第一篇：中央与地方事权划分“三原则”详解
中央与地方事权划分“三原则”详解
“十八大”落幕，几乎留在所有财政人心里的一件事，就是“我们要对新政策有一个交代”。那么如何“交代”？用一句比较官方的话来说，我们需要“发现? 十八大 ?之后版本的财政政策”。用一句在“宫斗”剧中常见的话来说，我们需要“揣测圣意”。实际上就是要让我们的财政政策与主政者的政治主张相匹配，让财与政拧成一股绳。其实很多前辈已经在工作中为我们推测了接下来财政该向哪些方向去走。应该说，在最近的几年里，财政的工作是由“如何管钱”这一纯基础技术性研究，开始向财政工作的价值观和效率等一系列“高端”思维方式的转变。下一步改革的方向是什么？楼继伟部长在2012年“中国财政体制改革研讨会”上曾表示，他认为应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。在过去专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。
我们就以这三个标准为基础，从地方财政实际运行的角度对我们的财政政策进行一些“展望”。我们将每一部分都分为“经济学解释”和“地方财政解释”两方面。
外部性原则
经济学解释：外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却不会因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化。
地方财政声音：假如一项活动的外部性只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理，如果其外部性是跨区域的，应该在更高的区域级别上管理。这是楼部长的分析。
如果这项政策能够落地，我们认为，首要解决的可能就是我们常说的“流域分歧”。比如三江源综合治理项目，这是一个跨流域的项目，但水是流动的，我们常会发现下游水质低于上游，那么越往下游，地方财政就要掏越多的钱来治理水利。好在我们现在的财政也都是东富西贫，正好和我国地势西高东低相匹配，地方财政只能说是颇有微词，但还没有怨言。还有《新理财》杂志曾经做过的一期关于环首都经济圈的报道里就提到，河北省其实为了保证首都的水源和不至于被风沙淹没，是做出了经济上的许多牺牲的，却似乎没有得到受益方足够多的补偿。
如果把话说全，楼部长所说的外部性原则应该叫“内化外部性原则”。即削弱这种跨区域项目中各地方政府互相争利而最终使得项目沦为次要条件的怪现象。方向是正确的，但我们要说的是，从某些地方财政的现状来说是存在困难的。譬如西部的一些地区的财政收入主要来源就是这些专项资金。之前来了10块钱要求做10块钱的专项，但现实情况可能只做了8块钱专项，倘若以后不让做事了，那剩下的2块钱也就自然消失了，他们是否愿意？
我们现在有一种潜规则，就是很多地方财政不是靠着一般性转移支付活着的，而是靠着专项资金，和专项转移支付活着。跨区域项目由中央财政直接负担，干活的还是当地人，所以它的寻租空间就变小了。那么如何避免资金滥用？不要说做好预算再按照预算严格执行，我们的预算从来就没有严格执行过。比起“谁掏钱”，我们还是比较关注“怎么管钱”。
信息处理的复杂性原则
经济学解释：信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。常常会导致经济学上的道德风险问题，譬如人们“偷懒”，“搭便车”和机会主义行为；还可能导致逆向选择（Adverse Selection），譬如“柠檬现象”。不同种类的信息在经济系统中的地位和作用是不同的。经济理论作为信息是经济现象中规律性的总结，是一种普遍的趋势或状态，多用于对宏观经济和微观经济的抽象化描述。特定时间和地点的知识是有每个人所掌握的可以利用的独一无二的信息，是信息不对称的根源，基于这种信息的决策只有由每个个体作出，或由他积极参与作出，这种信息才能被利用
地方财政声音：楼继伟指出信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务，比中央政府容易识别信息不对称。比如社会保险中养老保险信息相对简单，只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下，医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等，而且信息高度不对称。所以，相较而言，养老保险国家有条件全面管理，而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。
在地方财政的实际工作过程中，其实存在着许多这种信息不对称的现象。所以有些人也提出了异议，比如行政意义上的省管县等等。我们在实际开会的时候就有这种感觉，一些比较小的省份还好一点，像河北一百多个县，全省财政工作会议一开，省管县财政人员都聚集到一个地方，就以省财政厅的能力，我们认为是无法事无巨细的安排每一个县的每一项工作。顶层设计层面当然看的是理论研究层面的东西，我们从实操的角度考虑，就不能一再的扁平化，会给一层财政造成巨大的压力。说远了。我们想说的是，行政层级越扁平，就越容易出现政策“一刀切”的现象。所以越细节的东西越应该留给地方去自主平衡，这是一个科学的判断。
激励相容原则
经济学解释：美国的维克里教授和英国的米尔利斯教授在不对称信息的前提下，延伸出了委托-代理理论。他们把掌握信息多的一方称为代理方，另一方程为委托方，通过引入“激励相容”等概念，把不对称信息问题转化制度安排和机制设计问题。所谓“激励相容”是指：如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这就是“激励相容”。
地方财政声音：楼继伟说，要设计一种体制，让所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化，这种体制就是激励相容的。而我国食品、药品安全的管理体制是激励相容的反面例子。
楼部长说的还是比较宏观的例子。从地方财政角度来看，理论上现在是没有太大的激励不相容。目前很多地方都是各干各的，有一个很奇怪的现象叫“会哭的孩子有奶吃”。一些地方财政本来发展的很好，他们非要说不好，以此向上级财政要钱，向中央财政要扶持。所以很多时候我们的财政工作会议就变成了集体诉苦大会，所有人都在说我穷啊，没钱啊，发展不起来啊，领导给钱啊。完全不顾客观评价上的排名。排名前三的比我排名倒数的哭的都惨，你让我怎么要钱。那好，就一个比一个惨。这就是现状。说到增长，大家都心照不宣，统一设定一个差不多的数字。这种做法从广域上来说是损害上级财政利益的。我们也期望有更加科学化、更加激励相容的职责划分制度。但是从现在来说没有办法，这是一种“惯例损害”。我们有个笑话：其实三公消费应该是“公平，公正，公开”的消费。定义多好，但如何能在实际操作中不变味呢？
第二篇：楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权
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楼继伟放财政改革信号调整中央与地方财权事权
由于财税改革涉及真金白银的分配，长期以来，这是经济改革中的“硬骨头”。
近日，国家财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财政体制改革。譬如，他表示，“财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任。”
在业内看来，促进财权、事权相匹配的财政体制改革指日可待。相关专家在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，过去在财政体制改革上，我们主要是在财力和财权上做文章，未来事权的调整或是方向之一。
调整事权是方向/
7月20日，楼继伟在二十国集团(G20)财长及央行行长会议上表示，中国政府不会再次推出大规模经济刺激政策，而是通过改革促进增长和就业。他透露了财政税收改革的三条政策走向，其中之一就是“努力实现财政收支平衡”，保持财政政策稳定，中国政府将通过改革来实现财政的可持续，财政赤字率预计为2.1%。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希对《每日经济新闻》记者表示，针对当前财政风险越来越大的问题，财政部提出要通过改革实现财政的可持续性，这涉及整个财政体制问题。
具体到财政改革措施，楼继伟提出，推进营改增、减少政府管制、减税同时削减政府开支等。
最近，有关财政体制改革的消息密集放出。7月11日，楼继伟在代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x
参加第五轮中美战略与经济对话时表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。”
清华大学经济学教授蔡继明认为，这一调整非常必要，在中央转移支付过程中，地方政府往往通过各种关系跑部进钱，难免会出现财政不公平，也会助长寻租行为。
刘尚希表示，这意味着下一步的财政体制改革涉及事权调整，政府间的事权未来可能上移，各级政府之间的事权将逐步上移，实现事权合理划分。过去在财政体制改革上，更多是在财力和财权上做文章，现在的方向之一是在事权上做文章，在事权上进行调整。
据了解，我国现行的财税体系是1994年分税制改革及随后税制调整过程中逐步形成的，中央税体系和地方税体系也对应着中央和地方在财权事权方面的关系。
相关数据显示，1994年分税制改革后，中央财政收入和地方财政收入相当，但地方财政支出远大于中央财政支出。有学者统计数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。
理顺财权与事权关系/
在分税财政体制中，事权划分最大问题，是财力相对集中在中央、省级；事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级
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刘尚希表示，实际上财政体制改革也是试图解决这个问题，事权上移是大方向，但是如何调整，事权上移到哪则涉及整个行政体制，这不是简单的问题，比如涉及司法系统就有些难解决。
过去，我国财税体制也进行过一些调整，但是调整仍未能解决财权与事权的矛盾。去年全国“两会”期间，全国人大代表、原广东发改委主任李妙娟在接受媒体采访时表示，现在中央部门权力越来越大，特别是财权，“我们也进行过财税微调，但每一次调整，都是向中央集中。”
由于地方政府的财力相差悬殊，使得一些地方政府在公共建设、公共服务方面有些力不从心。为解决中央和地方财权事权不对等的问题，中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。
当前，由于全国财政收入增速放缓，尤其是中央财政收入增速仅为1.5%，同时制约今后几个月财政收入增长的因素仍然较多，完成全年中央财政收入预算压力很大。在这种情况下，由于民生等重点领域的刚性支出需要优先保障，财政收支矛盾很可能进一步加大。有专家表示，正是因为财政收入增幅放缓，使得财税改革进一步提速。
随着地方债的高企、房地产调控的持续，依靠土地财政的地方财税体系也面临更大挑战，“营改增”对财税体制形成倒逼之势。
对于分税体制改革是否会调整，刘尚希表示，这具体要看中央的决策。
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中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，新一轮财税体制改革必须坚守分税制。不过，他透露，目前给予地方更大的财权已经有了基本思路。
社科院法学研究所研究员刘海波接受《每日经济新闻》记者采访时表示，财政改革的方向，第一是要重点征收财产税；第二是中央要大力通过一般性转移支付平衡不同地方财政能力和公共服务差距，还可以“对省收权，对县市放权。”
以下内容为繁体版
由於財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。
近日，國傢財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。”
在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專傢在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。
調整事權是方向/
7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露瞭財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努
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力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。
具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、減稅同時削減政府開支等。
最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統
一、公平和基本公共服務的全國均等化。”
清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財政不公平，也會助長尋租行為。
劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。
據瞭解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。
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相關數據顯示，1994年分稅制改革後，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大於中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。
理順財權與事權關系/
在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。
劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。
過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中。”
由於地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。
當前，由於全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅
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為1.5%，同時制約今後幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專傢表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。
隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。
對於分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。
中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有瞭基本思路。
社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還可以“對省收權，對縣市放權。”
由于财税改革涉及真金白银的分配，长期以来，这是经济改革中的“硬骨头”。
近日，国家财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财政体制改革。譬如，他表示，“财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任。”
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在业内看来，促进财权、事权相匹配的财政体制改革指日可待。相关专家在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，过去在财政体制改革上，我们主要是在财力和财权上做文章，未来事权的调整或是方向之一。
调整事权是方向/
7月20日，楼继伟在二十国集团(G20)财长及央行行长会议上表示，中国政府不会再次推出大规模经济刺激政策，而是通过改革促进增长和就业。他透露了财政税收改革的三条政策走向，其中之一就是“努力实现财政收支平衡”，保持财政政策稳定，中国政府将通过改革来实现财政的可持续，财政赤字率预计为2.1%。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希对《每日经济新闻》记者表示，针对当前财政风险越来越大的问题，财政部提出要通过改革实现财政的可持续性，这涉及整个财政体制问题。
具体到财政改革措施，楼继伟提出，推进营改增、减少政府管制、减税同时削减政府开支等。
最近，有关财政体制改革的消息密集放出。7月11日，楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。”
清华大学经济学教授蔡继明认为，这一调整非常必要，在中央转移支付过程中，地方政府往往通过各种关系跑部进钱，难免会出现财
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政不公平，也会助长寻租行为。
刘尚希表示，这意味着下一步的财政体制改革涉及事权调整，政府间的事权未来可能上移，各级政府之间的事权将逐步上移，实现事权合理划分。过去在财政体制改革上，更多是在财力和财权上做文章，现在的方向之一是在事权上做文章，在事权上进行调整。
据了解，我国现行的财税体系是1994年分税制改革及随后税制调整过程中逐步形成的，中央税体系和地方税体系也对应着中央和地方在财权事权方面的关系。
相关数据显示，1994年分税制改革后，中央财政收入和地方财政收入相当，但地方财政支出远大于中央财政支出。有学者统计数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。
理顺财权与事权关系/
在分税财政体制中，事权划分最大问题，是财力相对集中在中央、省级；事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。
刘尚希表示，实际上财政体制改革也是试图解决这个问题，事权上移是大方向，但是如何调整，事权上移到哪则涉及整个行政体制，这不是简单的问题，比如涉及司法系统就有些难解决。
过去，我国财税体制也进行过一些调整，但是调整仍未能解决财权与事权的矛盾。去年全国“两会”期间，全国人大代表、原广东发
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由于地方政府的财力相差悬殊，使得一些地方政府在公共建设、公共服务方面有些力不从心。为解决中央和地方财权事权不对等的问题，中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。
当前，由于全国财政收入增速放缓，尤其是中央财政收入增速仅为1.5%，同时制约今后几个月财政收入增长的因素仍然较多，完成全年中央财政收入预算压力很大。在这种情况下，由于民生等重点领域的刚性支出需要优先保障，财政收支矛盾很可能进一步加大。有专家表示，正是因为财政收入增幅放缓，使得财税改革进一步提速。
随着地方债的高企、房地产调控的持续，依靠土地财政的地方财税体系也面临更大挑战，“营改增”对财税体制形成倒逼之势。
对于分税体制改革是否会调整，刘尚希表示，这具体要看中央的决策。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，新一轮财税体制改革必须坚守分税制。不过，他透露，目前给予地方更大的财权已经有了基本思路。
社科院法学研究所研究员刘海波接受《每日经济新闻》记者采访时表示，财政改革的方向，第一是要重点征收财产税；第二是中央要大力通过一般性转移支付平衡不同地方财政能力和公共服务差距，还
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由於財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。
近日，國傢財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。”
在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專傢在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。
調整事權是方向/
7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露瞭財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。
具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x
減稅同時削減政府開支等。
最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統
一、公平和基本公共服務的全國均等化。”
清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財政不公平，也會助長尋租行為。
劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。
據瞭解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。
相關數據顯示，1994年分稅制改革後，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大於中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。
理順財權與事權關系/
在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x
省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。
劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。
過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中。”
由於地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。
當前，由於全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅為1.5%，同時制約今後幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專傢表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。
隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。
代评工程师职称 www.xiexiebang.com t1x
對於分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。
中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有瞭基本思路。
社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還可以“對省收權，對縣市放權。”
第三篇：日本政府间事权划分的考察报告概要
日本政府间事权划分的考察报告
作者：魏加宁 李桂林
转贴自：《经济社会体制比较》
点击数：134
更新时间：2007-4-13
文章录入：junning
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内容提要：日本政府是由中央政府、都道府县以及市町村三个层级的行政组织所组成。中央政府代表国家，而地方政府则包括作为广域自治体的都道府县和作为基础自治体的市町村两级。本文从各级政府的事权划分和主要事权在各级政府间的配置两个角度考察了日本政府间的事权划分。
关键词：日本，中央政府，地方政府，事权划分
一、各级政府的事权划分及其原则
(一)中央政府负责“国家的事务”
日本的中央政府主要负责“国家的事务”，主要包括：法律、司法、外交、国防与货币发行等国家(在国际社会上)存立所必须的事务；需要全国统一处理的事务；需要站在全国的角度制定计划和方案的事务；需要高技术或者需要巨额财政资金的事务。
根据《地方自治法》第2条第10款的有关规定，中央政府承担的“国家的事务”具体包括：司法；刑罚以及国家的惩戒；国家的运输、通信；邮政；国立教育及研究设施；国立医院及疗养设施；国家的航空、气象及水路设施；国立博物馆及图书馆。
(二)地方政府负责“自治事务”和“非自治事务”
除了外交、国防和司法等中央政府所应承担的事务以外，与居民日常生活紧密相关的教育、福利、卫生保健、土木建设、产业振兴、消防、警察等工作实际上都是由中央政府与地方政府(都道府县和市町村)共同承担的。并且这些事务的具体实施工作大部分是由都道府县或市町村等地方公共团体负责的。
1.事权划分的基本原则
日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。地方公共团体不能处理的问题才由中央政府来照管。
为了推行地方自治，战后初期发布的《肖普劝告》确立了中央政府与都道府县及市町村之间事务配置的基本原则，主要有三点：行政责任明确化原则；地方公共团体，尤其是市町村优先原则；效率原则。
近年来，修订后的《地方自治法》对于都道府县和市町村之间的行政事务分工作出了如下规定：首先，作为统管市町村的广域地方公共团体都道府县，负责处理广域(跨地区)事务、与市町村相关的联络协调事务以及在规模和性质上超出一般市町村处理范围的事务。其次，市町村负责处理都道府县政府管辖事务以外的其他事务。
但是，实际上，中央政府、都道府县以及市町村之间的行政事务划分，并不是根据地方公共团体层级对各个事务领域进行划分，而绝大多数都是以在同一事务领域发挥各层级地方公共团体职能的形式进行分工的。
2.地方负责事务的分类
地方公共团体的主要职责是为了增进当地居民的福利，自主并综合地实施区域内行政工作。其事务内容可以分为自治事务和非自治事务(机关委任事务)两大类。
(1)自治事务，是指那些属于地方公共团体自己的事务。自治事务又可分为：公共事务，即基于地方公共团体的决策或计划来实施的事务，又称固有事务；团体委任事务，即根据法律或政令属于普通地方公共团体的事务；行政事务，即在区域内那些不属于国家的其他行政事务。
(2)非自治事务，主要指的是机关委任事务，也就是说，这些事务本来属于国家的工作，应由中央政府来负责实施，但是考虑到这类事务与居民生活直接相关，如果委托给地方公共团体来实施的话效率会更高，于是，通过法律法规的形式将这些事务转变为地方公共团体首长或其他执行机构所应承担的工作。
3.都道府县负责的事务
都道府县是包括市町村在内的地方公共团体，负责处理以下事务：“广域事务”：超越市町村行政辖区范围，涉及广泛地域(跨地区)的事务(如制定地方综合开发计划、治山·治水事业等)；“统一事务”：需要统一处理的事务(如维持义务教育以及其他教育水平、警察的管理及运用等)；“联络调整事务”：有关中央政府与市町村之间的联络事务，以及对市町村的行政工作进行提议、指导(如对市町村的组织及其运营的合理化提供建议、劝告、指导等)；“补充事务”：不适于由一般的(单个)市町村来处理的大规模事务(如高中、医院、研究所和美术馆等)。
4.市町村负责的事务
市町村是基层地方自治体，也是和居民关系最为紧密的一级政府，承担着与居民日常生活最直接相关的行政工作，负责处理除都道府县所负责的行政事务以外的所有事务，主要有：与居民生活相关的基础性事务(例如办理户籍、居民登记、开具各种证明等)；有关居民安全、保健以及环境保护等的事务(例如消防、垃圾和粪便的处理以及上水道、下水道、公园等的修建)；有关街区建设的事务(例如城市规划以及道路、河川和其他公共设施的建设、管理)；有关各种设施的建设、管理事务(例如公民会馆、市民会馆、保育所、中小学校、图书馆的建设与管理)。
但是，对于前述都道府县所负责事务中的“补充事务”，如果某个市町村的规模及能力许可的话，也可以由该市町村来负责。
5.有关大城市的一些特殊制度安排
(1)关于“政令指定都市”的特殊制度安排。在大城市，通过“政令指定都市”的特殊制度安排，将一些原本由都道府县负责的事务转移到大城市的市政府来承担。一些与民生行政、卫生保健、城市规划等有关的事务，虽然原本是由都道府县负责的，但是人口在50万以上的“政令指定都市”，可以依据《地方自治法》第252条第19款的有关规定来自行处置其全部或部分事务。在社会福利、公共卫生、城市规划等19个项目的事务分配上具有与府县同等的权限。同时，根据其它单项相关法律，它们在对国道的管理、义务教育等领域也具有与府县同等的权限。
(2)关于“核心市”的特殊制度安排。作为“核心市”，在经过自主申请并通过行政程序，可以获得与“政令指定都市”大体相同的事务和权限，并可以设立保健所。但是，那些涉及都道府县区域范围并由都道府县进行一体化处理更具效率的事务，以及一些与《道路法》有关的事务和“儿童心理咨询所”的设置等事项除外。
(3)关于“特例市”的特殊制度安排。所谓“特例市”的特殊制度安排，就是把授权给“核心市”的事务，减去那些由都道府县整体处理效率更高的事务之后，授权给“特例市”去处置。
二、主要事权在各级政府间的配置
在市场经济条件下，政府的行政事务及权限主要可以分为：外交·国防·安全(治安·消防·防灾减灾)、国土·土地利用、交通·社会资本(基础设施建设)、经济活动·劳动、福利·保健·环境以及教育·文化·体育等六个大的方面。如何将这些事权在各级政府间进行配置，不仅关系到社会公平的问题，同时也关系到行政效率的问题。限于篇幅，我们择要介绍一下与国民日常生活密切相关的主要行政事务在中央政府与地方政府之间的配置情况。
(一)安全·治安·防灾减灾
国家安全通常属于中央政府的事务及职权范围，而社会治安则主要属于地方政府的事务。社会治安方面的事务主要包括警务行政及消防行政。
1.警务行政
二战以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在战后初期，警察工作一度下放到市町村负责，后来又重新向上收权，现在几乎全部由都道府县政府来承担。
目前，日本在中央政府仅设有“国家公安委员会”，主要负责掌管国家公安有关的警务运营事务。在“国家公安委员会”的管理下，警察厅负责有关警察制度的全盘计划和调整、警察培训、警务通信、犯罪鉴定、案件统计、警务装备和与警务行政有关的协调事务。
与居民日常生活密切相关的警察工作，则完全由都道府县负责。在都道府县一级政府，通常在都道府县公安委员会的管理下设有道府县警察本部，负责辖区内的警务行政事务，为调动警力和应对突发事件而向警察厅长官请示的警务行政事务。
2.消防行政
二战以前，日本的消防工作是作为“国家的消防”而由警察来承担的。但是在战后，消防工作几乎全都成为市町村(东京则由东京都负责)政府的事务范围。
目前在中央政府，作为自治省(现总务省)的外局(直属总局)设有消防厅，负责研究制定消防制度，研究消防职员及消防团员的培训标准，消防统计，与消防相关的试验研究，研究救生工作的标准，对市町村的消防进行劝告、指导、建议，但不从事实际的消防活动。
消防工作的责任原则上属市町村负责。市町村设置有消防本部、消防署和消防团，负责在火灾、风灾、水灾、地震等灾害中保护居民的生命、身体和财产安全。市町村的消防系统大致分为常设消防和作为自卫消防的非常设性消防团。不过，近年来，非常设的消防团也已经基本上常备化了。市町村之间可以达成相互援助的有关协议，或由数个市町村联合组成消防组织。
此外，与中央政府一样，都道府县政府仅限于对市町村政府进行指导和建议，除了非常事态场合的紧急指示权以外，对于市町村的消防行政不拥有指挥命令权。
3.防灾救灾
在灾害频繁发生的日本，灾害对策也是地方公共团体的重要工作之一。灾害对策大致分为灾害发生前的“灾害预防”、灾害发生时的“紧急应急对策”、防止灾害扩大的“灾害修复”。
在防灾方面，在灾害发生地区或有可能发生灾害的地区内、对不适合居民居住的区域范围以内的居民区进行整体搬迁的“整体搬迁事业”，设立了国库补助制度。
在灾害救助方面，救助工作属于中央政府的责任，负责实施的是作为“中央政府机关”的知事。救助所需要的费用原则上是由都道府县来支付，当都道府县支付的金额超过100万日元时，中央政府根据该项灾害救助费用额度，采用超额累进费率由国库负担。
作为救济援助措施，对因自然灾害受灾的个人(或遗属)有灾害慰问金、灾害障碍探视金的发放、灾害救助资金贷款(灾害慰问金的发放等相关法律)、家庭重建资金贷款、母子(孤儿寡母)福利资金贷款、灾害修复住宅资金贷款等。
(二)国土·土地利用
在此，我们主要介绍一下日本的河流行政。日本的河流分为一级河流、二级河流、准用河流以及其他河川等。根据《河流法》，一级河流是指在国土保护或国民经济方面具有特殊重要地位的水系，并通过政令指定的河流。日本现共有109条这样的水系。一级河流由中央政府的建设大臣负责管理，在建设大臣指定的区间内，由都道府县知事负责管理。二级河流是指一级河流以外的、对公共利益有着重要关系的、都道府县知事指定的河流。二级河流由都道府县首长负责管理。准用河流由市町村首长负责依据《河流法》第100条的有关规定进行管理。
关于下水道，通常被分为公共下水道、城市下水道以及流域下水道三类。按照规定，公共下水道以及城市下水道的设置、维修管理原则上由市町村负责，而流域下水道的设置、维修管理原则上由都道府县负责。
(三)社会资本(基础设施建设)
在社会资本形成或基础设施建设领域，政府的事权主要包括道路行政、城市规划等事务。
1.道路行政
依据《道路法》的有关规定，道路分为高速国道、一般国道、都道府县道、市町村道。国道的新建和改建工作原则上由中央政府的建设大臣负责管理，其中规模较小的工程由都道府县知事负责。有关维修、灾后修复及其他管理工作，在指定区间内的由建设大臣负责，其余的则由都道府县知事负责。都道府县道的管理由都道府县负责，市町村道的管理由市町村负责。
另外，在大城市区域内的国道的管理工作，原属于都道府县知事管理的事务转移至该大城市的市长负责；大城市区域内的都道府县道的管理工作，转由该大城市负责。
2.城市规划行政
根据《城市规划法》的有关规定，城市规划区域的指定和城市规划工作的决策原则上属于都道府县知事的权限。此外，街道事业、土地区域规划整治事业、下水道事业、公园事业等城市规划事业的实施，大部分属于地方公共团体的职责，原则上由市町村负责实施。
(四)产业经济
与产业经济有关的行政事务涉及农业、森林、水产、工商等诸多方面，中央政府从全国的角度出发，进行计划、调整、指导、研究以及资金供给，地方公共团体则负责实施中央政府的政策，负责振兴适合当地经济实际的个别产业，并为此进行相应的扶持、指导和研究等等。
1.农林水产行政
国家除负责管理粮食，经营国有森林，调整远洋渔业，进出口管制等全国性的农林水产事务以外，还负责有关农林渔业发展的统一规划和设计，以及对地方公共团体、农林渔业团体的指导和监督。地方公共团体除负责土地改良、农用道路、村庄道路、渔港整修、生产基础设施改进以外，还负责生产技术的指导、金融、利息补贴、各种试验场的经营、病虫害防治等发展农林渔业的行政，以及制定有关调整耕地利用，管理森林，调整渔业等规章。
2.工商行政
国家负责实施振兴贸易、能源政策等产业政策和开发技术政策等。地方公共团体负责地区性中小企业的扶持和指导、工业用地的建设、消费流通的对策，以及旅游设施的修建等。
(五)福利·卫生
1.社会福利
在社会福利行政中，中央政府掌管部分健康保险、临时工健康保险、雇佣保险、国民年金等；还负责社会福利设施标准的设定、民生委员的委托、聋哑人康复设施的设置等社会福利行政的一部分；此外，对社会福利行政进行全面的计划与指导。所有与居民生活直接密切相关的行政统统属于地方公共团体的事务。
与生活保护、儿童福利、母子福利、老年人福利、身心残疾人福利有关的援助、教育、康复等事务由都道府县、市、特别区以及法律法规所规定的町村所设立的福利事务来负责(主要承担社会福利、身心残疾人福利等事务)。
关于其他社会福利行政，如妇女心理咨询所的设置、母子福利资金的放款等由都道府县负责，国民健康保险事业、公益当铺的经营等由市町村负责。
2.医疗卫生
卫生行政的内容极其复杂，其中，中央政府负责与医生、牙科医生、保健士、助产士、护士等有关的国家考试、执照发放，以及麻风病疗养所设置、医药品、兴奋剂、有毒物品、麻药生产等特殊事务的许可。
除了上述部分与医药有关的行政以外，中央政府只不过是对卫生行政进行全面的计划和指导，那些直接与国民生活相关的卫生行政，尤其是与公共卫生有关的事务则几乎全部由地方公共团体来负责。尤其是最近，因公害行政、环保行政日益重要，其实施几乎都是由地方公共团体来负责，中央政府只负责环境标准的设定、公害防治计划的批准、指导和财政援助。
作为卫生行政的核心机关，在都道府县和政令指定的市，共设置了保健所848个，从事着内容极为广泛的公共卫生工作。此外，都道府县与市町村的卫生行政所负责的领域有着大致相同的分工，前者负责结核病预防、传染病预防等卫生防疫工作，后者则负责粪便处理、灰尘处理等环境卫生工作。
从公共医疗设施来看，在医院中，有中央政府办的国立医院392家、地方公共团体所办的公立医院1375家；在一般诊疗所中，有中央政府办的国立医院583家、地方公共团体办的公立医院4000家，由地方政府办的公立医院要比中央政府办的国立医院多得多(1995年)。
(六)教育·文化
1.幼儿园教育。在日本，幼儿园中58.2%是私立的、41.5%是公立的，因此私立的幼儿园相对较多(1995年)。
2.小学、初中教育。小学、初中属于义务教育，其学校设置是市町村的义务。小学和初中的学校设置、综合管理、设施维修由市町村负责，而教职员工的任命、工资的负担和支付则由都道府县负责。但是，教职工工资所需经费中有1／2是由中央政府通过转移支付交付给都道府县的。因此，从小学和初中的学校数量、儿童和学生数量来看，小学、初中几乎全部是公立学校(小学为99%，中学为94.3%)，儿童和学生数也大都集中在公立学校(达97.6%)，国立学校和私立学校只不过是极为特殊的例外而已(1995年)。
3.高中(高等学校)教育。高等中学也要按照文部大臣所规定的《设置标准》来设置。日本的高中由地方公共团体设立的共有4164所、私立学校1320所、国立学校17所(1995年)。在举办高中的地方公共团体中，都道府县占绝大多数，而学生也大都集中在都道府县所办的高中学校。对于高中学校，公立学校由教育委员会负责管理，私立学校由都道府县知事行使一般监管权，中央政府并不拥有直接的管理权限。另外，按照2005年5月1日的统计，小学、中学、高中的国公私立比例为：小学国立为0.3%，公立为98.8%，私立为0.8%；中学国立为0.7%，公立为92.8%，私立为6.5%；高中国立为0.3%，公立为75.3%，私立为24.4%。其中，公立高中由都道府县设置的学校最多。
4.大学教育。日本的大学教育是在国立大学、公立大学和私立大学中进行的。从设置数量上看，私立大学最多，占到73.3%；其次是国立大学，占到18.7%；由地方公共团体兴办的公立大学仅为7.8%。此外，学生数量所占比例也大致相同(1992年)。但是不论公立大学还是私立大学，都必须遵守《大学设置标准》，而这一标准是由中央政府的文部省所颁布的。并且，中央政府还拥有有关设立公立大学和私立大学的批准权以及对私立大学法人代表的监管权，但是无权对教育内容、教职员工人事等进行干涉。
5.其他(社会)教育。有关盲人学校、聋哑学校、养护学校的小学部、初中学校，由于都道府县有设置的义务，所以这些学校大部分(98.3%)是公立的。
第四篇：2009中央与地方共建高校
附件：
2009中央与地方共建高校 特色优势学科实验室项目评审工作方案
按照财政部的工作安排，2009年5月21日—23日，财政部特色优势学科实验室项目评审专家组将对我校2009申报的特色优势学科实验室项目进行现场评审工作，为做好项目申报评审工作，最大限度地争取中央财政专项经费的支持，建设一批布局合理、结构优化、水平较高的特色优势学科实验室，促进我校学科专业发展，以及教学质量和科研水平的提高，特制订本方案。
一、评审对象：
2009我校申报的7个项目，包括：高分子材料与工程学科实验室、热带果树学科实验室、设施农业科学与工程学科实验室、热带生态学科实验室、材料科学与工程专业实验室、水产品加工与贮藏工程学科实验室、植物学学科实验室。7个项目计划投资总额3590.84万元。
二、评审内容：
主要对项目建设的必要性、项目建设内容及预算的合理性、建成后的预期效益、配套条件及保障措施等进行审核评价。
三、组织领导：
为确保专家组现场评审工作顺利进行，特成立项目评审工作领导小组，统筹领导全校项目评审工作。办公室设在国有资产管理处，具体负责组织项目单位做好项目评审准备工作，与专家组联系协调并配合工作。组成如下：
组 长：李建保校长 副组长：周兆德副校长
成 员：陈琼花、卢江海、陈险峰、杨红、李光。
项目所在单位作为主要责任人，须成立以单位行政一把手为组长的项目评审工作组，负责本单位项目评审的准备工作及答辩组织 工作。
四、工作安排及要求：
（一）学校层面工作安排
1、国资处负责准备学校基本概况材料，向专家组提供各项目申报文本等相关材料；
2、校办负责做好专家组来校接送机、工作场所及食宿安排、欢迎条幅悬挂等接待工作，协调宣传部做好宣传报道工作；
3、计财处办负责协调省财政厅等相关工作，向专家组提供省财政配套资金承诺函等相关材料。
（二）学院层面工作安排
1、各项目所在单位负责组织项目负责人做好评审答辩材料的准备工作，安排落实好专家组现场考察地点及路线，以及实验室整理等工作；
2、项目负责人负责评审答辩工作，依据财政部《关于编制2007－2010年中央与地方共建高校特色优势学科实验室项目规划的意见》（财教„2007‟78号）要求，编制多媒体（PPT）汇报材料（10分钟）。汇报材料应简明扼要、突出重点，包括以下内容：
（1）本学科专业及实验室基本概况；（2）项目建设的意义及必要性；（3）建设目标及主要建设内容；（4）预期效益及资源共享情况；（5）项目实施的保障条件等。
各项目PPT汇报材料应在校内评审的基础上，由项目负责人根据评审意见进行修改完善。同时准备好以下材料，供专家备查：
（1）项目中单台价值10万元以上设备的询价报价单（每台设备应有1-3家厂家或供货商报价单，以确定预算的合理性）。
（2）填写本实验室情况表(见附表)
五、工作程序及要求：
专家组21日下午到校后前往儋州校区；22日上午实地考察儋州 校区和项目实验室，22日下午2点所有项目集中在海甸校区进行汇报评审；23日上午反馈评审意见。
（一）评审会议程序：
1、周兆德副校长致欢迎词，播放新海南大学简介PPT，介绍新海南大学情况；
2、专家组组长讲话；
3、各项目负责人简要汇报项目情况（10分钟）并就专家提问进行答辩；
4、现场考察海甸校区项目实验室（分组进行）；
5、专家组内部评议；
6、专家组向学校反馈评审意见，学校确认并签字盖章。
（二）会议地点：海甸校区邵逸夫学术中心会议室。
（三）参会人员：评审工作领导小组成员、2009年申报项目负责人及所在单位领导1人。
（四）工作要求：
本次评审工作时间紧、任务重，为有效开展工作，各项目负责人等教师须在5月20日前完成各项准备工作。
制作欢迎横幅1条、欢迎牌2个。海甸校区在北门悬挂及邵逸夫学术中心门前摆放；儋州校区在招待所门前摆放欢迎牌。专家住房内须开通校园网络接口。
欢迎词：“热烈欢迎财政部共建项目评审专家组莅临我校指导检查工作”
第五篇：灾难可以避免吗从唐山大地震看中央与地方权力的划分
灾难可以避免吗从唐山大地震看中央与地方权力的划分
一、唐山的警示
1976年，中国的多事之年。该年一开始，中国的政治天空便乌云密布、危机四伏。总理周恩来在年初去世，主席毛泽东则病入膏肓、不能理事。党内政治斗争剑拔弩张、一触即发。各方力量的聚集和僵持犹如地应力在地壳断裂前的短暂平衡，给巨变前夕的中国带来一刻诡异的宁静，预示着一场政治大地震即将到来。然而，就在这个民族面临何去何从的十字路口，一场自然大地震首先降临了。7月28日凌晨3点42分，笼罩在阵阵藕荷色地光下的唐山突然山崩地裂，爆发了7.8级地震。据官方统计，至少24万人顷刻间丧身于残砖瓦砾之下。直到如今，人们一提起唐山，首先联想起来的仍然是三十多年前发生的那场灭顶之灾。
灾难是生存于大自然的人类所不得不面对的现实，但是人作为万灵之长的超越能力正在于认识、预测并顺应自然，至少在知情的基础上采取适当措施将自然灾害对人类造成的损失降低到最低程度。在普通人眼里，唐山地震或许是一次没有前兆的突发事件；但是在地震专业人士看来，大自然早已预兆了唐山地震的到来。且不说震前数小时发生的地声地光、冒泡翻花的井水、狂吠不止的狗等常人可见的异常现象，地震专业人士乃至长期关注地震的普通知识分子在震前收集了大量数据，相当准确地预报唐山地震的地点、时间和震级范围。
从唐山地震前的两个月开始，开滦马家沟矿地测科、地震台的回族工程师马希融就发现了地电阻率的异常变化，一直平稳的地电阻率值急速下降，表明了地壳岩石应变积累的加速发展，预示着近期可能发生强烈地震。1976年7月6日，马希融正式向国家地震局、河北省地震局和开滦矿务局地震办公室作出短期将发生强震的紧急预报。7月26、27日，也就是大震前一两天，相对平稳的电阻率值再度突然出现了同步急剧下降的现象。27日18点，马希融再次发出强震临震预报。9小时以后，唐山地震便如期而至了。
1975年8月至1976年5月，山海关一中的吕兴亚发现常年平稳的水氡含量发生突升突降的异常变化，表明震源局部岩层产生了微破裂的应力变化，预示着震源岩层可能即将发生大破裂。1975年底，唐山市自来水公司的水氡也出现了异常。赵各庄矿地震台和唐山二中观测站所测量的地应力相继出现了异常，唐山二中的田金武按照地震预报三要素准确预报了地震。根据地质、水质物理化学因素的化验观测，多项数据的分析结果表明：地震危险已经逼近唐山。
当然，唐山地震的预报并不限于当年从事“群测群防”的民间力量，地震学界的专业人士也多次发出预报和警告。事实上，唐山当地早在震前8年就开始了地震观测工作。当时的地震办主任杨友宸是一位极其负责的干部。在他的积极领导下，唐山地区形成了覆盖面齐全的地震监测网。用他自己的话说：“我们从1968年抓起，一直抓到快摸到它了，不敢掉以轻心哪！那么大的一张地震监测网，那么多不敢眨一下的眼睛”，就是为了捕捉地震的踪迹，可惜最终还是功亏一篑。1976年，唐山出现了干湿严重失调的反常气候，引起了唐山地震监测网的忧虑和不安，各个台站每天汇报监测数据。市地震办分别按土地电、地磁、地应力、水氡、水位等各种监测数据绘制动态图，然后向河北省地震局汇报。年初，中共唐山市委主持召开了唐山市防震工作会议，杨友宸作了关于唐山市地震形势的报告。会上还通报了田金武、马希融等人对地震活动规律的研究成果，并公布了唐山地震中短期预测：“唐山市方圆50公里内在1976年7、8月份或下半年的其他月份将有5-7级强震发生。”
地震监测也不仅限于唐山地震办等地方机关，地震预兆引起了国家地震局的关注。1976年5月，距离唐山地震两个多月，国家地震局在济南召开华北水化学地震会商会议。杨友宸在会上系统论述了京津唐渤地区尤其是唐山的地震形势，列举了唐山水氡及其他水质化学成分的检测结果，指出异常变化和发震征兆，并向于会者郑重提出：“唐山在近两三个月内有可能发生强烈地震！”会议最后强调：从目前地震活动的空间分布和前兆异常看，以唐山为重点的京津唐渤地区年内存在发生5级以上地震的危险性。
杨友宸带着会议精神回到唐山，直接找到了市委书记。副市长王耐林立即主持召开地震工作紧急会议，由唐山市所属各单位“第一把手”参加。会议明确规定“不准记录不要传达”，气氛相当紧张凝重。杨友宸在会上发言指出，唐山近期存在着发生强震的危险，要抓紧组织实施临震预防工作。然而，王耐林在会议总结发言时指示：鉴于临震前兆和异常现象尚不明显，紧急动员群众采取防震措施为时过早。更有甚者，在此紧要关头，“组织”竟然通知杨友宸去104干校“改造世界观”（实际上就是劳动改造），而且干校规定“不许请假不许出门”。接替杨友宸的是一名不了解情况的普通中学教师，而在最关键的大震前两天，也就是异常现象发生最多的两天，地电、水氡、地下水等所有动态曲线图竟然全都是空白，致使唐山地震监测网苦心经营的数年之攻毁于临震前一旦。
事实上，早在1974-75年，国家地震局内部已经对中国东部的地震形势产生了严重分歧，分析预报室副主任梅世蓉和京津震情分析组长汪成民代表了截然不同的两派。然而，“实践是检验真理的标准。”从1976年6月中旬起，分析预报室陆续观测到一批异常现象，也收到越来越多的各地预报；预报时间集中，异常现象也更明显。7月14日，距唐山地震整整两周，国家地震局副局长查志远在唐山主持召开了京津唐张渤群测群防经验交流会。会议期间，近百名中国地震界的官员、专家和学者到唐山二中参观地震科研小组的工作。田金武老师讲解分析了“地震数据曲线图”，列举了地电、地应力和磁偏角异常的确凿数据，并郑重发出地震警报：“1976年7月底8月初，唐山地区将发生7级以上地震。”
回到北京后，汪成民呼吁领导听一次汇报，研究一下震情，但是领导们个个推三托四，不是开会就是生病。7月26日，汪成民一行前往反映情况最多的北京地震队听取汇报。出发前，副主任梅世蓉不忘叮嘱：“四川已经闹得不可收拾，京津再乱了怎么得了？北京是首都，说话要慎重。”在会上，北京队的耿庆国等人坚持有震的观点，反映震情的紧迫感与危机感。27日7点30分，汪成民在局长办公室堵住了领导；经再三要求，领导终于答应听取汇报，不过局长本人不能参加，因为要去医院看鼻炎。上午10点，副局长查志远等领导听取了分析预报室的汇报。汪成民汇报说：“自7月份以来，京津唐渤张地区有些台站在原有的前兆异常中长期趋势的背景上，又有了新的发展。各有关单位的预报较多，调子较高。据统计，今年以来我们共收到对京津唐渤的预报48次，仅7月份就有10次，其中7次是7月中旬以来收到的。”尽管如此，查副局长最后拍板：“目前事情很忙，下星期开一次会研究一下。”就在15个小时之后，唐山地震爆发。
二、科学、自由与安全
唐山地震是发生三十年前的一场大灾难，它和我们今天的论题有关吗？按理说，“天要下雨，娘要改嫁”；至少就目前的科技水平而论，自然灾难是人力无法阻止的。我们似乎也早已习惯于将人类承受的一切灾难归咎于“自然”，因为“自然”是不会说话、不会替自己辩解的。“三年自然灾害”早已是家喻户晓、耳熟能详的说辞，而1959年老天也确实少下了几滴雨，因而要为3000万人的非正常死亡“负责”。然而，众所周知的是，“三年自然灾害”其实并不“自然”，而完全是“大跃进”等人为“政策失误”所造成的后果，老天也无法为人类自己的失误造成的重大灾难负责。同样，唐山地震也绝不是一场简单的“自然”灾害而已。就和“大跃进”当初并非没有人提出反对意见一样，唐山地震也绝非没有事前预报；恰好相反，唐山地震是中国地震学史上的一次荣耀，因为不同职业、不同领域、不同地区的学者和专家都相当精准地预报了那次地震。但也和压制了反对意见的“大跃进”一样，唐山地震前的各种预报出于种种原因都被“领导”压下了。当大震来临时，毫不知情、毫无防备的唐山地区百姓正沉浸在睡梦中，近30万人永远埋在钢筋水泥之下。因此，就和“大跃进”时期的3000万非正常死亡一样，30万唐山百姓并非死于唐山地震，而是死于预报信息的缺失——更准确地说，有关部门对预报信息的压制。这不仅是一次简单的政府部门判断失误，而是我们制度缺失造成的严重后果；唐山地震在地震学史上的荣耀，恰好彰显了我们在制度史上的耻辱。
今天，我们可以追问无数个“假如”和“也许”：假如当年唐山地震办主任杨友宸没有被调去干校学习，他肯定会争取说服地方“一把手”，最后也许能发布临震预报；假如7月14日国家地震局的会议不是开在唐山，那么参加会议的唐山人晚上也许不会回家，因而有更多的时间改变领导的想法，再假如主持会议的查副局长点一下头，允许汪成民在正式会议上通报震情，结局也许会有所改观；我们甚至可以假设，如果在地震前一天的汇报会上，国家地震局的局长没有去看鼻炎，而是亲自主持会议并听取汪成民的汇报，唐山也许会出现最后一线生机；当然，假如当时的互联网能像今天这么发达，而马希融、吕兴亚、耿庆国等人敢于将自己的研究结果在网上“捅出来”，也许能引起社会重视并减轻震后损失„„然而，当这么多个“也许”和“假如”一个都没有落实的时候，我们不必再为唐山地震的漏报感到惋惜，因为这次漏报绝非偶然造成。更何况即便某个勉强成立的“假如”侥幸成为现实，完全将数十万人的性命寄托在杨友宸、汪成民或马希融等个别“英雄”身上，不也太危险了吗？
事实上，我们不需要任何假设，现成的范例就明摆在那里。在距离唐山115公里的青龙满族自治县，发生了唐山没有发生的奇迹。在那个决定命运的傍晚，路边的大喇叭没有像往日那样播放“东方红”，而竟然滚动播放着临震警报：地震随时有可能发生。在县科委接到汪成民通报的信息后，县委书记兼县长冉广岐坐镇在帐篷中亲自指挥疏散，47万县民全部幸免于难；否则，唐山地震的死亡人数还不知又要增加多少。《唐山警示录》的作者张庆洲在他的书中丢下一个问题：“青龙能做到的，唐山为什么不能？”为什么？这个问题值得我们发自内心深处的集体反思。
是我们的地震预报技术太落后吗？没有谁否认当时中国科技落后。其实即便在世界上，临震预报也是一个没有攻克的难题。然而，从唐山地震来看，中国的地震预报技术并不差，甚至可以说处于“国际领先”地位。事实上，早在唐山地震之前，中国就有过成功预报大地震的辉煌记录。就在1975年2月，辽宁海城发生了7.3级地震。但是在地震前几个小时，辽宁省领导发出临震紧急预报：海城、营口可能发生大地震。省和当地政府出面动员群众搬出屋子，并在露天放映电影，辽宁南部一百多万人撤离了建筑物。虽然海城地震波及了6个市、10个县，却只有1328人死亡，仅占全地区人口的0.016%，创造了海内外公认的“世界奇迹”。在那一次，国家地震局的估计被证明是正确的。只是和唐山地震不同的是，海城地震的前震非常频繁和突出。专家从邢台地震总结出“小震闹，大震到”的经验，再次为海城地震所应验。然而，唐山地震却以“高度平静”为特征。既然前震未到，国家地震局某些领导似乎便认定可以高枕无忧，因而对唐山地震前出现的异常现象视而不见。
是唐山地震没有足够的先兆吗？唐山地震显然不是像国家地震局分析预报室副主任梅世蓉向中央领导汇报的那样：“什么宏观、微观前兆都没有，故它是一次突发性地震。这种突发性地震是不可预测的，根本不可能预报、预防。”无论是众多的群众监测站还是唐山或北京等地的地震办乃至国家地震局本身，都多次预测到强震先兆并发出预报。但事隔多年之后，梅世蓉在接受采访时却表示对许多预报意见“不知道”；对于马希融等民间人士提供的突出异常结果，当时又觉得“不可思议”、“大大超出了人们想象的程度”，因而对其结果不予采信。如果地震局领导真的知道有多个群测点在同一时段里出现突出异常的现象并作出强震预报，“我们一定会特别重视的。”然而，1976年5月和7月的两次会议都是国家地震局主持召开的，因而地震局官员对来自唐山的地震信息应该是知情的。其中的原委究竟如何，现在已不得而知。国家地震局的决策部门或者确实不掌握唐山的前兆异常，或者是固执“华北无大震”的一己之见，有意忽视两次会议提出以及民间反映上来的地震预报意见。
是国家地震局、唐山市政府等部门官僚主义、人浮于事造成的决策失误吗？这固然不错。地震预报确实是一道世界各国尚未解决的科学难题，至今也没找到能够准确预报地震的“必震信号”；即便成功预报的海城地震也达不到准确提出时间、地点、震级三要素的严格要求，唐山地震更是如此，因而各方在震情判断上存在分歧本来是十分正常的。但不正常的是，由于无震论者掌握了关键岗位的决策权，他们的学术思想变成了国家地震局的行动指南，对不同意见采取不支持、不理睬甚至专横打压的做法，逐步形成了一种成见，直至成为唐山地震预报的一种阻力。地震发生后，掌权者更为了掩盖事实真相，控制舆论统一口径。但是事实是抹杀不了的。从唐山地震前各方面掌握的大量前兆来看，一定时空范围内的大体预报是完全可能。正如当年在北京地震队工作的耿庆国后来指出，“按照当时的地震水平，虽然报不准7月28日，但7月底8月初的时间段是可以报出的；虽然报不准7.8级，但5级以上是可以报出的；虽然报不准唐山这个确切位置，但是京津唐一带是可以报出的。事实上，唐山地震前6个小时就出现了地声、地光。如果给老百姓打个招呼，减轻人员伤亡是可能的。”在这一点上，海城可以做到的，唐山也完全可以做到；唐山之所以没有做到，显然是国家地震局以及唐山等地决策者失职的结果。
然而，唐山地震之所以漏报，根本原因正是在于唐山不是海城——海城远在辽宁，唐山则近在“天子脚下”。张庆洲在《唐山警示录》中提出了一个发人深省的问题：首都圈的地震台站最多，研究力量最强，历史最悠久，资料也最丰富，但是为什么成功的地震预报偏偏都在首都圈外？为什么离首都最近的唐山地震恰恰被漏报了？从他采访的国家地震局官员来看，不论是无震派还是反对派都流露出沉重的思想负担。连一直感觉震情紧迫的汪成民都认为地震预报本身没过关，谁都很难说有把握，偏偏又是预报京津唐这个敏感地区，而上面已有明文规定，在取得领导同意之前，他无权也不敢下结论。梅世蓉则更是坦言：如果报了地震，“北京城要采取一个措施，这是多大的损失？所以，首都圈的地震预报不是很轻易的事，思想负担特别重”：“作首都圈的地震预报顾虑很大。不是高精度的预报，谁都不敢报。”这句话正好印证了后来听取她汇报的总理华国锋的宽慰之词：“地震战线的同志们要放下包袱，团结一致对付地下之敌，要决心保卫党中央，保卫毛主席。”
但华总理可能没有想到的是，国家地震局的官员正是因为考虑到北京的“损失”，才对首都圈的地震预报产生极大的思想顾虑。梅世蓉没有明言的是，究竟谁的“损失”？如果说地震预报肯定不是唐山人民的损失，那么是北京人民的损失吗？也许一次误报、虚报乃至谎报会产生无谓的准备、焦虑、恐慌甚至混乱，但是如果我们的人民必须在地震误报和漏报中选择，笔者相信他们还是显然会选择前者；作为理性人，他们宁愿忍受一时的不便，也不会甘冒死亡的风险。然而，在唐山地震发生的时候，他们有过任何选择吗？他们完全被蒙在鼓里，许多人在睡梦中无意识地死去。可见地震局官员所考试的“损失”并不是人民的损失，而是领导者的损失：地震误报会扰乱秩序，给管理带来不便，甚至让领导们失威信、“丢面子”，而且在中国自上而下的管理体制中，擅自发布不实消息而造成社会不安定的下级无疑会受到上级处分，因而不到万不得已、没有十分把握是绝不敢贸然行事的。这样一来，领导的位置是好坐了，但是广大百姓的生命却危险了，而华国锋也恰恰没有提到如何“保卫”广大人民的生命安全。事实上，国家地震局的领导们早已按照他的话做了：正是为了保卫首都、保卫中央、保卫主席，他们才有意或无意地忽视了那么多地震前兆，才会在唐山地震爆发前15小时还决定“目前事情很忙，下星期开一次会研究一下”。
唐山地震绝不是一次简单的“决策失误”，而是从国家地震局到地方政府部门集体扣压预报信息造成的必然结果。事实上，从梅世蓉的谈话中可以看到，地方是无权发布大地震预报的，任何一个省市在地震预报前都要和国家地震局通报并得到同意：“如果我们上头不同意，他还是不敢报。”成功预报了海城、唐山和汶川地震的专家耿庆国也同样感叹：“国家地震分析预报室是一个决策部门，大震迫在眉睫，但我们过不了那道关。”因此，即便当年唐山地震办主任杨友宸不去干校，指望他说服当地“一把手”也很可能是想当然的一厢情愿，除非唐山市委书记敢于像青龙县委书记冉广岐那样擅自违规预报；然而，冉广岐显然是一个体制内不足效仿的“另类”，只不过事后因拯救了47万生民的性命而免予处理而已。假如地震没有发生呢？他将为自己的“草率”付出什么代价？在地震发生前，我们相信冉广岐并不像看上去那么镇定自若，他是在权衡了自己的“乌纱帽”和47万子民的身家性命之后才毅然作出的沉重决定，而既然个人风险如此之大，我们有什么理由期望或要求和常人一样理性的官员也都像他那样把他人的利益放在自己前面？
俗话说：“上天容易入地难。”唐山地震显示，地震预报并非如火箭上天那般严格的科学，预报显然存在错误的风险。报了没震，可能造成地方混乱、领导苛责；震了没报，则更是没有尽责、对不起人民。但正是在存在风险的情况下，我们才不得不权衡不同的需要并作出选择——首都的需要和外地的需要，人民的需要和领导的需要，稳定的需要和安全的需要„„风险逼迫我们共同面对一个尖锐而艰难的命题：在灾难的风险和错误的风险并存的时候，我们究竟将什么放在第一位？我们应该将人民的生命安全放在那里？当不充分的证据表明某地某时可能发生灾难的时候，我们是优先考虑社会稳定、管理秩序、表面繁荣或领导人的威信，还是老百姓的生命？如果选择前者，那么决策者在唐山地震前表现出来的“审慎”就无可厚非。事实上，别说是在政治气氛高度敏感、紧张、沉重的1976，即便是在莺歌燕舞的太平盛世，我们也总能拿出一百条理由不扰乱社会秩序、不破坏安定团结、不损害大好局面的，难道不是吗？但是如果选择后者，那么人民就有权利为了理智选择自己的命运而获得政府所掌握的关键信息；至少，政府部门不能随意将这些关乎百姓生死存亡的信息打上“机密”的字样，并动用法律手段惩罚泄密者或“造谣者”。
书曰：“天作孽，尤可违；自作孽，不可活。”唐山地震怨不得老天爷，要怨就怨我们在言论自由和信息公开制度上的缺陷。这么多重要的预报信息完全掌握在国家——更准确地说，少数几个决策者——手中，最后任由他们出于种种原因的“决策失误”而断送了数十万人的性命。这不是一个简单的“决策失误”就能说得过去的，而是要求我们认真对待一贯忽视的制度缺陷。唐山地震只是通过我们在制度上的漏洞，以或许意想不到的方式突袭了一个信息匮乏的社会而已。
事实上，唐山地震并没有离我们远去。就在唐山地震发生32年后，在2008年5月12日下午2点28分，四川汶川地区发生了7.8级大地震。这次地震的预兆不如唐山地震明显，但还是有人预报了。2008年4月26-27日，在中国地球物理学会下属“天灾预测委员会”的讨论会上，曾经预报唐山地震的耿庆国教授根据强磁暴组合，明确提出“阿坝地区7级以上地震的危险点在5月8日（前后10天以内）”，会议集体讨论后通过了“在一年内（2008.5-2009.4）仍应注意兰州以南，川、甘、青交界附近可能发生6-7级地震”的预报，文字报告已在4月30日通过密件呈报国家地震局等单位。5月3日，阿坝州防震减灾局接到群众咨询电话，求证“马尔康县梭磨乡马塘村将要发生大地震，村干部劝村民搬到户外居住”的传言是否属实。接到咨询电话后，阿坝州防震减灾局立即要求马尔康县防震减灾局采取措施，查找“谣传”来源并进行辟谣。5月9日，也就是地震前三天，四川省地震局发布了“阿坝州防震减灾局成功平息地震误传事件”的消息。同时，四川恩施市白果乡的观音塘约8万立方米蓄水突然消失；绵竹市西南镇则出现了数十万只蟾蜍的大规模迁徙，一些村民认为这是不好的兆头，但是当地林业部门认为是蟾蜍正常迁徙，并对大量蟾蜍的产生做了“科学的解释”。“辟谣”三天后，汶川大地震就不幸证实了“谣言”的真实性。笔者并不是说这些现象或“谣言”就足以预报地震，但是有关部门的态度和思维却和32年的唐山地震如出一辙。和唐山地震一样，汶川地震也是在当地居民毫不知情、毫无准备的情况下发生的，许多正在上课的学生和老师倒在了危房之下，而政府部门不仅同样没有重视有限的预报，而且还主动出面“辟谣”，以至广大百姓在对灾险毫无知觉和防备的情况下付出了惨重的生命代价。令人遗憾和深思的是，这一切都还发生在国务院《政府信息公开条例》正式施行之后。
和30多年前的唐山地震相比，我们今天更有义务追问：政府如何处理可能是捕风捉影的突发事件信息？如何权衡广大人民的生命安全和其它利益？人民应该具有什么样的知情权？对于保障人民的基本权利，中央究竟能做什么、应该做什么？
三、权力视角下的中央与地方关系
这项课题并不研究地震，但或许意想不到的是，唐山地震为中央和地方关系研究提供了一个独特的视角。唐山地震让我们看到，在许多面临生死存亡的关键时刻，政府其实不用特别主动做什么，而只要消极地恪守某些宪法原则，譬如1982年宪法第35条对言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的保障，宪法庇佑下的人民便自然有能力转危为安、化险为夷。不要忘记，青龙县长的一句话就拯救了当地47万县民，而他做了什么？他只是将自己知道的信息及时转告给父老乡亲而已，而这对任何人来说都只是张口之劳；换言之，他只是没有刻意扣压和占有人民迫切需要的信息，更没有限制或剥夺人民接受这些信息的权利。事实上，改革开放三十年的经历早已充分证明，只要给人民以自由，他们的生活自然会变得更富足、更安全也更有意义。中央所需要做的，也正是保证包括自己在内的所有政府部门尊重人民的宪法基本权利。假如在宪法言论和出版自由这杆大旗下，中央有关部门不仅自己不压制地震信息，而且还可以通过法律机制迫使地方公开信息，并允许学者、专家或普通公民发表地震预测结果，那么唐山地震就很可能得到准确预报，唐山就可以复制青龙县的奇迹；地震还会照常发生，但是那24万人就不会因为缺乏信息而成为冤魂了。
这项课题是中央和地方关系法治化研究的继续，不过是从一个看上去不相关的视角。传统的中央与地方关系研究一般只关注中央和地方的立法、财政或人事分权，而不涉及政府与公民之间的关系。在“国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化”课题中，我们处理的正是传统意义上的中央与地方权力关系。然而，无论是中央还是地方政府，最终都是为了人服务的，因而终极意义上的中央和地方关系必然应以人权保障为出发点。在这个意义上，中央和地方关系实际上包含着中央、地方和人民三重关系。
如果单纯考虑传统意义上的中央和地方双重关系，就必然忽视了公民权利这个基础层面。在权利缺位的情况下，中央和地方关系的许多方面就失去了基本判断标准，许多问题也就成了难解的“迷”。例如流浪乞讨究竟应该由中央立法还是地方立法规定？农业税究竟应该由中央统一还是各地自主征收或取消？不以公民权利保障作为基本参照系，就无法从根本上回答这些问题。如果说经济改革只考虑中央对地方放权便必然陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈，因而最终的出路在于将经营自主权直接下放到企业，[6]那么宪政改革也同样不能囿于中央和地方权力分配，而不考虑公民权利保障作为终极出路。事实上，即便传统的中央和地方关系研究也不能回避权利问题，譬如地方是否有权自行规定选举当地领导的方式？各地高校是否有权自行规定招生录取标准？这些问题虽然表面上也涉及中央和地方的权力关系，但是在本质上关系到公民的选举权和教育平等机会，因而只有从权利视角才能真正求解适当的中央和地方权力关系。
反之，从权利视角出发，某些看上去难解的中央和地方关系问题就迎刃而解了。譬如中国一直面临着中央如何防治地方违法、腐败、滥用权力和浪费资源等严峻问题，而无论如何合理分配中央和地方权限，都无法解决这些长期解决不了的“老大难”；但是一旦有效保障民主选举和新闻自由等宪法基本权利，许多地方问题就自动消失了。如果还需要探讨中央和地方关系的话，那么探讨的论题已经不是传统意义上的中央和地方分权，而是中央如何通过制度设计更有效地保障各地公民的平等权利。事实上，权利保障正是美国联邦宪法设计中央与地方关系的基本出发点。在经典的《联邦党文集》第10篇，麦迪逊精辟论证了联邦主义对于保障个人自由的重要作用，为美国联邦制打下了宪政理论基础。单一制中国没有必要照搬美国的制度，但是两者对于保障人权的出发点是共同的，因而美国宪政的经验和逻辑值得中国借鉴。今天，我们同样有必要将权利保障作为处理中央与地方关系的基本出发点。
因此，我们对中央和地方关系的认识还需要一次根本的重构。中国在传统上注重政府管制，因而中央和地方关系自然限于单纯的中央和地方分权，作为基础的公民权利反而被排除在视线范围之外。但是在宪法强调“国家尊重和保障人权”的今天，我们不能不改变乃至颠覆传统的思维模式，将公民权利保障放在中央和地方关系研究的首位。事实上，虽然在某些情况下还需要中央和地方的适当分权管制，在更多的时候，我们需要考虑的问题既不是中央如何管地方，更不是中央如何管我们，而是中央如何通过更合理的宪法制度设计更有效地保障我们的基本权利。就和中央今天已不需要管制我们的“粮票”、“油票”乃至“布票”，我们自己就能生活得很好一样，中央今天应该做的并不在于它能够积极主动地为我们制定多少法律，而在于如何维护宪法为我们保障的基本权利不受地方侵犯。尤其是中国人多、地大、地方差异更大，如何在照顾地方需要的前提下保障各地公民的平等权利，就成为我们这个泱泱大国的重要使命。
这是一个新的视角。鸟瞰中国版图，但见山峦叠嶂、河流纵横。这是大自然赐予我们的自然地理条件，也是目前水平的科学技术无法改变的。对不同的地方贴上不同的标签，就成了我们的城市和乡村，生活在不同地方的人民也享受不同的条件、待遇和权利，其中某些或许是长期自然形成的产物，某些却是人为规定造成的。法律和权利就是人为赋予的，因而也是人所能改变的。人类从大自然那里继承了一幅割裂的版图，但是通过意念和法律将民族国家统一起来，并使之超越自然地理或风土人情造成的隔阂；大自然对人类是不平等的，但是人类却要从这天然的不平等中创造出一种平等的法律秩序。国家和宪法的作用难道不正在于改变大自然套在人类头上的枷锁，人为创造出一种更符合人性、更适合人类进步的基本秩序吗？在制度设计上，中国的中央和地方关系正是要发挥这种作用，将远隔千山万水的不同地方统一在一个国家，并为不同地方、不同种族、不同性别的人提供基本的平等权利。
四、权利平等与国家统一
权利视角的中央与地方关系研究不仅有助于解脱唐山地震遭遇的困惑，而且对于解决中国的城乡二元体制、流浪乞讨与城市治安之间的潜在矛盾、高考招生的地域歧视乃至民族区域自治和国家统一等一系列制度问题都有建设性意义。由于笔者学识和视域有限，不可能面面俱到涉猎所有相关领域的问题，因而在此只能就近年来所关心的中国社会热点问题提供自己的分析。
中国的中央和地方关系不可能回避农村问题，因为中国的绝大多数“地方”至今仍是农村。如果说中国革命的进程是“农村包围城市”，那么今天中国的城市仍然被广大农村包围着；如果说农村是中国的汪洋大海，那么城镇至今只能算是这片海洋中的孤岛。目前，中国社会最大的不平等显然是城乡不平等。我们认为，平等是应该被认真对待的；作为统一国家的公民，个人权利在原则上不应取决于其碰巧出生或生活的地区。因此，中央应尽快取消那些没有存在理由的地区权利差异；对于因现实条件的限制而一时取消不了的差别，也应该采取必要措施逐步缩小差距。因此，中央与其采取统一取消农业税等全国“一刀切”的措施，不如加大平等保护农民权利的力度。
然而，如果城乡差别太大，这么做可行吗、充分吗？要实现城乡平等，可以参考两种相反但又兼容的模式：一是美国为代表的自由市场模式，通过人口的自由流动来实现平衡；二是德国的政府干预模式，通过宪法保证各地财政均衡来实现公共福利的基本平等，而财政平等的目的至少部分也是为了公民更理性地行使迁徙自由。因此，城乡平等不可避免地涉及农民的迁徙自由。在什么情况下，我们才可以完全放开城乡人口流动的限制，而不会导致灾难性的迁徙、拥挤和贫民窟？城乡平等是否要求采取美国内战后南部地区实施的“隔离但平等”（separatebut equal）政策，尽管这种政策在骨子里是不平等的？[8]这些问题要求我们认真探讨平等权的意义、价值以及缩小地方差距的可行机制。孙志刚事件和收容遣送制度的废除只是揭开了户籍改革的序幕，实质性平等还要等待在小心试验过程中一点一滴的进步。迁徙自由和城市开放的前提必然是城乡差别的实质性缩小，农村至少对于相当一部分人来说具有城市所没有的吸引力，因而城乡只是代表两种不同但大致对等的不同生活方式而已。只有到那个时候，中国的城乡关系才能走上法治化的正常轨道。
城乡差别的另一个突出体现是高考制度。如果说城乡经济和政策差别只是造成结果的不平等，那么高考地域歧视则湮灭了缩小城乡差距的希望。中国所有的大学都集中在城市，绝大多数著名高校都集中在大城市，农村没有一所大学或哪怕是社区学院，而所有公立大学在招生录取标准上都存在严重的地方保护主义倾向，对“地方子弟”降低录取标准；即便在同一个省的不同地区，大学录取也优先照顾省会等大都市。在地域歧视的自我保护机制下，集中所有高等教育资源的城市子弟当然占尽先机，更不用说他们已经享受12年之久的远比农村优越的基础教育。随着城乡受教育机会的差距不断拉大，农村子弟接受高等教育的机会必然逐年缩减。如此趋势恐怕是和城乡平等化政策背道而驰的，而高考改革势必遇到城市既得利益的巨大阻力。击破地方阻力的最终希望在于中央。只有中央的统一高考政策才能打破各地自保而又自危的困境，“强迫”各地高校实现平等开放的政策。由此看来，近年来高考权力的不断下放恰恰是一个错误的方向。
高考改革不仅涉及国家教育政策，而且最终还涉及民族团结乃至国家统一等宏观问题。正如高考录取政策所显示的，目前国家在各方面都对少数民族和边远贫困地区给予照顾。虽然适当形式的高考纠偏行动及其它优惠政策是必要的，但是我们在此还是强调基本自由和权利平等对于民族和谐的重要性。在这个领域，唐山的警示再次显示出相关性。虽然经济上的照顾或许是必要的，但是中央在宗教、文化和民族自治等方面没有必要过多干预。坚守平等、宗教自由和地方民主自治等宪法基本原则，从制度上保证这些原则得到贯彻落实，将是维护民族团结和国家统一的最有效手段。
最后，权利平等似乎是有限度的。在国家没有完成政治统一的前提下，还没有一部相互认同的统一宪法，也不可能完全实现平等。事实上，即便已经回归的香港和澳门特别行政区也分别受各自的基本法管辖，特区居民享受和内地人民不同的宪法性权利，而且在可见的将来，为了体现“一国两制”、高度自治的基本精神，中央也不会主动为这些地区的居民权利像内地人民那样提供底线保障。然而，在更广泛的意义上，以权利保障为出发点的一贯思路还是有效的。无论是对于港澳还是台湾，只要中央充分保证地方民主自治，信任、尊重并顺应当地民意要求，避免将自己的意志强加在这些地区之上，那么必将争取更多的民心、建立更多的互信、营造更多的和谐，国家统一也将只是一个水到渠成的时间问题。
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