法官助理制度——审判机制改革的突破口

第一篇：法官助理制度——审判机制改革的突破口

法官助理制度——审判机制改革的突破口

------郭信主

2002年7月，在全国法院队伍建设会议上，最高法院作出了在全国法院系统实行法官员额和推行法官助理制度的决定，全面推进法官职业化建设，推动审判机制的改革创新。几年来，作为最高法院法官助理制度试点单位，北京市房山区人民法院以法官助理制度的构建为起点，以落实法官员额制度为契机，在审判机制改革的实践中不断完善、发展法官助理制度，建立了“一个机制，一套办法”的审判运行管理模式。此种审判运行管理模式取得了良好的成效。本文结合房山法院近几年的实践和取得的成效，从“一个机制，一套办法”和法官助理制度本身的特点和优越性来论述法官助理在审判机制改革中的灵魂地位。“一个机制，一套办法”及其运行效果

所谓“一个机制，一套办法”，就是指建立以法官为中心，法官专司审判，法官助理辅助法官审判，书记员专职法庭记录的职责明确、分工负责、监督有力、运转高效的新型审判机制。

一、“三二一”到“3N1+1N1”

为了落实《人民法院五年改革纲要》，改变法官职业大众化和审判管理行政化的现状，2000年初，房山法院探索实行“三二一审判机制”，在全国法院率先建立了法官助理制度。所谓“三二一审判机制”，是以合议庭三名法官为中心，法官专司审判，法官助理负责庭前准备，书记员专职法庭记录的职责明确、分工负责、运转高效、监督有力的审判机制，其特点是“精选审判人员，强化审判职责，优化资源配置，强调职能分离，加强内部监督”。所谓“精选审判人员”是指科学确定法官员额，通过法官选任，使少数优秀的审判人员走上审判岗位，改变法官职业大众化的局面。所谓“强化审判职责”即改变审者不判，判者不审，责任模糊的审判机制，将案件的最终裁决权交给法官，但法官同时对案件结论负责。所谓“优化资源配置”即根据审判规律建立法官＋法官助理＋书记员的“三二一”审判模式，由三名法官组成合议庭负责审判，由两名法官助理负责庭前准备等审判辅助性工作，一名书记员负责开庭记录。所谓“强调职能分离”即改变传统的法官与书记员职责不分、责任不明，从收案到结案大包大揽的现象，明确庭前准备的独立价值，法官专职审判，法官助理负责庭前准备工作，实现权责的统一。所谓“加强内部监督”即通过职责划分和审判工作环节化，法官庭前不再对案件进行预审，达到客观上加强内部监督的效果。由于此项改革达到了提高诉讼效率，保证案件质量的改革目的，先后引起了最高法院领导及全国各地法院的关注，最高法院为此专门成立调查组对其进行调研，认为房山法院建立了一种新型审判机制。2003年初，北京高院提出在部分法院建立合议庭固定模式、实行人员分类管理的改革意见，提出在法官助理制度的基础上建立以法官为中心的审判管理机制，将基层法院审判模式规范为合议庭固定模式。

为了贯彻实施最高法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》和北京高院关于固定合议庭改革的意见，房山法院结合自身特点，不断发展和完善“三二一审判机制”，将法官助理制度与合议庭固定模式改革相结合，建立了符合审判规律的大合议庭审判机制及相应的人员分类管理制度，这项制度以法官助理制度为切入点，科学合理配置审判资源，较好地处理了法官选任、建立法官助理制度与书记员聘任之间的关系；解决了庭前准备与庭审之间的衔接问题；在克服一审一书弊端的基础上，客观上解决了案件的繁简分流问题，实现了“简易出效率，复杂出精品”的改革目标，走出了一条别具特色的改革之路。所谓大合议庭，以数字形象表示，即“3N1+1N1”，系一个固定合议庭和一个简易组的结合，简易组为合议庭审判的前置程序。“3N1”中的“3”指固定合议庭中的三名法官，“1N1”中的第一个“1”指简易组的简易法官，其职责是专司审判；“N”指配备的法官助理数量，是一概数，具体人数根据案件的数量、案件的性质和人员编制情况来确定，其职责是除法官及速录员职责外的全部事务性工作；二者中的后一个“1”统指分别为固定合议庭和简易法官配备的速录员，其职责是专职法庭记录。大合议庭是对传统意义上合议庭制度的演绎发展，系审判庭内的基本审判单元。在传统合议庭形式下，三名法官随案组合，案结组散；而大合议庭中合议庭的三名法官是固定不变的（其中一名为选任审判长），分则独任审判，合则共组合议庭，既符合合议制原则又灵活机动。房山法院在民商事审判中普遍采取“351＋121”的配置，即“三名合议庭法官、五名法官助理和一名书记员”＋“简易组一名法官、两名法官助理和一名书记员”的配备，其中“351”中五名法官助理有三名为文字助理，两名为负责庭前准备的程序助理。

按照审判庭的收案范围，各审判庭收案后，依据案件类型的不同将案件分至不同的大合议庭。对大合议庭的所有案件，首先由简易组的法官助理对案件进行筛选，法官助理在审查、送达中客观地对案件实行繁简分流，五日内最终决定是否作为简易案件由简易法官审理。此时，案件流向两个方向——简易案件归属简易组，其它案件移交给固定合议庭，由合议庭的法官助理负责庭前准备工作。原则上，简易组与固定合议庭各负责大合议庭中50%的案件的审理。

（一）“1N1”简易组案件流程

简易组的法官助理兼有调解的职责，对繁简分流中或分流后的全部简易案件进行庭前调解。1．经调解成功的，报简易法官审查签发文书结案；调解不成的，则由简易法官开庭审理，直接裁判。

2．诉讼中，对于简易案件中出现的案情复杂、无法在短期内审结的案件，应转为普通程序，由简易法官与庭长、人民陪审员组成合议庭开庭审理。为了防止简易组繁简分流过程中随意截留案件的情况发生，合议庭规则规定，简易组转普通程序的案件不得超过简易法官审结案件的5％。

（二）“3N1”合议庭案件流程

“3N1”合议庭的法官助理分为庭前程序助理和庭后文字助理两类。

1．繁简分流后的复杂案件由简易组法官助理转固定合议庭的程序助理。程序助理负责为合议庭的三名法官作好案件的庭前准备工作。在庭前准备期间，法官助理可以对案件进行庭前调解，也可以对当事人进行证据指导或组织当事人进行证据交换。需要开庭审判的，为法官排期开庭。

2．三名法官各自独任审判由自己承办的案件；对于案情复杂，需要转为普通程序的，与其他两名法官组成合议庭。文字助理负责法官开庭后的事务性工作及法官审结案件70%的文书起草工作。

二、以“一套办法”保障“一个机制”的良好运转

所谓“一套办法”即为保障一个机制的实施，建立的以法官为中心的人员分类管理办法。人民法院作为国家的审判机关，从管理学的角度看，也是一个人员相互协作的系统，即各类人员在岗位责任基础上的互相合作、互相配合，从而实现国家赋予的审判职能。所谓分类管理，即将人民法院内各工作人员所担任的工作，根据其工作性质、基本职能、岗位特点和工作规律进行归纳分类，并制订相应的管理制度。因此，人民法院必须严格区分法官、司法辅助人员即法官助理、书记员和行政服务人员的工作性质、基本职能、岗位特点和工作规律，并根据其职业特点对他们实行分类管理。

自2000年初房山法院开始实行“法官+法官助理+书记员”的合议庭审判机制起，经过几年的反复探索和总结，逐步建立了与之相配套的对法官、法官助理、书记员、行政服务人员的分类管理办法，明确提出了“一个机制，一套办法”的审判运行管理方案，以“人员分类管理办法”保证“大合议庭审判机制”的开展。改革方案源自对法官与法官助理关系的深层思考。在大合议庭审判机制中，法官助理的工作表现直接影响着法官审判工作的质量。无论从保证法官的中心地位角度出发，还是为了保证审判工作的顺利开展，都要求法官助理必须服从法官，为法官服务。但在延循行政管理模式的情况下，如何将两个行政隶属上无联系的独立个体纳入审判规律的运作轨道成为困扰改革的难点问题。分类管理、业绩考核为这一难题指明了解决方向，很好地贯彻了“以法官为中心，法官助理对法官负责”的理念，突出了法官的中心地位。在法官助理的业绩档案中，首先，突出合议庭或法官对法官助理的考核，法官的评价意见占到法官助理业绩考核分值的20％，法官助理任命为法官时还应当考虑所在庭对其业务能力的评价。其次，细化职责，以职责的完成质量作为业绩考核内容。房山法院对法官助理的职责进行了细化，法官助理需要对案件初步审查与依法送达、组织证据交换、根据当事人的申请或依法官指派调查收集证据、排定开庭时间、根据法官的意见起草裁判文书等等。能够量化考核的予以量化，比如法官助理的庭前调解结案数量、为法官起草文书的数量及保全案件的数量，不能量化的由法官分项出具评价意见，最后予以综合评定。此外，房山法院在人员分类管理中，突出了法官和审判岗位的重要性，在年终评优评先中，评先比例向法官适当倾斜，每年定期组织先进法官外出考察，并给法官提供优先晋级的机会。房山法院通过人员的分类管理，确立了法官的中心地位,赋予法官对法官助理的考核权,对法官和法官助理进行分类管理,保障了法官的权威和法官职位的吸引力，充分调动了法官助理的积极性,实现了法官和法官助理之间的和谐，充分挖掘了法官助理制度的优越性，为“一套机制”的良好运转提供了充分的保障。

三、“一个机制，一套办法”取得的良好效果

“3N1+1N1”的审判机制将各种审判模式的优势融于一身，解决了传统模式的种种弊端。通过繁简分流，达到“简易出效率、复杂出精品”的改革目标；法官助理的设置，使法官、法官助理、书记员之间形成了职责分明，分工负责、运转高效、监督有力的审判机制；每个大合议庭作为一个审判庭内的独立审判单元，在审判长的组织协调下各自办理不同类型的案件，既有利于培养专业型法官，又能突出审判长的地位，弱化审判庭的行政管理色彩，实现程序的合法性；简易组办理普通程序案件的组成人员的规定，落实了院、庭长办案制度，也充分利用了人民陪审员这一审判资源。因此，虽然近年来房山法院面临着收案量连年递增的巨大压力，但得益于“3N1+1N1”审判机制的创建和人员分类管理的落实及法官助理制度的完善，各项工作仍然取得了显著成效。具体体现在三个方面：

（一）简易出效率——缩短了审理周期。合议庭内部的繁简分流，化解了在庭、室之间分流案件不可避免的流转阻滞，最大限度地简化了诉讼程序，缩短了诉讼周期，大大提高了民事审判效率。几年来，房山法院通过调解、撤诉方式结案的案件占到了案件审结量的63％。简易法官每年审结的案件量可占整个机制中法官案件审结量的50％，有些案件从审查立案到调解审结仅需1-2小时。简易案件从立案到分案，再到送达，排期，开庭审理，当庭调解并发放法律文书，平均审限仅为20余天左右。如房山法院民二庭简易法官在两名法官助理和一名书记员的配合下，结案量占到了所在大合议庭收案数的65.3%，大大提高了诉讼效率，降低了诉讼成本。上述成果的取得与法官助理对案件的分流以及在简易法官指导下进行的调解工作密不可分。

（二）复杂出精品——保证了案件质量。简易组对案件数量的大量消化，加快了案件的整体诉讼进程，减轻了固定合议庭内法官案件多的压力，使得他们能够集中精力审理较为疑难、复杂的案件。由合议庭内法官助理负责庭前准备工作，避免了由不同庭室分别负责庭前准备与庭审工作产生的制约弊端，使庭前准备与庭审之间衔接科学合理。合议庭固定模式，解决了长期困扰基层法院的陪而不审现象。大合议庭制度在提高案件效率的同时，也使案件质量得到了保障。几年来，房山法院审理的案件中，当事人的上诉率不足8%，二审平均发改率低于7％，案件质量连年居北京市法院系统前列。

（三）法官精英化——规范了人员管理。大合议庭机制推行后，房山法院现有法官数量比改革前减少近30%，审判岗位法官与辅助人员的比例由原来的1：1调整到1：2。由于减少了法官数量，设置了法官助理岗位，不但增强了法官岗位的吸引力，提高了法官整体素质，还为法院人员分类管理创造了条件。几年来，我院先后建立了法官、法官助理、政工行政人员、速录员等人员分类管理办法，办法中突出了审判岗位法官和法官助理的地位，客观上形成了“一个机制（3N1+1N1），一套办法（人员分类管理）”的良好运行局面，法官在法院中的中心地位逐渐得以体现，法官助理也在这一制度中充分发挥了自己的聪明才智。在2005年底的全院总结工作中，全院评出的38名优秀人员中，法官就占据了20名，突出了审判业务部门在法院的核心地位，增强了审判业务部门的吸引力。大合议庭审判机制的灵魂——法官助理制度

如果说“一个机制、一套办法”是一幅勾勒精美的图画，那么法官助理制度便是马良之神笔，是“一个机制和一套办法”的灵魂，是保障“一个机制和一套办法”良好运转的关键。它主要涉及法官助理来源与条件，法官助理性质与职责，法官助理的配备与工作流程，法官助理管理与发展等八个方面问题，这些都是实行法官助理制度的核心问题，是房山法院对法官助理制度的高度概括和总结，是房山法院人集体智慧的结晶。法官助理制度的不断完善和发展，使这项机制和办法由构思变为现实，才有了“3N1+1N1”的诞生，才有了房山法院审判工作运行和谐、高效和良好的局面。

一、法官助理的来源与条件

（一）法官助理的来源

法官助理是个全新的职业，根据我国法院改革的基本构想及我国法院的人员构成现状，法官助理的来源主要包括新招助理和转化助理两大类。新招助理主要指向社会公开招收的人员，主要是来自法律院校的专业应届毕业生。转化助理指已取得了法官资格、但法官选任制度实行后未能进入法官员额范围的审判人员，以及有丰富经验的在编书记员或其他政工、行政人员。具体来源主要包含以下四个方面：

已经被任命为审判员或助理审判员，但法官员额确定后或审判长独任审判员选任后不在法官员额范围内的审判人员； 法院中已经通过初任法官资格考试或统一司法考试取得法官任用资格但尚未任命为法官或进入法官员额范围的人员；

高等院校法律专业本科以上学历或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识，尚未通过国家司法考试的人员；

目前不符合担任法官助理的学历条件，但具有丰富实务经验，经考核合格的在编优秀书记员或在岗位调整中进入审判庭室的其他行政辅助人员。

关于新招助理是否可以暂时不占行政编制，实行聘用制的问题，在实践中存在两种意见：

支持者认为，鉴于当前审判任务繁重，政法编制有限，为了落实法官助理制度，和保证审判任务的高质量完成，可以考虑短期聘用部分符合法官助理条件的应届本科毕业生，充实到法官助理岗位，这样既可以缓解审判压力，又可以推进法官职业化进程。对其中优秀的受聘人员，在编制许可的情况下，可以逐渐转为行政编制，对不胜任的人员可以不再聘用。

反对者认为，法官助理所从事的工作涉及国家司法机密，是公务员的岗位，只能由公务员完成。另外，当前有些法院法官数量比较多，案件压力不大。从法官职业化的角度出发，应通过减少法官数量来提高法官素质和落实法官助理制度。

房山法院认为，法院改革是综合性改革，各地区、各法院发展不平衡，故实行法官助理制度改革也不能一刀切。对审判任务繁重，人员编制有限的法院，可以考虑暂时聘用一些符合法官助理条件的人员，做些庭前程序性、事务性工作，待人员编制有空缺的时候，择优录用，这样可以缓解改革给繁重审判任务带来的压力。但是，聘用人员不能从事涉及审判实质内容的工作，而只能从事一些程序性工作。对法官数量明显偏多，案件压力不大的法院，应该严格按照最高人民法院关于法官职业化的要求，通过减少法官数量的方法落实法官助理制度。

（二）法官助理的任职条件

结合我国法院的实际，考虑到法院现有人员的现状，房山法院认为法官助理的任职条件，应当把握两个原则：一是法官助理应具有较高的文化水平和法律专业素质，同时法官助理的地位和性质决定了法官助理的条件应当低于法官的任职条件而又高于对书记员的要求；二是由于我国幅员辽阔，民族众多，经济、文化发展程度很不平衡，对法官助理的选任应当遵循原则性和灵活性相结合的原则。基于以上两个考虑，对于新进入法院拟担任法官助理的人员的学历条件，一方面要坚持高标准，即法官助理应当是高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业但具有相应的法律专业知识；另一方面又要坚持实事求是，考虑到目前我国的国情，有必要对法官助理的任职标准在特殊地区予以特别的放宽，即在某些特殊地区，可以考虑允许具有国家承认的法律专业知识培训经历（如规定具有主要法律课程的自学考试单科合格证书、接受过国家法官学院或其他专门高等院校的培训课程）的人员担任法官助理。当然，也可以规定，放宽任职标准的，必须经所在高级法院的同意或批准并报最高法院备案。不可否认，在司法机关中确实存在一大批仅具有大专学历（多为继续教育）的优秀书记员，经过培训与考核后完全可以胜任法官助理工作。

对于法官助理的任职标准，房山法院认为，按照法官职业化的要求，法官助理首先是一个职业，其次才是法官的重要来源。对于法官助理的任职条件，不能一律要求其通过国家统一司法考试，但应该确定一定的比例。实行法官职业化以后，有些法官助理可能终生从事助理职业。只有具备司法考试资格的经过一定年限司法实践的优秀法官助理，经过法官的推荐，才有机会被任命为法官。这既有利于调动法官助理工作积极性，又有利于法官助理队伍的稳定，培养出具有丰富经验的优秀的法官助理。二 法官助理的性质与职责

（一）关于法官助理的性质

法官助理是审判辅助人员，不具有审判权。这是房山法院实行法官助理制度以来，一直坚持的原则。最高法院实行的法官选任制度进一步确定了这一观念。最高法院提出设立法官助理，其目的是通过合理划分审判工作职责，理顺法官与其他各类审判辅助人员的关系，保证法官专司审判，以实现司法资源的合理配置，保证审判的公正与效率。从形式上看，法官助理是法官的助手，所做的工作都是围绕庭审这一中心工作展开。从审判机制上看，一方面法官助理代表法官负责庭前准备工作，他是法院与当事人联系的纽带，是法院或法官为当事人服务的具体执行者。法官助理的出现，既体现了司法的服务职能，同时又避免了法官对案件的包揽行为，避免了法官与当事人之间私下接触，客观上也起到了内部监督作用；另一方面，法官助理是联系法官和书记员之间的纽带，起着承上启下的作用，法官助理在工作中既要接受法官的业务指导，又担负着协调书记员开展工作的职责。从法官助理本身的职责看，又有一定的权限，如庭前准备及主持庭前调解等，具有独立开展工作的机会和职权，为法官助理未来做法官打下了基础。

房山法院认为，实践《纲要》第33条应当与审判长、独任审判员选任结合考虑。取消助理审判员制度，不是取消现有助理审判员的审判资格，而是严格法官准入制度，即法院院长今后不再任命助理审判员。对现有的助理审判员，应当许可他们参加审判长、独任审判员选任，通过选任进入审判岗位的法官（或助理审判员）列入法官员额编制，继续从事审判工作；未通过选任的法官（或助理审判员），则可以调整其审判岗位，列入法官助理编制，从事审判辅助性工作。法官助理应是从事审判事务的辅助人员，是辅助法官完成审判任务的人员，不具有审判权。否则、选任就等于穿新鞋，走老路，法官职业化很难实现。

（二）法官助理的职责

职业的性质决定职业的职责，借鉴国外的有益经验，结合我国的实际，最高法院在《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》中将法官助理的职责具体确定如下：“法官助理在法官指导下履行下列职责：

（一）审查诉讼材料，提出诉讼争执要点，归纳、摘录证据；

（二）庭前组织交换证据；

（三）代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认；

（四）办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；

（五）接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；

（六）依法调查、收集、核对有关证据；

（七）办理委托鉴定、评估、审计等事宜；

（八）协助法官采取诉讼保全措施；

（九）准备与案件审理相关的参考性资料；

（十）办理案件管理的有关事务；

（十一）根据法官的授意草拟法律文书；

（十二）完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。” 诉讼活动明确划分为庭前准备与庭审裁判两个阶段，是许多国家诉讼法律制度的共同特点。多年来，由法官独揽庭前准备与庭审工作的状况，带来了不少弊端：其一，法官在庭前准备阶段实际上行使了对案件预审的职权，在开庭前即对案件形成预断，容易造成法庭审理流于形式，影响了司法的公正，浪费了审判资源；其二，由于案件数量激增，法官的工作量越来越大，往往没有时间和精力充分开展庭前准备工作，这在一定程度上也限制了当事人庭前准备阶段的参与权，影响了审判的整体效率；其三，庭前准备阶段的独立价值被忽视，法官从收案到结案大包大揽，不仅降低了审判效率，影响了审判质量，也使审判过程的监督机制十分薄弱。为了避免上述弊端，房山法院认为，庭前准备工作是辅助性工作，应该由辅助人员完成，即在明确庭前准备与庭审环节的基础上，法官仅负责案件的庭审和裁判工作，庭前准备工作由审判庭内部的法官助理完成。由于庭审与庭前准备工作同在一个业务庭或合议庭内，法官与法官助理之间既做到了分工负责，同时又能默契配合。法官助理可以随时向法官汇报准备程序的进展情况，遇到需要调取证据或涉及实体法律问题时，法官助理可以随时请示法官，由法官裁决、确认。这种做法，通过明确法官和法官助理的职责，使庭前准备阶段与庭审阶段衔接自然，转换顺利。综上，法官助理的职责可以划分为庭前准备和庭审两部分，由此也可以将法官助理划分为两类：负责庭前准备阶段的程序性事务工作的法官助理我们称其为程序助理，负责开庭审判阶段的文字工作或事务性工作的法官助理我们称其为文字助理。程序类法官助理的职责主要包括：向当事人送达起诉书副本等诉讼文书；审查诉讼材料，指导、引导当事人举证，依法调查、收集、核实相关证据；对案件客观实行繁简分流；采取财产保全和证据保全措施；办理委托鉴定、评估、审计等事务；接待当事人来访、咨询；负责案件在庭前准备阶段的管理工作；排定开庭日期，张贴开庭公告，对简易案件进行调解等等，即管理办法中第一至第八项职责。文字类法官助理的职责主要包括：按照庭前程序类法官助理的安排，代表法官组织当事人进行证据交换并固定证据；代法官接收、管理、查阅卷宗材料，提出诉讼争执焦点，起草阅卷笔录；接待当事人来访、咨询；旁听法官开庭并为法官草拟一般性法律文书，办理文书印制、卷宗装订及案卷管理事务，协助法官调解等等，即管理办法中第九至底十二项职责。

三、法官助理的配备与工作流程

（一）法官与法官助理的配备 任何职业都有一个运行环境及与之相关职业的配合问题，法官助理的产生和发展也是如此。法官助理的配备，涉及到法官员额、书记员聘任、法官助理与法官职责的划分等诸多问题。

实践证明，合议庭固定模式是法官助理与法官配备的基础模式。

按照最高法院的改革要求，法院改革的核心就是审判组织及其运行机制和法院人员的分类管理问题。就是要在现有体制内，建立一种符合审判规律的新型审判机制，及与这个审判机制相配套的人员分类管理办法。

建立以法官为中心的新型审判机制，首先要考虑的就是审判资源的配置问题，核心就是法官与法官助理的配备问题。

谈法官与法官助理的配置问题，实质就是要解决法官员额与法官助理制度的建立问题。法官员额制度是法官助理产生的基础，法官助理制度保证法官员额制度的实现。根据我国法院的人员现状，实行法官员额制度，就要减少法官或取消非审判岗位法官的数量。减少法官数量，就要减少法官的工作量。减少法官的工作量，就要设置审判辅助人员来协助法官完成审判辅助性工作。仅谈建立法官助理制度，不谈法官员额；或仅谈法官员额，不考虑法官助理的配置，都是不科学，不现实的，二者是互为条件，互为基础的。为此，建立法官助理制度，客观上必然涉及法官员额问题。应该说，法官员额与法官助理制度的建立是审判管理内部改革的突破口。它与法官的业务能力、诉讼案件的受理数量、审判辅助人员的储备情况及诉讼程序的特点都有直接的关系。

为此，房山法院认为，一个法院的法官员额与法官助理的配备虽然不宜确定固定比例，但应该有一个基础模式。应根据本院人员编制、诉讼案件的数量及我国诉讼法的特点，采取合议庭相对固定的3：N：1模式，即法官和书记员的数量相对固定，法官助理的配置则灵活可变。每个法院，可以根据诉讼案件数量多少，决定设立多少个相对固定的合议庭。合议庭数量确定了，法官员额就明确了。合议庭与法官助理的配备，可以根据法官与法官助理的职责划分、辅助人员的储备情况、案件性质及案件数量等综合因素予以确定。

房山法院实行以合议庭三名法官为基础的大合议庭固定模式，主要是根据诉讼法对诉讼程序的规定和基层法院存在简易程序案件与普通程序案件交叉的特点决定的。在简易程序中，合议庭的三名法官分别为独任法官，可以各自按照法官助理排定的时间分别审理案件；在普通程序案件中，这三名法官自然组成合议庭，实行合议制。其特点是机动灵活，分则适用简易程序，合则适用普通程序。而法官助理的数量则根据具体情况予以不同的安排。这种模式既适合一审，也适合二审，既适合民商事审判也适合刑事审判。如：民商事案件，由于庭前准备工作量较多，可以实行3：5：1的配置，5名法官助理中，可配备2名专门的程序类法官助理负责庭前准备工作，配备3名文字助理负责开庭后的事务性工作。刑事审判由于庭前准备工作量较少，可以实行3：2：1的配置，三名辅助人员（两名法官助理，一名书记员）共同负责三名法官的事务性工作。

另外，房山法院认为，根据基层法院案件繁简各异的特点和简单案件快速处理的原则，在固定合议庭受理案件前，还可以设置一名简易案件裁判法官，同时为其配备法官助理1-2名和书记员1名，作为合议庭的前置。对案件进行繁简分流，对简单的案件实行快速处理，可以确保简易案件的诉讼效率，将有限的司法资源予以合理分配。固定合议庭受理的案件均应是繁简分流以后相对复杂疑难的案件。总之，在配备法官助理时，必须坚持以下五个原则：一是合法原则，保证法官居中、独立裁判，确保司法公正的原则；二是维护当事人合法权益，体现司法为民的原则；三是提高审判效率、降低诉讼成本的原则;四是统筹、合理使用司法人才的原则;五是回避原则。

这种在审判庭内部将审判工作环节化的作法，充分体现了以法官为中心，分工负责，互相配合，互相监督，运转高效的审判工作特点，完全符合审判规律。这一流程下，辅助性工作由法官助理完成，由于助理由法官负责管理和考核，法官助理树立了为法官服务的思想，较好地实现了庭前准备与庭审工作的衔接,避免了将庭前准备工作放在立案庭或准备庭由预审法官或准备法官完成等两种情形所形成的庭前准备与庭审人为割裂的弊端。

有关法官助理的工作流程，由于在“一个机制、一套办法”中已进行了论述，此处便不再赘述。

四、法官助理的管理与发展方向

房山法院自2000年初开始实行“法官+法官助理+书记员”的合议庭固定模式的审判工作机制，逐步建立与之相配套的对法官、法官助理、书记员、政工、行政服务人员的分类管理办法，明确提出了“一个机制，一套办法”的合议庭固定模式的改革方案。六年多的改革实践证明，对现有法官实行选任，为法官设置辅助人员、对法院人员实行分类管理的做法，在审判资源配置、法院内部监督、审判流程管理、审判的公正与效率等方面都起了积极的作用。

法官对法官助理的使用与管理相统一原则是房山法院法官助理管理的重要特点，这是由法官助理性质决定的。法官助理是审判辅助人员，不具有审判权，法官助理是法官的助手，在法官的指导下工作，是为法官服务的。这就要求法官对法官助理的使用与管理必须统一，法官助理必须对法官负责，同时法官对法官助理的工作行为承担责任并注重对法官助理的培养，为法官助理将来晋升为法官作好基础性的准备工作。否则，在现有体制下，法官与法官助理关系就会逐渐淡漠，最终形成制约。

（一）中国法官助理管理模式的探索

中国的法官助理管理模式既不能简单照搬英美法系国家的做法，也不能完全复制大陆法系国家的做法，我们应该结合中国国情，合理扬弃，探索并设计出一套与我国的政治体制、法院建制及与诉讼法相适应的法官助理管理模式。

首先，对于法官助理如何管理的问题，房山法院认为法官助理应作为独立的司法类公务员，按照《国家公务员法》进行管理。因为法官助理不是法官，自然不应列入法官序列，对其实行单独序列管理才能真正体现法院不同岗位人员的分类管理。其次，作为人民法院的重要组成人员，法官助理是法官的“智识型”的助手，是一个专业性很强的职务，地位重要，责任重大。因此，房山法院认为，必须要为法官助理提供一定的职务晋升空间和较高的待遇，才能调动法官助理的工作积极性，保证法官助理队伍的稳定性，确保审判工作的完成。法官助理属于公务员，但又是特殊的公务员，即司法公务员。因此，在对法官助理实行单独序列管理时，应设立科学合理的职务、职级序列，其职级配备应略高于普通公务员；待遇应低于法官，但要略高于普通公务员。

第三，关于法官助理的录用程序，我国的法官助理采取的是职业化的模式，其基本性质是职业化的司法辅助人员，应该有一套严格的录用程序。具体而言，法官助理作为公务员中特殊的、独立的职务序列，应当按照录用公务员的方式，根据公开、平等、竞争的原则，通过考试（最好能够考虑到法官助理的特殊需要，在考试中突出专业内容）、考核，择优选用。

第四，关于法官助理的管理模式问题，房山法院认为，要将法官助理管理模式的着眼点放在有利于保障法官的中心地位，有利于法官独立、公正地行使审判权，降低审判成本，提高审判效率的基础上，真正实现人员分类管理。否则，虽然对法官助理进行了分类管理，但是管理政策没有突出法官助理的职业特点，等于穿新鞋走老路；或者为了协调与衔接，仍沿用同一管理模式管理不同类型的人员，同样是不科学的。从这一点看，分类管理的核心应该是管理政策的定位。法官助理与法官、书记员在同一个审判庭，根据审判需要组成不同的审判单元，各司其职，各尽其责，相互配合，共同完成案件审理中的各个环节和不同岗位的工作，保证案件审理的“公正与效率”，这就是改革的初衷。至于法官助理是否需要由专门的机构管理，合议庭与法官助理的搭配是固定或相对固定，这些问题都需要根据各级人民法院和不同地方的实际情况摸索确定。但是，无论采取何种管理模式，法律规定的独立审判、公务回避、秉公执法、以法官为中心以及审判工作必须遵守的工作纪律等，是相关人员都必须要遵守的。

（二）法官助理的分级管理及发展方向

法官助理实行分级管理，是房山法院法官助理管理的又一特点。法官助理根据能力、业绩的差别可以划分为初级法官助理和高级法官助理。高级法官助理若符合担任法官的条件，在法官员额空缺时，经合议庭法官推荐，可以晋升为法官，初级助理不能直接晋升为法官。

法官助理由所在合议庭考核，初级法官助理连续两年被评为优秀或业绩考核优秀的，取得晋升为高级法官助理的资格。高级法官助理应当具备较高的裁判文书制作水平、扎实的程序控制能力，并应熟知庭审程序。高级法官助理在年度考核中连续两年考核低于法官助理平均成绩或者累计三年考核低于法官助理平均成绩的，降为初级法官助理。

法官助理是一个职业，在这一职业中的助理有两个发展方向，一是在本序列中由初级向高级发展，从而保持在本职业的高端位置；另一个是通过国家司法考试的法官助理，在成为高级助理后经过遴选被任命为法官，从而进入另一职业通道。从这点讲，法官助理也是法官人选的培养和储备基地，可以为选任法官提供充足而坚实的人才储备。

（二）关于法官助理与法官、书记员之间的关系

从法官与法官助理的性质来看，二者之间是一种指导与服务的协作关系。法官助理是审判辅助人员，应为法官服务。它要求法官助理必须从法官的角度考虑问题，时刻为法官公正、高效审判做好辅助性工作，同时，也要求法官注重对法官助理的培养，为法官助理将来晋升为法官做好基础性准备工作。房山法院认为，法官助理晋升为法官必须满足以下三个条件：

担任法官助理期间，履行法官助理的职责，已进入高级助理范围，并通过法官助理条例规定的考核；

必须经其服务的法官的推荐，才能享有晋升法官的入选资格； 通过全院组织的法官选任考试。

应该说，第一和第三个条件都是一种晋升的固定模式考核；而在第二个条件之中，通过法官提名这一瓶颈的设置，有利于树立法官的权威，培养法官助理为法官服务的意识，同时也有助于形成法官对其辅助人员培养和指导的氛围。

在正确处理法官与法官助理的关系的同时，还要明确法官助理与书记员的关系。从二者的职责来看，二者是一种互相配合、互相协助的关系。不难看出，法官助理现在从事的工作大部分是原来“一审一书”模式下书记员从事的工作，并且两者均是审判辅助人员，但究其本质，法官助理与书记员在录用标准、工作内容上存在质的区别：法官助理从事的工作属于法律辅助性工作，包括送达、调取证据、协助法官进行案情调查，在法官的指导下撰写法律文书等等，而书记员的工作范围应仅限于庭审记录等文秘性工作；基于两者的工作性质不同，决定了其录用标准亦有差异，法官助理的选拔录用标准要高于书记员。根据法官职业化的要求，聘任制书记员仅担任法庭记录将成为书记员单独系列改革的趋势。结 语

法官职业化建设是中国司法改革进程中一项意义深远的长期工程，作为职业化建设整体部署中的一个重要组成部分，新型的审判机制改革成为法官员额、法官选任制度等众多举措的载体，承载着人们对未来中国司法事业的众多美好愿望。正是在这样的背景下，在最早推出“三二一”审判机制的基础上，房山法院人历经六年多的艰辛探索，既坚持内在的连续性，又有因时因事而异的可变性和转化性，确立了以法官助理制度为灵魂的“大合议庭审判机制”和“人员分类管理办法”，取得了显著的成效。合议庭固定模式下的法官助理制度，是房山法院经过长期的改革实践，不断总结完善的，是房山法院“一个机制，一套办法”中的一项重要制度，是人民法院实行新的审判机制、实行法官职业化的重要基石，对人民法院实行人员分类管理，优化审判资源配置，实现“公正与效率”的世纪主题发挥着重要作用。一个符合司法审判规律的审判机制，必将推动职业化建设的前进步伐，我们期待着实现法官职业化的光辉明天。

第二篇：浅谈基层人民法院审判机制改革（范文）

改革开放二十余年来，我国的各个领域都发生了深刻的变化。从单一的计划经济到社会主义市场经济的建立和发展，使得社会经济关系发生深刻变化，利益格局大幅调整，新旧社会矛盾不断交织；原先作为调节经济关系的主要手段——行政手段不断弱化，而法律手段成为调节经济关系的一种最重要、最主要的手段。建设社会主义法治国家已成为人们的共识，公开、公平、公正成为法律追求的最高目标，因为这是建立和完善社会主义市场经济的必然要求。公民的法制观念日益增强，人民法院作为国家的审判机关，在依法治国战略中的地位也日益突出。贯彻落实江泽民同志“三个代表”重要思想的要求，对人民法院的工作提出了越来越高的要求，而人民法院的现行审判机制却难以与上述要求相适应，人民法院的自身改革势在必行。下面笔者结合实际，就基层人民法院审判机制改革这一问题谈一些粗浅看法。

一、基层人民法院审判机制改革的必要性

现行基层法院审判机制，表现在两个方面：一是法官晋升以行政职务晋升为体现，由书记员、助审员、审判员、副庭长、庭长、副院长，逐级提拔。二是对案件操作进行行政化管理，体现在案件裁判的逐级审批与汇报制度上，造成审案者不判、判案者不审的局面，不能充分发挥合议庭与独任审判员的作用。这种审判机制，已越来越不能适应时代发展的要求，主要体现在如下三个方面：

（一）、与现代法律制度追求的公开、公平、公正原则相违背

司法机关与行政机关是一个国家中两个不同的权力执行机关，其权力动作的表现方式也是不同的。审判权力的动作表现方式最通常的是合议制，行政权力的动作表现方式则是首长制。首长制体现的是长官意志，强调服从，暗厢操作往往多一些，难以更好地体现公开、公平、公正原则。而合议制体现的是民主集中制，少数服从多数，能更好地体现司法制度强调的公开、公平、公正原则。现行的案件裁判逐级审批与汇报制，在法院内部管理上一定程度地体现了司法裁判权的行政化，我们强调行政机关和其他团体不能干涉司法机关办案，这是就整个社会的执法环境所作的要求，在法院内部同样也不能允许以行政命令去干扰合议庭的裁判权。且层层审批也人为地繁琐了办案程序，造成审判效率降低，也使得合议庭成员责任心不强，模糊了职与责之间的统一，难于保证案件质量。

（二）、与全面提高审判队伍素质的要求不相适应

上面已经谈到，现行审判机制对法官的晋升总与一定的行政职务挂钩，法院的中层领导干部大都从优秀的审判人员中选拔，而这些人员晋升到一定的行政职务，由于其从事行政事务的增多，参与审判就相对减少，特别是副院长这一级，表现尤为突出。这就造成了实际从事审判工作的法官队伍素质相对降低，使得全面提高法官业务素质没有形成一个良性循环的渠道。

（三）、与审判资源的合理配置不相协调

由上述

（二）引申出来的一个问题，即审判队伍相对不稳，浪费审判资源的问题。一方面，是优秀法官晋职后，参加一线审判相对减少。另一方面，随着法官初任资格司法考试的开展，法官任职的门槛相对提高，造成新任法官的断层现象。所以，有必要改革法官队伍的管理体制，建立审判长选任制或主审法官制，进一步稳定法官审判队伍，合理配置审判资源。

二、基层人民法院审判机制改革的内容

（一）、缩小行政编制，充实审判队伍

1、院长、副院长应亲自担任审判长，审理重大、疑难、复杂案件

基层人民法院的院长、副院长按现行法官等级，为四级高等法官、一级法官，其职称要求其应承担办案职责。院长、副院长同时又身兼审判委员会委员，审判委员会的重要任务之一就是研究重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。所以，笔者认为院长、副院长对案件的指导有两种方式，一是直接参与重大、疑难、复杂案件的审理；二是从办案中总结经验，写出高水平的调研文章，指导审判实践。此应形成一种制度，不能流于形式。

2、对庭长实行竞争上岗制、轮岗制管理

庭长是基层人民法院中最重要的中层领导干部，受院领导委托，既要对所在单位人员进行行政管理，又要对审判业务直接进行指导，一岗双责，既管人又管事，责任重大，综合素质要求较高。要打开工作新局面，重在用人。在法院内部要形成能者上、庸者下的局面，激发干警的工作积极性，必须对中层领导干部进行动态管理。实践证明，庭长竞争上岗制和轮岗制是对中层领导干部管理的一种有效机制，它对庭长的政治素质、业务素质提出了全新的要求。

所谓庭长竞争上岗制，是指符合庭长任职条件的人员，经民主推荐，其人选与庭长名额形成一定差额，进行业务考试、民主测评、竞职演说，然后综合院领导意见，确定庭长。参与竞争人员在竞职前可拟定自己所竞选的职位，考核合格确定该庭长资格后，根据其业务专长，并参考其所竞选意向，确定其任职所在庭

第三篇：审判委员会改革和主审法官责任制

审判委员会改革和主审法官责任制

审判委员会是我国特有的司法制度，在解放初期和文革结束后审判人员法律水平普遍偏低的情况下，对保证审判质量、总结审判经验发挥了重要作用。但是，随着司法专业化要求的提高和司法去行政化成为改革的重要目标之一，法学法律界围绕审委会的“存”、“改”、“废”，各抒己见。有的主张原封不动，有的主张限缩审委会讨论案件的范围，有的主张审委会仅讨论案件的法律适用问题，有的主张将审委会的功能定位为审判管理和咨询机构，有的主张建立专业性的审判委员会，有的主张直接取消审委会，您的观点是什么？有什么具体的建议？主审法官责任制，是一项旨在遵循审判亲历性、实现审判权力与责任相统一、去除司法行政化的改革举措。该制度应当如何设计？需要建立怎样的规范和保障措施予以支撑？如何防范主审法官滥用自由裁量权或者渎职？请您贡献高见！

第四篇：中国法官制度 缺陷及改革设想

论文提要：最高人民法院肖扬提出了“中立、平等、公正、高效、独立、文明”的 现代 司法理念。围绕建立符合现代司法理念的法官制度，法院系统进行了一系列改革。本文首先 分析 了 目前 法官制度改革取得的成就及存在的主要 问题。文章认为改革现行法官制度存在三大制约因素：1）社会 对建立符合现代司法理念的法官制度缺乏认同；2）经济 发展 水平的制约；3）现行法官队伍内部存在抵触因素。文章提出了改革我国法官制度的几点设想：1）理顺党对法院的领导关系；2）以 法律 形式明确法官独立原则；3）改革法官任命制度；4）严格法官任职资格；5）取消法官等级；6）减少机构设置，使审判骨干回到审判岗位上来。正文：公正是人类社会永恒追求的价值目标，法治是人类社会公正的最佳方式，而法院独立的地位，高度的司法权威，是法治必不可少的 内容，司法公正是现代社会一种普遍的价值观念。司法公正要从抽象的社会理念，变为客观的社会现实，需要公正的司法制度，更需要高素质的法官队伍。在推进依法治国，发展社会主义市场经济的 历史 进程中，人民法院要成为社会正义的权威，依法治国的支柱，必须改革现行法官制度，构建新型 科学 的法官制度。因此，建立一套科学的法官制度，对法官的权利、义务、地位和作用正确定位，对法官实施有效的管理，提高法官素质，是当前司法改革中一项重要任务。法官制度是审判制度的一个重要方面，其改革的步伐，成功与否，直接关系到审判制度的改革乃至司法制度改革的成败。

一、法官制度改革的成绩目前，我国法官制度改革已呈现出积极、稳妥、扎实有效的发展势头，并取得了一些初步成绩。主要表现在以下几个方面：

1、法官制度实现了法律化，为法官制度奠定了生存和发展的基础。我国宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉”[1]。1995年，法官法的颁布和实施，标志着我国对法官从传统的行政管理模式向依法管理的科学方向发展。它为法官制度的改革和发展奠定了法律基础，也为法官制度设定了基本框架。法官法第七条、第八条规定了法官的权利义务，系统明确了法官的职责、任务，确立了法官的法律地位。

2、法官资格的 考试 制度，杜绝了选任法官工作的随意性。法官法实施以后，法官任职资格统一考试已进入了正常化、制度化，特别是实行统一的司法考试制度后，法官资格考试更趋严格，有利于国家培养高素质的法律 理论 合格的法官。这可以说是我国法官制度改革最为主要的成果。

3、建立了法官培训体系。为落实法官关于法官培训的规定。最高法院建立了国家法官学院，各地高级法院设立了法官培训中心。初步形成了各级培训体系。

4、各级人民法院进行了审判长和独任审判员选任考试，选拔了一批业务素质较高的审判长和独任审判员，为探索法官独立行使审判权，还审判权于法官进行了尝试。

二、现行法官制度存在的问题尽管近年的改革取得了可喜的成绩，但由于历史的原因，现行的法官制度还存在许多问题。主要表现在以下几个方面：

1、由于法官制度长期以来套用行政管理模式，使得法官整体素质不 高。我国现行的法官制度自新民主主义革命时期开始建立，建国后基本套用苏联模式，在十年内乱时期又遭到严重破坏。文革之后，法院得到恢复，恢复之初，人员奇缺，除了一部分老法官归队外，更多的是从各个机关、厂矿充实进来。恢复之初人们对法治的认识不足，充实到法官队伍的人员没有严格筛选，这就决定了现有法官的业务素质和 政治 素质基础较差。在法官法实施前，法院在八十年代进行了大规模充实。由于没有严格的选拔制度，许多专业能力及素质不高的人员进入法院，法官队伍整体素质一直得不到提高。由于形势的发展，为了适应审判工作的需要，最高法院在上世纪八十年代设立了法律业大，有的分校在后期还与大学联办了自考考试，为法院确实培养了一批人才，法官整体素质得到了提高。但由于师资、学习的时间等因素限制，业大、函授等毕业的学员其文凭与水平存在明显的差异，这是不争的事实。

2、法官选任资格要求不严。法官法颁布以后，对法官的任职条件进行了明确规定，在学历要求上主要是：高等院校法律专业毕业或高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满两年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位，可以不受上述工作年限的限制。实施前的审判人员不具备条件的，应当接受培训，在规定的期限内达到规定的条件[2]。也就是说，这些规定对法院原有工作人员不具溯及力。只是对实施后任命的法官有效。即便如此，也仍然得不到严格的执行，由于人事权在地方，地方党政部门从政治的角度出发，在安排军队转业干部或政府换届时，往往硬性将领导干部安排到法院，有的直接安排进领导班子或审委会。由于上述诸因素的存在，无法改变已有法官素质不高的状况。法官法实施后按条件任命的法官其学历要求只要法律大专以上（法官法未修改前），工作经历及其他方面要求不高，要胜任专业性极强的审判工作，离专业化要求还有差距。

3、审判职能行政化，法官地位不独立。由于法院未能改变行政化管理的模式，法官难以真正独立行使审判权。众所周知，在法院工作的人员，无论是政工、后勤、甚至法警都有审判员。审判职称并不是根据审判职业之需，而是作为一种政治待遇分配给了法院各个岗位的人员。在法官法实施前，甚至法院工勤人员编制的司机也因其“资格老”被任命为审判员，形成了“法院人人皆法官”的现状。其次，法官从事的并不都是审判职责以内的事务，例如还要参与地方综治、挂点扶贫等。再次，法院的审判工作岗位与非审判工作岗位，按现行的体制可以随意调整，今天是审判庭的法官，明天可能是后勤处干部，这与行政管理的一套 方法 无差别。这样，法官感觉不到其职业的神圣与严肃，无法增强自豪感。对法官管理的行政化还体现在对法官独立办案的干预上，法官之上有若干级别的领导干预或制约着，如审委会、院长、副院长、庭长、副庭长。有的法院还出台内部规定，判决书一律要院长、庭长签发，判处三年以上徒刑的案件要经过审委会讨论等等。这些管理方法与行政管理如出一辙。正因如此，法官们必须顺着领导的意图或思路办案，否则判决书签不下来，左右了办案法官，实际上剥夺了法官独立的审判权。

4、法官的待遇和正常晋升得不到保障。日前，地方各级法院由地方领导，法院的经费由地方财政支出，受地方控制。在经济欠发达地区，法院正常办案经费，甚至工资难以得到保障。法官的职务迁升，特别是院领导职务的迁升去留，受当地党政机关的掣肘，无法避免审判案件时来自外界的干扰，滋生地方保护主义。

三、改革现有法官制度，建立符合现代司法理念的，法官制度面临的现实困难。从近几年法官制度改革情况看，建立符合现代社会的法官制度，还存在以下困难：

1、现实社会对建立符合现代司法理念的法官制度没有认同感。依法治国的口号是近几年才提出来的，人们的法律意识仍然十分淡薄。几千年的封建意识和长期的人治环境阻挠着法制的建立，大众的长官意识根深蒂固。有关行政部门对法官职业、法官制度的理解、认同的态度不一。我国实行法官由地方任命，法院的人、财、物均由地方管理，现实法官制度总是考虑与地方相关的人事制度平衡（例如在法官等级上就是与行政级别挂钩），改革难以实现突破性进展。

2、社会经济水平的发展，对建立现代法官制度的制约。建立现代法官制度需要一定的经济条件作后盾。如选拔高素质的法官，除了给予较高的荣誉外，还应给予优厚的物质待遇，才能吸引人才、留住人才。享有物质财富的多少在一定程度上也 影响 社会对个体价值的评价。法官的待遇不高，也是近年来，律师队伍中有大量的优秀法官流入，而法官队伍中却很难吸引优秀律师加入的原因所在。同时，要保障和不断提高法官队伍素质，需要不断地进行培训和再 教育，均需经济投入。各地方经济水平差异大，发达地区只占少数的现状，制约了现代法官制度改革的进程。

3、人民法院及法官队伍的现状，制约了现代法官制度的改革进程。目前，在法院内部，无论是在审判庭任职人员，还是后勤、政工、人事等部门的人员，都与审判专业人员一样拥有法官等级和审判职称，而且，这部分人员占法院人员的几乎一半，成为不办案的法官。如果按专业化、精英化的建设方向改革，这部分后勤人员的待遇必然与法官有差别。这部分人因为利益的损失，必然存在抵触心理。另一方面，我国现有法官中，大部分未达到本科水平，严格按法官法进行选拔，现有法官许多会失去法官资格，这部分人也会对改革持低触情绪。目前，法院人员进入是按照公务员选拔方式进行，法院高素质的人才储备不足。每年的司法考试中，法院干警上线的绝对人数偏低就说明了这一事实，要补充法官存在困难。这些因素都是法官制度改革的阻力。

四、法官制度改革的目标推进法官制度改革，必须明确改革应达到的目标。十五大指出：推进司法改革，要“从制度上保证司法机关依法独立公正地先使审判权和检察权”。十六大提出了司法改革的任务：“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责任明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离，加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”[3]《人民法院五年改革纲要》也提出：“通过改革逐步建立依法独立、公正审判的机制”。可见司法改革的价值取向是公正司法，法官制度改革的目标，当然是建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。

第五篇：法官制度存在的问题及改革初探

法官制度存在的问题及改革初探

法官队伍建设，可以说是一个“剪不断，理还乱”的话题。有关这方面的论述，可以说是汗牛充栋、多如牛毛，可谓仁者见仁、智者见智。但它毕竟是一个不容回避的话题，笔者试图从制度层面上解剖法官队伍存在的问题及成因，并对法官职业化提出自己的一些看法。

一、对法官队伍现状的整体评价

说到对法官队伍的整体评价，笔者想引用最高法院副院长曹建明的话，他说，1998年以来，全国法院大力加强队伍建设，取得了显著的成绩，广大法官和其他工作人员忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，严肃执法，秉公办案，为保障改革、促进发展、维护社会稳定作出了重要贡献。事实证明，法官队伍是好的，是党和人民完全值得信赖的。笔者认为，这个评价是中肯的，也是实事求是的。相比而言，法官同行政机关和其他司法机关相比，从人员素质到工作效率都是比较高的，这是有目共睹的。但这不等于说法官队伍就不存在问题了，实际上，我们的法官队伍无论从人员素质还是管理制度上都还存在一些问题和缺陷，存在一些不尽如人意的地方。

那么，现阶段法官队伍究竟存在一些什么问题呢？

（一）从队伍素质上看，法官的整体素质尤其是业务素质偏低，职业化程度不高

先从业务素质看。笔者并不否认，我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。实事求是地说，我们有相当一部分或大部分法官还没有达到职业化的要求，有的还相距甚远。

或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，你那么说，是不是夸大其词？不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80或者90以上。我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。如果单从数字看，法官的素质还是说得过去的。但这只是表面现象，应当看到这些80或90以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习。审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云。可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。

（二）从法官队伍的人员构成来看，我国法官成分复杂，同质化程度严重不足

从各级法院法官的来源来看，我国法院法官的成分极为复杂。有的从行政机关调入，有的是教师改行调入，有普通高等院校毕业分配来的，有的是转业军人安排就业的，有的是经考试录用的，有的是“以工代干”转正的，简直是五花八门。这些人有的是大学或大专毕业，有的中专、高中甚至初中毕业，学的专业也是五花八门，而普通高院校法学本科以上毕业的只占极小的比重。这么多成分如此复杂的人组合在一起，由于文化程度不同、所学专业不同、经历背景不同，必然导致人生观、价值观、法律观的差异，最明显的是面对同一件案件，一个法院的不同法官或上下级法院的法官会得出截然不同的结论。有学者指出，我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，不仅在法律意识、法律专业知识上难以形成共同语言，而且在职业伦理、职业操守等方面也难以达成共识，内部自律机制因而难以有效建立，不可避免地造成审判秩序的混乱和违法违纪现象的发生，从而导致法官的公信度不高，这个评价是十分中肯的。

（三）从法官队伍的管理体制及管理手段来看，现阶段实行的行政化的管理手段已经不适应司法职业的内在要求

先从制度设计上说，建国以来我们的各级法院都是按标准的行政机关设计的，就是现在，各级法院的内部机构设置和管理方式与行政机关并无二致。如院长以下设副院长、庭长、副庭长，下设若干业务庭室和综合处室，院长、副院长分管几个庭室或部门的工作，这与行政机关的内部机构设置和运行方式极为相似。所有的人民法院都存在一个金字塔式的权力结构，我们的法官被人为的分成了三六九等，法官与领导之间、下级领导与上级领导之间事

实上存在着领导与被领导、支配与被支配的关系，领导的好恶在很大程度上决定着法官的升迁任用与奖惩，事实上形成了法官对领导、下级领导对上级领导的人身依附关系，而人身的依附必然导致意志的屈从，造成法官的人格缺陷，不利于法官职业意识的养成，不利于法官独立行使审判权。这个权力结构适用于行政机关却不适用于人民法院，因为它违背了司法的规律。

再从各级法院的运行机制来看，现在通行的案件审批制度，也有悖于司法的规律。通行的做法是一个案件要经过庭长、主管院长、院长审批或者审判委员会研究才能下判，审而不判、判而不审的问题始终未能解决。这些庭长、院长不办案却可以“唱主角”决定案件的结果，而在一线办案的法官反而成了“跑龙套的”，可谓中国一“怪”。实际上，法官的审判活动无一例外地要经历“获得案件事实→择取法律规范→解释法律规范→对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信→形成判决的思维推理过程。这个思维推理过程是由法官独立完成的，它是一个个性化的脑力劳动，不需要他人的干扰。这种无限往复的逻辑实证过程会外化为一种定向的思维习惯，成为法官职业化的一个突出特征。而现行的案件审批制度却未能体现这一特点，以行政权力代替审判权的行使，实际上是违背司法规律的。

（四）从法官队伍的数量及工作效率来看，我国法官数量过于庞大，工作效率不高

据统计，我国现有法官大约20多万人，平均每5、6千人就有一名法官，与发达国家每5—6万人有一名法官的比例相比，我们的法官数量实在过于庞大。与数量庞大形成鲜明对比的是，我国法院法官的审判效率并不高，每人每年结案只有三、四十件案件，只相当于美国法官的十分之一。

为什么我们的审判效率如此之低？是不是一线法官办案的绝对数量很少？我看不是，我们有相当一部分法官一年能办一二百件案件，一般的也能办百十件，效率并不低。造成平均结案率低的很大一个原因是我们的法院存在相当数量的“脱产”或“半脱产”法官。在法院，办案最多的是审判员（包括助审员），副庭长次之，到了庭长一级办案就少了，当了院级领导就基本不办案了，再加上不办案的行政管理人员、综合科室的法官，不办案或基本不办案的法官占到了法官总人数的一半左右。这样平均下来，审判效率自然不会很高。

二、关于法官队伍存在问题成因的思考

关于法官队伍存在的问题成因的探究，应当从分析问题入手，最终从制度的层面加以考量。

（一）关于法官素质的思考

先从法官的选任看，选拔任用法官的标准过低使得法官的整体素质先天不足。法官职业是一个特殊的职业，法官以行使国家审判权为专门职业，不仅要具备国家公务员必须具备的基本条件，而且要具备法官必须具备的独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。然而建国以来，特别是法官法实施前，法官职业的特殊性一直被忽略了，对法官的选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面的要求，很多人可以未经严格选拔而进入法官队伍。由于没有严格的选拔任用法官的标准，一个人到了法院不论是否从事审判工作，不论素质是否符合审判工作的要求，只要达到一定的工作年限和干部级别，都被任命为法官。法官职称实际上已经成为一种象征、一种可以平均分配的待遇。结果导致两个恶果，一是法官队伍无节制膨胀，形成了一支数量庞大而素质参差不齐的法官队伍。相当一部分人虽有法官职称但却不胜任法官职务。二是法官与书记员比例失调，由于书记员逐渐被选任为法官，造成书记员严重缺乏，一些本应当由书记员承担的工作却由审判员来完成，造成法官与书记员分工不明，既影响了工作效率，又影响了案件质量。

再从对法院、法官的管理制度看，制度的设计忽视了法官职业的特殊性。建国以来我们在制度的设计上把法院等同于一般的行政机关，将法官等同于一般的公务员进行管理（即使到了现在，法官仍然沿用公务员的考核办法，法院的干部任免仍沿用行政机关的做法），在制度设计上忽视了法官职业的特殊性。而当我们真正认识到法官职业的特殊性的时候，时间已经过去了半个多世纪，法官队伍职业化程度不高的现实已经造成，我们正在为忽视法官职业特殊性的制度设计付出代价，而且还要继续付出代价。现在我们却过多地指责法官的素质低下，实际上，法官的素质是由法官制度决定的，既然你在制度设计上将法院等同于一般的行政机关，既然你将法官等同于一般的公务员，那么你就没有理由要求法官具备比公务员更高的素质。所以单纯指责法官素质低、不求上进是有失公正的。

（二）关于法官管理体制的思考

首先从领导干部的任免看，领导干部的选拔任用制度不符合法官职业化的要求。建国以来，法院的领导班子都是同级人大任免，实际上是由组织部门选任委派。这在行政机关并无不妥。关键在于法院不是一般的行政机关，法院是一个专业性很强的部门，你从其他党政部门选配干部，很难适应审判工作专业化的要求。比如说一个相当级别的领导，尽管他政治素质好组织能力强，在行政机关他可能是一名称职的领导，但到了法院却未必。为什么，因为当法院的领导，不仅要具有行政机关领导所应当具备的基本素质，还要求你具备一定的法律背景和司法经验。而我们通常的做法是，将党政机关的领导直接选派到法院担任领导职务，尽管他对法律是个门外汉，尽管他一个案子也没办过，但到了法院就可以直接被任命为院长、副院长、纪检组长、政治处主任、审判委员会委员，而从事审判职业几年、十几年甚至几十年的法官却要听命于这些从来与法律无缘的人，这在法治国家简直是不可思议的，而在中国却成了通行的做法，见怪不怪了！这种做法抹煞了法官职业的特殊性，而它带来的负面效应更是不能低估的，它使法官认为，当法官不必研究法律，只要研究好“社会学”、学会为官之道就足够了！不懂法的人可以当管法官的官，享受一线办案法官无法享受的“尊荣”，那么法官还有什么必要劳心费神地学习法律？退一步说，学了法律，成了专家又能如何？

其次从法院的内部运行机制上看，现行法官制度的激励机制不符合法官职业化的趋势。制度的导向和评价功能是巨大的，有什么样的评价体系，就会有什么样的价值观念。既然你将法院设计了自上而下、由高到低的权力结构，既然享受尊荣的等级与官阶成正比，既然当了官能过上“食有鱼、出有车”的体面生活，享受到普通法官无法享受到“尊荣”，那么法官必然形成以当官为荣、当兵为耻观念。可以说，我们现在实行的法官制度，实际上是鼓励“当官”，而不鼓励在第一线办案的制度。所以说，行政化的管理体制不仅不能保证选拔出高素质的法官，更重要的是还造成了法官价值评价体系的扭曲。一个人到了法院，当了书记员，想当审判员，当了审判员，想当庭长，当了庭长，想当院长，没有一个人甘愿一辈子当个书记员或审判员的。实际上，评价一个法官水平高低的标准已经变成了他实际享有的行政级别的高低，而其本身所具有的法律素质倒在其次了。而在现有的体制下，想当官除了需要具备一些基本素质外，更重要的是有“道”，所以我们的有些法官不是把精力用在学习研究法律上，而是千方百计挖空心思想当官。那些当官无望的，则消极地对待工作混日子，那些真正高素质的法官由于年轻或社会经验不足无法得到晋升的机会而处于较低的等级，无法享受到法官职业应当给他们带来的尊荣，导致他们对前途、对事业悲观失望，而逐渐丧失了进取心，整个法官队伍缺乏应有的生机和活力，这就是现阶段各级法院的法官学习业务提高素质缺乏内在动力的根本原因，这就是我们花了那么多钱搞了那么多的进修、培训而效果不理想的真正原因，这也是提高法官整体素质的最大障碍。

再次，从审判管理的运行模式上看，案件审批制度的存在即违背了审判规律，也不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高。现在通行的做法是案件的层层审批把关和审判委员会讨论案件制度。尽管近年来我们一直提倡领导办案，一直提倡要还权于合议庭和独任审判员，但结果却不尽如人意。为什么？因为案件审批是以领导的行政管理权力为前提的，我们的领导习惯于审批案件，实际上我们的一些领导也只能审批案件，他们把审批案件当作自己权力的象征而不容他人染指和削弱。实际上案件审批不过是审判权在审批者和办案者之间的再分配，审批案件除了正常的掌握审判动态或案件把关之外，还存在一个案件的决定权问题，而这个决定权在当前的司法环境下多多少少地具有某种可交换的属性，能给审批者带来某种利益，所以作为法院最高权力的享有者不可能把案件决定权真正还给办案法官。这才是案件审批制度存在的最深刻的原因。当然，笔者并不否任案件审批对保证案件质量所起的作用，特别是在当前法官素质普遍不高的情况下。但是应当看到，我们的有些领导，对法律知识的熟悉程度并不见得比一线办案法官高多少，尤其是从其它党政机关调入的没有法律背景和司法经验的领导，就是从优秀法官提拔起来的领导，由于他们不办案或很少办案而整天忙于行政事务，其业务能力也未必比提拔前更高。实际上由领导审批案件或经审判委员会研究案件，并不能有效地发现和避免案件的实体和程序错误，相反我们的案件审批者或审判委员会对同一个案件经常会得出截然相反的结论。

这里特别应当指出的是，由领导审批案件或由审判委员会研究案件的做法还具有一定的负面影响，一是它容易使审判人员形成依赖和懒惰心理。由于审批把关制度的存在，使得审判人员遇到疑难问题不是自己寻找法律依据和运用法学理论进行解决，而习惯于将疑难问题提交审判委员会或案件审批者决定，久而久之他在心里会想，反正我说了也不算，还不如将问题上交，自己落个清闲。因而案件审批制度不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高，实际上已经成了素质不高的审判人员的“拐棍”，在一定程度上“保护”了低素质的法官。二是不利于错案责任的追究。案件审批制度分散甚至模糊了案件承办者的责任，使得真正出了错案时责任无法追究。

以上我们分析了造成法官队伍素质低下的种种原因。值得特别指出的是，这些原因不是孤立存在的。我们看到，忽视了司法规律的法官制度造成了法官队伍无节制膨胀和素质低下；而数量庞大的法官队伍和素质低下的现实又给行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件审批和审判委员会制度等）又在一定程度上保护了法官的低素质，各种因素交互作用、互为因果，导致了法官队伍目前的状况。法官队伍存在的问题仅仅是表象，而制度的设计才是根本。

笔者常常思考这样一个问题，司法体制改革和推进法官职业化，是靠领导的号召和要求，还是靠制度的改革与创新？笔者得出的结论是，解决法官队伍存在的问题，必须从制度设计入手，从根本上解决问题。法官的职业化建设，必须同司法体制的改革同步进行，没有体制的改革与创新，法官职业化就失去了动力和保障，最终也不会取得实质性的成果。

三、关于法官职业化建设的几点建议

法官制度改革的目标应当是“法官要办案、法官愿办案、法官只办案”。实现这个目标的标志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“长”是审判长。这一官一长只管案件，而不管其他的法官。为此，必须重新构建能够体现司法特质的法官制度，在这个制度的保障和约束下，造就一支高度职业化和高度自治的职业法官队伍。为此应当解决好以下几个方面的问题。

（一）关于法官职业的准入问题

目前我们已经认识到了法官选任标准过低的问题，设立了司法考试制度，提高了法官职业准入的“门坎”，但这只是解决了今后的普通法官的职业准入问题，领导干部的职业准入问题和实行员额制后法官的选任标准问题仍未解决。

法官法规定，法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选，而没有规定必须通过国家司法考试，为此就有了“当院长容易，当法官难”的说法。人民法院的院长、副院长具有法官和领导双重身份，理应在业务素质上高于法官，但在选任的标准上却低于法官，为党政干部继续进入法院当领导留下了“后门”，实际上是对现行的干部管理体制的迁就。如果我们对这个“后门”不及时予以堵塞，将严重影响法官职业化的进程。为此笔者建议，应当修改法官法，将这一“后门”堵住。

根据法官法的规定，最高人民法院已经决定在全国法院推行法官员额制度和法官助理制度。意图通过将在职法官划分为法官和法官助理达到“法官数量大大减少、法官素质大幅度提高、法官中心地位大大增强”的目的。这无疑是推进法官职业化的重要举措。笔者认为，定额后的法官不同于传统意义上的法官，应从立法上进一步提高法官的任职条件。在法官法修改以前，应在法官法确定的既有条件范围内从严要求，以真正体现法官的精英化、职业化。因而应当制定严格的担任法官的标准，而不能简单地将我们的院级领导、中层干部和一些素质较好的审判员直接过渡为法官。

关于确定法官员额后法官的选任标准，有的学者将定额后的法官任职条件限定为：高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识；通过全国司法资格统一考试；有较高的审判专业水平，能独立承办复杂疑难案件，具有熟练的驾驭庭审的能力；具有较强的文字表达能力；法学基础理论深厚，有较强的调研能力，有一定数量的法学论文发表；有良好的政治素质和道德品质、较高的社会评价；身体健康，能够胜任繁重的审判工作；从事法律工作五年以上。笔者认为，这个标准值得考虑，如果严格按照这个标准选任法官，那么选任出来的肯定是精英化的法官。这里面有几个硬性标准，一是学历条件，二是通过国家统一司法考试，三是有一定数量法学论文发表，其中最难的就属通过司法考试了。笔者一直认为，法官法修正案没有规定在职法官一律要通过司法考试才能继续担任法官职务，实际上是对在职法官素质良莠不齐的现状的一种妥协——大多数法官难以通过如此难度的考试，且不说还有相当一部分法官连报考条件都不具备。司法考试对应试者法律知识、法学理论的考察是极为严格的，也是其它考核考试无法替代的，法官员额确定后既然我们要选拔精英法官，理应通过司法考试。借司法考试的方式对法官队伍进行一次彻底“洗牌”，既解决了员额确定后法官的选任标准问题，又很好地解决了在职法官的分流问题，可谓一举两得。当然这需要一个过程，在实行员额制的初期，为保持审判业务的延续性，可由符合法官法规定条件的法官代行职责，以后逐渐由达到条件的人替换。

（二）关于法院的内部机构设置和领导干部过渡问题

目前各级法院内部均设有刑事、民事、行政、执行等业务庭室和综合科室。各个审判庭既是审判业务分工的结果，又是行使审判权的单位。审判庭设庭长、副庭长职务，院长、副院长（包括院长助理和副院级审判员）分管几个庭室的工作，形成了一套完备的行政管理网络。这样一个机构设置实际上成了行政化管理方式的载体。但管理的对象却不是行政事务而是审判业务或具体的案件。法官审理案件是一个复杂的脑力劳动过程，它在本质上具有排斥行政权力干预的属性，因而我们不能套用行政管理的方式管理审判业务，因而审判庭的设置也就失去了存在的必要。有学者建议，从长远看应当取消审判庭的设置，代之以专业合议庭或办案组，这个建议应当采纳。取消审判庭的内部机构改革应当与推行法官员额制度同时进行，不然新选任的法官又成了承担案件审批职能和行政管理职能的行政管理者，改革的目标就难以实现。

最高法院已经在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中规定对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理，建立科学的管理制度。这里面涉及法官、法官助理的角色定位问题。应当明确规定，只有行使国家审判权审判案件的法官才具有审判职称，其他人员包括法官助理、专职行政人员、法警、书记员等一律不再具有审判职称，专职行政人员、书记员、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是协助法官工作的法院工作人员。员额制实行后，对于未被选任为法官的审判人员，应当免去审判员职称。

这里需要指出的是，法官员额制还存在一个与现有的法官等级制度和干部管理体制的协调问题。员额制实行以后，肯定会出现等级高的“法官”给等级低的法官当助理的现象，等级高的法官可能在心理上一时难以适应，因而可能造成工作上的摩擦。实际上，法官的素质只能有审级上的差异，在同一级法院没有必要将法官分成三六九等。建议修改法官法，取消或修改关于法官等级的规定。

相对于法官等级设置问题，我们的领导干部如何过渡可能更为棘手。领导干部具有较高的行政级别和法官等级，但有些领导干部由于自身素质和工作性质的限制，其业务素质可能无法达到定额后法官的选任标准。在这种情况下我们是坚持定额后法官的选任标准还是对这些领导干部“网开一面”？如果坚持选任标准，就涉及如何对待他们现有的领导职务问题，如果“网开一面”就无法达到员额制后法官精英化的目的。笔者认为，不能因为他们的法官等级、行政级别高而一律给予他们法官职称，可允许这些人做一次选择，达到定额后的法官选任标准的，可担任法官职务去办理案件，达不到的，可留任原职务。

（三）关于审判权的运行方式和监督机制问题

人民法院现行的审判业务运行方式完全是按行政机关的管理方式设计的，主要靠领导督促和案件审批管理审判业务，领导本身不办案或极少办案，但却成了法官的法官、裁判者的裁判者。这种以行政权力代替审判权行使的管理方式的弊端是显而易见的。近几年，我们一直提倡领导干部办案，但收效甚微，为什么？因为我们的领导已经习惯于审批案件和处理行政事务，他们手中的行政权力使他们不屑于繁杂琐碎的案件审理，他们不办案是因为他们有决定案件结果的行政权力。所以解决领导干部不办案的问题应当与改革行政化的管理体制同步进行。

法官职业化必须解决领导不办案的问题。在法官数量庞大的情况下领导不办案问题好像还不十分突出，将来员额制实行以后，法官的数量将减少到现在的一半或更少，那时候你再允许那么多的领导不办案而去审批案件，显然是不现实的。打个比方，一个法院现有60名法官，现有不办案的院级领导10人，审判工作运行基本正常，而实行员额制以后，法官只剩下30人或更少，假如这10名领导都过渡为法官，将出现10名领导为20名法官把关的现象，平均每个领导只审批两个法官办理的案件，管理手段与审判效率的矛盾就会立刻凸现出来。当然，改革行政化的管理机制需要一个过程，在取消案件审批制之前是否可以将领导与法官的身份合二为一？即保留他们的领导身份但专门从事审判工作，以后逐渐将行政权力分离出去。

但要真正解决这个问题，还需要立法上的支持。应当通过立法的方式将领导干部的行政权力和审判权分离，最终建立“判者审、审者判”的审判工作运行机制。或许有人会说，领导不审批案件都去办案了，出现问题怎么办？实际上领导审批案件的做法并不能保证案件不发生问题，取消案件审批并不是取消监督制约机制，相反对法官行使审判权的监督机制只能加强不能削弱。我们不需要的只是行政化的监督机制，对于法律规定的审级监督、再审监督和纪检监察监督必须坚持，而且笔者还设想在人民法院之外设立法官违法违纪举报中心，这个机构应当独立于法院之外且不受各级法院司法辖区内党政机关的干涉，而且这个机构实行的只能是事后监督。这样效果可能更好一点。

（四）关于法官职业的保障问题

法官的职业保障包括地位保障、物质保障、人身保障等内容。这里着重谈一谈地位保障和物质保障。

法官员额制和法官助理制的设立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解决员额制所涉及的法官制度的深层次问题，员额制的目标就可能无法实现。司法改革的核心问题就是解决法官的价值取向问题，其目标应当是从鼓励法官当官到鼓励并保障法官办案。因此必须确立法官在法院中的核心地位。这个问题说起来还是行政化的管理体制惹的祸。因为一个法官当了官会给他带来种种好处，所以他要当官而不愿意办案。所以制度的设计应当从剥夺当官带来的种种好处入手，最终使得一个法官不当官也能享受当种种优待，享受到法官职业给他带来的“尊荣”，这样他就会把全部精力投入到审判中去而不挖空心思地想当官，这样才会真正提高审判质量和效率。这件事情说起来容易作起来难。笔者建议从以下两个方面入手，一是司法资源的分配要以法官为中心。司法资源包括对物质装备的支配权、对法官助理书记员的支配权等。应当优先保障法官办案经费的使用、车辆等装配的使用，优先保障法官对法官助理、书记员等司法辅助人员的配置和支配。二是削弱并最终解除法官对领导的人身依附。现阶段法官的命运在很大程度上是由领导决定的，法官与领导之间存在着支配与被支配、决定与被决定的人身依附关系。确立法官的中心地位必须打破这种人身依附关系。对法官的选任、考核、奖惩应当严格依照法律的规定进行，法官员额制实行以后，对法官的选任、考核、奖惩应当由专门的机构来组织实施，至少不应当由本院的领导组织实施。这样法官才能不依附于领导的意志，独立审判才能真正实现。

在西方发达国家，法官的收入一般都比较丰厚。法官的收入高于公务员，也是世界上大多数国家的通例。之所以这样，一是法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质报酬，二是高薪有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免以盈利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其惟一的收入来源。这样国家就必须保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，免去后顾之忧，从而不受金钱、物质利益的诱惑。现在法官的工资实在是微薄得可怜，只能维持最低的生活。为此一些高素质的法官不满于菲薄的待遇而辞职当了律师，据笔者了解，参加司法考试的在职法官大多数都有辞职当律师的想法。我们现在的法官保障制度不仅不能吸引高素质的人才，就连法院现有的人才也留不住，足以引起我们的反省。

为此，应当大幅度提高法官的待遇。法官员额制实行以后，留下来的法官数量大大减少，素质大大提高，没有理由不享受较高的待遇。实际上，大幅度提高法官的待遇，既可以增强法官职业的吸引力，吸引高素质的人才加入法官队伍，又可以有效地避免违法违纪现象的发生。现在由于法官待遇太低，一些法官或参与经营活动，或利用审判权牟取一些物质利益，将来法官待遇提高了，我们就可以提出更严的要求，杜绝法官参与经营性活动和利用审判权牟取私利，有助于提高法官队伍的社会评价。

另外我国各地方的经济发展水平相差较大，由地方财政拨付法官的工资，造成上下级法院和各地区法院法官工资标准相差太大。笔者所在的县级法院院长月工资不过千元，而中级法院一般的法官比县级法院的院长挣的都多，这是极不正常的。上级法院需要高素质的法官，基层法院同样需要，工资标准相差如此之悬殊，势必产生高素质的人材向上级法院和经济发达地区法院集中的趋势，不利于基层法院和经济欠发达地区的法院吸引高素质的人材。所以应当统一法官的工资标准，使上下级法院、经济发达地区和经济欠发达地区法院法官的工资标准相差不致太多。