中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述二方法

第一篇：中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述二方法

中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述二

第三单元 中央与地方关系基本制度

5、中央与地方关系基本制度变迁

中国社会科学院马克思主义研究院博士生导师辛向阳研究员指出，研究中央与地方关系就应当正视中央与地方关系出现的新变化。中央与地方关系的变化体现在各地方发展的失衡、以及央地关系的复杂性。同时，辛教授认为目前在央地搏弈过程中，又出现了许多强大的国有企业的背影。这背后诸多力量的角逐，也是不容忽视的。同时，现在很多省经济实力很强，这些经济实力的变化使得中央与地方关系，尤其是中央在对地方的调控力度方面出现了一些新的变化。针对以上这些问题，辛教授提出了自己的几点对策：首先，以法治的力量来推进中央与地方关系法治化的进程。其次，当下要建立事权与财权研究的评估机制。再次，区域制度化、组织化向区域法治化进程转化。要在区域发展的前提下，理出一条法律规制的程序与道路，形成一套法律的机制与规则。最后，要处理好几对关系，一是财权与事权的关系、二是垂直与扁平的关系、三是党政关系、四是民主与共和的关系。在处理这些关系的问题上，国际上有一些好的经验我们可以借鉴，当前研究央地关系对推动中国经济社会的发展也是有极大的重要意义的。

厦门大学社科处处长、博士生导师朱福惠教授回应了辛教授的发言，同时结合自身厦门特区的实际，论证了央地关系的复杂性。朱教授提出政治公共管理学中的一些研究方法与手段也是值得借鉴的。

6、中央与地方关系立法制度

中央党校封丽霞教授认为地方立法的第一个价值在于拾缺补遗。第二个价值在于创新。中央立法的立法成本比较大，地方立法的成本相对而言是比较低的。第三个价值是立法民主价值的实现。通过地方立法，在地方立法的小单元中，公民的参与才能变成可能。与此同时，封教授也指出了地方立法存在的一些问题：一是立法的重复性现象比较多，另一个就是立法的“先行先试”问题。象上海浦东、天津滨海，这都存在

一些先行先试的问题。面临这一问题，有很多法律上的困惑。有试验就有风险，失败了风险由谁承担?封教授为这一系列问题都值得学者们去深思去研究。

中国行政法学研究会副会长、国家行政学院法学部杨小军教授认为中央与地方的关系，很多方面是政治学与宪法学的问题。封教授对三十年的成就与几个问题的梳理是非常中肯与有见地的。我国存在的特殊的中央与地方的关系与我们的国情有关。我们的党是靠革命取得的胜利，而不是靠民主选举而产生，所以相对而言不符合一般意义上的民选政府的概念。这也造成了一个问题，地方官员主要对上负责，而不是对选民负责。另外，杨教授还指出目前比较突出的财税体制的问题，地方的财权、事权不匹配问题。

7、自治区自治条例出台难的原因分析及对策

中南民族大学法学院副院长潘弘祥教授解释了自治区自治条例出台难的原因。认为自治区自治条例的出台就涉及央地关系问题。中国是典型的行政化的分权方式。这种行政化的分权方式在中央集中垄断之后，就会导致各种各样的问题。会使得中央与地方关系很难按宪法所规定的模式来运作。权力具有天然的扩张性的倾向，中央一旦拥有权力的话，就不会轻易再把权力下放到地方。潘教授认为要改行政化的分权方式为立法化的分权方式，使得国务院不在分权模式中占主导地位，让立法机关在分权模式中占主导地位。此外，还要建立起民族地区多元化的纠纷解决机制。

中央民族大学法学院田艳副教授指出自治区自治条例出台难的最为根本的问题就是中央与地方关系没有遵循法治化的道路。自治区自治条例在出台前法律上是没有规定要报国务院各部委征求意见的，但是在实践中却每次要征求各部委的意见的，所以一征求意见就遭遇各部委的反对，遇上了“审批难”的问题，一直不能出台。同时，田教授还认为现有自治条例的质量不高，很大程度上都是对民族区域自治法的抄袭，自治条例的质量低下导致不能有效的调动地方的积极性，最终不利于推动少数民族自治地区经济的发展。

8、论地方立法权

北京航空航天大学法学院王锴副教授采取了曲线救国的策略，从讨论地方立法权转而来讨论中央与地方权限划分的问题。王教授认为对地方立法权这一问题的研究十分重要，它有助于更加明晰央地权限的划分。

北京大学法学院博士生曹旭东认为学者们似乎限于法律的框架之中来看中央与地方关系法治化这个问题，中国需要在法律与政治关系的角度看，中国政治架构不是法律问题，政治问题是前提问题，探讨中央地方关系首先要考虑政治上的前提和可能性问题。中国共产党的角色没有转换完成。提出要打破法律框架，从更高的视角来看待这个问题。

国务院法制办青锋司长认为要从实际出发，注重中央和地方究竟存在哪些新变化。同时，在实践中，立法主体的增加很有限度，要用非常严格的程序进行控制。不能以领导人的意志说了算。行政化分权转变为立法方式分权值得讨论，尤其涉及到自治区自治条例问题。比如很多学者都提到的国务院放权问题，这其中更多的是涉及到利益博弈的问题。对于地方立法权更应多关注合理性。同时，青司长认为讨论立法基本制度问题，目前现状需要关注，立足现状更有说服力。对于，通过行政区划的变更带动经济发展问题。这涉及一个成本问题。最后，青司长呼吁建立中央地方关系法治化的模型。

第四单元 中央与地方关系法治化建构

9、民族地区财政权研究

湖北民族学院院长戴小明教授就民族自治地方(地区)财政权这一问题进行了四个层面的描述：

首先，财政权是民族自治地方的宪法权利。现代宪政国家的职能是提供公共产品，因此财政权成为宪政重要内容，也是限制政府的一种方式。关于民族自治地方的财政权相关法律主要有：我国宪法117条，我国民族自治地方的财政权规定;预算法第32条;民族区域自治法62条关于财政转移支付的规定。

其次，民族自治地方财政权的层级是与我国目前实施的民族自治体制相对应的，主要有四个层级：自治区、自治州、自治县、自治乡。其中主体是前三个，最后一个是补充。

再次，民族自治地方财政权的现状。首先，对自治地方政府的财政权利的重视不断加大。其次，民族自治地方财政权利不断增强。这种增强主要体现在经济实力的增强与转移支付的加大。但是这种增强仅主要体现在自治区、自治州，而自治县的财政能力却基本没有太大变化。

最后，民族自治地方财政权的困境。第一、从经济基础的视角上看是财政薄弱，自给能力差，制度规则与潜规则同时并存造成了不同层级的自治地方财政能力的差异;第二、制度规则视角上看，财政转移支付制度很不规范，缺少公正性、公开性、规范性这三个法治环境下财政转移支付制度的特征;第三、基层财政主要是保吃饭、保生存、保稳定，财政能力很有限，甚至情况比较差。

戴院长认为对中央与地方关系的法治化建构应当从地方出发进行试点，同时完善现行的财政转移制度是最好的突破口。并且，政治家与学者之间在认知上是存在差异的，不进入实际中不能了解实际的情况，这就需要考验我国政治家的能力。

中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授回应戴院长的发言，认为戴院长从财政这个角度对民族自治地方的财政制度进行的梳理，是非常必要的。戴院长提出的困境非常重要，也指出了解决困境的道路。陈教授认为我国中央与地方关系法治建设不易展开，而民族自治地方与中央的关系则更容易展开，容易达成目标。同时，作为解决民族自治地方财政权问题的一个思路是财政转移支付制度，但是这种制度容易对民族自治地方的发展造成障碍，因为“吃皇粮”的思想并不能提升民族自治地方发展的积极性，西方国家的经验即使明证。如何提高自治地方的发展经济的积极性与主动性是值得学者们思考的重要问题。

10、完善我国中央与地方法律冲突调节机制

中国社会科学院法学所刘海波副研究员认为一旦不同法律之间出现了层级冲突有两种解决方法，一个是政治层面，就是全国人大常委会，二是司法调节，选择性适用，就是在案件中是否适用。如果发现抵触，地方性法规和法律冲突，逐级报请全国人大常务会。同时，刘教授还提出要完善我国既有的审查制度，而不是建立权威的抽象审查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的双轨体制，调节央地关系，才能真正实现法治化。

中国政法大学王建勋副教授同意将法院的介入作为解决法律冲突的一种方式。但是，王教授提出如果单纯只采取由法院审查地方法规是否与中央法律抵触，这是完全不够的。因为，如果中央法律法规本身就存在问题怎么办?王教授认为，更重要的是法院应当有权利根据宪法或宪政原则、精神对中央制定的法律法规进行审查。因为，实际在我国，很多中央法律都是有问题。如果不能突破“法院仅仅只能通过选择适用法规的方式来实现调节作用”，不能给予法律违宪审查权，那么中央与地方关系的法治化是无法真正实现的。

11、人民代表大会制度:高度地方自治与高度中央集权的困境

云南大学法学院沈寿文副教授认为中央与地方关系法治化的主要方式就是分权。我国当前走了两个极端，第一个是特别行政区的自治权，第二个是民族区域自治制度下的自治权。国际社会上的“自治权”主要体现是如果中央侵入地方自治范围事项，地方可以诉诸裁判机构，反之亦然。而我国的自治权是说其他地方没有，而当地享有的权利。因此，我国的自治与国际上的自治概念是不同的。沈教授还提出研究中央与地方关系，人民代表大会制度作为切入点是必须的，这一制度实质是我国国家权力配置的问题。对这一制度主要考虑的是其设置上如果回归宪法文本的话是否存在问题。如按我国当前宪法及法律规定，我国人民代表大会一方面是作为塑造政权组织形式的制度，这是横向层面的表现，实际上呈现的是一种一权独大的体制。另一方面则是作为塑造国家结构形式的制度，这是纵向层面的表现，实际上蕴含地方自治的内容。

所以，人民代表大会制度这种高度地方自治的制度设计，却被生硬地植入一个注重高度中央集权的单一制国家中，由此带来了一系列制度上的困境。因此，重新审视人民代表大会制度是必要的。

中国人民大学王建学博士后认为，中央与地方关系可以分为三个层面，第一是应然层面，第二是规范层面，第三是实然层面。法学家应该在第一与第二层面之间，特别应当重视对法律文本的规范分析。王建军提出是否能从宪法规范层面对中央民族大学英文名称的改变分析?同时，我国宪法在分析中央与地方关系之中所起的作用是什么，是否有指导作用?同时，人大在宪法文本中是否真正存在“一权独大”的现象也是值得探讨的。

12、地方治理的本土资源

苏州大学法学院博士生导师杨海坤教授主张解决中央与地方关系应当从以下四个方面着手：

一、从村委会开始把社会权利发展起来;

二、加强党内民主;

三、地方制度应当创新，不要害怕多样化;

四、特别警惕部门、地方集团利益的扩张，警惕垄断利益对中央的影响。

国家行政学院法学部杨伟东教授认为认为中央与地方关系法治化是建构性的，就从解放思想，从自治开始，改变央地关系，很重要是提出多样化，提供思路。但多元化的起点是什么?本土资源应放在何种位置?在大的框架下，单靠地方发挥资源，作用很有限。组织部长学习发言，公推直选，问题就是，提倡地方创新，但整个控制权在中央。所以应该充分给地方空间，否则永远是空盘。

中国政法大学法学院张树义教授指出现在考虑央地关系，需要考虑联邦制问题。危险境地，群体事件，此起彼伏，对任何政权都很危险，极端事件如成都的房屋拆迁案引发的自焚案。这对政权一个极为危险的信号。张教授认为大国没有一个国家，搞集权是成功的。我国需要考虑联邦制，经验上，理论上都成立。自治、联邦就是从人性来的。自己事自己做主。基本人性。从这里升华出个人自主，超过个人范围，就是资源合作，然后市政自治，在此基础上，才有公共权力。从下到上，在人性基础上建立起了国家。从上到

下，蔑视人性，不符合人性。我国社会转型，要回到原点，如何建立符合人性政治体制?永远要有明确战略目标，那就是奔向联邦制，这是最为根本的指导。

北京大学法学院博士生导师姜明安教授认为中央与地方的关系主要体现为权力配置上，包括人权、财权、事权、人权的配置。姜教授指出：首先，央地关系只要有法律的规定，就是法制化。其次，不但有法律制度的规定规定，还要有其它的制度为支撑。第三就是价值的判断。要有判断的标准，强调达到合理的配置。一种是从下到上的配置，还有一种是从上到下的配置。存在这两种的配置方式。还有是央地在动态的搏弈，最后姜教授认为权力按一种模式配置，更要注重权力的保障机制。一种是权力机关来保障，一种是司法机关来保障，都要有完整的机制。并且由法律来保障，唯有此，才能真正的解决中央与地方关系法治化的问题。

自由讨论

中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院博士生导师周叶中教授认为研究央地关系法治化，首先要明确为什么有关系，这种关系是什么，其实质是什么?其实然是什么，应然又是什么?这些问题都是央地关系的基础。央地关系的内涵是权力配置关系，其实质是利益关系。基础问题的视角应当是研究的基础。央地关系法治化的研究应当以宪法文本为基石，但是，宪法文本在我国当前央地关系中是否起到了作用，其构建的体系在实然中是否得到实现。因此，宪法文本的适用是值得研究的。

总结

陈斯喜 全国人大常委会内务司法委员会副主任

陈主任认为这个会议开得很有特点，会议很紧凑，四个单元，加上发言人、评议人、主持人的发言，效率很高。同时，也表现在讨论的问题很广泛，今天是开小会研究大问题。讨论的问题包涵了整个央地关系的方方面面，具体到立法权、民族区域自治制度、地方自治制度。第二个特点是务实理性，问题意识比

较强，从提出问题到解决问题，环环相扣。国情意识很强，结合中国特点来谈论，针对性很强，建设性也很强，不是从理论到理论，空对空。第三个特点是思想比较解放，畅所欲言，言无不尽，都敞开思想来谈。涉及到宪法能否修改，单一制体制与联邦制体制的问题，在讨论过程中有目标性的问题，又有路径的选择。同时陈主任也指出需要进一步要深化这个问题的研究，有几个方面要注意：第一是要注意研究这个问题的前提条件。首先是党的领导方式的改善。如果党的领导方式不改善，就不能达到科学治理国家的问题。第二个前提是政府职能的转变问题。如果政府职能不转变，在这里空谈央地关系就没有意义。第三个就是我国法治要有比较大的推进，法治要有比较大的进展才能推进央地关系的研究。第二个问题就是地方层次如何合理化的问题。现在的层次比较的乱，从中央到村总共是六级，在中国的历史上是最多的，六个层次是从来没有的，这么多的层次的情况下要合理的划分央地关系就非常难。这是必须要正视的问题。在省以下怎么样使之层次合理化，这是仍需解决的问题。第三个问题是地方政权体制怎样合理化。在法制统一的前提下，地方可以考虑多元化的政权形式。第四个问题是权限划分模式如何合理化。统一模式、一种模式来划分，可能不能解决这个问题。地方分权可以有所区别，不同的地方可以给予其不同的权力。这个问题以后要深入研究。我爱你 @@

第二篇：关于中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述

中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述二

第三单元 中央与地方关系基本制度

5、中央与地方关系基本制度变迁

中国社会科学院马克思主义研究院博士生导师辛向阳研究员指出，研究中央与地方关系就应当正视中央与地方关系出现的新变化。中央与地方关系的变化体现在各地方发展的失衡、以及央地关系的复杂性。同时，辛教授认为目前在央地搏弈过程中，又出现了许多强大的国有企业的背影。这背后诸多力量的角逐，也是不容忽视的。同时，现在很多省经济实力很强，这些经济实力的变化使得中央与地方关系，尤其是中央在对地方的调控力度方面出现了一些新的变化。针对以上这些问题，辛教授提出了自己的几点对策：首先，以法治的力量来推进中央与地方关系法治化的进程。其次，当下要建立事权与财权研究的评估机制。再次，区域制度化、组织化向区域法治化进程转化。要在区域发展的前提下，理出一条法律规制的程序与道路，形成一套法律的机制与规则。最后，要处理好几对关系，一是财权与事权的关系、二是垂直与扁平的关系、三是党政关系、四是民主与共和的关系。在处理这些关系的问题上，国际上有一些好的经验我们可以借鉴，当前研究央地关系对推动中国经济社会的发展也是有极大的重要意义的。

厦门大学社科处处长、博士生导师朱福惠教授回应了辛教授的发言，同时结合自身厦门特区的实际，论证了央地关系的复杂性。朱教授提出政治公共管理学中的一些研究方法与手段也是值得借鉴的。

6、中央与地方关系立法制度

中央党校封丽霞教授认为地方立法的第一个价值在于拾缺补遗。第二个价值在于创新。中央立法的立法成本比较大，地方立法的成本相对而言是比较低的。第三个价值是立法民主价值的实现。通过地方立法，在地方立法的小单元中，公民的参与才能变成可能。与此同时，封教授也指出了地方立法存在的一些问题：一是立法的重复性现象比较多，另一个就是立法的“先行先试”问题。象上海浦东、天津滨海，这都存在一些先行先试的问题。面临这一问题，有很多法律上的困惑。有试验就有风险，失败了风险由谁承担?封教授为这一系列问题都值得学者们去深思去研究。

中国行政法学研究会副会长、国家行政学院法学部杨小军教授认为中央与地方的关系，很多方面是政治学与宪法学的问题。封教授对三十年的成就与几个问题的梳理是非常中肯与有见地的。我国存在的特殊的中央与地方的关系与我们的国情有关。我们的党是靠革命取得的胜利，而不是靠民主选举而产生，所以相对而言不符合一般意义上的民选政府的概念。这也造成了一个问题，地方官员主要对上负责，而不是对选民负责。另外，杨教授还指出目前比较突出的财税体制的问题，地方的财权、事权不匹配问题。

7、自治区自治条例出台难的原因分析及对策

中南民族大学法学院副院长潘弘祥教授解释了自治区自治条例出台难的原因。认为自治区自治条例的出台就涉及央地关系问题。中国是典型的行政化的分权方式。这种行政化的分权方式在中央集中垄断之后，就会导致各种各样的问题。会使得中央与地方关系很难按宪法所规定的模式来运作。权力具有天然的扩张性的倾向，中央一旦拥有权力的话，就不会轻易再把权力下放到地方。潘教授认为要改行政化的分权方式为立法化的分权方式，使得国务院不在分权模式中占主导地位，让立法机关在分权模式中占主导地位。此外，还要建立起民族地区多元化的纠纷解决机制。

中央民族大学法学院田艳副教授指出自治区自治条例出台难的最为根本的问题就是中央与地方关系没有遵循法治化的道路。自治区自治条例在出台前法律上是没有规定要报国务院各部委征求意见的，但是在实践中却每次要征求各部委的意见的，所以一征求意见就遭遇各部委的反对，遇上了“审批难”的问题，一直不能出台。同时，田教授还认为现有自治条例的质量不高，很大程度上都是对民族区域自治法的抄袭，自治条例的质量低下导致不能有效的调动地方的积极性，最终不利于推动少数民族自治地区经济的发展。

8、论地方立法权

北京航空航天大学法学院王锴副教授采取了曲线救国的策略，从讨论地方立法权转而来讨论中央与地方权限划分的问题。王教授认为对地方立法权这一问题的研究十分重要，它有助于更加明晰央地权限的划分。

北京大学法学院博士生曹旭东认为学者们似乎限于法律的框架之中来看中央与地方关系法治化这个问题，中国需要在法律与政治关系的角度看，中国政治架构不是法律问题，政治问题是前提问题，探讨中央地方关系首先要考虑政治上的前提和可能性问题。中国共产党的角色没有转换完成。提出要打破法律框架，从更高的视角来看待这个问题。

国务院法制办青锋司长认为要从实际出发，注重中央和地方究竟存在哪些新变化。同时，在实践中，立法主体的增加很有限度，要用非常严格的程序进行控制。不能以领导人的意志说了算。行政化分权转变为立法方式分权值得讨论，尤其涉及到自治区自治条例问题。比如很多学者都提到的国务院放权问题，这其中更多的是涉及到利益博弈的问题。对于地方立法权更应多关注合理性。同时，青司长认为讨论立法基本制度问题，目前现状需要关注，立足现状更有说服力。对于，通过行政区划的变更带动经济发展问题。这涉及一个成本问题。最后，青司长呼吁建立中央地方关系法治化的模型。

第四单元 中央与地方关系法治化建构

9、民族地区财政权研究

湖北民族学院院长戴小明教授就民族自治地方(地区)财政权这一问题进行了四个层面的描述：

首先，财政权是民族自治地方的宪法权利。现代宪政国家的职能是提供公共产品，因此财政权成为宪政重要内容，也是限制政府的一种方式。关于民族自治地方的财政权相关法律主要有：我国宪法117条，我国民族自治地方的财政权规定;预算法第32条;民族区域自治法62条关于财政转移支付的规定。

其次，民族自治地方财政权的层级是与我国目前实施的民族自治体制相对应的，主要有四个层级：自治区、自治州、自治县、自治乡。其中主体是前三个，最后一个是补充。

再次，民族自治地方财政权的现状。首先，对自治地方政府的财政权利的重视不断加大。其次，民族自治地方财政权利不断增强。这种增强主要体现在经济实力的增强与转移支付的加大。但是这种增强仅主要体现在自治区、自治州，而自治县的财政能力却基本没有太大变化。

最后，民族自治地方财政权的困境。第一、从经济基础的视角上看是财政薄弱，自给能力差，制度规则与潜规则同时并存造成了不同层级的自治地方财政能力的差异;第二、制度规则视角上看，财政转移支付制度很不规范，缺少公正性、公开性、规范性这三个法治环境下财政转移支付制度的特征;第三、基层财政主要是保吃饭、保生存、保稳定，财政能力很有限，甚至情况比较差。

戴院长认为对中央与地方关系的法治化建构应当从地方出发进行试点，同时完善现行的财政转移制度是最好的突破口。并且，政治家与学者之间在认知上是存在差异的，不进入实际中不能了解实际的情况，这就需要考验我国政治家的能力。

中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授回应戴院长的发言，认为戴院长从财政这个角度对民族自治地方的财政制度进行的梳理，是非常必要的。戴院长提出的困境非常重要，也指出了解决困境的道路。陈教授认为我国中央与地方关系法治建设不易展开，而民族自治地方与中央的关系则更容易展开，容易达成目标。同时，作为解决民族自治地方财政权问题的一个思路是财政转移支付制度，但是这种制度容易对民族自治地方的发展造成障碍，因为“吃皇粮”的思想并不能提升民族自治地方发展的积极性，西方国家的经验即使明证。如何提高自治地方的发展经济的积极性与主动性是值得学者们思考的重要问题。

10、完善我国中央与地方法律冲突调节机制

中国社会科学院法学所刘海波副研究员认为一旦不同法律之间出现了层级冲突有两种解决方法，一个是政治层面，就是全国人大常委会，二是司法调节，选择性适用，就是在案件中是否适用。如果发现抵触，地方性法规和法律冲突，逐级报请全国人大常务会。同时，刘教授还提出要完善我国既有的审查制度，而不是建立权威的抽象审查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的双轨体制，调节央地关系，才能真正实现法治化。

中国政法大学王建勋副教授同意将法院的介入作为解决法律冲突的一种方式。但是，王教授提出如果单纯只采取由法院审查地方法规是否与中央法律抵触，这是完全不够的。因为，如果中央法律法规本身就存在问题怎么办?王教授认为，更重要的是法院应当有权利根据宪法或宪政原则、精神对中央制定的法律法规进行审查。因为，实际在我国，很多中央法律都是有问题。如果不能突破“法院仅仅只能通过选择适用法规的方式来实现调节作用”，不能给予法律违宪审查权，那么中央与地方关系的法治化是无法真正实现的。

11、人民代表大会制度:高度地方自治与高度中央集权的困境

云南大学法学院沈寿文副教授认为中央与地方关系法治化的主要方式就是分权。我国当前走了两个极端，第一个是特别行政区的自治权，第二个是民族区域自治制度下的自治权。国际社会上的“自治权”主要体现是如果中央侵入地方自治范围事项，地方可以诉诸裁判机构，反之亦然。而我国的自治权是说其他地方没有，而当地享有的权利。因此，我国的自治与国际上的自治概念是不同的。沈教授还提出研究中央与地方关系，人民代表大会制度作为切入点是必须的，这一制度实质是我国国家权力配置的问题。对这一制度主要考虑的是其设置上如果回归宪法文本的话是否存在问题。如按我国当前宪法及法律规定，我国人民代表大会一方面是作为塑造政权组织形式的制度，这是横向层面的表现，实际上呈现的是一种一权独大的体制。另一方面则是作为塑造国家结构形式的制度，这是纵向层面的表现，实际上蕴含地方自治的内容。所以，人民代表大会制度这种高度地方自治的制度设计，却被生硬地植入一个注重高度中央集权的单一制国家中，由此带来了一系列制度上的困境。因此，重新审视人民代表大会制度是必要的。

中国人民大学王建学博士后认为，中央与地方关系可以分为三个层面，第一是应然层面，第二是规范层面，第三是实然层面。法学家应该在第一与第二层面之间，特别应当重视对法律文本的规范分析。王建

军提出是否能从宪法规范层面对中央民族大学英文名称的改变分析?同时，我国宪法在分析中央与地方关系之中所起的作用是什么，是否有指导作用?同时，人大在宪法文本中是否真正存在“一权独大”的现象也是值得探讨的。

12、地方治理的本土资源

苏州大学法学院博士生导师杨海坤教授主张解决中央与地方关系应当从以下四个方面着手：

一、从村委会开始把社会权利发展起来;

二、加强党内民主;

三、地方制度应当创新，不要害怕多样化;

四、特别警惕部门、地方集团利益的扩张，警惕垄断利益对中央的影响。

国家行政学院法学部杨伟东教授认为认为中央与地方关系法治化是建构性的，就从解放思想，从自治开始，改变央地关系，很重要是提出多样化，提供思路。但多元化的起点是什么?本土资源应放在何种位置?在大的框架下，单靠地方发挥资源，作用很有限。组织部长学习发言，公推直选，问题就是，提倡地方创新，但整个控制权在中央。所以应该充分给地方空间，否则永远是空盘。

中国政法大学法学院张树义教授指出现在考虑央地关系，需要考虑联邦制问题。危险境地，群体事件，此起彼伏，对任何政权都很危险，极端事件如成都的房屋拆迁案引发的自焚案。这对政权一个极为危险的信号。张教授认为大国没有一个国家，搞集权是成功的。我国需要考虑联邦制，经验上，理论上都成立。自治、联邦就是从人性来的。自己事自己做主。基本人性。从这里升华出个人自主，超过个人范围，就是资源合作，然后市政自治，在此基础上，才有公共权力。从下到上，在人性基础上建立起了国家。从上到下，蔑视人性，不符合人性。我国社会转型，要回到原点，如何建立符合人性政治体制?永远要有明确战略目标，那就是奔向联邦制，这是最为根本的指导。

北京大学法学院博士生导师姜明安教授认为中央与地方的关系主要体现为权力配置上，包括人权、财权、事权、人权的配置。姜教授指出：首先，央地关系只要有法律的规定，就是法制化。其次，不但有法律制度的规定规定，还要有其它的制度为支撑。第三就是价值的判断。要有判断的标准，强调达到合理的

配置。一种是从下到上的配置，还有一种是从上到下的配置。存在这两种的配置方式。还有是央地在动态的搏弈，最后姜教授认为权力按一种模式配置，更要注重权力的保障机制。一种是权力机关来保障，一种是司法机关来保障，都要有完整的机制。并且由法律来保障，唯有此，才能真正的解决中央与地方关系法治化的问题。

自由讨论

中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院博士生导师周叶中教授认为研究央地关系法治化，首先要明确为什么有关系，这种关系是什么，其实质是什么?其实然是什么，应然又是什么?这些问题都是央地关系的基础。央地关系的内涵是权力配置关系，其实质是利益关系。基础问题的视角应当是研究的基础。央地关系法治化的研究应当以宪法文本为基石，但是，宪法文本在我国当前央地关系中是否起到了作用，其构建的体系在实然中是否得到实现。因此，宪法文本的适用是值得研究的。

总结

陈斯喜 全国人大常委会内务司法委员会副主任

陈主任认为这个会议开得很有特点，会议很紧凑，四个单元，加上发言人、评议人、主持人的发言，效率很高。同时，也表现在讨论的问题很广泛，今天是开小会研究大问题。讨论的问题包涵了整个央地关系的方方面面，具体到立法权、民族区域自治制度、地方自治制度。第二个特点是务实理性，问题意识比较强，从提出问题到解决问题，环环相扣。国情意识很强，结合中国特点来谈论，针对性很强，建设性也很强，不是从理论到理论，空对空。第三个特点是思想比较解放，畅所欲言，言无不尽，都敞开思想来谈。涉及到宪法能否修改，单一制体制与联邦制体制的问题，在讨论过程中有目标性的问题，又有路径的选择。同时陈主任也指出需要进一步要深化这个问题的研究，有几个方面要注意：第一是要注意研究这个问题的前提条件。首先是党的领导方式的改善。如果党的领导方式不改善，就不能达到科学治理国家的问题。第二个前提是政府职能的转变问题。如果政府职能不转变，在这里空谈央地关系就没有意义。第三个就是我

国法治要有比较大的推进，法治要有比较大的进展才能推进央地关系的研究。第二个问题就是地方层次如何合理化的问题。现在的层次比较的乱，从中央到村总共是六级，在中国的历史上是最多的，六个层次是从来没有的，这么多的层次的情况下要合理的划分央地关系就非常难。这是必须要正视的问题。在省以下怎么样使之层次合理化，这是仍需解决的问题。第三个问题是地方政权体制怎样合理化。在法制统一的前提下，地方可以考虑多元化的政权形式。第四个问题是权限划分模式如何合理化。统一模式、一种模式来划分，可能不能解决这个问题。地方分权可以有所区别，不同的地方可以给予其不同的权力。这个问题以后要深入研究。你好哦啊，

第三篇：地方治理法治化困境与路径

地方治理法治化困境与路径

2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云

【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。

【关键词】国家治理 地方治理 法治化

【中图分类号】DF2

【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。

从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①

从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。

从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。

从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。

发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。

地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。

地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。

地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。

推进地方治理法治化的路径选择

一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。

践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。

法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。

明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。

二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。

（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】

①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。

责编/张晓

第四篇：改革开放以来中央与地方关系的变化

改革开放以来中央与地方关系的重大变迁

中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含着中央与地方的经济关系、政治关系乃至文化关系。

改革开放以来，我国中央与地方关系的最大变化，表现为中央与地方经济关系的变化。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央与地方关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印。我国中央与地方政治关系的改革，一般都是经济关系变化的延伸和发展，是经济体制改革在上层建筑领域的表现。而“均衡、和谐地协调中央与地方的关系，不管是对经济体制改革还是对政治体制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。对于经济体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到我国的市场经济是统一的市场经济还是互相封锁的市场经济。对于政治体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到地方和基层组织积极性的发挥，甚至影响到国家的统一和社会的稳定”。改革开放以来我国经济体制改革大体经历了两个发展阶段，中央与地方的关系也随之划分为与经济体制改革相对应的两个阶段。

一、以放权为主导的中央与地方关系(1992 年以前)

中央与地方关系根植于一个国家的社会体制之中，一国的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征和发展变化。

1949 年取得全国政权的中国共产党在新中国国家结构形式上选择的是单一制的中央集权模式，这是基于当时中国所面临的最重要问题所作出的决定。表现在经济体制上则是一种高度集中的资源再分配——利益满足体制，中央政府通过这样一个完整的网络决定地方政府的行为。这种利益满足体制奠定了中央与地方政府关系的模式——高度中央集权型，中央对地方政府具有强制性的指挥权，决策大多由中央一级作出，地方政府的基本职能仅在于实现全社会利益的一部分。这种高度的中央集权模式造成我国经济管理中机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低，不利于地方积极性和创造性的发挥。“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司……采取这些措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来。”

十一届三中全会确立的经济体制改革首先在农村取得巨大成就。在巨大成功的推动下，改革从农村发展到城市。1984 年，十二届三中全会正式提出，“社会主义经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。它突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，为全国经济体制改革提供了新的理论指导。但长期以来形成的高度中央集权的管理体制已很难适应经济体制改革的需求，甚至在某种程度上阻碍了其进程。邓小平分析说：“机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”只有改变这种高度集中的管理体制，调动各方面的积极性，中央与地方的关系才能趋于合理。而要改变这种高度集中的管理体制，最为关键的就是权力下放。因此，他强调，经济体制改革必须以权力下放为中心环节。同时，邓小平也十分重视政治体制改革，认为“政治体制改革同经济体制改革应相互依赖，相互配合”。政治体制改革的主要内容应当是“权力要下放，解决中央和地方的关系”。即下放权力，发挥地方积极性，是经济体制改革和政治体制改革的迫切需要。

因此，1978 年以来，在总结新中国历史经验的基础上形成的认识是：要正确处理中央和地方关系，就必须分权、放权，要通过“精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层民主的积极性调动起来”。在这一认识的基础上，我国坚持“两个积极性”的总体原则，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。党的十三大报告确认：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。” 在这一时期，权力下放的理论与实践交错产生与进行，互相促动。这一时期的权力下放包括1980 年的财税权下放、1982 年的立法权下放以及1984 年的投资决策权下放。然而，在这一过程中，开始出现了令人不安的地方和部门保护主义问题。“有的地方和部门的保护主义，已发展到了严重的程度，为了他那一点个人和局部利益甚至连犯罪的问题都敢加以保护。”同时，在这一阶段的改革中，形成了东重西轻的梯度分权格局，即东南沿海一带，权力下放较大；而中西部地区，则权力下放较小。权力下放不均等，不仅进一步扩大了东西部的差距，而且导致地方与地方之间、企业与企业之间的不公平、不平等竞争，权力下放使地方政府的功能急剧膨胀，为了地方的狭隘利益，产生了垄断意识，形成了“诸侯经济”。早在1988 年就有人尖锐地指出全国已有20 多个“独立王国”、2000 多个“诸侯”。各地方为了自身的利益，不断向中央争投资、上项目，利用自身权力加剧地方割据和封锁，搞自成体系的“大而全，小而全”，使各地产业结构趋同，并引发了一系列资源大战。

概括来看，这一阶段的总体特征是：在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中强调发挥两个积极性，其结果是以权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力。这一点江泽民同志给予了明确阐述：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革与发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”

二、不断磨合的中央与地方关系(1992年以来)

从历史来看，最理想的中央与地方关系应该是平衡与协调关系。在权力分配上，既能保证中央政府有足够的力量治理好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。任何一方的权力过大或过小，都将破坏权力的正常运转。中央的权力过大，影响地方的建设与发展；地方的权力过大，则威胁中央的治理。这是1992 年以来我国力图达到的理想状态中的中央和地方关系。

1992 年，十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标。社会主义市场经济是商品经济的高级形式，这种形式下的经济运行模式和运行机制既不同于传统的高度集中的计划经济形式下的运行模式和运行机制，也有别于改革开放以来实行的有计划的商品经济形式下的运行模式和运行机制。市场经济要求尊重市场的内在运行规律，让市场在资源配置中起基础性作用。从此，我国的整个经济运行快速地向市场化方向转变，进入一个急剧向市场经济过渡的全面改革的历史时期。与此同时，在社会主义市场经济体制建立过程中，政治体制的功能也必然要发生变革，以适应经济体制和社会、经济生活方式的变化。可以说，从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主，是政治体系在市场经济条件下发生的重要变革。中央与地方关系作为整个政治体系中的子系统，也必然要发生适应性变化。与这样一种经济体制相适应的中央与地方的权力结构，既要求有必要的中央集权，又要求有在中央有效控制下的地方适度分权。从一定意义上说，没有中央集权条件下的地方分权，必然会造成“诸侯林立”的分裂局面；而没有在地方分权基础上的中央集权，又会复归于僵化的“大一统”模式。只有实现二者的结合，才能适应社会主义市场经济体制的客观需要，实现中央与地方关系的合理化。

为了改变改革开放以来由于实行行政放权而带来的中央宏观调控能力削弱和地方保护主义盛行的状况，1994 年新的财政体制分税制及其他管理体制的实行，使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。分税制的一个明显特点，就是扩大了地方固定收入的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，实现财政、税收上的“两个积极性”。实践表明，分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。因此，早在五年前甚至更早，就有经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”。?

分税制是一次重大的制度创新，它改变了中央与地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方对于中央财政的依赖度，明显强化和改善了中央宏观调控能力。但是，分税制并非万能，虽然加大了中央财政转移支付力度，但对于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。由于分税制改革主要是“中央主导型”模式，自实行以来，中央和地方的经济分成比例几乎年年在变，中央可以根据经济形势的需要，随意调整中央和地方的分配关系，地方政府只能被动接受，从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后，由于中央与地方政府之间事权划分得不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。尤其是地方这一层面，过度重视地区间的经济竞争导致大量低水平重复建设，由此又形成地方保护主义，并进而导致严重的腐败问题。而地方由于承担了从中央转移而来的财政压力，又必须考虑另外开辟财源，因而往往集中注意力于土地开发，通过“经营城市”来增加收入、缓解财政压力，这就导致了房地产过热和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。?瑏瑥这样一些问题的存在，既威胁到中国经济的健康发展，又往往使得中央的调控措施失去应有的力度与效果，甚至影响到其权威与合法性。

总之，这一阶段的总体特征是：在发展和完善社会主义市场经济体制过程中强调发挥两个积极性，它意味着中央要加强属于自己的宏观调控权，同时把属于地方的权力划归地方。因此，1992 年以后我国在中央与地方关系的磨合上出台了不少有针对性的政策，增强了中央的宏观调控能力，同时也出现了新的地方保护主义。如此看来，要想达到理想状态的中央与地方关系任重道远。

三、权衡中央与地方关系的理论思路

如前所述，改革开放以来我国既经历了从计划经济体制到市场经济体制的转轨阶段，又步入了发展和完善社会主义市场经济体制的时期。虽然两个时期中央与地方关系的权衡重点和最终取向不尽相同，但都植根于建设中国特色社会主义的大环境中，都是基于对历史上所犯错误的规避。在这其中，我国的社会体制发生了深刻变化，高度一体化的官僚集权体制被打破，政治权力与经济权力开始走向分离，社会逐步趋于多元化。中央与地方关系也不例外，传统单一的中央高度集权模式让位于多元化的、中央集权与地方分权并存的新格局。随着社会主义市场经济制度的建立、分税制的实行、政府机构与职能的改革等，我国中央与地方的关系有了实质性变化，初步建立起政治运作与经济运行相对独立的政经二元化体制。?瑏瑦但是，当改革进入深水区以后，以分权为路径解决我国的中央与地方关系遇到了难以突破的瓶颈。因此，我国在中央与地方关系的权衡上有着理论拓展的空间。

中共三代领导集体在不同时期处理中央和地方关系上均形成了极具智慧性的理论。概括来看，1956 年毛泽东在《论十大关系》一文中关于中央和地方关系的理论直接指导了计划经济条件下我国处理中央和地方关系的实践，同时也具有不容低估的现实指导价值；在20 世纪80 年代中期，以邓小平为核心的第二代领导集体针对改革开放中出现的实际问题，系统提出了经济转轨时期处理中央和地方关系的原则，并在随后的改革开放进程中发挥了巨大作用；1995 年江泽民在十四届五中全会上发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话，系统阐述了第三代领导集体处理中央和地方关系的原则和构想，这直接指导了社会主义市场经济体制建立过程中中央和地方关系的权衡。从理论上来看，中共三代领导人都在不同时期坚守了相同的理论原则。这一方面彰显了理论本身的生命力，同时这些理论思路也是现今发展中央与地方关系的准绳。

一是要发挥中央和地方两个积极性。1995年，中共十四届五中全会全面系统地论述了发挥中央与地方两个积极性对于我们的意义。“充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我国国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。同时，全国经济是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策，才能保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。”?瑏瑧充分发挥中央和地方两个积极性，这是《论十大关系》中提出的一个重要思想，成为后来我国处理中央与地方关系的重要原则，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体在改革开放的新形势下坚持了这一思想。这说明三代领导集体的思想是一脉相承的，这也是我们权衡中央与地方关系时必须坚持的基本原则。

二是要维护中央权威。1996 年3 月11 日，江泽民在八届全国人大四次会议解放军代表团讨论会上的讲话中指出：“中央领导和中央政令的权威必须维护，这也是我们党的一贯的政治原则和政治纪律。”对照建国以来的发展历程，我们不难发现，维护中央权威是中华民族生存和发展的基本条件，是确保国家安全、社会政治稳定和经济协调发展的需要，是深化改革、建立社会主义市场经济体制的需要，也是扩大对外开放的需要。

三是要尊重地方利益，属于地方的权力要划归地方。十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标的建议》提出：“发挥中央和地方的积极性，实行投资的合理分工。中央掌握的建设资金集中用于全国性或跨地区的基础设施、基础产业和支柱产业重点工程，以及科技、教育、国防等方面的重点项目。地方政府投资主要用于本地区公益性、基础性项目。”这就确定了属于地方政府的一项重要权力：投资管理权。这样，按照三代领导集体的主要思路，就是赋予地方必要的权力，特别是与其权力、职能、责任相一致的地方经济调控权要划归地方，应充分尊重地方利益。

四、拓展中央与地方关系的实践途径

从实践角度来看，中央和地方关系有着较大的拓展空间。

其一，权力下放的思路不能放弃，尤其是对于中国这样疆域辽阔、人口众多的大国而言更是如此。从新中国中央和地方关系几十年的发展历程中可以看出，中央和地方的关系始终处于一种集权、分权的循环往复中。中央的积极性高了，就影响了地方的积极性；地方的积极性高了，就影响了中央的权威。改革开放初期实行的以行政放权为主要特点的中央与地方关系改革所带来的后果是：地方保护主义盛行和中央宏观调控能力的削弱。这似乎让人谈虎色变，谈到分权就联想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我们一方面放权，另一方面又出台不同的政策对所放权力进行约束，直接带来现今地区梯度格局明显，东西部之间、沿海与内地之间差距愈益拉大，导致地方政府更多的抱怨和新的地方保护主义的出现。

权力下放本身没有错。欧美国家三百多年来都遵循给予地方更多的积极性和自主权的原则，也未见那些国家的统一地位发生过改变。那为什么我国出现了大量的低水平重复建设和政绩工程？ 原因就在于在权力下放过程中没有给予地方更多的监管权。如果我们能更好地发挥民间力量、非政府组织以及公共领域的监督作用，那么地方政府在一些宏观规划和大的城市建设上就必须做到透明化，同时采用一定范围的听证制度，在保证地方利益的同时，考虑国家的整体利益和长远效益。

其二，寻求通过制度化、法律化的途径来达到中央与地方之间的平衡。我国是单一制国家，中央政府代表了国家的所有主权，地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央的命令，中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。自1994 年实行“分税制”以来，地方政府逐步具备了自己稳定的税种和财政收入来源，作为独立的利益主体地位凸显，甚至有人说，加上中央对地方的税收返还以及大量归于地方支配的预算外和制度外收入，地方政府以各种形式实际支配的公共财力远远大于中央政府。?瑏瑨独立的利益主体使地方政府具备了经济学中“经济人”的特点，这也是中国地方保护主义的根源。但是，不论人权、财权还是事权，地方政府与中央实质上很难“平等对话”。在单一制的大背景下，地方政府只能谋求一些制度外措施如“跑部钱进”和“上有政策、下有对策”等，谋求自身作为“经济人”的利益最大化。因此，我国中央与地方关系种种问题的实质是，单一制下不具有明确法律地位的地方政府，为了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺类似“州际贸易条款”的有效调控机制，在中央与地方的博弈中，中央并非在每一方面都处于明显的优势地位，尤其是在经济方面。这使得中央对地方权力的收放犹豫不决，也直接导致建国以来我国中央与地方的关系始终徘徊于“集权—放权”的循环之中、“放—乱—统—死”的怪圈转个不停。所以，通过法律约定中央和地方的关系成为一个刻不容缓的话题。

从现实来看，虽然我国现行宪法、地方组织法中对于中央与地方政府的职权划分有一些规定，但这些规定是原则性的、粗线条的，过于笼统，缺乏严格、准确的界定和区分。这样，中央根据需要，可以随时收权和放权；地方为了自身利益也可以向中央讨价还价。因此，如一些学者所建议的那样，可以考虑制定一部中央与地方关系法，规定中央与地方的权力划分。当然这里所提到的法律方式包括两种：一是可以通过立法方式确定中央和地方的权限，二是应该通过法制手段解决中央和地方之间的冲突和分歧。

其三，可以从历史和他国寻求政治智慧。从历史来看，世界上的大国所采用的几乎都是联邦制国家结构形式。在当今世界约200 个国家中，虽然只有28 个联邦制国家，但它们占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈现出丰富的多样性。对于大国而言，这些国家由于疆域面积庞大、人口众多，势必存在各种不同的要求，无论是政治上的还是经济上的，这些带有地方特色的要求如果全部交由一个中央集权的国家进行权衡，就不会强调每一个地方的各自特色和利益。美国、德国的联邦制在长期的历史发展过程中，形成了比较规范的中央与地方关系。显然，谋求政治文明的发展是没有国界的，他国的历史经验可以为我国处理中央和地方的关系提供政治智慧。

总之，任何一个大国的有效治理，都必然依赖良好的中央与地方分权。通过中央与地方的分权，中央政府能够更加有效地收集和处理实施治理所必需的信息，将自己的权力更加深入地贯彻到社会的末梢，并合理控制政府规模，建立一个更有效率的政府；而地方政府能够更加了解民众的偏好，从而更加有效地回应居民对地方性公共物品的需求，同时各个不同的地方政府之间的竞争也有助于居民通过“用脚投票”获得更好的公共服务，地方政府也会由此产生制度创新。

第五篇：中央与地方财政关系

我国自1994年起实施的分税制财政体制改革，是中央与地方政府间财政关改革史上一次重大制度创新。

经过九年多的实践与探索，分税财政管理体制运行平稳、成效显，中央与地方政府间财政关逐步规范。尤其是$%%$年中央功实施所得税分享改革，进一理顺了中央与地方的利益分配系，政府间财政关系日趋完善。是在分税制改革实践中也存在些问题，如政府间财政支出职划分不够明晰，收入分享还不科学合理，转移支付结构不够化等。所有这些问题，都直接涉到中央与地方政府间财政关系深化改革，需要在实践中加以究解决。笔者拟结合地方实际，中央与地方政府间财政关系相问题加以分析。

一、关于中央与地方财政出职责划分问题目前，我国各级政府间的财政出责任划分缺乏明确的法律依，从而导致政府间支出职责不、上级政府随意下放支出责任、方基本公共服务不能有效供应诸多问题。1994年实施的分税制政体制改革，基本上是在政府事和支出范围未作调整的情况下行的，尽管在财政体制文件中对政支出责任作了划分，但划分比笼统，并没有大的突破。总体上，分税制财政体制改革以来，中央和地方政府在财政支出职责上互有“越位”与“缺位”，职责划分并不稳定。概括起来，主要包括以下三种情况：

（一）地方承担中央支出职责。实践中比较明显的事例有：

1、三峡移民搬迁工程，以及对口支援西藏、新疆，以及黄淮海综合开发等受益范围大规模外溢、关系到全国经济社会发展的项目，中央要求地方给予资金配套。

2、由中央财政垂直管理的部门经费，如气象部门经费、地震部门经费、武警系统经费等，要求地方负担一部分。

3、由中央负担的部属高校建设，要求地方给予共建资金配套。

中央企业分离办社会职能向地方转嫁负担。出于改革需要，中央企事业单位频繁下划，将中央支出责任下移，对地方财政支出格局以及收支平衡也产生很大影响等等。

（二）中央承担地方支出职责。目前，中央对地方的专项补助相对于一般转移支付补助而言，规模要大得多。中央专项补助中，有许多是对地方性项目的补助，如地方企业技术改造、中小城市基础设施建设、地方旅游事业发展等等，事实上这等于中央介入地方事务。

（三）中央频繁出台法律法规，要求地方保证的“硬性”支出过多。

中央通过许多部门法律或法规，规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、社会保障、体育、卫生等支出增长要超过财政收入增长，或者规定占财政支出的比重必须达到某个水平。特别需要说明的是，目前地方财政支出中有许多是近几年新增加的事权，在原来的体制规定中并没有包含相应的财权。比如，随着我国社会主义市场经济发展和企业转换经营机制改革步伐的加快，企业下岗职工、低收入人群有所增加，相应要求地方财政负担的下岗职工基本生活保障、城镇居民最低生活保障等支出；因城镇住房制度改革而带来的行政事业单位职工住房补贴支出等。地方支出职责的不断扩大与财权范围的固化，最终造成地方财政尤其是县乡财政困难的加剧。

造成上述局面的根本原因，在于我国政府间职责划分，长期以来缺乏科学合理的、具有约束力的法律规范，以致在实践中很容易造成经常性的相互“越位”行为。反过来讲，由于政府间事权的划分长期未能有效解决，又在很大程度上损害了分税制财政体制的整体功能。下一步需要着力解决的问题是：首先大力促进地方政府退出竞争性领域，按照公共财政的要求，逐步明确各级政府在农业、教育、科技以及地方基础设施等方面的事权责任。其次，在进一步理顺了政府间职责以后，有必要借鉴国际通行做法，以法律形式规范政府间事权和支出划分，使各级政府在履行其事权和支出责任方面真正有法可依，有章可循。

二、关于中央与地方政府间财权划分问题根据事权与财权相结合的原则，我国现行分税制财政体制实行按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税!

将适合地方征管的税种划为地方税。

分税制之初确定了中央与地方财政收入范围后，2002年起又实施了所得税分享改革，初步打破了按企业隶属关系划分收入的作法。

总体上讲，经过多年的改革与完善，目前中央与地方收入划分的规范化程度有所提高，但近几年出现了财力进一步向中央集中的趋势，一定程度上削弱了地方财政职能的发挥。比较突出的问题有以下几个方面：

（一）“两税”税收返还计算办法不利于地方财政良性发展。现行体制规定，“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还比上年增长0.3%，这造成税收返还增量占“两税”增量的比重逐年降低。以山东为例，按照目前方法计算，1:0.3税收返还占上划“两税”增量的比重，1994年以来平均每年下降2个多百分点，到2002年已下降到10.69%，比全国平均水平低3个多百分点。实践证明，经过近几年的运行，分税制改革已经达到了中央集中财力的目的，中央财政调控能力明显增强，但同时地方各级财政却越来越困难，中央与地方分配关系不尽合理已经成为一个不容忽视的共性问题。

（二）地方收入中缺乏主体税种。我国税收主要来自于第二产业，而这部分税收大部分为中央收入。

2002年所得税分享改革后，地方税种主要是营业税、城建税以及农业税收等，地方财政没有“当家”税种，或者说缺少主体税种，因而就不可能真正成为一级独立的财政。在地方财政收入中，“死面多，活面少”，城建税、农业税收、资源税、矿产资源补偿费、排污费等基本上都是不增长或增长潜力不大的税种。近年来，地方政府为了维持财政收入的增长水平，只能“税不够，费来补”，导致地方收入中非税收入比重越来越高。非税收入中的行政性收费收入又多是由预算外转为预算内的，因此尽管地方财政收入连年高幅增长，但可用财力并未同步增长。

（三）税权高度集中在中央。目前，我国的税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只是在城镇土地使用税和车船使用税两个税种上有税额决定权，对营业税中的娱乐业税率和资源税中的“资源等级表”中未列举税目的纳税人的税额有决定权，所有这些权力在中央制定的有关税收法规中都作了明确规定，地方政府在实际操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制过严的情况下，地方政府为了促进本地经济社会发展，平衡地方预算，满足基本支出，在正常的税收之外，则开征了不少收费项目、基金、集资等，这些“准税收政策”的制定和实施大部分都不规范。

（四）中央政策性减免对地方财政造成较大冲击。近年来，中央陆续出台了一些税收减免和先征后返、列收列支等不规范的政策，这些政策的出台直接造成地方财力减少。虽然从长远来看实行这些税收政策对经济发展有利，但对地方财政确实造成减收增支的困难。

（五）中央部门在财政体制规定之外集中地方财力。比较典型的例子有：2003年7月1日起，排污费收入的10%上交中央；2002年7月1日起，无线电频率占用费全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前还有一部分中央部门在系统内集中省以下部门的收入，由此而产生的地方部门经费不足，最终还要反映到地方财政上来，从而间接加大了地方财政负担

外，中央政策调整中还存在一个利益转移问题。比如，中央拨付用于地方企业技改的国债转贷资金，本来地方财政可以用因技改投入新增的地方财政收入偿还贷款，但实行所得税分享改革后，中央又集中了地方企业所得税增量的大头，从而造成地方政府无力还贷。

针对上述问题，目前在财权划分方面应当着力解决的问题主要是：

在税制设计上，最为科学的选择是实施税基分享制，即不同层级的政府分别按不同税率对同一税基征税，这样做符合国际通行做法，也有利于进一步完善地方税体系。据此，建议取消现行$：#&’税收返还办法，对“两税”实行“**”

分成办法，即增值税和消费税由中央分享60%，地方分享40%。与现行弹性系数办法相比，“**”分成办法的优点：一是清除了对地方财政增收的负面激励机制；二是操作简便，相对于原办法而言，便于各级政府年初安排收入预算，也简化了上下级财政年终结算手续；三是由于其相对于原办法提高了地方分享“两税”增量的比例,地方政府将乐于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在实施这一办法时，可以要求各省以下政府将该办法不打折扣地落实至县乡一级，这样不但可以统一省以下税收返还体制，进一步推动省以下财政体制的完善与规范，也有利于解决当前突出存在的县乡财政困难问题。

首先，国内外经验表明，随着社会经济发展和地方权利意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的充分灵活性。在国外，地方政府至少控制一种地方税的立法权，能够决定是否值得付出更多的税收来得到更好的公共服务。其次，目前地方缺乏必要的税收立法权，是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一。再次，在中国这样一个幅员辽阔、各地情况千差万别的国家里，由中央政府统一划定各地的税基范围，会使相当一部分未纳入规定征收范围的税基和潜在的收入流失掉。最后，在分税制财政体制运行告一段落后，赋予地方以必要的税收立法权是水到渠成、顺理成章的事情。

要加快地方税改革步伐，尽快建立起科学合理的地方税税制结构。比如，中央可以研究开征社会保障税、遗产税等新税种，以及改革城建税和教育费附加的可行性。国家出于对宏观考虑，制定出台一些税收减免政策是完全有必要的，但从体制规范的角度，应适时研究对因执行中央减免政策而造成的地方财力减少给予一定补偿的合理机制，并以法律法规的形式固定下来。近年来，尽管中央通过体制结算对部分政策减收给予了补偿，但这些补偿主要是针对中西部地区，其中仍然存在一个政策的公平统一问题，有待进一步规范。

三、关于中央对地方转移支付问题中央对地方转移支付作为财政体制的重要内容，其直接涉及与政府间事权相对应的财权配置问题。

从某种意义上说，目前预算管理中存在的原体制补助、税收返还收入、专项拨款、通过公式计算的规范办法分配的资金以及部分决算补助资金等，都可以称之为转移支付或专项转移支付。但是，真正科学规范的、打破既得利益格局的，具有公开、公平、公正性并对受补地区财政平衡最具作用的，仍是规范的一般性转移支付。

分析近几年中央对地方转移支付，突出存在以下两个方面的问题：

一是结构不合理。专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重偏小。2002年，中央下达地方专项拨款约为2500亿元，而一般性转移支付仅为259亿元，专项拨款是一般转移支付近9倍。二是一般转移支付规模偏小。1995年中央安排过渡期转移支付20多亿元，到2001年达到138亿元，2002年加上中央集中的所得税增量，一般转移支付规模仅为279亿元，占中央本级财政收入的比重不足3%。

一般转移支付既要力求规范，又要考虑到我国的实际情况，对人口、产业结构、成本差异等因素应给予足够重视。主要政策建议如下：

（一）转移支付规模应进一步扩大。目前，中央对地方一般转移支付力度远远不够，资金数量极其有限，基本上属于“扶贫”的性质。扩大转移支付的资金来源，有两个途径：

一是从每年中央集中的税收增量中固定一定比例用于转移支付。二是在专款上做文章。目前，各级对下专款都比较多，这种资金分配方式不符合规范的分税制要求，一些专款的分配在很大程度上存在随意性和“撒芝麻盐”的问题，实际上是专款不专，没有发挥应有的作用。有必要打破部门既得利益，对现有专款进行彻底的清理和改革。改革后的专项拨款应主要用于一些特殊项目，如救灾、扶贫、国土整治、环境保护，并与一般转移支付等均衡拨款协调起来。

（二）转移支付应考虑结构因素。产业结构、GDP构成不同，对财政收入会产生直接影响。中央设计转移支付方案时应充分考虑产值结构不同对标准财政收入测算造成的影响。例如，中央目前确立的一般转移支付办法是按照工业、批发零售贸易业增加值和全国平均有效税率计算的地方增值税标准收入，这其中没有考虑到地方计税产值中有相当一部分为零税率、低税率产值，象黄金、白银、食用植物油、饲料、化肥、农药、农机、农膜等。由于各省的产业结构不同，其产值对财政的贡献能力便有差别，不考虑GDP的构成，全国使用同一个看似公平的公式计算出来的标准收入，肯定与实际情况有很大差距，从而造成事实上的不公平。

（三）转移支付应考虑不同地区的成本差异问题。中央设计转移支付方案时，在标准支出计算上要充分考虑不同地区支出成本的差异。例如山东是农业大省，也是全国贫水地区之一农田水利建设等农业支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全国实际支出数与耕地面积等相关指标的比重简单计算的小型农田水利和水土保持补助支出等标准农业支出会低于实际水平，一定程度上脱离现实，不能够真实反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、电等基本生活成本相对于内陆省份要高，而这些都最终反映到财政对行政事业单位的正常经费支出上。因此，转移支付方案还是应适当考虑基本服务成本的差异，区别不同省份制定不同的人员、公用经费支出标准，然后测算基本支出需求。

（四）转移支付应对中央政策性减收增支有所考虑。对取消征收农业特产税、实行农村合作医疗制度改革、改造农村中小学危房等中央统一政策要求，应分别在计算标准收入、标准支出时予以统筹考虑，以增强转移支付方案解决问题的针对性和整体合理性。