浅谈城市社区治理的困境与发展路径论文[精选五篇]

第一篇：浅谈城市社区治理的困境与发展路径论文

浅谈城市社区治理的困境与发展路径论文

社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。东星资源网今天为大家精心准备了城市社区治理的困境与发展路径，希望对大家有所帮助！问题提出

社区是国家治理现代化的基层细胞，城市社区治理现代化是一项关乎民生和社会可持续发展的基础性战略工程，是塑造人本主义的城市形象、提升城市品牌美誉度的必经历程。随着国民经济的日益繁荣，城镇人口持续增长，20**年以后，中国实施新型城镇化战略，更加关注人的城市化。在此基础上，20**年，中国成立了城市治理现代化研究院。中共十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局。”2020年，习近平总书记要求“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”这表明党和国家对国家治理、城市治理及社区治理的高度重视，并从实际出发进行了顶层设计。城市社区治理现代化的现状

中华人民共和国成立以来，国家社区治理建设对治理方式、治理路径及治理制度等方面不断进行探索尝试，最终进入了如今科学治理的现代化阶段。中国社Ⅸ治理经历了1978年单位制的松动、1991年社区建设的提出以及20**年社区治理的兴起的重要节点，社区治理大致可以分为探索（1949-1978）、转型（1979-1990）、建设（1991-20**）和治理（20**至今）四个阶段。现阶段中国已基本实现城市社区治理现代化的部分建设日标，一是治理理念的初步现代化，在顶层设计和政策制度不断引导下，上级政府改变了独断的治理决策模式，确定了走民主协商的治理道路。然而，在基层政府实施过程中存在管理模式依旧行政化的问题。二是治理主体上的现代化，除了以往政府充当治理主体之外，还加入了许多非政府组织，使得城市社区治理更高效。三是治理工具上的现代化，在互联网+、人工智能等现代科学技术的推动下，城市社区治理更加精密与周全。城市社区治理现代化面临的困境

3.1 基层政府管理模式依旧行政化

近年来，中国积极开展服务型政府建设。但在实践中，一些地方基层政府习惯于“单边行动”，包办、代替、包揽一切。一些基层政府机关仍然存在着过度干预社区管理的情况，其治理手段大多还是以行政命令为主，治理方式还没有完全摆脱大政府的思维，只有自上而下的行政命令和行政主导，没有自下而上的关注民生，倾听民众的想法。这不仅严重削弱了居民参与自治的积极性，而且不利于提升社区现代化治理能力。不仅无法做到本质意义上的现代化民主自治，还严重偏离了中国社会主义制度以民为本的基本要求。

3.2 社区自治组织成员的能力不足以及工作量过大

在城市社区现代化治理的过程中，居委会至关重要。然而，尽管一直在强调优化社区居委会干部队伍，但在一些较小的城镇社区，其居委会的成员大多依然是退休老人、中年妇女、下岗工人等。他们文化水平低，工作应变能力差，以至于居民大多不信任居委会，从而不愿意响应社区号召和参与社区活动。另外，随着中国城镇化进程的不断推进，大量农村人口涌人城镇，社区人口急速增长.使得居委会的职责日益多样化，管理工作和管理难度都不断增加。导致居委会工作人员一时无法适应，工作效率降低，部分工作人员甚至态度变得散漫，对待工作能简则简，敷衍了事，这严重降低了民众参与社区治理的积极性和社区的自治质量。

3.3 居民社区参与的意识薄弱，社区公共服务设施较差

社区居民的社区参與是社区建设成败的关键指标。城市为打造共建共治共享的社区，不断完善社区治理体系。然而，居民的主体意识淡薄，忽略了自己也是社区治理的主体之一，在社区公共服务过程中，只是被动地服从管理，而没有主动地参与建设。公共服务设施是社区治理中不可缺少的重要基础设施之一，它不仅可以在日常生活中将居民聚集起来，促进居民之间的交流，还可以为居民日常参与社区治理提供舒适方便的场所。然而，社区内的公共服务基础设施少且差，这严重影响了居民的社区参与积极性。城市社区治理现代化的路径选择

4.1 明确政府和非政府组织的职能边界，寻求多样化的治理手段

政府和非政府组织之间的关系和职能边界是否明确关系到城市社区现代化治理的成败。可以重点从以下两点明晰政府的职能：一是政府积极鼓励其他社区治理主体参与到治理中，而不是像旧时传统机制那样独断，忽略民众的意愿直接下发命令指示；二是政府权力下移，凡是应由社区组织承担和处理的事务，政府应主动放弃其权力，并给予一定的政策和资金支持。

单一的行政化手段不但不能培育社会自治组织的治理能力，也不利于民众治理的加强，更不能适应城市社区现代化发展要求。因此，要积极寻求多样化的治理手段。一是依靠政府权力治理的同时，加入现代化的科学技术手段，正确运用互联网、大数据等现代工具进行治理。二是治理手段应由强制性的命令转为平等的民主协商，居民生活在社区，是最清楚社区问题所在的人，也是最能够提供有效解决方法的人。因此，民主协商的治理手段在城市社区治理中是绝对适用和高效的。

4.2 提高社区自治组织成员的综合素质，健全激励制度

社区居委会是与居民最近距离的自治组织。社区居委会成员工作能力的高低，工作态度的好坏与社区自治水平密切相关。因此，一定要注重加强社区自治组织成员的素质培养。一是要选拔具备良好的职业道德，恪尽职守，有无私奉献精神的人员。二是要完善教育机制，加强对社区工作人员的专业能力和核心素养的培训，端正社区工作人员工作态度，使其成为社区居民的“好帮手”，成为政府和居民之间高效沟通的“桥梁”。三是要完善和健全激励制度，根据马斯洛的需求层次理论，制定一定的目标影响人们的需要，从而激发工作者的积极性和创造性。

4.3 积极动员民众参与社区治理，完善社区公共服务设施

社区居民积极参与自治，不仅可以促进社会民主化进程，更是城市社区治理现代化的重要体现。首先需要政府行使其职能，用教育、引导等方式增加居民的社区归属感和社区自治认同感，从而让居民主动成为社区的主人。其次，要充分运用和发挥非政府组织的宣传动员作用，鼓励更多的居民参与社区治理。最后，增加社区工作的透明度，尊重居民的知情权、参与权、管理权，以此唤起居民参与社区治理的热忱。另外，社区公共服务设施一直是城市居民日常生活中接触最广、使用最频繁的公共设施，也是“城市让生活更美好”的物质基础。为了增加社区活力，政府应积极作为，引导鼓励市场等多方非政府力量加入到公共服务的硬件设施建设中。为了使居民对美好生活的个性化需求得到满足，尤其是要充分运用现代信息技术加强社区公共服务综合信息平台建设，结合具体的实际隋况大力推进“智慧社区”建设。

第二篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

责编/张晓

第三篇：城市社区协商民主实践的现实困境与化解路径

摘要：城市社区作为居民自治组织，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。社区建设过程中会遇到来自社区主体之间，社区主体与政府、社区主体与社会之间，由于不同的利益诉求所产生的各种矛盾。社区协商民主的实践在化解矛盾、构建和谐社区方面起到重要作用。但是社区协商民主实践过程中，还是遇到了很多问题，如何解决这些问题成为我们需要关注的重点。

关键词：城市社区；协商民主；困境与路径

中图分类号：d62 文献标识码：a 文章编号：1001-0475（2016）06-0040-02

十八大报告中首次提出加强社会主义协商民主制度建设，十八届三中全会明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，于决策之前和决策实施之中”，并且提出要开展广泛多层次的协商。在此基础之上中共中央办公厅下发了《加强社会主义协商民主建设的意见》，作为社会主义协商民主在不同层面发展的制度依据。社区从群众自治组织的这个角度，在实践居民自治的过程中积累了一些经验，推动了基层协商民主的发展，在社区中的这些实践已经成为吸纳群众参与公共事务决策，化解矛盾的重要途径。但是，在基层特别是社区协商民主实践过程中，还是遇到了很多困难，通过什么样的途径来解决社区协商民主发展中遇到的困难，成为我们需要关注的重点。

一、城市社区协商民主实践的现实困境

城市社区作为居民自治组织，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。社区在自治过程中，会遇到来自社区居民的利益诉求，不同的利益诉求会产生各种矛盾，成为社区乃至整个社会发展的不稳定因素。所以，需要将协商民主引入社区这个自治组织中，解决社区发展中产生的各种利益冲突。社区协商民主是在社区中的居民之间，为了消除与其利益分歧，通过相对理性的商议，在此基础上达成共识，来维护居民个人权益的民主形式。这种民主形式在社区中的发展具有强化社区监督、提升决策质量、培养公民意识、解决社区矛盾等作用，但是在实践中，社区协商民主在协商主体、协商过程、协商范围、协商效率等方面还存在着许多问题。

（一）社区主体的参与意识不强

社区主体主要由三部分组成：社区居民、驻区单位和社会组织。社区居民是社区自治的最主要力量；社区内的驻区单位包括社区内行政单位和企事业单位；社区内的社会组织主要指一些居民自发组织的志愿组织，它们通常以社区为活动范围，目的是为了满足社区居民的不同需求。在社区协商民主实践中主体参与的积极性不高，大多是被动应付。一些社区成立居民代表会，在代表选举时，很多居民直接放弃选票，或者随意填写选票。驻区单位也长期存在有事、没事别找我的心态，他们认为社区找驻区单位就是为了经济上的援助资金。这种偏见也导致驻区单位共驻共建意识薄弱，甚至出现口头承诺，过后拖延的情况。有些社区主任反映，即使亲自邀请相关单位派人参与社区的相关议事活动，驻区单位也会借故推辞，不愿参加。社区中的社会组织也存在不关注社区事务的情况，社区中的社会组织除了志愿组织以外，其它的社会组织几乎都是根据自身兴趣爱好组成的，在这些组织中离退休人员居多，他们更多是关心一些自己感趣的活动，对于社区其他事务不愿意参与。

（二）相关的协商程序不完善

社区协商民主实践中经常存在程序不完善的问题。例如，在一些社区中的居民议事会，议事程序不完善，使议事效果大打折扣。主要表现在：第一，议题范围不确定，通常议题都是遇到具体问题的时候临时确定，没有将社区中有可能存在的各种问题归类划分，制定相应的议事程序。第二，代表选举随意性较强，没有根据议事会的需要限定具体人数，以及对议事人员自身能力有哪些具体要求，遇到需要找开议事会的情况临时找人凑数，很难使议事会取得预期效果。在一些社区中也存在选熟人的情况，社区主任比较倾向平时接触多，不多言、不乱来的社区居民做代表，选出这样的代表后也不再换届更新，以保证议事顺畅，不出现不听指挥的情况。第三，缺乏相应的考核机制做保障，没有考核机制会出现议与不议一样，议事结果有效、无效都一样，使社区居民对于议事会失去信任，对社区协商民主实践失去信心。

（三）协商流于形式缺乏有效性

社区协商民主的发展要基于解决社区问题的需要，失去了解决现实问题的功效，社区协商民主实践只能流于形式。虽然在社会治理理论的指导下，我们要更多的发挥社区自治功能，但是，我国曾经长期实行政府管理社会的模式，城市居民的衣食住行、生老病死等日常事项都经由政府机构包办，形成了公民对政府的人身依附和心理依附的观念。所以，即使我们现在推动社区居民通过协商的方式解决问题，但是人们长期形成的观念导致对这样的参与并不热衷。同时，由于社区的行政化色彩越来越重，许多居民觉得即使遇到问题通过议事会协商，但是怎么解决最终权力还在行政机关。所以，在议事过程中很多议事代表都觉得即使议出结果也多数实现不了，不如减少麻烦少走形式。目前，人们对于社区功能的认识也发生了变化，社区的自治功能被削弱，它的行政功能不断加强。所以很多居民认为社区已经不是居民的自治组织，而成为代表政府行使职能的部门。社区自治功能的不断缺失，使其在协商民主实践中做出的努力已经对社区居民失去了吸引力，对于社区推动下开展的协商民主实践也多数流于形式，没有达到预期的效果。

二、城市社区协商民主摆脱困境的路径选择

目前，在社区协商民主实践中存在的这些问题，其根源就在于，大多数社区存在协商意识弱、协商制度缺失、以及协商方式不能满足需要的问题。我们要实现通过社区协商民主的实践来推动社区自治，进而实现社会治理现代化，就要从以下几方面来解决社区协商民主实践中存在的问题。

（一）培养社区居民的民主协商意识

社区居民协商意识淡漠和协商能力缺乏已成为社区协商民主发展的主要障碍，所以，要着手从培养居民的协商意识，提高参与协商的能力入手，来推进社区协商民主发展。培养社区居民的协商意识，就是为社区协商民主发展准备了具有理性思维的合格协商主体。但是传统的等级观念，官本位思想的影响不可能在短时间内消除，需要政府通过各种媒介特别是新媒体，加大宣传力度，让社区每个居民都可以对协商民主及其意义有深刻的了解，对协商民主是维护其权益的重要方式这一认识要扎根人心。社区居民基于理性基础上这种协商意识的养成，可以最大限度激发其参与社区自治的热情。社区居民具备协商意识是社区协商民主实践得以有效进行的最基本的要求。

第四篇：治理理论的发展路径与启示

治理理论的发展路径与启示

时间：2008-7-3 16:09:06作者：陈振宇

摘要：治理理论是当今多门社会科学研究的热点，它是在对传统官僚制治理模式进行反思的过程中产生的。人们从不同的视角来看待治理，相比先前统治型的社会管理模式，公共治理更加强调自由的价值，推崇诉求的多元化和彰显公共管理的公共性。作为西方社会后工业化过程中出现的新理论，治理理论是西方新古典自由主义的思想在公共管理领域的体现。虽存在一些缺陷与不足，但它为公共管理的创新和政府的改革带来了新的发展动力。关键词：治理；公共管理；合作网络

从上世纪90年代以来，“治理”一词已成为当今政治学、经济学、社会学研究领域的热门词汇。从学术界到实践界都在广泛地运用治理理论来理解现实并解决问题。治理理论的谱系主要有两条发展线路：一是世界银行针对发展中国家提供的援建项目无法发挥应有的效益而提出的治理危机的概念。这种治理理论认为许多发展中国家因国家整合能力和执行能力的下降导致的治理危机是这些项目无法发挥效益的一个主要原因。另一条发展线路是战后随着公共问题的复杂化，政府机构不断膨胀的同时，凭借政府自身的能力和资源解决公共问题的能力在下降。在这种情况下，西方发达国家的公共管理领域开始了从一场“统治”到“治理”的广泛变革，强调私营机构、非营利组织和各类公民组织在公共管理中的作用。面对治理实践的不断发展，在西方学术界，关于治理理论的研究呈现出蓬勃发展的势头。

一、治理的内涵

全球治理委员会的定义：治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界银行的定义：治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。

联合国开发署的定义：治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。

罗兹（Rhodes）对治理的概念进行比较全面的总结。他认为“治理”在当代主要有六种用法：最小化政府：用市场机制来提供公共服务以减少政府的范围和公共开支。

2作为公司治理的治理：同时适用于企业和公共部门管理的新方式。新公共管理：将私人部门的管理技术和激励结构引入政府部门，用更多的“掌舵”代替“划桨”。作为“善治”的管理：它从政府的合法性和管理效率上定义政府管理国家、社会、经济事务的能力。社会-控制系统论的治理：它以一种有别于传统等级制的新的结构或模式来定义治理，政府不再是金字塔顶端的那个发号施令者，而是与其他行动者彼此依赖的网络中的一个结点。自组织网络的治理：由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的问题导向型的网络，在这种网络中没有权威的自主与自治是其特征。

二、公共治理的三个视角

（一）从政府管理的新方式的角度来看待治理

这一观点是与新公共管理紧密联系在一起的，新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被视为是市场化条件下的政府管理的新模式。它着力于在西方社会由工业化向后工业化转变的过程中，对于传统的官僚制公共管理模式有效性的质疑，认为机构林立、缺乏创新、行动缓慢、难于复杂而适应迅速变化的环境已经成为其继续进行有效社会管理的障碍。新公共管理主张采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。

然而，学者们意识到，在传统官僚制模式的社会管理方式无法应对现实的社会需求，其根本原因不在于管理体制本身。现代社会人们面临的公共问题日益复杂，解决这些问题所需的资源和能力已经大大超越了政府的边界，在政府内部引入竞争机制和管理技术，提高政府部门的运行效率并不能有效解决政府管理能力不足的问题，必须到政府之外去寻求答案。

（二）将治理视为公民社会的自组织网络

与前一种观点不同，这种观点将政府排除在治理过程之外，认为治理是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。埃利诺?奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了，一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”

公民社会的自组织网络是在政府的权威之外的公民团体，社会的各个部分建立起一种以参与者共同利益为目标导向的治理结构，它通过自我协调、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；维护网络运行秩序的不再是来自政府层级结构单向施加的命令，而是平等参与者之间通过对话和互动形成的正式和非正式的规范。由于它将政府排斥与治理过程之外，甚至将国家放在公民社会的对立面，所以也受到了很多学者的批判。他们认为在解决集体问题和提供公共产品以至于构建自主网络方面，政府依然有其行动的空间和不可或缺的作用。

（三）将治理视为由政府和其他参与者构成的合作网络

承接上述学者的观点，它将政府和各类公民组织作为平等的参与者纳入治理的过程，将对其就共同关注的问题，在协商互动中形成的合作网络的管理视为治理的本质。它一方面承认了政府本身在处理公共问题上资源和能力的有限性，认为由公民社会中，各类公民组织通过互动而形成的网络应当作为应对和解决公共问题的基础结构，同时也强调一个负责、高效、法治的政府的参与对合作网络的正常运行和有效治理的重要意义。这种观点结合了前面两种观点的合理之处，完整的描绘出来相互依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认。

治理就是对合作网络的管理，指的是为了解决公共问题实现公共利益，政府部门和非政府部门的其他公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分重新构建共权力，共同管理公共事务的过程。从政府部门的角度看，治理就是从垄断公共权力到分享；就其他行动者而言，治理就是从管理客体转变为管理的主体。这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程一一国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。

三、治理理论的思想内涵

（一）公共治理强调了自由的价值

相对于新自由主义积极的自由观，公共治理所强调的自由是一种消极的自由，是一种

“独立于他人的专断意志”的状态。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的，就是政府的意志，和保障这种意志得以实行的政府权力，因此限制政府权力成为公共治理各种的焦点。现代福利国家，鼓励了个人对政府的依赖，这种依赖使得国家更容易实施控制。国家过深的涉入资源分配，侵犯了个人对私有财产的绝对支配权。“大政府”造成的行政权力的膨胀，破坏了三权分立与制衡的原则，同时也引发了官僚制的扩张„„以上种种损害了个人追求自由的观念与能力。公共治理重视政府以外公民社会组织在治理中的作用，主张有限政府，要求重新建立公共权威、分享公共权力、参与公共事务都体现着消极自由的理念。其目的正是为了反对福利国家的扩张对自由造成的损害。

（二）公共治理彰显了公共性

公共治理强调政府维护公共利益的角色定位，同时宣称没有包容和参与，公共性就会堕落为狭隘性和私利性。只要共同的目标都是维护和促进公共利益，各种社会行为主体都可以参与到公共事务治理中。这是公共利益包容性的重要体现。因而，公共治理重视公民社会组织在维护公共利益中的作用，将政府与这些组织在目标一致基础上的合作作为促进公共利益的重要方式。

就政府而言，如果用“民有、民治、民享”来概括其公共性的话，“民有”说的是政府权力是来源于公众让渡的权力。“民享”说的是既然是公共性的权力，政府权力就应该以服务公众、维护社会公益为唯一宗旨。公共治理在这两点上都只是沿袭了西方传统的观念。而公共治理的突破在于“民治”上，传统的“民治”是指公民通过代议制定期选举，组织政府，监督政府。公共治理进而要求社会自主自治。政府只应做个人和社会不能做好的事，剩下的事应该留待自组织网络自主治理。这是由代议制民主向参与式民主党跃升，提供给人民直接治理国家的实践机会。

（三）公共治理推崇诉求的多元化

公共治理的多元诉求在西方传统的思想脉络中来源于自由主义的传统。自由主义从来就以个人主义为逻辑起点，强调差异性就是必不可少的价值，绝对不能因为社会一致的要求而牺牲差异性。它主张通过向社会其他组织开放国家对内主权中的行政管理权，实现多元主体的合作共治。

公共治理的多元诉求体现在四个层面上。

政府治理工具的多样化：除了传统的行政手段外，以市场为核心的治理工具和机制，财政性工具与诱因机制，管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段，甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。

治理主体的多元化：政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力，另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。

公共权力的多中心化：要实现各尽所能的良好治理，就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布，形成了对政府权力的强有力约束，保障了其他治理主体在治理活动中的独立。

政府与其他主体的互动合作：主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而，公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标，与相互信任的文化，及由此形成的协商对话的行动方式，确保了合作网络成员之间能够精诚合作，弥补各自不足，在公共利益中携手共进。

四、简短的评价

公共治理是西方社会从工业化向后工业化转变，对传统的官僚制的管理的反思过程中形成的一种新型的社会管理模式。它是政府、企业、社团和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。在治理过程中，主要依靠网络权威，与非强制性权力协作进行管理。

然而，虽然经过二十余年在理论与实践反复探索，治理理论得到的蓬勃发展，并为公共管理的改革提供了新的有力的理论指导，但当我们回过头来，冷静的反思治理理论时，仍然可以看到许多其内在的困境。

鲍勃?杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。

合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭和适应力的退化。

开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量，即使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。

可治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守稳定的网络运行规则、利用过去的经验提高治理的绩效，这与灵活性相冲突。现代社会的复杂多元、瞬息万变要求不断摒弃过去的经验并适时改变网络的运行规则。

责任和效率的矛盾。明确责任是管理工作不可忽视的部分，但过分强调责任归属不利于开展高效的合作活动。

要突破治理理论的这些困境，如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色是至关重要的。在合作的氛围中倡导竞争的文化，在全社会范围内构筑柔性的网络结构，在合作网络活动无法提供有效治理的情况下，及时的担负起“元治理”的责任，都可以为提高合作网络的效率，弥补其不足做出贡献。因此，虽然公共治理要求改变政府作为单一主体管理社会的模式，但在借助治理理论来提高公共管理的效率改善公共服务的质量上，政府依然能够发挥其不可替代的作用，政府在新的角色中，仍然大有可为。

第五篇：党内公推直选的改革困境与发展路径

党内公推直选的改革困境与发展路径

【内容提要】 公推直选是一种竞争性选举机制，对于提升党员干部的民主意识和扩大基层党组织的权威基础均产生了积极影响。然而，这一改革目前尚面临着制度衔接、纵向升级、内卷化以及竞争约束等各种改革困境，深化这一改革需要从认识提升、制度建设和机制优化三个方面着手。

【关 键 词】党内民主 公推直选 改革困境 内卷化

基层党组织公推直选的广泛试点是近年来党内民主发展的突出标志，也对组织建设、干部制度乃至民主政治发展产生了积极影响。然而，随着这一党内选举改革的推广、扩大和散播，改革所遭遇的体制机制约束也在不断展现，并影响到这一改革的深化发展。充分解析当前公推直选的发展困境，提出可行的应对之策，是深入推进这一党内民主改革的重要前提。

一、党内公推直选改革的探索意义

公推直选是“公开推荐和直接选举”的简称，是指通过公开推荐、民主测评、组织审查和党内直选等一套选拔与选举相结合的程序，产生基层党组织领导人的选举办法。公推直选是中国共产党发展党内民主的重要探索，也对人民民主的发展产生了积极影响。

(一)公推直选提高了党内选举的竞争性，有助于增强党员干部对竞争性民主的熟悉程度和驾驭能力。长期以来，民主集中制原则指导下的党内选举过于强调“集中”，一定程度上弱化了党内选举的竞争性。组织提名、等额推荐、“陪选”“指选”、间接选举、结构要求、组织意图贯彻等制度安排，造成了党内选举的形式化和沉闷化，也降低了党员参选的热情和积极性。公推直选是一种竞争性选举，它采取个人自荐和联名推荐、民主评议、驻点调研、竞职演说、选民互动、公开投票、现场点票等一系列选举机制，提高了选举激烈程度和选举结果不确定性，激发了党员参与投票的热情。同时，参选的基层组织领导人也面临着从组织选拔到党员选举的认识转换。他们想要获得选举的胜利，除了获得上级组织的认可，还必须熟悉竞争性选举的游戏规则。他们必须提高自己的文字和语言表达能力，学会自我“包装”和“宣传”，学会放低“身段”“讨好”党员群众，在这一系列的选举训练中也提高了他们对竞争性民主的认识和技能。

(二)公推直选扩大了党外群众对党内事务的参与，有助于实现党内民主对人民民主的带动。从党的基层组织条例看，群众并无资格参与党内选举，但公推直选吸收群众参与的做法可以看成是对村级“两票制”的继承。村党支部“两票制”将选举过程分为村民提名书记候选人的“推荐票”和全体党员票决支部书记的“选举票”，从而扩大了党内选举的党外参与。当前基层组织公推直选普遍吸收了群众参与党内选举的做法。普通群众不仅可以与党员联名推荐党组织候选人，而且还参与到候选人的民主评议和协商过程。如在当前乡镇党委公推直选试点中，常常会出现群众代表与党代会代表、人大代表、政协委员、乡镇干部等一道对乡镇党委候选人进行民主评议和再次差额“筛选”。公推直选通过扩大党内选举参与主体范围，实现了对人民民主的带动。

(三)公推直选巩固了基层党组织领导人的权威基础，有助于增强基层组织的公信力和凝聚力。基层民主的发展特别是村级直选和社区直选的推广和制度化，对同级党组织的选举民主提出了现实要求和倒逼压力，即如何通过制度化的民主安排巩固基层党组织的领导核心和战斗堡垒的地位。公推直选的推行客观上提高了基层组织的合法性基础。公推直选将竞争机制引入党内选举过程，使候选人感知选举的激烈性和选票的重要性，在竞选活动中更为强化了群众观念、民主意识和回应意识。公推直选建构起党组织候选人与党员群众良性互动的机制和平台，候选人的竞职演说除了要列举政绩，更需要做出承诺和对党员群众的关切做出回应，以争取党员群众的支持或选票。因此，只有赢得党员群众信任的候选人才有可能当选；反过来，当选的候选人也具有更为广泛的公信力，基层党组织凝聚力与合法性也在竞争性选举中得到提升。

二、深化党内公推直选改革面临的困境

在中央的倡导和推动下，基层党组织公推直选得到了广泛的试点和推广，也产生了明显的民主绩效。然而，随着探索范围的展开和试点的深入，这一党内选举改革也面临一些法律制度以及体制机制层面的约束，出现“违法式”创新、“基层锁定”、“内卷化”等现象。

(一)机制创新与制度衔接的张力。作为一种党内选举的创新，公推直选势要突破既有的制度、法律、条例，从而形成机制创新与制度衔接之间的张力，形成“违法式”创新的局面。根据基层组织选举工作暂行条例，基层组织换届选举采取党员直接选举(基层组织党员500人以下)和党代表间接选举(基层组织党员500人以上)相结合的方法；基层党委的选举还需要先由党员大会选党组织班子成员，再从中产生书记和副书记。当前许多公推直选试点对此有所突破，如2003年成都市木兰镇“组阁选”，就是先由党员公推直选书记1人，再有书记提名产生副书记、党委委员、人大主席和副主席、镇长、副镇长等其他党政班子成员。2004年四川省平昌县“倒着选”，则是根据票数多少先选书记，再选副书记，最后选班子成员，每一次竞选失利的候选人参与接下来的选举。①上述两种做法均突破了现行党内选举的制度规范，颠倒了乡镇党委班子的产生顺序，并由此形成新的党内权力结构关系。

而2003年湖北省咸安“组合选”，则是将乡镇党委和乡镇政府的选举结合起来，先“海推”产生乡镇党政班子候选人；再召开党员代表大会，票决产生乡镇党委委员、党委书记和副书记，并完成党政交叉任职；最后召开人代会，确认乡镇政府的选举结果。这一公推直选模式更进一步强化了党内选举而弱化人大选举，使乡镇人大对乡镇政府领导人的选举权名存实亡。公推直选的实践超前与现行党规制度形成了冲突关系，导致公推直选处于“违法式”的试点状态，并引发了各种争议，显然不利于改革的深入推进。

(二)基层探索与纵向升级的困境。党内公推直选从村级“两票制”起步，经过一个“自下而上”与“自上而下”相结合的过程，实现在基层党组织层面的全面扩散。所谓“自下而上”是指从1990年代末到2007年间实现了从村级“两票制”到乡镇党委公推直选试点的纵向升级。在这期间，党的十六大和十六届四中全会对于党内民主的重视，是乡镇党委公推直选扩大试点的助推剂。2003年至2007年间，全国有300多个乡镇党委换届采取了公推方式产生候选人。②从2007年党的十七大以来，公推直选又进入一个“自上而下”的发展阶段，试点层级从乡镇党委向机关、企事业单位和两新组织党组织扩散，试点组织的类型更为丰富化。2007年十七大提出要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。2008年全国组织工作会议更为明确提出，选择一些条件具备的乡镇、机关、企业、学校、科研院所等单位的基层党组织进行“公推直选”试点。③上述精神推动了公推直选在各类基层党组织的多样化试点。从2008年开始，社区党组织公推直选开始在深圳、南京、北京、杭州等全国各大城市大范围展开。此外，国有企业、医院、学校、科研院所等企事业单位党组织，乃至党代会代表的公推直选试点也在全国各地展开。

然而，从上述演进过程看，党内公推直选的试点呈现“基层锁定”的格局，面临升级的“天花板”。党内公推直选只是在基层组织层面广泛试点，在基层政权组织的试点被限定在乡镇党委以下，县级党委以上的公推直选试点迄今尚未出现过。这一状况形成了基层党内民主先于地方党委民主并对后者形成倒逼压力的局面，不仅不利于党内选举民主的稳步推进，反过来也制约了基层组织公推直选的健康发展。

(三)探索多元化与内卷化的悖论。由于中央对于公推直选只有宏观的精神指导，并没有制度化的规定，因此当前公推直选试点大都采用“自选动作”而非“规定动作”，出现多样化的探索实践。从称谓上看，各地先后采用两票推选、公推公选、两推一选、海推直选、公推竞选、民推直选、公推差选、差额直选等表述公推直选；从试点组织看，从乡镇党委、村党支部、社区党组织，机关党组织，以及学校、科研院所、医院、两新组织等党组织，均有公推直选的试点，四川、湖北、浙江、广东等地还进行党代表的公推直选试点；从选举对象看，既有公推直选党委书记，也有公推直选党委班子、纪委班子或者党政班子等各种做法。

然而，公推直选探索的多样性与“内卷化”又形成鲜明对比。所谓“内卷化”是指尽管各地公推直选看似差异显著，但在操作机制上却大同小异，对公推直选机制的完善、优化和制度化的贡献不足。当前大多数公推直选试点的随机性、偶然性和非持续性现象突出，往往一个公推直选党委任期届满后就不再延续试点，上级会重新选择试点地，从而使试点呈现“孤岛现象”、“昙花现象”、“插秧现象”。④此外，一些地方甚至把公推直选视为落实中央发展党内民主精神的点缀和姿态，当作“政治秀”，强调经验与意义总结却忽略选举问题发现与制度构建，形式化和过场化现象严重。⑤目前很少地方能够从完善党内选举制度和推动党内民主发展的角度，进行公推直选的制度设计与优化。

(四)选举竞争性与约束性的紧张。比较政党研究显示，党内民主有助于防止组织分裂，为党员提供表达机制并增强其对政党的归属感，但同时也可能削弱政党组织的效率和竞争力，党内竞选可能导致党内矛盾激化甚至党内分裂。⑥公推直选引入了竞争性选举的各项机制，结构推荐、差额选举、民主协商、党员票决等程序的采用，提升了选举的开放性、参与性和民主性，激活了党内民主的一池春水。然而，由于竞争性文化在党内尚未形成，不仅党内对拉票、竞选动员、贿选讳莫如深，对越级参选的宽容程度不够，而且选举的过度竞争还可能破坏党内和谐和激化党内矛盾。已有调研显示，选举过程中候选人之间的比拼和竞争，常常导致选举后班子内部的关系紧张。⑦与此相对的是，当前许多试点又有意将竞选控制在有限范围，如降低差额比例；设置较高的资格条件；实行书记等额选举；弱化或者模糊化民意测评的结果，用组织酝酿、常委票决取而代之；甚至直接将不满意的当选者调任它职，使公推直选名存实亡。上述两种现象都使公推直选的民主功能打上了折扣。

综上，党内公推直选改革困境的深层根源在于民主与集中的张力，在制度层面的体现则是党管干部与竞争性选举的张力。民主集中制既是党的组织原则也是党内民主的指导原则。在公推直选过程中如何平衡民主与集中的关系，如何实现组织意图与党员群众意图的有效结合，是形成当前公推直选困境的深层原因。党管干部权力既是中国共产党组织领导的制度体现和有效执政的组织保障，也是决定党内选举改革的宏观制度框架。党管干部的价值要求包括自上而下、统筹协调、班子结构、党内团结等，最为核心的是保障上级党组织对下级组织领导人的选拔权力；竞争性选举的价值指向是自下而上、公平竞争、选票决定、优者胜出等。可以看出，党管干部与竞争性选举之间存在理念和价值的差异甚至对立。党内公推直选只能在有利于实现民主集中制原则和提升党管干部权力的前提下进行；如果出现相反情形，党内选举改革势必被限定在一定的层级和范围，甚至被搁置。

三、党内公推直选的深化路径

由于当前党内公推直选试点的扩散和普及，一定程度上阻碍了人们对于公推直选缺失的深入思考。党内公推直选面临困境的多维性决定了解决思路的系统性。进一步推动党内民主的发展，必须重新审视这一竞争性选举改革的价值，从制度完善和机制优化上进行进一步的设计和规划。

(一)从政治发展视阈审视公推直选。必须超越把公推直选视为党内选举改革的狭隘认识，而是放在我国政治发展的视阈之中。发展社会主义民主政治是我国未来一段时期政治发展的主要命题，而党内民主带动人民民主又是实现这一使命的现实路径。执政党既是中国民主政治发展的推动者和组织者，又是民主政治的参与者和改革者。由于执政党组织在各级国家政权机构和社会组织中发挥领导核心作用，党员干部的民主意识与观念、党内选举的竞争性与参与性、党内民主的整体发展状况，都将直接决定着人民民主与社会民主的发展程度。因此，公推直选既是推动党内民主的重要改革，更是探索我国民主发展的关键步骤。

正是在这一认识基础上，要明确党内公推直选改革的战略性和坚定性，从推进我国民主政治发展的战略高度，加强公推直选的“顶层设计”。建构党内民主发展的稳步推进战略，适时推进县委和市委公推直选的试点工作，实现公推直选从基层党组织向地方党委的跨越。同时，建构党内民主与人民民主的协同发展机制，在提升党内对于驾驭竞争性选举的信心和能力的同时，不断扩大人大代表选举的竞争性，实现人民民主的稳步发展。建立民主选举与民主选拔的衔接机制，将公推直选与干部公选结合起来，不断优化执政党内部精英选拔的科学机制，提高干部选拔的素质结构、能力结构与群众基础。

(二)从制度建设上规范公推直选。从制度上规范公推直选，有利于巩固党内选举改革的成功经验，改变“违法式”创新的尴尬局面。首先及时修改党内选举的法规条例，结合中央精神与试点经验，修改《党章》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》的相关条款，将公开推荐、群众参与、竞选演讲、差额投票等公推直选的创新机制，纳入到新的党内选举法规中来。按照新的党内选举法规进行党组织换届选举，实现党内公推直选的制度化和常态化。同时，加强配套制度的制定和完善，特别是选举后的民主参与、民主决策和民主监督制度。通过建立党务公开和建立班子成员联系党员制度加强党员的民主参与，将党内重大决策、领导班子建设、重要人事调整等及时向党员群众公开；通过开展谈心谈话、接待党员来访、领导下访等形式，强化领导干部联系党员群众的经常性机制。⑧建立领导班子的任期制和目标责任制，完善民主评议、党内质询和罢免制度。基层党组织领导人定期向党员群众述职述廉，接受民主测评和质询；得不到信任的基层组织领导人，由党员(党代表)大会进行投票罢免。

(三)从机制优化上深化公推直选。经过多年的试点探索，各地公推直选已形成了较为成熟的操作机制和运行流程，将这些机制加以梳理、优化、制度化和普及化，不仅有利于避免试点“内卷化”现象，还将极大地促进党内民主的制度化建设。应当从有利于扩大竞争、促进参与和提升民主的角度，优化公推直选的推荐、评议、把关和选举四个步骤。在推荐环节，允许组织推荐、个人自荐、党员和群众联名推荐多种方式产生初步人选，并将每一个符合资格条件的候选人放入下一个阶段。在民主评议阶段，统一采取召开由党员、群众代表进行一轮预选，产生初步候选人。在把关环节，上级组织部门应当严格按照票数多少，再结合组织考察、初步推荐票的多少确定正式候选人的名单。正式选举阶段，应当安排候选人与选民见面，开展选举动员、竞职演说等环节，采取秘密投票、公开唱票、现场宣布选举结果等做法。

注释：

①李仁彬：《公推直选面临的问题及对策思考》，《中共成都市委党校学报》2006年第5期。

②欧阳淞：《全国300个乡镇开展了领导班子直选试点》，中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104109/6392100.html。

③李源潮：《全面贯彻落实中央部署 积极推进组织工作改革创新——在全国组织工作会议上的总结讲话》，http：//www.xiexiebang.com/content.aspx?contentid=8658。

④郭正林：《乡镇体制改革中的“孤岛现象”》，《半月谈》2004年第4期。

⑤黄卫平、陈家喜：《中国乡镇选举改革研究》，人民出版社2009年版，第156-158页。

⑥Jan Teorell, “A Deliberative Defence of Intra-Party Democracy,” Party Politics, 5(July 1999), PP.363-382.⑦徐勇、贺雪峰：《杨集实验：两推一选书记镇长》，西北大学出版社2004年版，第210-218页。

⑧马彦平：《要高度关注公推直选后的制度跟进》，《中国党政干部论坛》2011年第3期。

【作者简介】陈家喜，刘王裔，复旦大学公共管理博士后，深圳大学当代中国政治研究所副教授；深圳大学管理学院硕士生。