问题的能力在下降。在这种情况下，西方发达国家的公共管理领域开始了从一场“统治”到“治理”的广泛变革，强调私营机构、非营利组织和各类公民组织在公共管理中的作用。面对治理实践的不断发展，在西方学术界，关于治理理论的研究呈现出蓬勃发展的势头。

一、治理的内涵

全球治理委员会的定义：治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界银行的定义：治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。

联合国开发署的定义：治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。

罗兹（Rhodes）对治理的概念进行比较全面的总结。他认为“治理”在当代主要有六种用法：最小化政府：用市场机制来提供公共服务以减少政府的范围和公共开支。

2作为公司治理的治理：同时适用于企业和公共部门管理的新方式。新公共管理：将私人部门的管理技术和激励结构引入政府部门，用更多的“掌舵”代替“划桨”。作为“善治”的管理：它从政府的合法性和管理效率上定义政府管理国家、社会、经济事务的能力。社会-控制系统论的治理：它以一种有别于传统等级制的新的结构或模式来定义治理，政府不再是金字塔顶端的那个发号施令者，而是与其他行动者彼此依赖的网络中的一个结点。自组织网络的治理：由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的问题导向型的网络，在这种网络中没有权威的自主与自治是其特征。

二、公共治理的三个视角

（一）从政府管理的新方式的角度来看待治理

这一观点是与新公共管理紧密联系在一起的，新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被视为是市场化条件下的政府管理的新模式。它着力于在西方社会由工业化向后工业化转变的过程中，对于传统的官僚制公共管理模式有效性的质疑，认为机构林立、缺乏创新、行动缓慢、难于复杂而适应迅速变化的环境已经成为其继续进行有效社会管理的障碍。新公共管理主张采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。

然而，学者们意识到，在传统官僚制模式的社会管理方式无法应对现实的社会需求，其根本原因不在于管理体制本身。现代社会人们面临的公共问题日益复杂，解决这些问题所需的资源和能力已经大大超越了政府的边界，在政府内部引入竞争机制和管理技术，提高政府部门的运行效率并不能有效解决政府管理能力不足的问题，必须到政府之外去寻求答案。

（二）将治理视为公民社会的自组织网络

与前一种观点不同，这种观点将政府排除在治理过程之外，认为治理是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。埃利诺?奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了，一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”

公民社会的自组织网络是在政府的权威之外的公民团体，社会的各个部分建立起一种以参与者共同利益为目标导向的治理结构，它通过自我协调、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；维护网络运行秩序的不再是来自政府层级结构单向施加的命令，而是平等参与者之间通过对话和互动形成的正式和非正式的规范。由于它将政府排斥与治理过程之外，甚至将国家放在公民社会的对立面，所以也受到了很多学者的批判。他们认为在解决集体问题和提供公共产品以至于构建自主网络方面，政府依然有其行动的空间和不可或缺的作用。

（三）将治理视为由政府和其他参与者构成的合作网络

承接上述学者的观点，它将政府和各类公民组织作为平等的参与者纳入治理的过程，将对其就共同关注的问题，在协商互动中形成的合作网络的管理视为治理的本质。它一方面承认了政府本身在处理公共问题上资源和能力的有限性，认为由公民社会中，各类公民组织通过互动而形成的网络应当作为应对和解决公共问题的基础结构，同时也强调一个负责、高效、法治的政府的参与对合作网络的正常运行和有效治理的重要意义。这种观点结合了前面两种观点的合理之处，完整的描绘出来相互依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认。

治理就是对合作网络的管理，指的是为了解决公共问题实现公共利益，政府部门和非政府部门的其他公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分重新构建共权力，共同管理公共事务的过程。从政府部门的角度看，治理就是从垄断公共权力到分享；就其他行动者而言，治理就是从管理客体转变为管理的主体。这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程一一国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。

三、治理理论的思想内涵

（一）公共治理强调了自由的价值

相对于新自由主义积极的自由观，公共治理所强调的自由是一种消极的自由，是一种

“独立于他人的专断意志”的状态。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的，就是政府的意志，和保障这种意志得以实行的政府权力，因此限制政府权力成为公共治理各种的焦点。现代福利国家，鼓励了个人对政府的依赖，这种依赖使得国家更容易实施控制。国家过深的涉入资源分配，侵犯了个人对私有财产的绝对支配权。“大政府”造成的行政权力的膨胀，破坏了三权分立与制衡的原则，同时也引发了官僚制的扩张„„以上种种损害了个人追求自由的观念与能力。公共治理重视政府以外公民社会组织在治理中的作用，主张有限政府，要求重新建立公共权威、分享公共权力、参与公共事务都体现着消极自由的理念。其目的正是为了反对福利国家的扩张对自由造成的损害。

（二）公共治理彰显了公共性

公共治理强调政府维护公共利益的角色定位，同时宣称没有包容和参与，公共性就会堕落为狭隘性和私利性。只要共同的目标都是维护和促进公共利益，各种社会行为主体都可以参与到公共事务治理中。这是公共利益包容性的重要体现。因而，公共治理重视公民社会组织在维护公共利益中的作用，将政府与这些组织在目标一致基础上的合作作为促进公共利益的重要方式。

就政府而言，如果用“民有、民治、民享”来概括其公共性的话，“民有”说的是政府权力是来源于公众让渡的权力。“民享”说的是既然是公共性的权力，政府权力就应该以服务公众、维护社会公益为唯一宗旨。公共治理在这两点上都只是沿袭了西方传统的观念。而公共治理的突破在于“民治”上，传统的“民治”是指公民通过代议制定期选举，组织政府，监督政府。公共治理进而要求社会自主自治。政府只应做个人和社会不能做好的事，剩下的事应该留待自组织网络自主治理。这是由代议制民主向参与式民主党跃升，提供给人民直接治理国家的实践机会。

（三）公共治理推崇诉求的多元化

公共治理的多元诉求在西方传统的思想脉络中来源于自由主义的传统。自由主义从来就以个人主义为逻辑起点，强调差异性就是必不可少的价值，绝对不能因为社会一致的要求而牺牲差异性。它主张通过向社会其他组织开放国家对内主权中的行政管理权，实现多元主体的合作共治。

公共治理的多元诉求体现在四个层面上。

政府治理工具的多样化：除了传统的行政手段外，以市场为核心的治理工具和机制，财政性工具与诱因机制，管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段，甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。

治理主体的多元化：政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力，另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。

公共权力的多中心化：要实现各尽所能的良好治理，就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布，形成了对政府权力的强有力约束，保障了其他治理主体在治理活动中的独立。

政府与其他主体的互动合作：主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而，公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标，与相互信任的文化，及由此形成的协商对话的行动方式，确保了合作网络成员之间能够精诚合作，弥补各自不足，在公共利益中携手共进。

四、简短的评价

公共治理是西方社会从工业化向后工业化转变，对传统的官僚制的管理的反思过程中形成的一种新型的社会管理模式。它是政府、企业、社团和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。在治理过程中，主要依靠网络权威，与非强制性权力协作进行管理。

然而，虽然经过二十余年在理论与实践反复探索，治理理论得到的蓬勃发展，并为公共管理的改革提供了新的有力的理论指导，但当我们回过头来，冷静的反思治理理论时，仍然可以看到许多其内在的困境。

鲍勃?杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。

合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭和适应力的退化。

开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量，即使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。

可治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守稳定的网络运行规则、利用过去的经验提高治理的绩效，这与灵活性相冲突。现代社会的复杂多元、瞬息万变要求不断摒弃过去的经验并适时改变网络的运行规则。

责任和效率的矛盾。明确责任是管理工作不可忽视的部分，但过分强调责任归属不利于开展高效的合作活动。

要突破治理理论的这些困境，如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色是至关重要的。在合作的氛围中倡导竞争的文化，在全社会范围内构筑柔性的网络结构，在合作网络活动无法提供有效治理的情况下，及时的担负起“元治理”的责任，都可以为提高合作网络的效率，弥补其不足做出贡献。因此，虽然公共治理要求改变政府作为单一主体管理社会的模式，但在借助治理理论来提高公共管理的效率改善公共服务的质量上，政府依然能够发挥其不可替代的作用，政府在新的角色中，仍然大有可为。

第二篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

责编/张晓

第三篇：治理理论

陈振明版《公共管理学》之治理理论

第一节 治理理论

20世纪90年代以来，治理及善治概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论是在西方学术界日渐崛起的显学，而合作网络途径则是其在90年代中后期的新进展。本节将主要从合作网络途径的角度，探讨作为公共管理的治理理论。

一、治理理论的实践基础

自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。公共管理就是这样一种实践活动，它的历史可以追溯到史前国家产生以前。

早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。这是公共管理在人类历史上的原始形态。

步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。国家除了要履行政治统治只能，还要履行社会管理职能，以维持社会生产和生活的秩序。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家的公共管理只能带有鲜明的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。同时，国家的公共管理职能也反映了社会的共同利益，对缓和社会矛盾和阶级冲突具有重要的作用。正如恩格斯所说的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”

随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共管理逐渐淡化阶级通知的色彩，进而获得了相对政治通知的独立性。19世纪末20世纪初，为了适应公共管理的这种发展趋势，行政力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。建立在政治——行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事务组织工具。它将社会生活的方方面面纳入到官僚组织的管理范围，随着公共事务的增多，政府的管理只能随之增加，政府规模随之膨胀，大政府时代也就到来了。20世纪70年代的福利国家是官僚行政鼎盛时期的重要标志。

20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力，政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，更少的政府，更多的治理成为西方政府改革的共同特征。一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的 1 合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。

在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。”作为一种新型的治理模式，合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的途径。

二、治理理论的研究途径

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、导航的意思，常被用来指称有关指导（guiding）的活动，组织引导（steer）自身的过程。在汉语中，governance被译成治理，最早出现在市政学中，用来研究如何有效地解决城市和地方上的种种问题。自20世纪90年代以来，这一概念不再局限于政治学领域，而是被广泛地应用与经济社会领域。

有关治理的研究是近年来社会科学的关注焦点，今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织敢于发展问题的出版物很难有不以它为常用词汇的。世界银行1992的报告就以《治理与发展》为标题；经济合作与发展组织1996年业以《转变中的治理》为题总结经合国家的治理变革；《国际社会科学》杂志（英文版）1998年专门刊发了一期探讨治理的文章。在学术研究中，也已出现一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·罗西瑙的《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》、R·罗茨的《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯的《治理的未来：四种出现的模式》、吉尔斯·佩奎特的《通过社会学习的治理》和沃尔特·基克等人的《管理复杂网络：公共部门的行动战略》等等。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和对象的不同，学者们对治理的内涵有着不同的理解，在定义上远未能达成一致的看法。在R·罗茨看来，治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的永福：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会——控制系统的治理和作为自组织网络的治理，实际上这表明了庞杂的治理理论体系有着不同的研究途径。

1、政府管理的途径

这一途径将治理等同与政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括最小国家爱的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被许多学者和政府官员视为政府治理的新模式。随着西方各国由工业化社会向后工业化社会的转变，2 官僚科层制这一传统行政模式的有效性大打折扣，变得机构林立，创新乏力，难于适应迅速变化、不稳定的社会环境，甚至日益成为社会经济进一步发展的障碍。一场质疑官僚行政有效性、以追求三E为目标的改革运动在西方国家的公共管理部门迅速蔓延开来，大有成为一种国际性潮流的趋势。尽管西方各国政府改革的动因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相似的基本取向，那就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义或新公共管理纲领。

著名的公共管理学家胡德将新公共管理的主要内容概括为“（1）即时的职业化管理。让管理者进行管理并承担起责任。（2）明确的管理目标和绩效评估。（3）强调产出控制。用项目预算和战略管理取代传统的预算管理。（4）实行部门分权，破除部门之间的藩篱，建立网络型组织。（5）引入市场竞争机制。（6）强调运用私营部门的管理风格和方法。不难看出，新公共管理以经纪人为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共管理部门的微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。

1989年，世界银行用治理危机来概括非洲国家在现代化进程中面临的主要问题。在世界银行看来，治理等同于单个国家的可统治性，指的是为了发展而在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式。非洲国家由于缺乏必须的法律制度和权力规范，无法为处理公共事务提供一个可靠而透明的框架而面临着发展的危机。最近，世界银行又提出善治的口号，合法、效率、负责、透明、开放构成的善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。

在新自由主义者看来，善治与新公共管理是联系在一起的。世界银行、国际货币基金组织等国际经济组织在开展资金扶助、贫困开发等国际援助项目时，均要求欠发展中国家和发展中国家按照善治标准进行变革，采用由它们提出的效率主张，如财政紧缩、鼓励竞争、市场化、私有化、分权和发展非政府组织。这种将政治和行政因素纳入发展事业的做法有其合理之处和现实意义。因为发展史全方位的、系统的，考虑与经济社会现代化相关的政治行政问题，才能实现政治与经济的良性互动，实现社会的协调发展。问题在于国际经济组织能否对症下药，能否避开意识形态的考虑来思考发展所需的政治条件。欠发展中国家和发展中国家大多认为，国际经济组织开出的药方不符合他们的社会、历史和文化情景，忽视了对其面临的棘手问题的具体分析，尤其是对社群冲突、官僚机构不发达、国际贸易与技术依附等重大问题的关注；善治只不过是发达国家经新自由主义意识形态强加于人的婉转做法，是西方国家将发展模式（尤其是政治制度）全球化的理论工具；在国际政治经济秩序不平等的环境中，善治塑造了一个市场万能的神话。

20世纪90年代中后期，国内学者也开始从政府管理的角度关注智力理论。

最早一边有关治理的文章出现在刘军宁等主编的《公共论丛：市场逻辑与国家概念》中。智贤先生在《Governance：现代治道新概念》中将governance翻译成治道，认为治道是关于治理公共事务的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。撇开翻译上的差异，不难看出，当时国内学者对治理的理解源自世界银行等国际经济组织对善治的用法，治理被等同于明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力等。徐勇先生进一步发挥，认为治理不仅设计公共权力的运作，而且设计权力的配置，是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。

在《西方政府的治道变革》中，毛寿龙先生也将governance翻译成治道，认为治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域。大体上，毛寿龙先生采用了治道的新公共管理的用法，强调了企业经营技巧及市场翱翔的激励机制和公共管理中的运用。

2、公民社会的途径

与将治理等同于政府管理的用法不同，在公民社会途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门（或第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、摄取服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

公民社会的自组织网络是一种没有政府的统治，是独立于国家体制之外、有个人组成的多元且自主的领域。在东欧，这一领域被认为是一度被国家剥夺的而现在正力争重新创造的东西：即一个自治的社团网络，它独立与国家之外，在共同关心的事务中将市民联合起来，并通过他们的存在本身或行动，对公共政策产生影响。在西方国家，这一领域具有更宽泛的意义，被视为是由资源追求公共利益的个体、群体和组织组成的公共空间，涉及NGOS、自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门，即莱斯特·萨拉蒙等人所说的公民社会部门。他们认为，大量的公民社会组织是20世纪最伟大的社会创新，自治、自愿、私人、非利润分配是公民社会部门的基本特征。

可见，在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿组合，通过不受国家支配 4 的公民团体和民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。正如罗伯特·达尔所强调的，相对独立的自治组织或社团有助于防止政府通过等级制对公民实行单项控制，这是实施民主制度的先决条件和必然结果。

自组织的网络主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的公民参与网络，是一种社会中心论的治理观。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。这些学者明确反对将国家和公民社会对立起来的观点，认为在解决集体问题和提供公共产品方面，公民社会和国家可以相互补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益可以融合进国家的决策结构中。

近来，中国学者俞可平先生也开始从公民社会部门的角度来关注治理理论，认为有民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理······治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理······公民社会的发展必然直接地或间接地影响治理的变迁。不难看出，俞可平先生以公民社会部门为分析中心，不仅将自治的民间组织视为对政府行为强有力的外部制约，而且将民间组织看做是沟通政府与公民的重要桥梁，影响政府决策和改革的重要因素。这种发展了的公民社会途径已经接近与下面所定义的治理的本质属性了。

3、合作网络的途径

这一途径则试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。它认为，20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。因此，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。一方面，它继承自组织网络的主要观点，将治理看做相互依存状态下的管理，将公民社会部门看做治理的主体，并用它来解释公司部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了社会中心论的窠臼，确立了多中心的公共行政体系论。另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对治理的重要意义，认同掌舵而非划桨等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的管理方法。

可见，合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府有关治理的用法，用它来描绘相互 5 依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认，大有成为主导范式的趋势。全球治理委员会也认为：治理是或公或私的个人和季后管理共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。本书主要从这一角度来理解治理，并展开对治理理论和时间的分析。

我们认为，治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。由于该途径强调，多中心的公共行动者通过制度花的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。

这一概念也表明，治理与统治追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化；但二者在实现公共利益的过程上又具有明显的区别，表现在：（1）管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外（与统治一样），还要解决涉及人群较少的集体事务（如公共池塘资源）。（3）管理的机制不同。统治主要依靠政府的权威，有科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运动非强制性权力进行协作。统治的机制是控制、治理的机制是信任。（4）管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是军事手段；治理则开发出了新的管理工具，如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。（5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足公民的需求为出发点，强调国家和社会、政府与市场、私域与公域的合作。可以预见，随着历史的发展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为自由人的联合体中管理共同事务的社会协调模式。

在治理的诸多用法中，只有网络治理才有新的特征。这些新特征突出地表现在以下几个方面：

（1）多中心的公共行动体系。合作网络途径认为，我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和只是可以独自解决所有的问题；在解决公共事务时，相互依 6 赖的行政者通过交换管理，共享知识，谈判目标，采取着有效的集体行动。的确，在公共管理领域，并非只有政府一个主体，私营部门、志愿团体、社区互助组织和各种社会运动蓬勃发展，在社会经济领域内积极活动，并依靠自身的资源参与解决公共问题。公共管理已经成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。在这一过程中，各种主体相互依赖，网络治理因此成为公共管理在相互依赖下的表现······是在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动。正如格里·斯托克所说的：治理指公私机构和自愿社团的相互依存。行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。

（2）反思理性的复杂人。这是合作网络途径的行为假设。它认为，公共行动者在不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性地进行选择；而且，行为主体有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行动者能够通过不断的对话交流信息，能克服有限理性的先天不足；能够通过各种形式的合作，将行动者所定在厉害相关的网络中，从而减少机会主义行为的动机；能偶通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式，进而提高适应社会的能力；更重要的是，通过这种反思，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益。这使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行为，追求大家都可以接受的结果。这与建立在完全理性、道德人假设基础上的传统行政科学形成了鲜明的对比。

（3）合作互惠的行政策略。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。最近的研究表明，在许多重复出现的博弈中，合作策略是最有利的利己战略；经过多次博弈，行动这之间倾向于建立面向长运的互动关系。用博弈论的话说，当博弈各方面协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态了。正如罗伯特·艾克斯罗德所认为的，在机遇互惠以及存在互动的群体中，合作会发生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合适的战略的侵入。也就是说，为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃单独行动策略，转而采取合作策略。相互依赖的公共行动者由于厉害相关，信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢的博弈的机会。

吉尔斯·佩奎特认为，网络是合意或动机导向型的组织和制度。这表明，合作策略的实现离不开有效的制度安排。制度是一种合意，体现着行动者的共同理解和价值取向，并有要求行动者遵守的压力，能使行动者认同组织目标，进而采取合作行动。而且，在多主体的治理环境下，行动者能否摆脱集体行动的困境而实现合作，不仅取决于行动者和制度环境本 7 身，还取决于双方发生联系的中间媒介——社会资本。社会资本是合作网络运作的深层机制。它塑造了网络成员对外部环境的共同认识，对政策问题的共同看法，有助于解决成员之间的冲突，规范合作伙伴关系，从而使个人理性与集体理性趋向一直。这要求行动者达成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有宽容精神的合作性文化。

（4）共同学习的政策过程。在合作网络途径看来，治理与通知的实质一样，都在于作出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成分配价值的政策。集体行动的需要通过政策产出来实现公共物品和服务的供给。不过，网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。这意味着集体行动变成一种自上而下的过程，成为涉及特定政策问题的行动者（包括行政官员和目标群体等在内）的集合，即由参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中，各种治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的论坛中交流信息，谈判目标，贡献资源，减少分歧，并努力地增进合意，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。这就是公共行动者集体学习以产出政策的过程。同时，这也是公共行动者通过政策设计共同管理网络的过程，表现在：一是通过冲突管理、优化行动环境等手段来敢于网络的运行，改善网络中的互动关系，这是对网络游戏的共同管理；二是在现代网络无法解决问题的情况下重建网络的制度安排，即共同商讨如何改变网络的游戏规则，如重新非配权力和资源，改变成员的价值观念，对组织之间的关系施加影响等。这种共同学习的过程在培育社会资本，防止社会制度和价值碎片化时发挥着关键性的作用。

三、网络治理的时间类型

提供公共物品和公共服务是网络治理的根本任务。布坎南认为：任何由集团或社会团体决定······通过集体组织提供的物品和服务，都被定义为公共的。然而，任何组织在提供公共物品和服务时都面临着集体行动的困境。合作网络为解决这一困境提供了新的途径，按照网络设计的对象和作用的范围，网络治理可以氛围以下几种基本类型：

1、全球治理

全球治理是对国际合作网络的管理。在国际政治领域，全球治理有很多称谓，如国际治理、世界秩序的治理等，一般用来指为了维护正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。

国际合作网络的兴起是20世纪80年代以来国际政治经济系统结构性变动的产物。冷战结束后，一个新的稳定的世界秩序并没有自动形成，相反，大规模的地区冲突接连不断，以联合国为主体的集体安全机制行动能力有限；而全球化进程也并非世界福音，南北差距不 8 断拉大，国际金融市场不断失控，并引发新的社会矛盾。在这些问题面前，各国的政府不再垄断一切合法的权力，各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动在国际层面上也承担起了维护秩序、调节经济和促进社会发展的职能，民族国家将管辖权授予了区域的、跨国的和全球的机构，或与他们一起分享权力，这些机构与国家之间形成合作网络，通过制定和实施全球性和跨国行的国际制度来解决共同的问题。

这种合作网络不同于以霸权为基础的合作。以霸权为基础的合作是冷战时期的集体行动方式，是单个国家或国家集团通过霸权力量主导国际政治和经济机制的安排，为成员提供安全和福利等公共物品，从而道道促进合作和维持秩序的目的。全球治理则是多中心权威的合作，通过多国之间、多种行为体之间的协调、沟通与大成功是，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为当今十二节政治的主流。

第四篇：加强发展文化研究的理论与实践路径

加强发展文化研究的理论与实践路径

刘玉堂 北 辰

2012年第6期 ——文化建设

文化的力量，已深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。它不仅表现为文化对经济社会发展具有规范和调控作用，而且表现为文化对经济社会发展具有导向和驱动作用。引领、推动发展，本来就是文化所具有的强大功能。当前湖北大力倡导的发展文化，是符合湖北人民期待，顺应湖北发展要求的先进文化，是推动湖北经济社会跨越发展、永续发展的精神动力和智力支持。但由于种种原因，目前对发展文化的研究还不够，对发展文化建设的重视还不够，使得我们的一些工作容易流于表面、流于浮浅；使得我们有些同志对推动湖北跨越发展的各项政策的贯彻、制度的执行、氛围的营造等，仍较难把握其实质和精髓，缺乏应有的高度和深度。因此，必须将加强发展文化研究，作为一项具有基础性、战略性、前瞻性的工作来抓。

一、加强发展文化研究，要从价值理念层面提升主体发展意识

思想观念文化构成文化的最高层次，价值观对主体的发展活动发挥着先导作用，思想观念贯穿、影响发展全过程。我们可以想见，如果没有文艺复兴运动带来的思想大解放，就不可能有近代欧洲经济社会的飞速发展；如果没有先秦诸子百家争鸣带来的观念大变革，就不可能有两汉以来农业文明进步以及一系列科技发明推动的中国古代经济社会的发展。荆楚地区在从古代至近代的发展中，有一个重要因素不可忽视，就是荆楚传统文化中有不少激励发展、鼓励创新的文化观念。荆楚先民创造的辉煌成就，是荆楚传统文化精髓和人文素质的沉淀和积聚，而形成的生生不息又历久弥新的荆楚人文精神，如：筚路蓝缕的开拓精神、敢为人先的创新精神、兼收并蓄的包容精神、重诺贵诚的守信精神、和众安民的民本精神，等等。我们也发现，荆楚传统文化中还存在一些不利于发展的观念，如害怕“枪打出头鸟”的保守思想造就的缺乏个性、不敢“越雷池半步”的依附型人格；“天不变道亦不变”与“以不变应万变”的观念导致循规蹈矩、不思进取的价值观；传统的“出世”、“无为”思想不利于自我发展和社会发展；文人相轻的观念不利于团队协作、官本位的等级观念不利于知识价值的弘扬，等等。这些保守、落后的思想观念已经成为湖北跨越发展的思想障碍，必须通过构建发展文化，从思想上革除、摈弃或改造这些保守落后的文化观念。因为任何社会形态的文化，不只是对人们的价值取向予以肯定，而且也包含着对人们的某些思想观念进行批判。

构建“重要战略支点”，实现湖北跨越发展目标，要有发展文化的引领，要在尊重人民群众的首创精神、激发全社会的发展活力的过程中，催生一种内生力量，成为推动发展的恒久竞争力。凝铸助推跨越发展的文化形态，就是要在全社会牢固树立“发展至上”的观点，把是否有利于发展作为评判实际工作的根本标准；要坚持“产业第一，企业家老大”、“先商后政”的重商理念，在全社会形成亲商、利商、留商、暖商、敬商、懂商、悦商的良好氛围；要贯彻“道以通为要，规矩和程序服从效率效果”、“宁愿政府麻烦，不让企业费事”的政府工作准则，为企业的健康、快速发展提供良好条件；要凝成“崇尚成功，宽容失败”的社会共识，推动全民创业、全民创富。通过理性的思考而作出适合省情、有利于发展的文化选择，必将化作开启民智、凝聚人心的强大文化力。

二、加强发展文化研究，要从制度机制角度保障主体的发展能力

一个社会的制度是否合理，主要是看它能否激励和保障每一个社会成员的发展积极性。

而中国传统文化中重共性轻个性、重集体轻个体的价值观，常常导致人们把国家民族兴衰和区域社会发展完全寄托在公正勤恳的执政者身上，由此造成了对制度的轻视，产生的中西文化差异集中表现为：“中国圣人们所做的每一件事都在限制和禁锢个人的潜在能力，而近代西方则创造和培育了旨在解放这些能力的制度和思想。”在新制度经济学中，制度是除了资源禀赋与技术之外用来解释经济发展的一个重要原因。而文化既可被视为一种包括意识形态、价值观念、社会风尚等内容在内的非正式制度，它也可内生、激发出制度变迁的因素，并产生有助于经济社会发展的一系列制度机制。好的制度、体制对于创新和发展具有很强的正导向性与激励性。日本学者指出，世界科技活动中心总是朝着政治体制和社会文化先进的地方转移。实现跨越发展同样有赖于运转高效的动力机制与科学合理的制度安排，更加呼唤开放、合作、互补、共生的制度环境和发展机制。

培育发展文化是一个长期、持续的过程，必须通过建章立制，构建长效机制，为发展文化的培育和凝铸提供根本的制度性保障，不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。当前，培育发展文化的各项配套制度和政策措施还很不完善，必须下决心突破阻碍发展的体制机制障碍，对一切不利于发展的旧体制、旧机制进行革命性改造与提升性重塑，确立一系列有利于跨越发展的新制度和新体制。尤其需要在优化环境、营造氛围、建立机制等方面进一步解放思想、改革创新，要维护公平透明的市场环境、建立廉洁高效的政务环境、完善诚实守信的法制环境，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、促进发展的体制机制，努力使湖北跨越发展的体制机制创新走在中西部地区乃至全国的前列。

三、加强发展文化研究，要从人文视野营造助推发展的社会环境

任何发展活动都离不开一定的社会环境，古今中外概莫能外。英国历史学家汤因比研究过人类历史上曾出现过的21种文明，发现其中一些文明消失的原因无一例外地是因为无法适应环境的变迁与外部的挑战，不再具有创造活力和发展价值。文化要应对环境的调整，环境中同样富含文化因素。纵观世界各地，凡创新成果多的地方，如美国的硅谷、中国的香港，都拥有良好的创新性发展环境，特别是拥有尊重个性、崇尚创造、宽容失败、团结协作等推动创新、促进发展的人文氛围。中国改革开放以来的区域发展实践也让我们获得了相同的结论。上世纪80年代，珠江三角洲以惊人的速度得以发展；90年代，长江三角洲亦成为中国区域发展的重要增长极。台湾学者曾经做过一项调查，发现：中国整体投资环境被列为最佳的A级城市共有7个，全都集中在长三角。分析其中最为根本的原因，是长三角拥有理性、开放、创新和兼容的人文精神，良好的人文环境是其取胜的关键。

马克思指出：“人可以创造环境，环境也可以创造人。”文化依附于语言、制度、行为等载体，形成一种人文环境，对人们产生同化作用，进而化作维系族群、稳定社会、推动发展的丰沛、厚实的人文力量。湖北建设发展文化的目的，就是要营造保证跨越发展目标顺利实施和尽早实现的人文环境。一个区域发展的人文环境是否优化，取决于长期的政治、文化、法制、道德、素养等方面的滋养和陶冶。人文环境是区域发展环境的核心和基础，它不仅是衡量领导干部解放思想、转变观念、改革创新、提升精神区位的重要标尺，而且是一个区域经济社会科学发展、持续发展的根本体现。良好的人文环境可使人的思维活跃、精神振奋，迸发创造的火花，汇集发展的激情。从这个意义上讲，人文环境象征着一个区域的精气神，直接影响着区域经济的快速发展和区域社会的全面进步。如果一个地方没有良好的人文环境，就无法形成凝聚力和影响力，就难以引来大批项目、资金和人才；即使一时引来了项目、资金和人才，也不可能有持续、良性的发展。环境是生产力，更能产生吸引力、竞争力和创造力。发展环境是发展的生命线。营造推动发展的人文环境，是当前湖北发展环境建设的重中之重。用发展文化的核心理念营造的人文环境，就如同好的系统软件一样，能够将区域内的各种创新要素和发展要素有机聚合在一起，与时代脉搏形成“共振”效应，在最大程度上满足实现跨越发展的根本要求。

四、加强发展文化研究，要坚持理论与实践相结合的发展路径

用发展文化的价值理念唤起民众、吸引民智、凝聚民力，实现跨越发展的战略目标。发展文化也只有内化为人们的价值取向和自觉行为，才能从理论走向实践，真正发挥引领和导向作用。

在理论上推进发展文化研究，发挥引领作用。从理论层面来讲，文化与发展具有天然的联系。纵观人类社会发展史，文化对于经济社会发展的支撑作用首先表现为文化的导向赋予经济发展的价值意义。发展战略的提出、经济制度的选择、方针政策的制定，都会受到特定文化背景的影响和决策者文化素养的制约，文化在一定程度上规定着经济社会发展的方向和方式。从文化的视角对跨越发展进行研究，无疑有助于从更深层次、更高层面来全面检视跨越发展的内在机理，有助于综合把握跨越发展中各个领域的内在关联，从根本上探索跨越发展的客观规律，进而为跨越发展指明方向。

发展文化建设在社会主义先进文化建设中扮演着重要角色。传承荆楚传统文化，借鉴国内外先进文化，都是研究发展文化的题中之义。建设符合湖北跨越发展要求的发展文化，要立足湖北，着眼实践，积极回应湖北改革开放中的重大理论和现实问题，并进行理论创新。当前，要加大发展文化的研究力度，如对发展文化的历史渊源、主要内容、基本内涵、时代意义以及发展文化的重点、难点、着力点的把握；建设发展文化的路径、渠道、载体；发展文化在社会主义先进文化中的地位和作用等等，都要进行深入研究，以构建发展文化的学科体系。

在实践上推进发展文化研究，让发展文化深入人心。加强发展文化研究，既要在培育凝铸上下功夫，更要在传播弘扬上下功夫。发展文化这一创新的理论成果只有在实践中发挥引领全省人民创造幸福美好生活的积极作用，才能真正扎根荆楚大地、深入人心。只有在全体社会成员当中形成关心发展、参与发展、支持发展的高度文化自觉，用发展文化武装头脑、指导实践，用市场的方法配置资源、增强活力，才能形成推动跨越发展的强大动力。

建设发展文化是对湖北文化资源的一次深入凝练和全面整合，是一项艰巨、细致的系统工程。如何寻求一条便于理解和操作的发展文化建设路径，是摆在我们面前亟待要解决的重要问题。只有大胆创新，另辟蹊径，才能创造性地推进发展文化建设实践。当前，要明确发展文化建设的总体目标：即通过对湖北发展文化资源的挖掘、开发和整合，构建起以全省人民普遍认同和自觉遵守的价值理念系统、行为规范系统、形象标识系统为基础的，具有时代特征、湖北特色的发展文化体系，使其内化于心、固化于制、外化于形，并付诸改革发展实践。要把握发展文化建设的基本原则：即围绕跨越发展大局，提高针对性和实效性，运用发展文化功能推动跨越；继承传统，创新发展，使发展文化建设在继承中发扬，在创新中完善；突出主体，兼容个性，以文化的多样性为发展文化建设增添活力；统筹规划，稳步推进，选好切入点，找准结合部，有计划、有步骤推进。通过凝铸发展文化，树立当代湖北跨越发展的崭新形象，传递湖北人的气质风采和文化品格。■

（作者分别系湖北省社科院副院长、研究员、博士生导师，研究员、博士）

第五篇：职业选择与发展理论

职业选择和职业生涯发展的理论

大学生在选择职业的时候会涉及到很多心理现象和心理问题，对于如何选择自己的职业，国外产生了很多相关的职业心理理论，这些理论可分为三种价值取向：一是重视从个体发展角度来说明的个人价值取向，如特性—因素理论、人格类型理论和需要理论；二是注重研究作用于个人职业和职业发展的社会环境因素的社会取向，如社会学理论；第三是综合取向，把职业选择和职业发展看作是个人因素和家庭、社会环境因素交互作用的结果，如行为论。

（一）金兹伯格的职业选择阶段理论

美国著名职业指导专家金斯伯格，对职业生涯的发展进行过长期研究，对于实践产生过广泛影响。金斯伯格的职业发展理论分为幻想期、尝试期和现实期。

1、幻想期（0—11岁）：

儿童们对大千世界，特别是对于他们所看到或接触到的各类职业工作者，充满了新奇、好玩的感觉。此时期职业需求的特点是：单纯凭自己的兴趣爱好，不考虑自身的条件、能力水平和社会需要与机遇，完全处于幻想之中。

2、尝试期（11--17岁）：

这是由少年儿童向青年过渡的时期。具体划分四个阶段：兴趣阶段、能力阶段、价值阶段和转移阶段。这一时期，人的心理和生理在迅速成长发育和变化，有独立的意识，价值观念开始形成，知识和能力显著增长和增强，初步懂得社会生产和生活的经验。在职业需求上呈现出的特点是：有职业兴趣，对职业有更深层次的探索，更多的和客观的审视自身各方面的条件和能力；开始注意职业角色的社会地位、社会意义，以及社会对该职业的需要。

3、实现期（17岁以后--）：

这一时期又分为试探、具体化和专门化三个阶段。青年即将步入社会劳动，能够客观的把自己的职业愿望或要求，同自己的主观条件、专业方向、能力，以及社会现实的职业需要紧密联系和协调起来，寻找合适于自己的职业角色。他们对所希求的职业不再模糊不清，已有的具体的、现实的职业目标，表现出的最大特点是客观性、现实性、讲求实际。

金斯伯格的职业发展论，展示了从幼年到青年期个体职业心理发展的生动图景，表明早期职业心理的发展对人生职业选择有着重大的影响。

（二）霍兰德职业选择理论

约翰.霍兰德是美国约翰.霍普金斯大学心理学教授，美国著名的职业指导专家。他于1959年提出了具有广泛社会影响的人业互择理论。这一理论首先根据劳动者的心理素质和择业倾向，将劳动者划分为6种基本类型，相应的职业也划分为6种类型：

1.现实型(R):

喜欢做使用工具、实物、机器或与物有关的工作；动手能力强，动作协调；脚踏实地, 实事求是，不善言辞和交际。具有手工, 机械, 农业, 电子方面的技能，爱好与建筑, 维修有关的职业。主要职业有：工程师、技术员、机械操作、维修安装、矿工、木工、电工、鞋匠、司机、测绘员、农民、渔民、牧民等。

2.研究型(I):

喜欢独立和富有创造性的工作如生物科学, 物理科学活动；抽象思维能力强，生性好奇,具有极好的数学和科学研究能力，知识渊博，不善于领导他人，爱好科学或医生领域里的职业。主要职业有：自然科学和社会科学的研究人员、专家，化学、冶金、电子、无线电、电视、飞机等方面的工程师、技术人员，飞机驾驶员，计算机操作人员等。

3.艺术型(A):

喜欢不受常规约束, 以便利用时间从事创造性的活动，天资聪慧, 创造性强, 不拘小节, 自由放任，具有特殊的才能和个性，渴望表现自己的个性，具有语言, 美术, 音乐, 戏剧, 写作等方面的技能。爱好能发挥创造才能的职业。主要职业有：音乐、舞蹈、戏剧等方面的演员、艺术家编导、教师，文学、技术方面的评论员，广播节目的主持人、编辑、作者；绘画、书法、摄影家；艺术、家具、珠宝、房屋装饰等行业的设计师。

4.社会型(S):

喜欢参加咨询、培训、教学和各种理解、帮助他人与教育他人的活动；具有与他人相处共事的能力，渴望发挥社会的作用；比较看重社会义务和社会道德。

主要职业有：教师、保育员、行政人员；医护人员；衣食住行服务行业的经理、管理人员和服务人员；福利人员等。

5.企业型(E):

善交际，喜爱权利、地位和物质财富，喜欢领导和左右他人，具有领导能力, 说服能力及其他一些与人打交道所必需的重要技能；雄心勃勃, 友好大方, 精力充沛, 信心十足，喜欢竞争，敢冒风险。爱好商业或与管理人有关的职业。主要职业有：经理企业家、政府官员、商人，行业部门和单位的领导、管理者等。

6.常规型(C):

喜欢按计划办事，习惯接受他人的指挥和领导，不敢冒险和竞争；尽职尽责, 忠实可靠；善于做系统地整理信息资料一类的事情；具有办公室工作和数字方面的能力。爱好记录, 整理文件, 打字, 复印及操作计算机等职业。主要职业有：会计、出纳、统计人员；打字员；办公室人员；秘书和文书；图书管理员，保管员、旅游、外贸职员，邮递员，审计员人事职员等。

霍兰德认为, 每个人都是这六种类型的不同组合, 只是占主导地位的类型不同。霍兰德还认为, 每一种职业的工作环境也是由六种不同的工作条件所组成, 其中有一种占主导地位。一个人的职业是否成功, 是否稳定, 是否顺心如意, 在很大程度上取决于其个性类型和工作条件之间的适应情况。霍兰德职业人格能力测验就是通过对被试在活动兴趣, 职业爱好, 职业特长以及职业能力等方面的测验, 确定被试上述六种类型的组合情（按六个方面的得分从大到小排序, 排在首位的就是被试的占主导地位的类型), 并根据其个性类型寻找适合被试的职业(已根据R,I,A,S,E,C的不同组合将职业分类, 每种组合类型都能从中找到适合于该种类型的职业)。霍兰德的职业选择理论，实质在于劳动者与职业的相互适应，同一类型的劳动和与职业互相结合，便是达到适应状态，结果，劳动者找到适宜的职业岗位，其才能与积极性会得以很好发挥。

（三）施恩的职业生涯发展理论

美国的施恩教授立足于人生不同年龄段面临的问题和职业工作主要任务，将职业生涯分为9个阶段。

1、成长、幻想、探索阶段（0--21岁）：

此阶段的主要任务是：发展和发现自己的需要和兴趣，发展和发现自己的能力和才干，为进行实际的职业选择打好基础；学习职业方面的知识，寻找现实的角色模式，获取丰富信息，发展和发现自己的价值观、动机和抱负，作出合理的受教育决策，将幼年的职业幻想变为可操作的现实；接受教育和培训，开发工作世界中所需要的基本习惯和技能。在这一阶段所充当的角色是学生、职业工作的候选人、申请者。

2、查看工作世界（16--25岁）：

个人通过查看劳动力市场，谋取可能成为一种职业基础的第一项工作；同时个人和雇主之间达成正式可行的契约，个人成为一个组织或一种职业的成员，充当的角色是：应聘者、新学员。

3、基础培训（16--25岁）：

与查看职业工作或组织阶段不同，个体在此阶段要担当实习生、新手的角色。也就是说，已经迈进职业或组织的大门。此时主要任务已是了解、熟悉组织，接受组织文化，融入工作群体，尽快取得组织成员资格，成为一名有效的成员；并能适应日常的操作程序，应付工作。

4、早期职业的正式成员资格（17--30岁）：

面临的主要任务有：承担责任，成功的履行与第一次工作分配有关的任务；发展和展示自己的技能和专长，为提升或查看其他领域的横向职业成长打基础；根据自身才干和价值观，根据组织中的机会和约束，重估当初追求的职业，决定是否留在这个组织或职业中，或者在自己的需要、组织约束和机会之间寻找一种更好的配合。

5、职业中期（25岁以上）：

主要任务是：选定一项专业或查看管理部门；保持技术竞争力，在自己选择的专业或管理领域内继续学习，力争成为一名专家或职业能手；承担较大责任，确实自己的地位；开发个人的长期职业计划。

6、职业中期危险阶段（35-45岁）：

主要任务为：现实的估价自己的进步、职业抱负及个人前途；就接受现状或者争取看得见的前途做出具体选择；建立与他人的良师关系。

7、职业后期（40岁--）：

此时的职业状况或任务：成为一名良师，学会发挥影响，指导、指挥别人，对他人承担责任；扩大、发展、深化技能，或者提高才干，以担负更大范围、更重大的责任；如果求安稳，就此停滞，则要接受和正视自己影响力和挑战能力的下降。

8、衰退和离职阶段（40岁--退休）：

不同的人在不同的年龄会衰退或离职。此阶段主要的职业任务一是学会接受权力、责任、地位的下降；二是基于竞争力和进取心下降，要学会接受和发展新的角色；三是评估自己的职业生涯，着手退休。

9、离开组织或职业--退休。

在失去工作或组织角色之后，面临两大问题或任务：保持一种认同感，适应角色、生活方式和生活标准的急剧变化；保持一种自我价值观，运用自己积累的经验和智慧，以各种资源角色，对他人进行传帮带。

需要指出的是，施恩虽然基本依照年龄增大顺序划分职业发展阶段，但并未囿于此，其阶段划分更多的根据职业状态、任务、职业行为的重要性。正如施恩教授划分职业周期阶段是依据职业状态和职业行为和发展过程的重要性，又因为每人经历某一职业阶段的年龄由别，所以，他只给出了大致的年龄跨度，并在为职业阶段上所示的年龄有所交叉。

（四）塞普尔的职业生涯发展理论

塞普尔是美国另一位有代表性的职业学家。他把人的职业发展划分为5个大的阶段。

1、成长期(0--14岁):

经历对职业从好奇、幻想到兴趣，到有意识培养职业能力的逐步成长过程。塞普尔将这一阶段，具体分为3个成长期：幻想阶段（10岁之前）：儿童从外界感知到许多职业，对于自己觉得好玩和喜爱的职业充满幻想，并通过角色游戏进行模仿,实现自己对职业角色的认同。兴趣阶段（11--12岁）：以兴趣为中心，理解、评价职业，开始作职业选择。能力阶段（13--14岁）：开始考虑自身条件与喜爱的职业是否相符，开始关注并有意识的发展能力。

2、探索期(15--24岁):

是青年择业、初就业时期,青年力图更多的了解自我,并作出尝试性的职业决策;同时通过经验的积累,不断改变自己的职业期望。也可分为3个时期。试验阶段（15--17岁）：个体通过想象、讨论、观察、见习、社会实践等活动开始综合认识和考虑自己的兴趣、能力与职业社会价值、就业机会，开始进行择业尝试。过渡阶段（18--21岁）：查看劳动力市场，或者进行专门的职业培训,从过去的理想进入当前的现实,并对自己的职业期望进行现实性调整。尝试阶段（22--24岁）：选定工作领域，开始从事某种职业。

3、建立期(25--44岁):

为建立稳定职业阶段。经过两个时期。尝试阶段（25--30岁）是个人对初就业选定的职业不满意，一直不能适应，就再选择、变换职业工作。变换次数各人不等。也可能满意初选职业而无变换。

（2）稳定阶段（31--44岁）：

个体已经适应了整个职业生活环境，明确了自己在职业岗位中的责任和权利，能顺利、成功解决职业中的各种问题，开始在职业体会中有满意感和成就感，最终确定职业为自己终生职业。

4、保持期（45--59岁）：

在这一时期，个体一般达到常言所说的“功成名就”情景，已不再考虑变换职业工作，只力求维持已取得的成就和社会地位。

5、衰退期（60岁以上）：

由于个体健康状况和工作能力逐步衰退，即将退出工作，结束职业生涯，考虑退休后的生活安排。

关于职业发展理论，还有格林豪斯的职业生涯发展理论、台德曼的职业自我概念发展理论等，在此不一一介绍。