社工机构的生成路径与运作困境分析

第一篇：社工机构的生成路径与运作困境分析

社工机构的生成路径与运作困境分析

肖小霞 张兴杰

2013-3-29 8:56:46 来源：《江海学刊》(南京)2012年5期

【英文标题】On the Generation Paths and the Operation Plights of Social Work Agencies

【作者简介】肖小霞，1980年生，华南农业大学公共管理学院讲师，中山大学社会学系博士研究生；张兴杰，1962年生，华南农业大学公共管理学院院长、教授。

【内容提要】培育社会工作机构，实行“政府购买公共服务”，是政府充分利用社会资源应对社会问题、提升治理能力、建立适度普惠型福利制度的需要。“政府购买公共服务”赋予社会工作机构合法性，给社工机构提供资源支持，推动社工机构开展服务工作。但在强政府背景下，受资源依赖、组织外部环境等因素的制约，政府全面介入也导致社工机构在自主性、专业性、认同性三方面出现不足。对此，需要社工机构在寻求政府支持与保持自身独立之间寻求平衡。

【关 键 词】社会工作机构/政府购买服务/生成路径

问题的提出

“政府购买公共服务”起源于“二战”后的西方国家，伴随着应对福利国家的财政危机、经济危机、福利病等困扰而兴起，新公共管理理论、多中心治理理论、服务型政府理论等为政府购买公共服务实践提供了坚实的理论依据。这些理论都主张实行“政府购买公共服务”是政府充分利用社会资源应对社会问题、提升治理能力、建立适度普惠型福利制度的需要，通过“购买”在公共服务体系中引入政府以外的新的主体和力量，通过公共服务市场化，实现服务的最佳供给和资源的有效配置。值得注意的是，当西方国家正式推行“政府购买公共服务”时，已经涌现了大量具有明确服务理念和丰富服务经验的专业化、职业化的社会工作机构和社会工作人才队伍。但当20世纪90年代“政府购买公共服务”作为一项政策创新和制度实践被我国地方政府(如上海、深圳、广州等)引入、模仿和学习时，我国还没有一批专业化、职业化的社会工作机构和社会工作人才队伍。在社会组织发育不充分、公民自组织机制薄弱、强政府的国情下，各地纷纷采取“边培育边购买”的方式积极推动社会工作机构的成立和发展。因此，我国社会工作机构的产生与“政府购买公共服务”密不可分。

社会工作机构是指从事专业社会工作服务或实务(如教育、培训、评估等)的社会组织。现有的关于社会工作机构的研究基本可以分为四类：一是社工机构形成和发展模式研究；二是社工机构内部运作和治理机制研究；三是社工机构专业服务研究；四是社工机构和政府关系研究。其中关于社工机构与政府关系的代表性观点有政社合作或伙伴关系、资源依赖和非对称性依赖、相互嵌入、三元互动、分类互动、阻抗等。但在上述关于社工机构与政府关系的研究中，鲜有将政府购买公共服务引入政社关系的探讨中，并从政府购买服务的视角分析社会工作机构的生成轨迹和发展困境。因此，在上述研究的基础上，笔者在广东分别走访了民政部门的负责人、社会工作机构的负责人、一线社工三个群体，对他们进行了深度访谈，试图探索“政府购买公共服务”与社会工作机构的产生、发展之间的关系。以下观点和内容都出自对访谈资料的整理、总结与归纳。为了更具体生动地解释笔者的观点，下文引用了部分源自访谈对象的原话录音，每一段录音后均有一个编码，其中政府部门工作人员中第一个受访对象的访谈录音编为ZF－1，第二个则编为ZF－2，以此类推；社工机构负责人中第一个受访者的访谈录音编为JG－1；一线社工中第一个受访者的访谈录音编为SG－1。

社会工作机构生成路径分析

(一)“政府购买公共服务”赋予社工机构合法性

合法性是一个比合法更广义的范畴，它不仅表示与法律一致，还表示被判断或相信符合某种规则而被承认或接受。①这种承认的赋予者既包括国家、政府及其代表人物，还包括各种单位、社会团体以及作为个体的社会成员；既包括组织内部成员对领导权威的支持和服从，还包括组织外部的利益相关者、社会公众对组织的支持和承认。由于当前中国社会已经初步完成了政治、经济、法律、行政及文化从高度整合到相对分化的转变，各领域都有其相对独立的逻辑和规则，因此来源于一个领域的合法性不一定符合另一个领域的规范。笔者认为，对于社会组织而言，当前最重要的合法性资源应当来自于行政(政府)、法律(司法部门)和社会(公众)。那么“政府购买公共服务”与这三种合法性之间究竟有何关联呢？

行政合法性来自行政主管单位及其领导人的同意和授权。广州市委、市政府于2011年8月出台的《中共广州市委广州市人民政府关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》明确提出，按照服务、管理、执法“三位一体”的要求，建立街道政务服务中心、综治信访维稳中心、家庭综合服务中心和街道综合执法队(“一队三中心”)，充分整合街道内设机构和政府各部门(包括垂直管理部门)设在街道机构的工作资源和力量，履行街道赋予的职责。其中，家庭综合服务中心采取政府购买的方式，引进社工机构承接服务。街道“一队三中心”的组建及人员整合工作最迟要求在2012年上半年全部完成，而早在2011年5月广州市政府通过了《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》及五个配套实施方案，配套文件内容包括：社会工作专业岗位设置及薪酬待遇、财政支持方案、广州市政府购买社会服务考核评估方案、扶持发展社会工作类社会组织和社会工作专业人员登记管理等。根据上述文件方案，广州市将力争在5年内造就一支结构合理、素质优良、具有活力的社会工作人才队伍，形成“政府主导、社会组织运作、公众广泛参与”的社会管理新格局。这就使得各级政府向社工机构购买社工服务变成了一项政治任务，无论街道是否愿意都必须要完成，这也赋予了社工机构生存的合法性。

有了行政合法性，社工机构要想获得法律合法性可以说就顺理成章了。根据我国《社会团体登记管理条例》规定，成立社会工作机构除了资金、人数、住所等准入限制之外，其中最难跨过的一道门槛莫过于登记管理限制，它包括双重管理(民政部门管登记，职能部门管业务)、分层登记(管理部门的行政管辖范围必须与社会组织的活动范围一致)、非竞争(同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会组织不予批准筹备)等。而有了“政府购买公共服务”这把尚方宝剑，原来对于很多社会工作机构而言困难重重的“登记注册”难关很快就被攻克了。为了推进“政府购买公共服务”，2011年10月广州市又发布了《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》，为社会组织“松绑”，社工机构可直接登记，取消“非竞争”限制，登记审批时间从60日缩短为20日，而此前广州市第一个专业社工组织—启创社会工作服务中心的筹备时间长达三年(2005～2008年)。

社会工作机构要想完成购买合同的指标，还必须得到社会承认和服务对象信任，以服务换认同。笔者通过访谈了解到，当社工以组织、机构成员的身份上门提供服务时，公众持有疑虑，而凭借街道或居委会的身份则很容易被认可。一位社工颇有感触地谈到自己的感受：“我们刚开始上门服务时，居民以为我们是推销的，扭头就走或把门关上。但他们都比较信任街道，所以后来第一次都是先让居委会的人带着去，然后再单独上门。”(SG－1)相对于本地社区居民，提供服务的社工可说是外来者，没有与政府的合作关系，社工很难敲开居民的大门，也难以获得社会合法性。

(二)“政府购买公共服务”给社工机构提供资源支持

组织发展离不开资源的支持，其中最重要的资源有经济资本、人力资本和社会资本。根据广东省民政厅内部统计资料显示，广州、深圳、珠海、东莞等市均明确了财政资金对社会工作发展的导向作用。其中深圳市2009年以来累计投入资金两亿多元支持社工试点；广州市2010年政府购买服务总投入超过7000万元，2011年则在原20个街道试点家庭综合服务中心的基础上推广到全市一百三十多个街道，平均每条街道200万元至300万元不等，经费主要由市区两级财政安排。社工机构的办公场所和设施等硬件条件、工作者的收入、办公经费等都靠财政支持，机构的负责人这样说：“机构对政府的项目特别依赖，因为还没能力拿基金会的项目，所以如果拿不到新的政府项目，我们就会倒闭、破产。”(JG－4)

政府购买服务也为社工机构提供了人力资本支持。拥有一定专业知识和技能的社会工作者对于刚刚诞生的社工机构而言至关重要。为了推进政府购买服务，广州市有关文件提出“建设专业化、职业化社会工作人才队伍。大力开发社会需求大、缺口大的社会工作岗位，优化全市社工岗位设置。建立健全职业规范和从业标准，推行社工资格认证制度。支持在穗高校在专业设置和人才培养上向社会工作倾斜，加强从业人员在职教育，深化教育培训国际合作与交流。健全社工使用选拔机制，完善社工激励保障机制。到2015年，全市实现每万人中有5名社工”。如此庞大的社工人才队伍仅靠高校培养显然是不够的，“现在最主要的问题是没有人，社工人才不够，限制了机构的规模，也限制了机构自身，现在机构的管理人才极缺。现在购买服务政策推得有点快，人才又跟不上，两者有矛盾”(JC－1)，因此有部分社工是由街道民政工作人员转变而来。无论社工机构是直接招聘高校毕业生，还是雇佣政府相关工作人员弥补人力不足，都离不开政府购买服务的支持。

除了经济资本、人才资本之外，对于社工机构而言社会资本也相当重要。社会资本是指社工机构拥有的来自于政府、社会组织和社会成员的支持及服务对象对社工机构的认同。社工机构依赖街道和居委会整合社区资源，构建自身社会资本网络，使工作开展更加顺利。在访谈中，有社工如是说：“街道、政府认识的人比较多，网络比较多，我们要主动依赖他们。”(SG－3)

(三)“政府购买公共服务”推动社工机构开展服务工作

《文汇报》记者钮怿在采访过程中发现：上海政府部门对购买服务的重视程度并不一致。调查数据显示，尽管与社工机构有工作联系的政府部门对购买社工服务的态度不一，持积极态度的占47.56％，态度一般的占24.39％，不太积极的占9.76％，持消极态度的则占12.2％，但有60.3％的社工机构认为政府部门领导人重视与否直接影响着政府购买社工服务这项工作。②由此可见，绝大部分社工机构和政府部门都认可“政府购买公共服务”与社工机构开展工作有密不可分的关系。在访谈中，一位民政部门的领导如是说：“其实现在广州‘三中心、一大队’就是上级布置的政治任务，先搭个架子，再慢慢完善，这是好事。最起码社工不像以前那样没处去，有事做还能吸纳一批年轻的、有能力的街道工作人员，因为街道也要改制，这些人要有个去处。如果没有这个政治任务，单靠机构，可能根本无法进入社区，有了这个，机构和社工要做的就是如何与基层、街道磨合。”(ZF－2)

社会工作机构的运作困境分析：政府全面介入的负面效应

政府购买服务是一把双刃剑，既推动了社工机构的孵化、赋予社工机构合法身份、给社工机构提供资源支持，推动其全面开展工作，但在强政府背景下，受资源依赖、组织外部环境等因素的制约，政府的全面介入也给社工机构的运作带来了如下问题：

(一)脆弱的自主性

自主性是社会组织研究的核心概念之一，自韦伯开始学者们对如何界定和测量组织自主性进行了深入探讨。笔者则较为认可以下观点，即组织自主性是一个综合概念，指组织作为整体在处理内部事务和外部关系时所具有的，避免其他组织从财务、管理、结构、程序、政策、法律等多方面对其目标决定、决策制定与执行等进行干涉和控制的能力。③获得自主性是社会工作机构的组织使命之一，但在强政府的背景下，当前社工机构在财务自主和活动自主两方面均存在不足。

1.财务自主不足

财务自主指组织财政收入来源较少或不依赖于政府财政体系的供给。根据广东省民政厅内部资料统计，省内民办社工机构主要通过承接政府委托的公共服务供给职能获得资金支持，其中超过50％的民办社工机构仅通过政府购买服务一种方式获得资金支持；不足一半的民办社工机构可通过两种或两种以上方式获得资金，其中以政府购买服务及政府补贴两种形式为主；90％的民办社工机构没有自营收入。

一方面，社工机构的注册资金由政府出。“社工机构普遍比较弱小，没有办公场地、设备，甚至连注册资金都要政府出，80％的机构除政府外没有其他融资渠道，相当于政府出钱养着另外一批民办事业单位，而且是弱小的、不能应对任何社会风险的事业单位。”(ZF－1)

另一方面，服务项目的运作经费由政府出。由于社工机构资金来源单

一、资金流动紧张、筹资困难等原因，甚至出现了“机构负责人要自己贴钱做项目”的情况。“广州市有文件规定，购买服务的经费分三期拨付，前期、中期、末期分别支付30％、40％、30％或者40％、30％、30％，总之最后有大概30％的项目经费，约五六十万是在项目做完后才给的，但我们所有项目营利不可能超过10万。而我们新成立的机构没有什么积累，这就意味着我们必须自己贴钱做项目。”(JG－3)

此外，购买合同还规定服务项目结束后所有物资移交政府，这些物资包括购买方提供的用于机构开展服务的房屋、有关财产以及管理档案和有关服务对象的所有资料。这就意味着，一旦政府终止购买服务，社工机构倾注心血经营和管理的大半财产物资将化为乌有，社工机构的财务自主性由此可见严重不足。

2.运作自主不足

中国社会工作机构的发育并不像西方社会那样由热心于公益事业的民间人士自发组建，而是由政府主导操办，在“政府主导、社会组织运作、公众广泛参与”的总体思路中，显然政府主导推动居于首要位置，这个思路实际上决定了社工机构对政府高度依附的关系格局。根据前文对财务自主的分析，社工机构对政府资源的高度依赖使形式上的平等演变成实质上的不平等，两者的“伙伴关系”转化为雇佣与被雇佣的“伙计关系”。在实践中，一些区(县)级政府在短期内无法看到社会工作服务的效益，自然会以“我出了钱，就要你办事”的现实逻辑来置换政府服务采购合同所规定的“政府与社会工作机构之间的委托与合作的平等契约关系”，直接插手或干预社会工作机构的内部管理事务与具体工作安排。有一个机构的负责人感触颇深地说：“运作时最大的问题是街道的干预太多，他们的干预往往是希望机构多搞些场面大、人多、热闹的大型活动，好应付市里、区里的检查，或者搞出特色、亮点好向上面汇报，或者给自己积累一些晋升的政治资本，至于你给老百姓提供了哪些具体服务他们是不关心的。”(JG－4)对此，很多机构都有共识：“无论是社工还是机构都没有办法摆脱政治的影响。所以有人说表面上是政府购买社工服务，其实就是政府花钱雇一伙人给他干活，而且根本不把干活的人当回事。表面上政府和社工机构签了合同，其实根本不是一个平等合作的契约关系，而是把机构、社工当成下级，发号施令。”(JG－5)

(二)模糊的专业性

政府购买服务和社工机构产生的前提都是基于社会工作服务的专业性，“为公众提供专业的社会工作服务”是政府和社工机构最常用到的字眼，也是两者共同的期望。那么，在实践中，购买政策是不是如愿推动了社工机构服务的专业性呢？吊诡的是，服务的专业性在购买服务的过程中变得越来越模糊，这具体体现在以下几个方面：

1.专业性模糊的招投标

在调查中，有的社工机构负责人认为目前招投标制度只看重成本效益等经济指标，而不看重服务的专业性和非经济效益。“现在招投标制度是鼓励作假，我做了10年项目，没有哪个项目，包括全球最大的基金会(比尔·盖茨基金会)，他们的项目都是专家评议，而不是像现在这样搞招投标，像工程一样，看谁出的钱低，方案写得好，就给谁，变成纯粹的成本效益，但社工不是经济上的成本效益问题，不是营利问题。从国际到国内的社工机构都有整套的社会服务项目评议的办法，这些办法可以借鉴。”(JG－2)但政府部门的工作人员对招投标制度仍持乐观和肯定的态度：“根据财政政策，政府购买金额10万以上都要招投标，像工程招标一样，都是同一个规则，香港也一样，政府有顾虑，初期对你这个机构不了解，凭什么相信你可以做好，你会不会卷款跑人，或者拿钱不干活，所以政府要评估，要招投标，就像招新人有试用期一样。很多机构都不愿被评估、写投标申请书，但政府除了这个程序外没有更好的办法。议标有风险，香港可以议标是因为他们有些机构成立了几十年乃至七八十年，这些机构的信誉好，有坚守的机构文化和社工伦理价值观，提供的服务居民满意、社会满意，可以信赖，因此可以议标。但中国的机构才几年的历史，如果没有这个程序，政府会被人指责，从程序公平的角度，有十几家机构都可以做为什么只选两家来议标。当机构发展比较成熟稳定后才有可能像香港那样，现阶段站在购买方、使用服务方的角度来看可能不行。”(ZF－2)由此可见，对于服务项目的招投标是否体现了购买社会工作服务的专业性，政府和社工机构是有争议的。

2.专业性模糊的服务

社工机构通过政府购买服务，其运作的费用得到了基本保证，但仅仅意味着社工的基本劳动报酬得到了满足，即政府只是购买了社工的劳动力，而不是专业服务，政府购买只能初步稳定社工队伍，有时甚至连社工队伍都无法稳定。政府部门对社会工作者既期待又怀疑，省民政厅社工处的一位负责人这样说：“目前还不能说政府购买服务已经实现，充其量只是在形式上稳定了这样一支工作队伍。政府是花钱购买了劳动力，跑腿办事的伙计，但真正用社会工作的理念和方法来开展服务还远远没有达到。”(ZF－3)

在访谈中，有的一线社工谈到由于指标的压力而不得不弱化服务的专业性令人警醒，有人说：“比如我觉得专业上要求在接个案的过程中，首先要有个评估，社工在每个阶段都有工作的目的。然后再经过和案主协商，发展为个案，为他的利益来努力。但现在我做个案，由于指标的压力或别的压力，很多时候都会存在的情况是，基本上接触一两次以后，觉得可以找他填一张个案同意书，然后大概跟他说一下有什么目标，然后再经过三四次之后就结案了。根本没有很系统去共同努力什么，最后看自己的工作对他们(案主们)来说完全是可有可无的。这可能有我自己的专业水平有限的原因。但很多时候都是因为指标的压力、上面的压力，要很快结案。”(SG－2)

不可否认，当前中国社会工作服务的专业化和职业化发展才刚刚起步，服务的专业化水平较低可以理解，但通过政府购买服务的形式推动职业化进程，进而推动专业化的快速发展，或者说中国式的职业化是不是必然带动专业化，是个值得深思的问题。

3.专业性模糊的评估

2011年广州市政府通过的《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法》规定，对服务项目的考核评估，既可以由购买方专门组织成立的考核评估小组(成员包括购买方、监督管理部门、行业主管部门、服务提供方等单位代表及邀请的专家学者、资深社工和服务对象代表)具体实施，也可引入第三方考核评估。如果是前一种方式，通常购买方和服务方都会叫好，这不难理解，因为购买方(政府领导)称赞是证明当初购买决策正确，而服务方更要为自己叫好。那么第三方评估是否更公正、公平、专业呢？一位社工机构负责人这样评价第三方评估：“虽然这些购买项目都要进行第三方评估(除政府、社工机构之外的第三方，主要是社工协会)，但到目前为止没有哪个服务项目被评为不合格，并因此而终止合同或被惩罚。市社协的评估不够客观。由于中国政治文化的特点，公平竞争、优胜劣汰的机制还没有建立。社工的专业性、价值操守不是机构的有利的成长条件，在现阶段有时反而是一种约束。”(JG－6)

(三)低度的认同性

1.社会认同

当行政部门和法规政策赋予社会工作机构合法性时，社工机构并不能因此自然而然地获得服务对象、社会公众的认同。服务对象对社工机构的认同与以下方面有关：社工机构提供服务的具体内容及质量，服务对象对社工机构及其服务的认同程度，社工机构提供服务的目的及社工机构和服务对象间的联系渠道。由于当前社工机构成立时间不长(如广州市成立时间最长的社工机构也只有4年)、信息公开度不高、影响范围不广，年轻的社会工作者刚刚进入社区，服务能力、服务水平均有待时间的检验，影响了机构的社会认同。一位社工机构负责人这样理解当前社会对社工的认同：“在当前形势下，社工本身也是一个弱势群体，社工没有归属感、自豪感，没有职业生涯，不被社会所接受、认可和尊重。社工的待遇不高、岗位不稳定，在这样的情况下，社工是漂泊的，社工队伍难以稳定。比如我机构的社工在购买保险时，由于没有广州市户口，只能购买流动农民社保，看到这些，我觉得社工是漂浮的，我的心里是酸的。”(JG－2)毫无疑问，“漂浮”而不稳定的社工队伍既无法获得社会认同，也无法获得自我认同。

2.内部认同

内部认同是指组织内部成员对组织的认同感和归属感。社工的劳动合同与社工机构签订，机构是社工的衣食父母，社工认同社工机构似乎顺理成章。但政府(街道)给了社工很多资源，有社工这样形容：“亲妈没钱，干妈有钱，亲妈就是社会工作机构，干妈就是政府(街道)。”类似的说法还有：“我们社工上门服务时，做自我介绍，都是以街道的身份介绍，街道给我们很多东西，没办法。”(SG－4)“如果碰到街道、居委会那边的工作忙就以那边的事情为重，反而机构(总部)这边的工作倒是次要的。”(SG－3)上述种种说法反映了在政府出资购买社工服务的背景下，社工迷茫的归属感和社工机构微弱的凝聚力。

社会工作机构发展的对策分析

确立社工机构与政府平等合作、优势互补的多元互动关系。社工机构要在寻求政府支持与保持自身独立两者间寻找平衡。一方面，政府系统要在社工机构开展服务时提供必要的支持，比如提供一些社区及居民的资料，如有需要，还要帮助协调各部门及各单位给予必要的配合。另一方面，社工机构在行政关系上必须独立于行政体系，既不需要参与所在街道社区的行政事务，也不需要执行行政系统的审批任务，而应集中精力发挥专业所长，在了解社区需求的基础上有针对性地开展服务。只有这样，才能有效避免“非专业的”指导限制，让社工服务机构更好地发挥其专业所长。

确立分类服务购买等多元购买方式。针对不同主体NGO的不同优势，政府购买服务时可采取分类服务购买的方式。例如，国际NGO有较成熟的理念和较先进的技术，因此政府可以向其购买能力培训和技术；官方背景的NGO有着很强的合法性、非常完整的组织体系以及较强的动员能力，政府可以向其购买宣传、倡导等项目的实施；草根组织具有其他组织无可比拟的贴近弱势人群的优势以及较为灵活的工作节奏，所以政府可以向其购买弱势人群的直接服务。基于不同主体NGO的不同特点，尤其是合法性的不同，政府向其购买服务时很难一刀切地遵循完全竞争的购买方式，而应在充分竞争购买基础上增加指定性购买等方式。此外，除合同外包这种购买方式之外，还可采取补贴制、凭单制、用者付费等多元灵活的方式进行资助或购买。

确立公正科学的多元评估制度。评估主体应同时包括政府主管部门、社工机构、第三方评估组织。评估方式应多元化，事前采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者；事中采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的方式评估；事后依照合同要求和评估标准对购买的服务事项实施情况评估。评估结果使用多元化，对于评估结果优秀的社工机构，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，如放宽社会捐赠条件、提高社工机构等级等；对于评估结果差的社工机构，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的取消其从事公共服务的资格。

与西方内生的社会力量不一样，中国的社会工作服务机构不是自下而上形成和生长起来，而是政府主动让渡和培育出来的，“政府购买公共服务”就是最重要的培育方式之一。由于篇幅所限，本文无法更深入地探讨机构的自主性、专业性、认同性等诸多问题与“政府购买公共服务”之间发生关系的内在机制。但不可否认的是，通过“政府购买公共服务”，社工机构在成长和发展，社会力量在培育和增长，政府的治理能力和管理效率也在逐步提升，这可以说是一个三赢的格局，期待这种三赢的格局能持续下去。

注释：

①高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2002年第2期。

②钮怿：《政府购买服务应纳入公共财政》，《广东民政》2010年第5期。

③张沁洁、王建平：《行业协会的组织自主性研究：以广东省级行业协会为例》，《社会》2010年第5期。

第二篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

责编/张晓

第三篇：某机构社工行政的分析

社会工作行政期中考查

机构简介

自2000年5月以来，在浦东新区社工协会的倡导下，潍坊、沪东等街道先后成立了社工站，在推动社会工作专业化方面先行了一步，探索了一套符合现阶段城市发展和社会管理特点的新路，对完善城市居民自治、建设管理有序、文明祥和的新型社区具有推动作用。其中潍坊街道社工站较为典型。

潍坊社区社工站秉承“助人自助”的原则，立足社区，着眼于居民的需要，针对社区中的老年人、残疾人、青少年等群体，按照专业要求分别设置“耆英社”、“康乐坊”、“成长坊”，并建立了个案辅导室、小组工作室、开设了知音热线。

机构依托潍坊市加快社会工作发展的契机，遵循社会工作的价值理念，坚持专业化的发展方向，积极搜索潍坊本土社会工作 服务及民间专业社工机构的运作模式。机构坚持以服务对象为本的理念，向不同类型的服务对象提供优质多元的社工服务。

机构架构

董事会——董事会是机构的最高决策部门，负责机构的统筹策划以及建立完善机构的各项服务制度，把握专业方向。

总干事——负责机构各项行政管理事宜，研讨组织方案，增进各部门及各层级的权责划分及领导执行，强化机构与社会各界的联络。

副总干事——帮助机构和社工树立专业价值，引领社工开展专业服务；协调各个部门的工作开展；跟进机构各项大型活动及项目的开展。

财务部——负责机构财务的各种基本事项。

行政办公室——负责机构的各项日常行政管理工作。

人力资源部——负责机构各项人事管理事宜并对各项人事规章制度的规划和制定，包括社工的招聘工作、档案管理工作和业绩考核工作等。

拓展与服务部——负责社工的培训教育及机构对外联系的公共事务以及各领域服务小组的专项服务等。

研究与发展部——具体负责机构的专业理论、政策法规、行业信息、执业标准等的研究和咨询以及对相关政策、工作重点、重点个案进行专业研究，并通过与行业协会及国内外同行的专业研究，探索社会工作的理论与发展思路。

同工服务部——运用“自我服务、自我管理、自我教育”的运作思路，旨在丰富员工生活，提高员工生活品质，促进同工之间的相互支持和分享，组织各种交流互动与文体活动等。

机构决策导向

1.以优化服务为宗旨，确定社工站的基本职能。一是借助开展常规性服务。在整合社区

服务中心资源的基础上，以协调者、评估者、组织者和咨询者的身份介入商业便民服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务等领域，提升专业性服务层次；二是重点开展特色服务。以残疾人、老年人、失业人员为主要对象，通过专业人员加强心理调适，帮助他们更好的适应社会；三是开展推广性工作。以培训者、辅导者、宣传者和咨询者的角色，把社会工作的专业理念辐射到工青妇等群众团体中，广泛倡导专业服务理念。

2.专业化的队伍。社工站组建后，我们向社会招募了有一定专业特长的统计调查员、心

理工作者、教育工作者等一技之长人员，通过加强对社会学概论、现代调查方法、社会工作实务、社会工作案例分析、社会心理学等培训，为接受各类委托项目，储备资源。

3.以特色服务为重点，凸显社工站工作优势。

一是针对部分特殊处境的青少年存在的学习压力大、性格内向沟通困难、与家庭关系紧张等不同情况，组建了“银杏社”、“阳光小组”、“雏鹰展翅小组”、“我为歌狂小组”、“竹蜻蜓系列小组活动”、“快乐成长晚托班”等，在活动中不断疏导“美妙人生与良好的沟通”的健康成长计划，帮助他们正确认识自我的性格、能力、特长等，培养自信心，以积极、乐观的态度面对人生，勇于表现自我，学会坦诚相待、平等、尊重，善于倾听和赞赏他人，增强沟通互动。二是针对社区伤残人士，在提供经济救助服务外，设计了“爱心大使计划”，等工作方案，建立了残疾人康复站，配备了专人管理，帮助他们消除自闭、恢复自信，树立健康、向上的心态。三是针对老年人，社工站依据“老年亚文化理论”设计了“笑谈昨日今日情”活动让老人们的打破隔阂，通过波浪曲线把每位老人一生的经历绘制出来，彼此分享成功、渡过困难的经验，起到相互支持作用。在“糖尿病团体小组”中，通过社工协助组员学习有关糖尿病的知识、提供机会让他们彼此支持和鼓励，培育了病友们共同保卫健康的“同盟军”的积极乐观生活态度。开设的专业兴趣小组，如老年英语沙龙，旅游沙龙等，极大地丰富了他们退休后的生活。

未来发展方向

以社会化运动作为目标，确定了“一点二变的发展方向。”

“一点”是指社工站的服务重点要与政府部门已开展的服务有所区别，着眼于重点人群的特殊开展需要服务，如不良少年的矫治，行为评估等。

“二变”是指社工站要实现“由非专业的工作手法向专业的价值理念”、“由隶属政府事业单位向独立的社会服务团体”转变，最终发展成为一个相对独立于政府部门，自主开展公益性社会服务的新的社会组织。

第四篇：贺卫方：司法改革的困境与路径

司法改革的困境与路径

贺卫方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大参考”版，是我对于所谓司法民主化的一篇相对系统的文字。《南周》版作了一些删节，这里是完整版。贴在这里，请读者指正。

摸起石头过旧河

1999年5月，中国社会科学院法学研究所组织了一次题为“依法治国与司法改革”的研讨会。跟那段时间举行的许多有关司法改革的研讨会一样，法学所的会议上也是洋溢着一派乐观的情绪。一年多之前，中共十五大报告以前所未有的高调正式提出司法改革的命题：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。学术界以及司法界对此都颇为兴奋，以极大的热情为改革出谋划策。不过，在那次会议上，我个人对于司法改革的前景却没有表达乐观的看法，其中的原因，一是对于司法改革究竟朝向怎样的方向尚缺乏基本共识，二是，在政治体制以及意识形态的约束条件下，司法改革能够走多远自己没有把握。我的发言用了一首题为“司法改革感言”的打油诗作为结束：

棋局交困兵马车，法眼迷离儒道佛。

庙堂新招频频闪，摸起石头过旧河。

岁月如白驹过隙，一转眼，将近十年的时间就过去了。今天，司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态。十多年来，司法界甚至人大出台了很多的改革举措，但是，由于对于改革的目标以及实现的途径等方面缺乏共识，不少措施相互冲突和抵消，并没有产生“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的效果。改革的持续没有提升司法的地位，人们看到的反而是司法权的愈发边缘化。技术思路的改良也由于大框架本身的阻却而难以在整体上推进社会正义的实现，曾经响亮而激动人心的口号也逐渐变成一种若隐若现的微弱回声。司法公正的话语曾经让国民对司法界充满期望，但是一些承诺实际上是法律界所难以独立实现的。在许多引起社会广泛关注的案件中，人们看到的仍然是司法屈从于外部权力，律师的辩护权受到种种限制，司法程序扭曲，导致案件得不到公正的解决。抑有进者，有关司法腐败的报道频频出现，更动摇了国民本来就不甚坚定的法治信念，不少人转而呼唤回归到某种人治。“摸起石头过旧河”，此之谓也。

回归大众司法？

去年11月，针对可能沉冤十馀载的聂树斌案件，何兵教授在《南方都市报》上发表文章，认为之所以冤案频仍，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他指出：

这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利

益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。（2007年11月3日《南方都市报》）

无独有偶，近来的一些信息也显示官方有意强化“司法的平民化”，以此纠正“职业化”带来的弊端。某省高级法院甚至发文在全省法院推行“马锡五审判方式”，城市广场、田间地头又再现法庭审判，据说旁听的人民普遍称赞云云。但是，如今司法权威不彰、误判连连的原因果真是因为司法改革“走上了所谓职业化的路线”所致么？司法的高度职业化一定意味者“与人民渐行渐远”么？那些貌似新招实则故伎的举措能够推进司法的公正性么？我认为，这样的判断完全是药不对症，甚至是所谓“杀头以治斜眼”。中国的司法之所以无从履行运送正义的使命，不是因为它的职业化，恰好是因为它的非职业化。

什么是司法职业化

也许首先我们需要正本清源，讨论一下所谓司法职业化的含义。在我看来，司法职业化的含义无非是强调在司法制度设计和司法权行使过程中的专业化，其基本内容已经在近年来的相关讨论中得到了清晰的揭示。这里不妨作些简要归纳。第一，职业化要求司法官员选任上的专业化要求，也就是要提升法律职业的门槛，让司法权的核心部分操纵在具有专业教育和历练的人士的手中。这种选任标准的前提是认定法律是一门专业化的知识，只有专业化的训练才能让执掌司法权柄者的思维和行为受到特殊的知识的约束和指导，才能够形成不同层级和不同地域的司法决策的平衡和统一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在这个方面，应该说，十多年来我们的改革是有着相当的成就的，2001年统一司法考试制度的确立就是一个显著的例子。

司法职业化的第二个内容正是要求司法决策遵循法律和法律解释的规范，最大限度地减少其中的恣意成分。在这些年的改革中，这样的要求被概括为“司法判决必须说理”。所谓说理指的是法理，是专业性的道理。虽然在某些时候法理与一般人生道理具有相通的地方，但是它显然要具有法律的职业特性。用英国伟大的法官柯克（Edward Coke）的说法，法官所运用者不是与生俱来的智慧，而必须经过后天的人工训练才能运用的理性。如何保持同样的案件同等的对待是司法过程最核心的考量。单纯出于一种爱民之心，忽略规则的前后联贯，没有严谨的法律推理，所谓法治最终也只是一句空话。这里需要特别强调司法人员需要遵循特殊的法律解释规范，例如合同条款如何解释，名誉权的保护与言论自由之间如何平衡，鲁迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自动提款机上用自己的银行卡取出超出取款人指令的金钱是否应被界定为盗窃，凡此种种，都需要在司法界形成统一的解释，从而约束法官的裁量权。

司法权的行使方式构成司法职业化的第三个要素。由于法治社会必然是一个利益多元化的社会，尤其是公民或法人与国家之间的利益冲突需要有一个中立的裁判者予以解决，因此司法的行为是否能够得到利益对立的当事人的认可就成为至为关键的事项。消极乃是中立的前提。在过去十多年的司法改革中，法学界以及法院愈来愈强调司法权要在法定的范围内行使，对于当事人没有提起的事项不得作出裁决，要尽可能地让当事人自己搜集和提交证据，法官不可以过分主动地行使权力，只能坐堂问案，从而最大限度地将判决变成一种当事人之间竞争的产物，这样在客观上也减轻了司法决策者所承受的压力。

第四项内容是司法管理制度的职业化，也就是要在人与人以及人与机构之间的关系上把法院与行政机构区分开来。司法权的行使中，一个重要的特色便是每个法官独立地裁判案件，因为正是法官面对着发生争议的当事人，一切证据以及法律论辩都是在法官面前呈现，也就必然要由法官直接作出判断，当然在行使这种独立的权力的同时，法官也需要明确地承担决策责任。但是，长期以来，受制于行政强势以及官本位的传统，我们对于司法机构内部的权力架构究竟如何安排缺乏必要的探索和具体的制度设置，以至于在司法过程中，法官没有独立的保障，院长以及其他具有行政官职的人士对于具体案件的判决结果拥有很大的影响力，审判委员会可以直接决定案件的判决结果，以至于司法决策的责任也完全弥散化了。试想，如果聂树斌案件就是由石家庄中级法院合议庭的那几位署名法官独立裁判，发生误判法官无从推卸责任，冤杀的概率一定会大大减少。此外，法院内部又叠床架屋地设置了多达十二级的法官等级，使得法官的独立意识进一步弱化。这无疑是与职业化要求相反对的。

司法职业化的第五项内容是司法职业伦理的确立。所谓职业伦理，便是一种职业在社会中何以安身立命的行为准则。职业伦理不是宽泛的道德准则，它包含着法官之间、法官与律师和检察官之间、法律人与相关当事人之间以及法律职业与社会之间如何处理关系，尤其是怎样避免利益冲突等方面的行为规范。例如，一般人对于司法或诉讼享有评论上的自由，但是法官对于无论是其本人或他人正在审理案件发表言论却应当受到限制。法官必须在庭审内外保持庄严、公正和耐心，时刻提升公众对司法的信心。法官对于律师、检察官以及证人都需要表现出专业的尊重、礼貌与公正。法官不得参加任何足以引起民众对其公正性发生怀疑的组织和活动。凡此种种，这类职业伦理是否完备地确立，是否在司法的每一个环节都得到体现，是判断一国司法职业化程度的重要尺度。进而言之，我们的司法之所以受到许多诟病，根源之一正是职业伦理建设上的匮乏和混乱。

司法独立

即使有上述职业化的努力，如果一国的司法缺乏必要的独立性，那么期望司法权能够公正地行使也是徒劳的。这种独立性要体现在机构设置和决策过程两个层面。机构设置上的独立就是司法权要掌握在与立法和行政相分离的专门化的司法机关手中，非司法机关的权力不得染指判决的过程。与此同时，司法独立要求法官决策中严格运用法律本身的条文和知识，细致地作出法律推理，也就是说，要体现法律思维上的独立性。如果说机构设置上的独立性需要通过严格维护司法机构本身不受制于其他权力的话，那么决策的独立性更侧重于法院内部的权力分配，以及通过严格的选任程序确保司法决策的品质。

今天的司法最大的弊端之一，也许就是人们完全无从预测法院在判断一个案件时会遵循怎样的准则，也就是说，当我们要求法官依法办案时，什么是这个国家的法律却越来越变得模糊不清了。除了法官腐败等因素外，让案件判断出现如此不确定的原因就是法官无法摆脱来自法院内外的权力的影响。正式一些的红头文件，非正式的电话、条子，都足以让司法偏离法律的轨道。某些重大案件，政法委事先协调，提前定调，使得庭审过程完全变成走过场。近年来，各地pol.ice部门首长政治地位提升，许多地方都是政法委书记兼任pol.ice局局长，或者pol.ice局局长位居党委常委，而法院院长或检察院检察长在党内位置却日趋边缘化，导致宪法所规定的“一府两院”体制、法院检察院依法独立行使审判和检察权的设计无从正常运行。例如，刑事案件，许多冤案的发生都是因为在审判环节上法院只能接受而不能否定pol.ice部门的结论。司法界形象的说法是，“pol.ice局是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。”听上去法院好像很省心，但是问题在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者。某些涉及到地方企业利益的案件，法院一味地袒护本地当事人。行政诉讼方面，百姓起诉本地政府，每每让法院如坐针毡，因为判决政府败诉是法院难以承受之重。对于官员的腐败行为，没有党委的认可，检察院难以主动出击，多年来不断反腐，但是腐败却愈演愈烈，检察权的不独立正是其中根本原因之一。司法权的这种诸侯化使得地方主要官员一手遮天，中央无法有效地获取各地信息，尤其是由于地方政府原因所导致的民怨难以得到公正处理，于是导致上访特别是到北京的控诉者连绵不绝，为了维护政府形象所进行的驱赶又招致人们对于中央的抱怨和失望，在那种道路奔走、权门呼号的过程中，民怨不断积累和加剧，社会必然处在干柴近烈火的危险边缘。

虽然缺少定量的分析，但根据自己近二十年的观察，我们太多的案件之所以处理不公，之所以引发不断地上访，或者说从整体上看司法之所以难以回应国民对于正义的渴望，部分的原因是因为职业化程度低下，更多的原因则是司法不独立，法律之外的权力左右着司法，“凭云升降，随风飘零”，完全无从知晓它所依据的规范究竟是什么。所以，通过改革，有效地改变司法权的地方化实在是一件时不我待的大事情。

民主化与职业化

在我们这样的共和体制下，国家权力应当以民主的逻辑建构当然是毋庸置疑的。司法权作为国家权力的重要组成部分，必须接受人民监督也是顺理成章的。但是，自从古希腊以来，民主与司法之间的关系就呈现出相当复杂的面向，难以作出简单的判断。这里提出几个关键问题，以为进一步讨论的线索。

首先，民主化与职业化是否是一种对立的关系？司法职业化强调的当然是一种精英化的制度建设思路，但是，真正的精英化所追求的方向却是良好的社会秩序，而政治层面上的民主解决的是立法过程中的利益安排以及政治权力分配的标准和方式。可以说，随着现代化的展开，政治民主化与司法职业化已经成为紧密关联、唇齿相依的关系了。但是，关系紧密并不意味着可以相互取代，例如，我们无法想象案件的处理通过全民公决的方式加以解决。前面我们对职业化含义的讨论已经表明，职业化解决的主要是限制司法恣意、确保司法公正，它与民主化所指向的并非同一目标。一个好的制度环境能够使二者并行不悖、相生相济，而坏的制度下却是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法领域中究竟体现在哪些方面？实际上，如果说有司法民主化这件事情的话，最重要的就是法院所适用的规范是民主机构所制定的；司法界严格地依据体现民意的立法判决案件正是民主在司法领域中的最要紧的体现。相反，如果让法院在法律之外，再求诸一时一地或者一案中的民意，让法官超越法律去判断怎样的判决更符合人民利益，那么不仅仅使得案件的判决存在着无可名状的任意性，而且宪法和法律作为通过民主过程提炼民意所形成的最高规范就变成可有可无的空文。遵从立法之外，民意机构还必须对于司法机关的行为进行有效的监督，这类监督体现在人事任免、处理对于司法官员的控告以及确保司法独立不受其他权力损害等方面。需要强调的是，这种民意机构对司法的监督也必须遵循立法、依据严格的程序进行。民主在司法领域的第三个展现层次便是民众通过陪审或参审的方式直接参与司法权的运行。一个值得注意的历史现象是，民众参与司法带来的未必是增进法治和自由的效果。例如，一些非英语地区引进陪审团制度的结果往往是“播下龙种，收获跳蚤”，陪审团不但没有像在英语地方那样作为“民主的学校”和“自由的堡垒”，反而成为专制权力的守护制度。大革命后法国引进陪审团的效果正是如此。

所以，我们需要思考的第三个问题就是，如果政治决策或者立法尚没有真正实现民主的情况下，在司法领域推进所谓的“民主”将会导致怎样的结果。我们都知道，自古以来，民主的初衷之一就是要限制那种专横和恣意的权力。在前民主时代，能够对于这种专制权力加以限制的力量有三个，一是足以与世俗君主相抗衡的宗教权威，一是不同阶层或阶级之间的对抗和妥协，另一个就是法律职业所形成一种对于国家权力进行规范化塑造的力量，当这种专业化群体在立法和司法两个领域逐渐取代此前的恣意权力之后作用尤为显著。以英国为例，那里的出庭律师垄断了法官任命的来源，并且逐渐地把王权完全排斥于法院之外，甚至开始在人民与王权、人民与政府之间充当中立的裁判者，正是法律职业推进社会转型的典型体现。这种转型的动力并非民主意识的发育，而是人们对于司法职业化表现的信赖。反过来说，任何专制权力都难以容忍一种职业化的权力所必然带来的限制。所以，如果没有政治层面上的民主，没有对司法独立的体制性的保障，司法过程中的所谓“民主”设置往往反而成为专制权力翦除任何对其施加约束之力量的重要打手。历史地看，法律职业化的前提不是民主，相反，一个独立和高度职业化的司法界却可以成为民主不沦落为多少人暴政的前提条件。

这样，我们的第四个问题就顺理成章地呈现出来，那就是，职业化的司法对民主体制所可能产生的某些弊端的抑制作用。在今天这样的民主号角高扬的时代，说民主制度存在弊端可能招致激烈的抨击。不过，平心而论，没有哪种制度是完美无缺的。民主制度由于把政治的基础建立在民意的基础上，因而使得政府决策必须体现和尊重民意。这是民主的好处，但同时也是民主的缺陷。因为民意往往是变动不居的，它会受到信息的控制，报纸上的一篇耸人听闻的报道就会燃起公众的万丈怒火。例如，文革时亿万民众都相信刘少奇是十恶不赦的“叛徒、内奸、工贼”，后来平反后才知道他是那样的无辜。在今天这个网络时代，甚至出现所谓“标题党”，因为人们没有耐心在网络上看长篇大论、条分缕析，于是网络媒体以及作者一味地在标题上做文章，形象而煽情的标题之下，人们的跟帖就激情四射地跟着标题走，舆论状态跟真实的民意之间就不免脱节。

如何纠正民主的这种偏颇？按照卓越的政治哲学家托克维尔的说法，法律职业者就会成为“能够平衡民主的最强大力量，甚至可以说是能够平衡民主的惟一力量。”他这样描述美国的情况：

当美国人民任其激情发作，陶醉于理想而忘形时，会感到法律人对他们施有一种无形的约束，使他们冷静和安定下来。法律人秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能，用他们对古老事物的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱，用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功，用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视，用他们处事沉着的习惯去对抗民主的暴躁。（托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，上册，商务版，页309。董译本把法文jurist译作“法学家”，我觉得译为“法律人”更合原意，遂改之）

也许不应把托克维尔误会成民主的反对派，实际上在170多年前他就明确断言民主已成为不可阻挡的潮流。在《论美国的民主》一书里，他也对于陪审团作为一个政治机构的价值给与了很高的评价。但是，他还是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他给出了矫治弊端的药方。问题在于，这药方对于中国是否适用？

法治的罗马城

如前所述，关于过去近20年司法改革的估价以及今后应该选择的路径，法学界和司法界都出现了很大的争议。或许用陷入困境或者“摸起石头过旧河”来描述目前的状况略嫌夸大，但是现在的确面临着很大的困惑，因为某些举措明显地是在把计划经济时代的一些做法改头换面地复活出来。这也是必须进行严肃而理性讨论的原因所在。

从历史的角度观察，中国引进西方制度，建设自己的现代法治，只有百年时光。与我们悠久的专制统治历史对比，这是一个太短的时间刻度。文章开始时我曾说自己不甚乐观，但是那是在当时的背景下的观察。长远地看，法治已经是中国的不归路。百年来我们反反复复，艰苦摸索，应该说，经过30年的改革开放，合理的路径已经逐渐展现在国人的眼前。当然，要真正实现法治，还需要筚路蓝缕，需要经历某些曲折，需要百折不挠的长久努力。西方谚语谓“罗马城不是一天建成的”，法治罗马城的建设恐怕更要费尽移山心力呢。

第五篇：我国刑辩律师的执业困境分析与改善路径

我国刑辩律师的执业困境分析与改善路径

摘 要：刑事辩护制度在一定程度上反应了一个国家法治程度的水平，其价值在于对人权和民主思想的尊重与保障，由于多方面的原因，我国刑事辩护律师的执业环境令人堪忧，主要表现在刑事辩护过程中律师的会见难、调查取证难以及阅卷难等问题，严重阻碍了律师在刑事辩护中发挥的作用，因此，对导致刑辩律师执业困境的原因进行剖析，并针对性地提出了解决该困境的途径就显得尤为重要了。

关键词：刑事辩护；律师；会见权；调查取证权；阅卷权近日，继”李庄案”之后，”北海事件”中的四律师”伪证罪”再次引起了国内外的广泛关注，四名律师因替犯罪嫌疑人刑事辩护涉嫌”辩护人伪证罪”而被逮捕，逮捕人数之多为全国首次。从”李庄案”到”北海四律师案”，律师的执业环境令人堪忧。自律师制度恢复以来，中国的律师业有了很大的发展，但在改革转轨中确实存在一些不利于律师业甚至制约律师业健康发展的因素，如律师辩护的风险大，回报少，辩护难，律师调查取证权的缺失、个别司法机关的执法不公效率低下对律师业的制约等。

一、问题的展现

2011年1月28日，北海四名律师杨在新、杨忠汉、罗思方、梁武诚在代理一起故意伤害案的过程中因教唆、引诱当事人和证人作伪证，妨碍了司法机关的正常办案，已涉嫌辩护人妨害作证罪。6月13日，北海市公安局依法对杨在新、杨忠汉、罗思方、梁武诚四人

实施拘传。同日，对杨在新、杨忠汉依法实施刑事拘留，对罗思方、梁武诚两人实施监视居住。6月29日，杨在新律师被逮捕，其他三名律师取保候审而释放。由于证据不足，指控四律师伪证罪罪名不能成立，经多次延期审理，本案已于11月14日庭审完毕，暂未宣判。

据不完全统计，新刑事诉讼法实施后几年里，有百余名律师因从事刑事业务而锒铛入狱，蒙冤受屈，事后又证明大部分人是被冤枉的，是受到了职业报复。[1]据全国律师协会刑辩委员会秘书长韩嘉毅介绍，在西部某省，法院刑事案件快速增加，2008年为12235件，2009年为12887件，2010年为13547件。而律师办理刑事案件的数量却逐年减少。调查发现，这个省刑事案件的代理率为12%。即100个刑事案件当事人中只有12人聘请了律师。究其原因在于，刑事辩护律师在执业过程中，风险太大且回报小，辩护难度大且作用小，甚至在执业过程中，人身权利将受到侵害，得不到应有的保障。

（一）会见犯罪嫌疑人难

2008年6月1日起施行的新《律师法》第三十三条规定：”犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。然后，实践中却不容乐观，律师在代理刑事案件要求会见当事人时经常被监听，或者不合理地限制

律师会见当事人的时间和次数，或者以各种理由为借口，直接剥夺律师会见的权利，甚至有的要求律师安检，反复搜身，最后像对待犯人一样抽下腰带提着裤子接受检查，最终未能会见。

（二）调查取证难

调查取证权时法律赋予律师的核心权力之一，对于律师正常的开展辩护工作和维护当事人的合法权益具有重大意义。根据《刑事诉讼法》第45条规定：”人民法院，人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调查取证。有关单位和个人应当如实提供证据，对于涉及国家秘密的证据，应当保密。凡是伪造证据、隐匿证据或毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律的追究。”《刑事诉讼法》第37条又规定： “辩护律师经证人或其他单位和个人同意，可以向他们收集与本案相关的材料，或者经被害人或其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。”对比上述法条可以发现，辩护律师只有经过被害人或其近亲属、被害人提供的证人同意才可以调查取证，而法院、检察院和公安机关向个人和单位调查取证，个人和单位必须予以配合。由于相关单位和证人担心受到牵累，不愿意向律师提供证据，辩护律师又没有要求其提供证据的强制力，致使辩护律师的调查取证权无法得到切实的保障。

（三）阅卷难

《刑事诉讼法》第38条规定，”辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材

料。”辩护律师只有在人民检察院审查起诉之日起，才能对本案所指控的犯罪事实的材料进行查阅、摘抄、复制，而在侦查阶段，辩护律师没有权力进行对相关材料进行查阅、摘抄、复制的权力，在实践中，公诉机关仅仅只是有选择地向法院提交不利于被告人的证据材料，律师常常看到的也只是一些程序性的诉讼文书，即使进入了审判阶段，所接触的也只是一些证据目录、证人名单和主要证据的复印件，其他的重要证据材料很难见到，再加上取证方面的困难，辩护律师更加无法客观、全面地了解案情，而影响了辩护意见的真实性。

二、刑辩律师执业困境的原因

刑事辩护是律师最基础、最传统的业务。从词源看，”刑事”和”辩护”有不同的来源，”辩护”又早于”刑事”。从历史上考察，辩护可以追溯到古希腊。[2]我国古代没有律师制度，我国现代的律师制度是清末伴随着帝国主义列强的入侵而进入中国社会的。由于律师制度对于中国社会来说是舶来品。在中国建成法治社会之前，律师制度在几度兴废，始终水土不服。在1949年中华人民共和国成立以后，中国律师制度完全被取消。1979年以后，随着我国法制的重构，律师制度也得以恢复，刑事辩护就是律师制度恢复以后从事的主要职能。随着1996年我国刑事诉讼法的修改，我国律师的刑事辩护职能有所强化，但在现实中律师辩护制度仍然困难重重。[3]可以说，我国刑事辩护制度可谓是先天不足，后天畸形，究其原因，有以下几个方面的原因：

（一）从历史上看，民主意识不强

从历史上考察，辩护可以追溯到古希腊，古希腊也出现了许多辩论家，这与当时古希腊浓厚的民主意识有关，”我国学者在描述古希腊刑事辩护制度的产生时指出：刑事辩护制度之所以发轫于古希腊，与当地发达的民主意识和浓厚的辩论空气密不可分。”[4]中国古代社会由于长期处于封建社会，民众处于被统治地位，行政权和司法权的高度合一，司法权由行政机关行使，一般由地方的行政长官兼任，由于长期处于封建统治社会，中国古代社会难以形成民主意识和人权思想。没有民主、人权思想做保障，难以形成与官方相抗衡的辩护制度。

（二）从立法上看，立法存在重大不合理与缺失之处

我国《刑事诉讼》和《律师法》都规定了律师在辩护过程中依法享有会见权、调查取证权以及阅卷权。然而”《刑事诉讼法》和《律师法》对律师的调查取证权作了不适当的限制，使得律师的调查取证权实际上成为一种不完整的、非独立的权利。如刑诉法第37条规定律师对证人或其他有关单位或个人调查取证，需经证人及有关单位或个人同意方可进行，以至于证人或其他有关单位或个人不同意，律师就无法取证。各被害人及其近亲属取证更需得他们和司法机关的双重同意方可进行，因而导致律师取证举步维艰。”[5]此外，我国立法制度上存在重大缺陷，制度设计不完善，对于违反《刑事诉讼法》和《律师法》侵害律师执业权利的行为没有保障性措施，一旦遇到司法机关的阻碍时，律师所享有的权力得不到应有的保

障，形同虚设。根据《刑法》 第306条的规定,在刑事诉讼中,辩护人、诉讼代理人不得引诱证人违背事实改变证言或者作伪证，否则,就构成妨害作证罪。但是,何为’引诱’,法律并未作详细界定。如果律师调查证人时,证人改变了以前的证言 ,这是否属于’引诱’。”[6]对于是否属于”引诱”完全取决于检查机关的认定，只要证人的证言发生改变，就可认定律师对证人进行了”引诱”，从而认定律师涉嫌引诱证人作伪证，对律师进行职业报复，这种立法制度使得”辩护人伪造证据、妨害作证罪仍是律师头上的达摩克利斯之剑”[7]。

（三）司法机关不严格依法办案，导致律师辩护难

根据我国刑事诉讼理论，控辩审三方独立，法院保持中立地位，控诉方和辩护方诉讼地位平等。然而，司法实践中司法机关作为对犯罪行为的控诉机关，代表着国家行使控诉权，处于刑事诉讼的主导地位，辩护律师接受被告人的委托，为了维护当事人的利益，代表被告人参加诉讼，在诉讼中处于支配地位。司法机关本身素质不高，执法能力不强，不严格依法依程序办案，常常会出现执法违法等现象，办案人员将律师视为”异己力量”，对于律师的正常诉求进行无理的干涉，对其辩护意见也不予采纳。受我国传统文化的影响，”官本位”思想依然浓重，办案人员对于律师有一种优越感，对于律师的工作不尊重，甚至故意为难律师，导致辩护律师难以正常的开展工作。

三、刑辩律师执业困境的改善路径

刑事辩护制度在一定程度上反应了一个国家法治程度的水平，体现了一个国家对人权和民主意识的尊重与敬畏，因此，完善我国的刑事辩护制度，对于保障人权和发扬民主具有重大意义。

（一）完善相关立法，保障律师执业权利。

《刑事诉讼法》中对于辩护律师会见权、调查取证权及阅卷权进行了不合理的限制，限制了律师在辩护过程中发挥作用，应对这些不合理之处进行必要的修改，扩大律师会见权、调查取证权及阅卷权时，应当严格依法保障律师的会见权、调查取证权及阅卷权，以确保律师全面、客观地了解案情，提出针对性强的辩护意见，使法官兼听则明，查明案件事实真相，做到定性准确、量刑适当。《刑法》第306条规定了”辩护人、毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪，使得刑事辩护律师在代理、辩护案件时明哲保身、裹足不前。于是,律师们只能在检方提供的现有的证据材料之中寻找漏洞 ,组织辩护，[8]使得辩护律师难以组织有效地辩护，因此，有学者主张废除这种带有职业歧视性的规定，已更好地发挥律师在刑事辩护过程中的作用，笔者认为，在我国目前律师们素质良莠不齐的司法环境下，还不适宜废除该规定，但应用司法解释的形式对本罪的构成要件进行限定，明确”引诱”“威胁”、故意内容等的具体含义，避免法律用语的模糊，使律师受到不公正的待遇。”最后，立法上还应完善强制证人出庭作证和证人权利保障相关配套等制度”。[9]

（二）转变执法观念，严格依法依程序办案。

司法人员在办理案件中不严格依法、依程序办案是导致律师难以开展工作的重要原因，要改善辩护律师的执业困境，必须加强思想教育，严格依法办案，改变形成已久的”重实体，轻程序”的观点，必须坚持实体程序并重的思维模式，在办案过程中重视程序公正的作用，消除群众对司法不公的疑惑，树立正确的办案观念，全面的提高司法人员的办案素质。改变浓重的”官本位”思想，正确认识律师在刑事诉讼过程中的作用。对于司法人员违反《刑事诉讼法》、《律师法》以及其他相关法律法规的规定的行为，一律调离工作岗位，严格依纪依法追究责任，决不姑息迁就，其中构成犯罪的，追究其刑事责任。

（三）提高律师执业能力和执业素养

律师的执业能力关系到刑事辩护作用大小和质量好坏，律师应努力学习，掌握认识研究能力、法律思维能力、表达能力和合作能力等基本的职业技能，法律知识是法律技能的基础，但仅仅是基础。必须实现从法律知识到法律技能的跨越，以法律技能实现法律知识能量的释放，真正实现法律知识的价值。因此，必须建设一支职业能力强、富有使命感的律师队伍，通过律师的努力，与司法人员和当事人进行有效地沟通，消除司法人员对律师的抵触心理和当事人的疑惑心理，以更好地维护当事人的合法权益。同时，律师应认真培养诚信、谦虚、勤奋、认真品质，恪守职业操守，信奉法律至上，时刻保持一颗谦虚的胸怀，勤于学习，坚持认真的工作态度，追求司法公正的梦想，为实现司法公正独立做出自己的贡献。

参考文献：

[1] 李贵芳.刑事辩护指南[m].吉林.吉林人民出版社,2003，1.[2] 同上注

[3] 陈兴良.刑事法治视野中的辩护权[j].法学,2004(1):5 [4] 同上注

[5] 蔡新文、刘德宏.律师辩护难的现状、原因及对策[j].安徽农业大学学报,2000.(9):10.[6] 孙万怀.从李庄案看辩护人伪造证据、妨害作证罪的认定[j].法学,2010(4):7.[7] 同上注

[8] 刑辫律师的惑与祸 执业困境渐落端倪 [n].上海法治报,2010-03-29（10）.