地方公安机关警务改革：动因、目标与路径

第一篇：地方公安机关警务改革：动因、目标与路径

地方公安机关警务改革：动因、目标与路径

来源： 人民论坛 作者： 王传宏

【摘要】地方公安机关警务改革动因是综合性的、复杂的，宏观上与国家的政治生态、社会转型相关，中观上与地方公安机关维稳压力、部门利益冲动和绩效竞争联系，微观上依赖警务信息技术进步。社会转型背景下，地方公安机关改革需要从警务理念变革、警务体制调整、机制创新和技术革新方面适应国家与社会的安全需求。

问题的提出

2015年，中央通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》），要求建立与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制，以此提高社会治安治理水平，提升公众的安全感和对警务活动的满意度。该《意见》提出了包括完善公安机关管理体制、深化公安行政管理改革、创新社会治安治理机制完善和规范执法权力运行机制等在内的七大任务，并推出了100多项具体的改革措施。这些措施对今后公安机关改革做出了总体的规划和部署，是指导公安改革的纲领性文件，如何落实这些改革举措是各级公安机关警务改革的中心任务。在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，地方公安机关已经开展了大量的警务改革试验，既有体制上的调整，也有机制上的创新。同时，理论界对警务改革的研究多属于及时性的回顾与解读，将研究聚焦于警务活动中的某一环节或领域，对地方公安机关改革缺乏总体上的发掘和深度研究。而研究警务改革必须综合考量其现实的需要和最终的目标，探索其合理化的路径，构建一个总体的框架。

地方公安机关警务改革动因

警务改革动因是综合性的、复杂的，宏观上与国家的政治生态、社会转型有着密切的关系，中观上与地方公安机关维稳压力、部门利益冲动和绩效竞争有紧密联系，微观上与警务信息技术进步有实际联系。

宏观上，国家政治统治方式变迁是地方公安机关警务改革的主要动力。纵观新中国成立以来我国地方公安机关的警务工作变迁，其政治统治特性十分明显，这与我国国家政体和政权结构具有密切关系。正如有学者指出，任何国家政府的管理职能总是随着政治生态环境的变化而变化，政府的管理职能必须与政治生态保持某种一致性。回顾公安机关发展历史，其中心工作一直围绕着国家政权稳固和建设展开。新中国成立之初，我国公安机关中心任务是镇反、平匪、锄奸、维护新生的人民政权；文革期间，公安机关虽然遭受严重冲击，但依然通过打击违法犯罪维护基本的社会稳定；改革开放后，公安机关从国家政权的中心工作出发，通过打击违法犯罪，为经济建设创造稳定的社会环境。从国家政权组织结构形式而言，公安机关属于国家政权组织结构中的一个重要部门，其管理体制和运行机制与整体国家机关的体制和机制变革有着内在的逻辑关系，地方公安机关警务体制与机制变革往往受到国家顶层设计的影响，与其保持一致。

社会转型有力推动了地方公安机关的警务改革。改革开放前，计划经济体制下的人、财、物等各生产要素配置，令社会基本处于静止状态，人们的行为失范较少。随着农村土地所有制形式变革、城市国有企业改革和分配制度发生了重大变化，在乡村人民公社开始解体，户籍制度出现松动，乡镇企业迅速崛起；在城市允许单企业破产，自谋职业，民营经济快速发展，人、财、物等生产要素在全国范围自由流动。改革开放后，社会主义市场经济体制基本建立，随着经济的发展，由于利益分配机制不健全，贫富差距加大，违法犯罪率快速上升，而城市建设和企业大规模发展带来的征地、拆迁以及环境污染问题，造成社会矛盾不断累积，群体性上访、极端暴力事件和治安事件频发、高发，给社会稳定造成了严重影响。迅速上升的社会矛盾和违法犯罪案件对地方公安机关传统的警务体制和机制提出了严峻的挑战，为了应对工作难题，各地公安机关开始建立应急警务机制，以情报信息和问题为导向，建立警务研判机制。此外，警务工作开始向基层拓展，大力推进社区警务战略，建立警民沟通机制，争取通过基层社区警务化解社会矛盾。因而，社会转型及其带来的社会问题催生地方公安机关的警务改革。

中观上，由于“条块结合，以块为主”的管理体制，地方公安机关既要回应本级政府的维稳压力，还要从部门利益出发，解决警力不足、职级待遇低的问题，面临着同级地方公安机关的绩效竞争。

一方面，囿于公安机关的管理体制，地方公安机关人事决策与财务权限掌控在同级地方党委和政府手中，而且新世纪以来国家对地方党委政府政绩考核中，维稳实行一票否决制，而维稳的压力主要落在地方公安机关头上。公安机关为了维稳，将其警务机制和工作重心进行了局部调整。另一方面，公安机关作为行政主体，具有“理性经济人”的特性，迫切希望部门自身发展得到满足，增加职级待遇，提升警务效能。因而，从地方公安机关自身逻辑出发，如何回应政府维稳要求，维护和提升部门利益，并能够在绩效考核中取得较好成绩成为其工作的重要考量。

微观上，警务信息技术进步是警务机制改革的重要推力。职业警察初创期，警务技术落后，警用器械装备简陋，预防和打击违法犯罪主要依靠人力。随着技术的进步，尤其是现代科技的发展，警务技术发展取得长足进步，对警务工作产生了深远影响，也推动着警务工作机制不断变革。随着技术革新，特别是信息技术和互联网的发展，犯罪出现智能化、信息化等特点，迫使公安机关不得不大力推广新兴技术，以更好地应对违法犯罪。如110报警制度建立、勤务指挥系统建立、“金盾工程”实施、网络安全警种设立、“天网”工程的实施及区域警务协作制度的建立都与警务技术，特别是与警务信息技术的发展关系密切。地方公安机关警务改革的目标

地方公安机关警务改革的方向在于探寻一条符合地方实际的治安治理道路，构建一整套符合地方实际的现代警务体系。现代警务体系是以市场经济和法治公安为前提，以警务体制协调和警务机制高效为支撑，以现代科学技术为依托，以公众社会为基础，合力预防和打击犯罪，维护社会秩序，形成的多方参与、结构合理，运转协调的体系。

现代警务的构建与我国当前的社会治安形势、国家治理体系和治理能力现代化、法治公安构建这一宏观背景有着直接的关系。首先，转型时期，社会矛盾快速积累，违法犯罪急剧上升迫使地方公安机关形成高效的警务运行机制，提升社会管理水平与执法能力，提升公众的安全感。

其次，国家治理体系和治理能力现代化总体上要求构建现代警务制度。从治理理论出发，警务属于公共事务，并非警察的事务，而是一个秩序维护活动。现代警务要求国家和社会合作维护社会秩序，公安机关作为专业化的预防和打击犯罪的机构，其主要任务在于主导治安秩序维护的进程，动员公众参与治安秩序维护活动，而非一力承担这些事务。这就要求在警务机制设计过程中，注重动员社会各界力量参与到警务活动中，为公共安全产品的供给提供多种渠道。

最后，法治公安建设要求公安机关必须推进法治建设，坚定执法规范化的道路，这是现代警务的本质要求。从这一要求出发，地方公安机关警务改革必须要对警察权力重新分配并予以规范，其基本价值取向应当是寻求警察权的规范行使与社会控制有效性之间的平衡。

总之，现代警务是一整套的警务理念、制度和器物的有机组合，是警务工作在现代国家治理体系中的逻辑展开，既要回应构建现代国家的关切，同时要与整体社会转型相适应，还要在体制和机制上顺应社会发展的需要。

地方公安机关警务改革的路径

构建现代警务，首要解决的问题是革新警务理念，其次应当理顺警务体制和机制，最后是加快警务技术的创新与应用。地方公安机关的警务改革必须从这三个方面出发： 首先，要革新警务理念。构建现代警务，必须在理念上树立现代警务的思维。现代警务是以市场经济和法治国家为基础的，其终极目的在于通过法治的方式维护治安秩序，提升公众安全感，更好保护人权。在我国，传统的管制型的警务思维模式是防范一切，甚至将国家与社会对立，对社会处处设防。改革开放后，随着市场经济的发展，社会潜力被激活，国家获得了长足的发展和进步。如果还秉承传统的警务思维和理念，显然与时代发展趋势悖逆。市场经济的法制性要求建立法治国家，构建基本的人权和产权保护制度，形成现代的国家治理模式。循此观点，地方警务改革的基本路径是革新警务理念，将人权保护和法治公安构建结合起来，从公众的安全需求出发除旧布新，这也是任何一项现代行政体制改革的应有之意，也是国家治理现代化的基本要求。基于此，地方公安机关在警务改革中，必须明确警察权力的边界和范围，规范警察权力的行使，在具体管理和执法过程中，增加法制考核与监督，将规范执法和保障安全结合起来，更好地服务公众。

从国家关于警务改革的整体思路看，特别强调要“提高公安机关管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提升人民群众的满意度。”这说明，国家顶层设计已经将现代警务的理念纳入其中，地方公安机关警务改革要与这一理念适应，结合地方实际，推出更多相应的便民服务措施，提高公众满意度。警务工作还要摒弃对整体社会设防的旧思维，树立大警务格局，从治安治理的理念出发，发动社会参与到警务工作中，重视社会组织和公众在治安治理中的主体作用，创新公安工作的群众路线，培养公众社会责任和安全意识。

其次，要构建适合现代警务需求的警务体制和机制。从地方公安机关警务体制和机制的试错性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，极容易出现反复。警务体制是指公安机关整体行政层级设置、管理权限分工和上下级之间的关系，在我国主要体现为同级党委政府对其组成部门的公安机关的组织领导，上级公安机关对下级公安机关的业务指导。这种体制的弊端，集中表现在地方政府违法行政，或是由于发展的冲动所造成的维稳压力可能直接转嫁于地方公安机关。实践中，由于管理体制所限，地方公安机关不得不参与公安部明令禁止的非警务活动，既浪费了大量的警力，耗费了大量的资源，同时造成警民关系恶化。警务机制侧重于公安机关内部职能分工，部门之间的协调配合。高效的警务机制其目的在于提升警务运行效率。当前警务机制运行存在两个方面的问题，一是部门之间沟通不畅，信息难以共享，重复建设导致警力与资源浪费；二是基层警力不足导致的工作困境。在具体分工上，民警倾向于选择压力小、待遇好、晋升快的岗位，导致机关成为人员流动的集中地。这使得基层警力不足，工作难以开展。

因此，地方公安机关警务体制改革的首要任务在于理顺管理体制。要加强上级公安机关对下级公安机关事权的控制。因而，在具体改革中，应当通过修订《公安机关组织管理条例》，加强省级公安机关的事权，通过财政转移支付的方式，加强省级公安机关对下级机关财权的控制，地方公安机关考核由上级公安机关和同级地方党委政府共同实施。通过制度升级，有效缓解地方党委政府给公安机关摊派的各种非警务活动的压力，确保公安机关内部的政令畅通。在警务机制改革方面，要结合地方实际，压缩行政层级，实行职级待遇差别化，引导警力向基层流动。同时，单独依靠投入方式提升警务活动效率总会出现管理学上所谓的“力有所不逮”的情形，因而，应当向综合用警和精细化管理要警力，通过内涵式发展提升工作效率，通过情报信息预警判断，科学布警、精准用警，提升警务的专业化水平。此外，还要通过引导、培训和监督等方式，将社会力量纳入整体警务工作的规划中，有效弥补警力不足。简言之，警务机制改革要摆脱传统的主观型、经验型、粗放型、警务运作模式，向警务的专业化和科学化方向前行。

最后，推动科学技术在警务工作中的应用。当前，网络技术的发展深刻影响了人们思维方式和交往方式，网络违法犯罪大量滋生并急剧上升，警务工作已不仅局限于实体社会的管理，还要回应虚拟社会发展所带来的安全需求。这就要求地方公安机关在警务改革中要主动重视新技术在公安工作中的创新应用，将公安机关的专门管理手段和技术手段相结合，提升现代技术在警务工作中的效用。同时，还要在组织机构管理方面给予回应，如一些地方公安机关成立专门机构开通微博、微信为公众提供点对面的安全引导与服务，还有一些公安机关结合视频技术发展成立视频防控和机构，提高了防控水平和破案的效率。

结语 地方公安机关是警务工作的主阵地，是整个国家警务工作运行的实体，承担了转型期违法犯罪治理的重任，是维护国家稳定、社会安全的支柱。地方公安机关警务改革的成效关乎整个公安改革的成败，其警务运作的实效对国家安全、社会稳定和公众的安全感构成直接影响。在社会转型的背景下，在当前公安改革的整体框架下，地方公安机关警务改革应得到更多关注和重视，其在改革过程中的试错应得到更多支持与谅解，其改革发展的成效应当更多地被认同和推广。唯有如此，才能真正探索出一条符合中国实际、符合地方实际的治安治理道路，才能真正构建起中国的现代警务。

（作者为中国人民公安大学公安管理学院博士研究生）

第二篇：地方公安机关警务改革动因、目标与路径

地方公安机关警务改革动因、目标与路径

【摘要】地方公安机关警务改革动因是综合性的、复杂的，宏观上与国家的政治生态、社会转型相关，中观上与地方公安机关维稳压力、部门利益冲动和绩效竞争联系，微观上依赖警务信息技术进步。社会转型背景下，地方公安机关改革需要从警务理念变革、警务体制调整、机制创新和技术革新方面适应国家与社会的安全需求。

【关键词】警务改革社会治安治理动因

【中图分类号】D631.1 【文献标识码】A

问题的提出

2015年，中央通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》），要求建立与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制，以此提高社会治安治理水平，提升公众的安全感和对警务活动的满意度。①该《意见》提出了包括完善公安机关管理体制、深化公安行政管理改革、创新社会治安治理机制完善和规范执法权力运行机制等在内的七大任务，并推出了100多项具体的改革措施。这些措施对今后公安机关改革做出了总体的规划和部署，是指导公安改革的纲领性文件，如何落实这些改革举措是各级公安机关警务改革的中心任务。

在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，地方公安机关已经开展了大量的警务改革试验，既有体制上的调整，也有机制上的创新。同时，理论界对警务改革的研究多属于及时性的回顾与解读，将研究聚焦于警务活动中的某一环节或领域，对地方公安机关改革缺乏总体上的发掘和深度研究。而研究警务改革必须综合考量其现实的需要和最终的目标，探索其合理化的路径，构建一个总体的框架。

地方公安机关警务改革动因

警务改革动因是综合性的、复杂的，宏观上与国家的政治生态、社会转型有着密切的关系，中观上与地方公安机关维稳压力、部门利益冲动和绩效竞争有紧密联系，微观上与警务信息技术进步有实际联系。

宏观上，国家政治统治方式变迁是地方公安机关警务改革的主要动力。纵观新中国成立以来我国地方公安机关的警务工作变迁，其政治统治特性十分明显，这与我国国家政体和政权结构具有密切关系。正如有学者指出，任何国家政府的管理职能总是随着政治生态环境的变化而变化，政府的管理职能必须与政治生态保持某种一致性。②回顾公安机关发展历史，其中心工作一直围绕着国家政权稳固和建设展开。新中国成立之初，我国公安机关中心任务是镇反、平匪、锄奸、维护新生的人民政权；文革期间，公安机关虽然遭受严重冲击，但依然通过打击违法犯罪维护基本的社会稳定；改革开放后，公安机关从国家政权的中心工作出发，通过打击违法犯罪，为经济建设创造稳定的社会环境。③从国家政权组织结构形式而言，公安机关属于国家政权组织结构中的一个重要部门，其管理体制和运行机制与整体国家机关的体制和机制变革有着内在的逻辑关系，地方公安机关警务体制与机制变革往往受到国家顶层设计的影响，与其保持一致。

社会转型有力推动了地方公安机关的警务改革。改革开放前，计划经济体制下的人、财、物等各生产要素配置，令社会基本处于静止状态，人们的行为失范较少。随着农村土地所有制形式变革、城市国有企业改革和分配制度发生了重大变化，在乡村人民公社开始解体，户籍制度出现松动，乡镇企业迅速崛起；在城市允许单企业破产，自谋职业，民营经济快速发展，人、财、物等生产要素在全国范围自由流动。

改革开放后，社会主义市场经济体制基本建立，随着经济的发展，由于利益分配机制不健全，贫富差距加大，违法犯罪率快速上升，而城市建设和企业大规模发展带来的征地、拆迁以及环境污染问题，造成社会矛盾不断累积，群体性上访、极端暴力事件和治安事件频发、高发，给社会稳定造成了严重影响。迅速上升的社会矛盾和违法犯罪案件对地方公安机关传统的警务体制和机制提出了严峻的挑战，为了应对工作难题，各地公安机关开始建立应急警务机制，以情报信息和问题为导向，建立警务研判机制。此外，警务工作开始向基层拓展，大力推进社区警务战略，建立警民沟通机制，争取通过基层社区警务化解社会矛盾。④因而，社会转型及其带来的社会问题催生地方公安机关的警务改革。

中观上，由于“条块结合，以块为主”的管理体制，地方公安机关既要回应本级政府的维稳压力，还要从部门利益出发，解决警力不足、职级待遇低的问题，面临着同级地方公安机关的绩效竞争。

一方面，囿于公安机关的管理体制，地方公安机关人事决策与财务权限掌控在同级地方党委和政府手中，而且新世纪以来国家对地方党委政府政绩考核中，维稳实行一票否决制，而维稳的压力主要落在地方公安机关头上。公安机关为了维稳，将其警务机制和工作重心进行了局部调整。另一方面，公安机关作为行政主体，具有“理性经济人”的特性，迫切希望部门自身发展得到满足，增加职级待遇，提升警务效能。因而，从地方公安机关自身逻辑出发，如何回应政府维稳要求，维护和提升部门利益，并能够在绩效考核中取得较好成绩成为其工作的重要考量。⑤

微观上，警务信息技术进步是警务机制改革的重要推力。职业警察初创期，警务技术落后，警用器械装备简陋，预防和打击违法犯罪主要依靠人力。随着技术的进步，尤其是现代科技的发展，警务技术发展取得长足进步，对警务工作产生了深远影响，也推动着警务工作机制不断变革。随着技术革新，特别是信息技术和互联网的发展，犯罪出现智能化、信息化等特点，迫使公安机关不得不大力推广新兴技术，以更好地应对违法犯罪。如110报警制度建立、勤务指挥系统建立、“金盾工程”实施、网络安全警种设立、“天网”工程的实施及区域警务协作制度的建立都与警务技术，特别是与警务信息技术的发展关系密切。

地方公安机关警务改革的目标

地方公安机关警务改革的方向在于探寻一条符合地方实际的治安治理道路，构建一整套符合地方实际的现代警务体系。现代警务体系是以市场经济和法治公安为前提，以警务体制协调和警务机制高效为支撑，以现代科学技术为依托，以公众社会为基础，合力预防和打击犯罪，维护社会秩序，形成的多方参与、结构合理，运转协调的体系。

现代警务的构建与我国当前的社会治安形势、国家治理体系和治理能力现代化、法治公安构建这一宏观背景有着直接的关系。首先，转型时期，社会矛盾快速积累，违法犯罪急剧上升迫使地方公安机关形成高效的警务运行机制，提升社会管理水平与执法能力，提升公众的安全感。

其次，国家治理体系和治理能力现代化总体上要求构建现代警务制度。从治理理论出发，警务属于公共事务，并非警察的事务，而是一个秩序维护活动。⑥现代警务要求国家和社会合作维护社会秩序，公安机关作为专业化的预防和打击犯罪的机构，其主要任务在于主导治安秩序维护的进程，动员公众参与治安秩序维护活动，而非一力承担这些事务。这就要求在警务机制设计过程中，注重动员社会各界力量参与到警务活动中，为公共安全产品的供给提供多种渠道。

最后，法治公安建设要求公安机关必须推进法治建设，坚定执法规范化的道路，这是现代警务的本质要求。从这一要求出发，地方公安机关警务改革必须要对警察权力重新分配并予以规范，其基本价值取向应当是寻求警察权的规范行使与社会控制有效性之间的平衡。

总之，现代警务是一整套的警务理念、制度和器物的有机组合，是警务工作在现代国家治理体系中的逻辑展开，既要回应构建现代国家的关切，同时要与整体社会转型相适应，还要在体制和机制上顺应社会发展的需要。

地方公安机关警务改革的路径

构建现代警务，首要解决的问题是革新警务理念，其次应当理顺警务体制和机制，最后是加快警务技术的创新与应用。地方公安机关的警务改革必须从这三个方面出发：

首先，要革新警务理念。构建现代警务，必须在理念上树立现代警务的思维。现代警务是以市场经济和法治国家为基础的，其终极目的在于通过法治的方式维护治安秩序，提升公众安全感，更好保护人权。在我国，传统的管制型的警务思维模式是防范一切，甚至将国家与社会对立，对社会处处设防。改革开放后，随着市场经济的发展，社会潜力被激活，国家获得了长足的发展和进步。如果还秉承传统的警务思维和理念，显然与时代发展趋势悖逆。市场经济的法制性要求建立法治国家，构建基本的人权和产权保护制度，形成现代的国家治理模式。循此观点，地方警务改革的基本路径是革新警务理念，将人权保护和法治公安构建结合起来，从公众的安全需求出发除旧布新，这也是任何一项现代行政体制改革的应有之意，也是国家治理现代化的基本要求。⑦基于此，地方公安机关在警务改革中，必须明确警察权力的边界和范围，规范警察权力的行使，在具体管理和执法过程中，增加法制考核与监督，将规范执法和保障安全结合起来，更好地服务公众。

从国家关于警务改革的整体思路看，特别强调要“提高公安机关管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提升人民群众的满意度。”这说明，国家顶层设计已经将现代警务的理念纳入其中，地方公安机关警务改革要与这一理念适应，结合地方实际，推出更多相应的便民服务措施，提高公众满意度。警务工作还要摒弃对整体社会设防的旧思维，树立大警务格局，从治安治理的理念出发，发动社会参与到警务工作中，重视社会组织和公众在治安治理中的主体作用，创新公安工作的群众路线，培养公众社会责任和安全意识。

其次，要构建适合现代警务需求的警务体制和机制。从地方公安机关警务体制和机制的试错性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，极容易出现反复。警务体制是指公安机关整体行政层级设置、管理权限分工和上下级之间的关系，⑧在我国主要体现为同级党委政府对其组成部门的公安机关的组织领导，上级公安机关对下级公安机关的业务指导。这种体制的弊端，集中表现在地方政府违法行政，或是由于发展的冲动所造成的维稳压力可能直接转嫁于地方公安机关。实践中，由于管理体制所限，地方公安机关不得不参与公安部明令禁止的非警务活动，既浪费了大量的警力，耗费了大量的资源，同时造成警民关系恶化。⑨

警务机制侧重于公安机关内部职能分工，部门之间的协调配合。高效的警务机制其目的在于提升警务运行效率。当前警务机制运行存在两个方面的问题，一是部门之间沟通不畅，信息难以共享，重复建设导致警力与资源浪费；二是基层警力不足导致的工作困境。在具体分工上，民警倾向于选择压力小、待遇好、晋升快的岗位，导致机关成为人员流动的集中地。⑩这使得基层警力不足，工作难以开展。

因此，地方公安机关警务体制改革的首要任务在于理顺管理体制。要加强上级公安机关对下级公安机关事权的控制。因而，在具体改革中，应当通过修订《公安机关组织管理条例》，加强省级公安机关的事权，通过财政转移支付的方式，加强省级公安机关对下级机关财权的控制，地方公安机关考核由上级公安机关和同级地方党委政府共同实施。通过制度升级，有效缓解地方党委政府给公安机关摊派的各种非警务活动的压力，确保公安机关内部的政令畅通。在警务机制改革方面，要结合地方实际，压缩行政层级，实行职级待遇差别化，引导警力向基层流动。同时，单独依靠投入方式提升警务活动效率总会出现管理学上所谓的“力有所不逮”的情形，因而，应当向综合用警和精细化管理要警力，通过内涵式发展提升工作效率，通过情报信息预警判断，科学布警、精准用警，提升警务的专业化水平。此外，还要通过引导、培训和监督等方式，将社会力量纳入整体警务工作的规划中，有效弥补警力不足。简言之，警务机制改革要摆脱传统的主观型、经验型、粗放型、警务运作模式，向警务的专业化和科学化方向前行。

最后，推动科学技术在警务工作中的应用。当前，网络技术的发展深刻影响了人们思维方式和交往方式，网络违法犯罪大量滋生并急剧上升，警务工作已不仅局限于实体社会的管理，还要回应虚拟社会发展所带来的安全需求。这就要求地方公安机关在警务改革中要主动重视新技术在公安工作中的创新应用，将公安机关的专门管理手段和技术手段相结合，提升现代技术在警务工作中的效用。同时，还要在组织机构管理方面给予回应，如一些地方公安机关成立专门机构开通微博、微信为公众提供点对面的安全引导与服务，还有一些公安机关结合视频技术发展成立视频防控和机构，提高了防控水平和破案的效率。

结语

地方公安机关是警务工作的主阵地，是整个国家警务工作运行的实体，承担了转型期违法犯罪治理的重任，是维护国家稳定、社会安全的支柱。地方公安机关警务改革的成效关乎整个公安改革的成败，其警务运作的实效对国家安全、社会稳定和公众的安全感构成直接影响。在社会转型的背景下，在当前公安改革的整体框架下，地方公安机关警务改革应得到更多关注和重视，其在改革过程中的试错应得到更多支持与谅解，其改革发展的成效应当更多地被认同和推广。唯有如此，才能真正探索出一条符合中国实际、符合地方实际的治安治理道路，才能真正构建起中国的现代警务。

（作者为中国人民公安大学公安管理学院博士研究生）

【注释】

①“《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经中央审议通过”，新华网，2015年2月15日。

②夏美武：“当代中国政治生态建设研究―基于结构功能分析视角”，苏州大学博士学位论文，2014年。

③徐春燕：“我国公安机关社会矛盾纠纷化解机制研究”，西南政法大学硕士学位论文，2012年。

④左卫民，马静华：“论派出所解决纠纷的机制―以一个城市派出所为例的研究”，《法学》，2004年第9期。

⑤林辉煌：“法治的权力网络―林乡派出所的警务改革与社会控制（2003～2012）”，华中科技大学博士学位论文，2013年。

⑥[英]罗伯特?雷纳：《警察与政治》，易继苍、朱俊瑞等译，北京：知识产权出版社，2008年。

⑦李小波：“多元逻辑视角下的警务改革―一个分析的框架”，《北京警察学院学报》，2014年第4期。

⑧赵炜：“公安机关体制改革论纲”，《中国人民公安大学学报》（社会科学版），2014年第6期。

⑨公安部加强和改革公安工作调研小组编：《第20次全国公安会议专题研究报告》，北京：中国人民公安大学出版社，2003年。

⑩赵炜：“结构改革：公安改革的新趋势”，《公安教育》，2016年第3期。

责编 /王坤娜徐娟（实习）

第三篇：福建省三明市公安机关把改革农村警务作为加强

福建省三明市公安机关把改革农村警务作为加强“三基”工程建设的重要突破口，在全力推动重心下移、警力下沉、保障下倾的同时，扩大派出所工作职能，创新工作方法，有效提升了驾驭控制社会治安局势和服务社会主义新农村建设的能力。

一、整合资源，加大投入，增强农村基层所队实力。一是按照做大做强派出所的要求，改变以往一乡一所的布局模式，对全市农村派出所进行整合撤并，建立中心派出所，其中撤销编制机构11个，保留编制机构合署办公28个，全市基层派出所由原来的158个整编为119个。二是充实警力。派出所警力由831人增至924人，5人以下的派出所由72个减少到21个。同时积极开展机关民警下派锻炼工作，每年从市局机关下派一批民警到基层所队，协助基层民警工作。三是是改善派出所基础设施和工作环境。全市共投入资金400多万元，为基层派出所配备了一大批机动车、电脑、路障、民警个人防护装备。四是提高基层民警待遇。部分县（市、区）派出所所长、指导员和刑侦大队长解决了高配正科级，派出所副所长和刑侦大队副大队长解决了高配副科级问题。一些县（市、区）规定农村基层所队民警每月比城区民警多发100元补贴。明溪县政府将农村派出所民警岗位津贴300元纳入县财政预算，并决定由所在乡镇为农村派出所每年补拨办公经费不少于2万元。

二、深化改革，理顺机制，提高警务效能。设立农村警务站，推行民警驻村制、巡防制、包片制等警务模式，增强保一方平安的能力。在不设派出所的乡镇设立警务站，中心派出所每周派出民警轮流到警务站驻点，警务站民警以常驻的方式接受群众报警，负责办理户口、接待群众办事。各地充分利用派出所调整后警力增加的有利条件，集中兵力，对治安复杂的地区开展重点整治，并对派出所民警收集情报信息、实有人口管理、治安管理、安全防范和服务群众等职责任务进行细化分解，制定明确的工作要求和考核标准。在整合撤并周边乡镇派出所的基础上，实现警力的集中，分别在沙县、大田、泰宁的基层派出所试行“三队一室”的警务运行模式，使派出所真正担负起保一方平安的职能。

三、抓住根本，选准载体，提升基础业务水平。在全市公安机关开展“千警入万户”活动，以此为载体推动全市公安基础业务工作，巩固开门大接访的成果。“千警入万户”的重点是做好八项工作：即开展矛盾纠纷排查调处，及时搜集掌握与国家安全和社会政治稳定有关的情报信息；开展防范宣传，推广安装防盗设施；做好实有人口登记管理，“以房找人”，摸清房屋出租户和租住人员、寄宿人员、暂住人员和境外人员底数；加强对高危人群的掌握，对劣迹青少年积极开展帮教活动，预防和减少犯罪；积极物建治安耳目，强化重点控制；加强对出租车、机动车的摸底调查，堵塞销赃渠道；通过入户发现逃犯的落脚点，动员逃犯投案自首；虚心征求群众意见，密切警民关系。各地先后推出了入户访查划定户数包干法，农村派出所民警驻村入户法、入户追逃法、入户台帐统一登记法和实行弹性入户访查工作制等，并把“千警入万户”活动与建设新农村有机结合起来，营造乡风文明的治安环境。

四、扩大职能，延伸管理，优化服务质量。把110报警服务延伸到广大农村，同时在农村广泛开展创“平安乡镇”、“平安村”、“平安家庭”活动，积极维护农村社会稳定，整治治安隐患。针对近年来农村交通、火灾事故增多等问题，赋予农村派出所部分交通管理和消防管理职能。一是把农村道路交通安全管理和消防安全管理任务分解到农村基层派出所，年终把农村道路交通安全管理和消防安全管理情况纳入全年工作目标进行考评。二是授予农村派出所部分交通安全管

理权限和消防监督检查处罚职权，使边远地区的交通违法者可以就近接受处理。三是充分利用农村乡镇墟日的有利时机，广泛开展安全宣传活动。

第四篇：收入分配改革目标路径已清晰

收入分配改革目标路径已清晰 还需拿出有力措施 人民网北京3月5日电（记者 朱书缘）今天上午，第十二届全国人大一次会议开幕，温家宝作政府工作报告。第十二届全国人大代表、民盟中央经济委员会主任郑功成第一时间作客人民网解读“解读政府工作报告”。谈及备受关注的收入分配问题，郑功成指出，目前，收入分配改革的目标和路径问题是已经解决，下一步关键是要拿出有力的措施，来增加城乡居民的收入，缩小不同群体的差距，来规范已经失范的分配体系。

郑功成分析认为，从我们国家的实际情况出发，当前的收入分配差距是30多年改革多种因素综合造成的结果。当然其中要包括上世纪80年代提出的鼓励部分人先富起来的倾斜式的政策取向，同时，也和我们的社会保障制度尚不健全、保障水平很低、没有对贫富差距进行有力的调节有关系。正因为存在着分配失衡、分配不公、分配失范的现象，所以导致了社会矛盾产生，不同群体之间的心理对抗加剧，并且波及到社会生态，所以，贫富差距在我们国家已经不是一个简单的社会问题，它同时也是一个严重的经济问题和政治问题。我主张要通过公正的收入分配制度，来缩小贫富差距。

郑功成说，收入分配改革由于它实质上关系到对国家、企业、个人以及不同群体之间的利益格局的深刻调整和所有人的切身利益，在已经形成了既定的利益格局，并且产生了强势的路径依赖的背景下，要全面深化收入分配制度改革任务其实是异常艰巨的，它绝非一日之功，也不可能一药奏效。于是要在明确目标、路径的条件下，坚定不移地稳妥推进。

郑功成认为，从党的十八大报告和国务院2月5号出台的《关于深化收入分配改革的若干指导意见》看出，改革的目标和路径问题已经解决了，下一步关键是要拿出有力的措施，增加城乡居民的收入，缩小不同群体的差距，规范已经失范的分配体系。如果说社会财富的分配是公正的，不同群体之间的差距是适度的，社会当然一定是安定祥和的，国家的发展也一定是健康的。这应该是我们新一代的领导集体带领我们一起努力的方向。

第五篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

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