外商投资企业审批制改为备案制解读

第一篇：外商投资企业审批制改为备案制解读

外商投资企业审批制改为备案制

2016年9月3日，全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》（以下简称“《决定》”），将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业的设立和变更，由审批改为备案管理。2016年10日8日，商务部发布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（以下简称“《备案暂行办法》”），将备案管理制度具体化。同日，商务部和国家发展改革委联合发布公告（以下简称“《联合公告》”），明确了外商投资准入特别管理措施的标准，即按《外商投资产业指导目录（2015年修订）》（以下简称“《产业指导目录》”）中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。基于此，我国外商投资管理体制的重大变革，即由审批制改为备案制正式落地。

一、修法影响

1.管理体制改革。

备案并非前置条件，而属于告知性质，备案机构仅对填报信息进行形式审查。

2.事项生效条件。

设立变更事项的发生时间在无相关法律法规要求的情况下，以外商投资企业最高权力机构作出决议的时间为变更事项的发生时间。由于取消了对章程和合同的审查和批准，外资审批也将不再构成此类文件的生效条件。

3.流程便利。

备案时间缩短为3日内；提交材料大为减少；备案全程网上进行。

二、适用范围

1.产业类型限制： 适用于“不涉及国家规定实施准入特别管理措施的”外商投资企业。

（1）《联合公告》明确“外商投资准入特别管理措施按《产业指导目录》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行”。

（2）根据《产业指导目录》，农业相关产业涉及股权要求、高管要求的仅有两项，即“限制外商投资产业目录——

一、农、林、牧、渔业——

1、农作物新品种选育和种子生产”；“限制外商投资产业目录——

三、制造业——6.豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工”，股权要求均为“中方控股”。

（涉及农业的鼓励类、禁止类、限制类产业详见附件一：农业相关产业目录）因此，除了投资“农作物新品种选育和种子生产”和“豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工”的外商投资企业应继续适用审批程序之外，其余农业相关的外商投资企业均“不涉及国家规定实施准入特别管理措施”，应适用备案程序。

2.投资方式限制：

不适用于外国投资者通过并购方式新设企业或变更既存企业的情形。

（1）对于外国投资者并购境内非外商投资企业，适用《关于外国投资者并购境内企业的规定》，其中涉及上市公司的，适用《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》。

（2）但是，外国投资者并购境内非外商投资企业完成后，外商投资企业发生的变更事项，如不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，也实行备案管理。

因此，外国投资者在并购境内非外商投资企业的过程应继续适用审批程序，并购完成之后则适用备案程序。

3.企业类型：（1）中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、外商投资的股份有限公司

（2）投资类外商投资企业（包括投资性公司、创业投资企业）视同外国投资者

（3）港澳台投资者参照执行（香港、澳门服务提供者根据CEPA设立的从事服务贸易企业将依照《港澳服务提供者在内地投资备案管理办法（试行）》执行）

（4）外商投资企业境内再投资应符合《对外贸易经济合作部、国家工商行政管理总局关于外商投资企业境内投资的暂行规定》的要求，即仍需进行审批。

三、备案事项：

1、包括所有设立和变更事项。变更事项包括基金信息变更、投资者基本信息变更、股权、合作权益变更、合并、分立、终止、外资企业财产权益对外抵押转让、中外合作企业外国合作者先行回收投资、中外合作企业委托经营管理等事项。

2、外商投资的上市公司和新三板挂牌公司，外国投资者可仅在其持股比例变化累计超过5%或（相对）控股地位发生变化时，就投资者基本信息或股份变更事项办理备案手续。

四、备案步骤：

1、备案时间：设立备案可在企业设立之前（在名称预核后营业执照签发前）或营业执照签发后30日内办理；变更备案可在变更事项发生后30日内办理。涉及合并、分立、减资等事项依法应当公告的，应当先行办理公告手续。

2、在线备案：通过外商投资综合管理信息系统http://wzzxbs.mofcom.gov.cn/在线办理填报表格和提交文件。

提交文件包括营业执照、《设立/变更备案申报承诺书》、授权委托书、被委托人身份证明等。

3、形式审查：备案机关对填报信息形式上的完整性和准确性进行核对，对属于备案范围的在3个工作日内完成备案。填报信息形式上不完整、不准确，或需对经营范围进一步说明的，应一次性在线告知其在15个工作日内在线补充提交相关信息。

4、备案回执：备案完成后，外商投资企业或其投资者可自愿向备案机构领取《外商投资企业设立/变更备案回执》。

五、监管和法律责任

1、监督手段：商务主管机关可采取抽查、根据线索检查、以及依职权主动检查等方式开展监督检查。

2、诚信档案：主管部门在监督检查中掌握的反映外商投资企业或其投资者诚信状况的信息，应记入商务部外商投资诚信档案系统。

3、法律责任：外商投资企业或其投资者未按期履行备案义务，或在进行备案时存在重大遗漏的，商务主管部门应责令限期改正；逾期不改正，或情节严重的，处3万元以下罚款；逃避履行备案义务，在进行备案时隐瞒真实情况、提供误导性或虚假信息，或伪造、变造、出租、出借、转让《备案回执》的，商务主管部门应责令限期改正，并处3万元以下罚款。违反其他法律法规的，由有关部门追究相应法律责任。

第二篇：审批制、核准制、备案制

（一）审批制

1、审批范围。审批制适用于政府投资项目。政府投资项目是指全部或部分使用中央预算内资金、国债专项资金、省级预算内基本建设和更新改造资金投资建设的地方项目。

2、投资内容。政府投资主要用于社会公益事业、公共基础设施和国家机关建设，改善农村生产生活条件，保护和改善生态环境，调整和优化产业结构，促进科技进步和高新技术产业化。

3、投资方式。政府投资采取直接投资、资本金注注入、投资补助、贴息等投资方式。

4、审批权限。省发改部门是负责全省政府投资管理工作的主管部门；市、州、县（市、区）发展改革部门是负责本行行政区域内的政府投资管理工作的主管部门。

政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模，分别由国家、省级和市、州政府投资主管部门或由政府投资主管部门会同相关部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。政府投资项目的可行性研究报告、初步设计，由政府投资主管部门委托有咨询评估机构进行咨询评估或评审；重大项目应当进行专家评议。咨询评估没有通过的不予审批。

政府投资300万元及以上的建设项目，由省级投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，并组织竣工验收（初步设计概算总投资不得超过审定的可行性研究报告的总投资的10%。确需超过的，应当按程序重新报批可行性研究报告）。

政府投资300万元以下的建设项目，按职责权限和隶属关系由省直有关部门或市、州政府投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，并组织竣工验收。

（二）核准制

企业投资国务院《政府核准的投资项目目录》中所列重大项目和限制类项目的，均应当向当地投资主管请求核准。

进行核准的项目，应当向核准机关提交申请报告。申请报告应当由具备相应工程资质的机构编制。

（三）备案制

凡属于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，均实行备案制。总投资在1亿元以上的项目，由省发展改革部门备案；总投资在1亿元以下的项目，由市（州）发展改革部门备案。

（四）三者的区别

备案制、核准制与审批制的区别主要体现在三个方面。第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目；核准制则适用于企业不使用政府资金投资建设的重大项目和限制类项目；备案制适用于企业投资的中小项目。第二，审核的内容不同。过去的审批制是对投资项目的全方位审批，而核准制只是政府从社会和经济公共管理的角度审核，不负责考虑企业投资项目的市场前景、资金来源、经济效益等因素。第三，程序环节不同。过去的审批制一般要经过项目建议书、可研报告、初步设计等多个环节，而核准制、备案制只有项目申请核准或备案一个环节。

第三篇：外商投资企业备案制解读三十问

外商投资企业备案制解读三十问

2016年9月3日，十二届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》，对《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国合资经营企业法》《中华人民共和国合作经营企业法》以及《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》相关行政审批条款进行修改，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施（负面清单）的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更，由审批改为备案管理。

商务部随后公布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法（征求意见稿）》。应商务部条法司邀请，北京大成律师事务所数名高级合伙人与高级顾问参加了就该征求意见稿举行的座谈会并发表意见；与此同时大成律师事务所向全所发出了征集意见的通知，并在此基础上向商务部提交了书面意见，部分意见得到采纳。2016年10月8日，《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式公布。

外商投资企业设立与变更备案管理制度的建立标志着我国外商投资企业管理体制的重要变革。在外商投资企业设立和变更备案的全过程中，除了《暂行办法》，还可能会涉及一系列其他文件，例如国家发展改革委和商务部2016年第22号公告、《工商总局关于做好外商投资企业实行备案管理后有关登记注册工作的通知》（工商企注字【2016】189号，下称“工商189号文”）、《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注字【2016】，下称“工商117号文”），还会涉及《外商投资产业指导目录》、《政府核准的投资项目目录》等清单目录。在这里，我们将就外商投资企业备案制建立的背景、相关法规的具体规定、备案过程中可能面临的具体问题、外商投资体制今后的发展趋势进行解读和分析，同时我们将在近期举行相关业务培训讲座，敬请关注。

本解读问答是我所律师基于对相关法规的跟踪研究以及从事相关业务的长期经验基础上编纂的，不构成对具体事务的法律建议。

1、外商投资企业设立与变更备案制实施的背景是什么？ 长期以来，我国外资与内资企业存在两套不同的管理体制。一方面，内外资面临不同的税收待遇，另一方面，外商投资企业的设立与变更存在专门的审批制度，外资准入面临诸多的限制条件。社会主义市场经济体制的建立与完善客观上要求对各种市场主体一视同仁，要建立公平竞争的市场环境。2008年，我国对内外资企业的所得税制度进行了并轨，2007年到2010年间，城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市维护建设税、以及教育费附加先后实行内外资并轨。2008年，我国还实施了同时适用于内外资的《反垄断法》。内外资制度差异日益缩小。

2001年中国加入世界贸易组织之后，我国的投资伙伴国要求中国进一步开放国内投资市场的呼声越来越高。有些国家提出要求中国在投资方面实施“准入前国民待遇”，并通过“负面清单”管理外资准入。也就是说，希望中国将对内资开放的领域原则上都对外资开放，对不能向外资开放或者需要附加限制条件开放的领域以清单列出。本世纪以来，采用这种基于“准入前国民待遇”的“负面清单”管理模式的国家和地区日益增多，很多经济体以这种开放程度较高的外资管理方式作为其争夺国际资本的一种手段。

中国政府和学术界对这种“负面清单”管理模式进行了长期研究。为了增强对外资的吸引力，适应外资结构与特征的变化，特别是为了建立公平竞争的市场环境，2013年7月，中国政府在第五轮中美战略与经济对话中表示，中国政府同意在中美双边投资协定的谈判中以“准入前国民待遇”加“负面清单”谈判方式与美方进行谈判。这表明中国外资准入制度将发生重要变化。

为了对“负面清单”以及其他开放举措进行试验，2013年9月29日中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌。根据国务院印发关于中国（上海）自由贸易试验区总体方案的要求，上海自贸区对外商投资试行准入前国民待遇，探索外商投资管理体制的改革，努力形成可复制、可推广的经验，服务全国的发展。从2013年10月1日起，相关外资管理法律的规定在自贸区范围内暂停实施三年。十八届三中全会也提出，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，建立公平开放透明的市场规则。

到2016年9月30日，相关外资管理法律的规定在自贸区范围内暂停实施届满三年。在现有自贸试验区改革试验经验的基础上，我国立法机构决定修改相关外资管理法律，将负面清单管理模式正式推广到全国。负面清单内的领域实施相应特别管理措施，外商投资企业的设立与变更仍然需要经过外商投资管理部门的审批。负面清单外的领域按照内外资一致的原则进行管理，外商投资企业的设立与变更实施备案制，不必再经过专门审批。

2、什么是外商投资负面清单？

我们所说的外商投资负面清单，指的是“外商投资准入特别管理措施（负面清单）”。外商投资负面清单的基础是“准入前国民待遇”。所谓“准入前国民待遇”，指的是外国资本在获准进入我国市场进行投资之前，在投资准入问题上享有不低于我国国内资本的待遇。通俗地说，也就是要求我国凡是对内资开放的领域也要对外资开放，对外资进入的限制不能超过对内资的限制。而外商投资负面清单是“准入前国民待遇”的例外清单。在“准入前国民待遇”加“负面清单”管理模式下，我国对内资开放的领域原则上也对外资开放，对外资的限制不超过内资，在外商投资企业设立与变更程序上，我们也不再实行专门针对外资的审批，而仅仅要求备案即可。而外商投资负面清单是以上原则的例外。在负面清单内领域投资的外资，仍然需要经过专门的审批，受到比对内资更加严格的限制。

根据国家发展改革委和商务部2016年第22号公告，目前与备案制配套实施的全国版负面清单的内容包括《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类，以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定。关于外商投资负面清单和《外商投资产业指导目录》的关系，我们在下面第六问中还会进一步讨论。

外商投资负面清单今后也会受到我国投资议题对外谈判的影响。目前我国与美国、欧盟等国家和地区的双边投资协定正在进行并且已经取得实质性进展。随着我国相关投资协定谈判的完成以及我国对外开放的需要，外商投资负面清单还将不断精简调整。

3、《暂行办法》的备案管理范围是什么？哪些外商投资企业的设立与变更不适用备案制？

根据《暂行办法》第二条的规定，“外商投资企业的设立及变更，不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，适用本办法。”

外商投资企业的设立与变更，原则上都适用《暂行办法》。但是，涉及在国家公布的外商投资负面清单里列明的准入特别管理措施的外商投资企业的设立与变更，不适用该办法，也就是说，这些设立与变更，仍然需要向外商投资管理部门逐案申报审批。审批程序和审批需要提交的材料不变。

根据国家发展改革委和商务部2016年第22号公告，《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中限制类和禁止类所列的所有产业均不属于备案管理范围，鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定的，也不属于备案管理范围。其他的鼓励类产业以及不在《外商投资产业指导目录（2015年修订）》列出的允许类产业属于备案管理范围。

根据国家发展改革委和商务部2016年第22号公告，涉及外资并购设立企业及变更的，按现行有关规定执行。按照现行有关规定，部分外资并购行为仍然需要逐案审批。对此，我们将在下面第四问中进一步解释。

由于外商投资负面清单以外的领域按照内外资一致的原则进行管理，而按照《暂行办法》第二条，不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，也就是外商投资负面清单以外的领域都适用该办法，那是否意味着没有列入外商投资负面清单，但是对内外资都有限制或者禁止进入的产业，也可以进行备案呢？

不在外商投资负面清单中的产业，即使国家有内外资统一适用的限制性措施，也不需要向外商投资管理部门专门申报审批。对于对内外资都有限制的产业，凡是属于工商117号文中所附《工商登记前置审批事项目录》（目前为2016年6月版）中的前置事项的，在工商登记注册时，登记管理机关会要求提交前置审批文件或证件。不属于前置事项的限制，可以采取先照后证的方式，先行设立企业主体，然后再申请相关审批文件或证件。没有获得审批的，企业设立之后不得开工有关项目，不得开始从事受限制的经营活动。

“外商投资企业设立及变更审批”以往也属于工商登记前置审批事项，但根据2016年9月30日发布的工商189号文，这一前置条件今后仅仅适用于外商投资负面清单内的产业。在外商投资负面清单以外的产业进行投资的，商务部门的备案证明不是企业进行工商登记的前置条件。

4、外资并购行为是否适用备案制？

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》未明确规定外资并购是否同样适用备案制。根据国家发展改革委和商务部2016年第22号公告，涉及外资并购设立企业及变更的，按现行有关规定执行。

根据商务部条约法律司负责人就《暂行办法》所说的“现行有关规定”的解读，对于外国投资者并购境内非外商投资企业，适用《关于外国投资者并购境内企业的规定》（商务部令2009年第6号），其中涉及上市公司的，适用《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》（商务部、证监会、税务总局、工商总局、外汇局令2005年第28号）。对于外国投资者投资其他领域或采取其他方式投资的，一律实行备案管理。

《关于外国投资者并购境内企业的规定》第二条规定：“本规定所称外国投资者并购境内企业，系指外国投资者购买境内非外商投资企业（以下称“境内公司”）股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更设立为外商投资企业（以下称“股权并购”）；或者，外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或，外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产（以下称“资产并购”）。”根据该规定的第二十一条和第二十三条，股权并购和资产并购均应向商务主管部门申请审批。

根据以上规定，并非所有外资并购行为都被排除在备案制以外，例如外国投资者购买境内外商投资企业股东的股权或认购境内公司增资的，只要不涉及外商投资负面清单的规定，也实行备案管理。

另外，外国投资者并购境内非外商投资企业完成后，外商投资企业发生的变更事项，如不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，也实行备案管理。

5、外商投资负面清单与《政府核准的投资项目目录》的关系是什么？

传统上，我国外商投资企业在进行工商登记注册以前，需要分别经过商务部门的企业设立审批和发改委系统的投资项目核准或备案。一般来说，需要在发改委进行核准的投资项目，商务部门在进行企业设立审批时，都会要求投资人先行获得发改委的投资项目核准文件。

《政府核准的投资项目目录》是外改委系统进行项目核准的重要依据之一。经过长期改革，发改委的投资项目核准已经日益简化，权限也在不断下放。10月8日的国务院常务会议决定，在2013年、2014年两次精简政府核准的投资项目基础上，进一步下放核准项目。可以预计，2016年版《外商投资产业指导目录》将很快推出。

根据现行2014年版目录：“《外商投资产业指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)10亿美元及以上鼓励类项目，总投资(含增资)1亿美元及以上限制类(不含房地产)项目，由国务院投资主管部门核准，其中总投资(含增资)20亿美元及以上项目报国务院备案。《外商投资产业指导目录》限制类中的房地产项目和总投资(含增资)小于1亿美元的其他限制类项目，由省级政府核准。《外商投资产业指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)小于10亿美元的鼓励类项目，由地方政府核准。”除此之外，农业水利、能源等领域的某些特定项目，无论投资来源是内资还是外资，均须经过政府核准。

在外商投资企业备案制实施后，外商投资负面清单内的投资仍然按照以往的程序进行；清单外的企业设立程序被大大简化了。根据《工商登记前置审批事项目录》（2016年6月版），由于发改委的项目核准不是工商总局规定的34项前置要求之一，负面清单外产业的投资人今后可以先去进行工商登记注册，执照签发获得企业主体资格以后再进行商务部的备案和发改委的项目核准或备案。企业主体可以先行设立，工商部门在营业执照上的营业范围加注“（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。这里的批准可以理解为审批或者核准。

6、外商投资负面清单与《外商投资产业指导目录》的关系是什么？

我国外商投资产业分为四类：鼓励类、限制类、允许类、禁止类。为了便于进行准入限制管理和实施优惠措施，长期以来，我国编制了《外商投资产业指导目录》，将鼓励类、限制类和禁止类三类产业列入目录，目录外产业为允许类产业。这一目录随着国家产业政策等相关政策发展，不断更新。目前实施的是2015年版。

随着准入前国民待遇加负面清单管理模式的推行，我国对外商投资的特别管理措施将以外商投资负面清单为依据来进行。到目前为止，我国在自贸试验区内实施过三个版本的负面清单。这次在全国范围内实施的全国版外商投资负面清单，采用的是《外商投资产业指导目录》中限制类和禁止类产业，以及鼓励类中有股权要求、高管要求规定的产业。今后的发展趋势仍然可能按照以往自贸区外商投资负面清单的形式，形成一个单独的全国版外商投资负面清单。

从长期趋势看，基于产业政策与区域政策的优惠措施将日益以内外资平等对待的原则来实施。因此，《外商投资产业指导目录》从长期看，其意义将有所下降，有可能最终与其他类型的产业清单目录合并。相似地，目前正在修订的《中西部地区外商投资优势产业目录》从长期看也可能与其他清单合并。

但是，从短期来看，《外商投资产业指导目录》仍然在发挥重要的作用。它目前不仅是外商投资负面清单的依据，而且仍然被《政府核准的投资项目目录》、《西部地区鼓励类产业目录》等清单目录所引用，作为政府项目核准、区域优惠措施实施的依据，而且该目录目前在负面清单内外商投资企业审批、发改委项目核准等事项的权限划分上，也仍然在发挥作用。另外，和《中西部地区外商投资优势产业目录》类似，《外商投资产业指导目录》中的鼓励类目录，还是企业获得进口设备减免税的重要依据。因此，我们在处理外商投资企业设立与变更事务时，仍然需要重视该目录包括外商投资负面清单以外内容的重要作用。

7、外商投资准入负面清单与市场准入负面清单的关系是什么？

根据国发2015年55号文的界定：“负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑，……”。

《市场准入负面清单》是针对内外资统一的一致性管理措施，目前在前两批自贸试验区所在的四个省市范围内试点，2018年1月1日将在全国实施。这一负面清单原则上应该涉及所有准入环节，对发改委、商务部、工商总局以及其他部委的准入管理工作都有指导意义。国务院2015年55号文要求，《市场准入负面清单》对《产业结构调整目录》的淘汰类项目和限制类项目引用列入禁止类，对《政府核准的投资项目目录》中的明确要求核准的项目引用列入限制类，并随之调整而动态调整。在具体试点过程中，各地对几个清单目录之间的关系进行了一些灵活调整处理，例如福建省在试点方案中提出“各地区、省直有关部门可根据实行市场准入负面清单制度的需要，提出在我省暂时调整《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》等有关规定的建议，由省政府报经国务院授权或同意后实施。”从目前的情况看，该负面清单的实际作用、与其他清单之间的关系，还需要在试点工作中进一步探索明确。

原则上来讲，今后外商投资不仅会受到外商投资负面清单的限制，在2018年1月1日以后也会受到《市场准入负面清单》的限制（这些限制绝大部分作为行业限制条件目前都已经存在）。但后者的限制是基于内外资一视同仁的原则进行的。在实际业务操作过程中两个负面清单的关系，在2018年1月之前的市场准入负面清单试点工作中，各试点地区将积累进一步的经验。我们也将继续跟踪观察。

8、备案制实施以后如何办理税务登记与外汇登记？

在外商投资企业备案制实施的同时，10月1日，我国“五证合一，一照一码”的工作也同期实施了。工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证、统计登记证实现五证合一，一个代码。工商登记注册与税务登记实现单一窗口服务。

由于外商投资企业外汇登记证不是上述的五证之一，外汇登记证仍需在营业执照签发之日起30日内向外汇管理部门申请。按照以往的做法，外汇登记需要出具商务主管部门的批准设立外商投资企业的文件。不属于备案制范围的外商投资企业今后申请外汇登记证，仍然应该出具商务主管部门的批准文件。10月8日，国务院常务会议明确指出：备案不作为办理工商、外汇登记等手续的前置条件。因此，属于备案范围的外商投资企业，今后在进行外汇登记时，不需要出具商务部门的批准文件，也不需要出具备案回执。

9、外商投资企业设立与变更应该到哪里去备案？

根据《暂行办法》第三条，各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团、副省级城市的商务主管部门，以及自由贸易试验区、国家级经济技术开发区的相关机构是外商投资企业设立及变更的备案机构，负责本区域内外商投资企业设立及变更的备案管理工作。

符合《暂行办法》备案范围的外商投资企业应当根据其自身区域属性，选择上述的相应备案机构，通过外商投资综合管理信息系统（以下简称综合管理系统）在线填报和提交《外商投资企业设立备案申报表》及相关文件，办理备案手续。

10、企业设立备案应该由谁办理？

根据《暂行办法》第五条，如在外商投资企业取得营业执照之前办理设立备案的，应由拟设外商投资企业的全体投资者（或外商投资股份有限公司的全体发起人）指定的代表或共同委托的代理人予以办理；如在外商投资企业取得营业执照后办理设立备案的，应由新设外商投资企业指定的代表或委托的代理人予以办理。

11、企业设立备案应该在什么时间进行？

根据《暂行办法》第五条，设立备案既可以选择在拟设外商投资企业取得企业名称预核准后直至营业执照签发之前这段时间办理，也可以选择在新设外商投资企业的营业执照签发后30日内办理。

一般来说，我们可以将营业执照签发前的备案称为“事先备案”，将营业执照签发后的备案称为“事后备案”。企业投资者或企业可以自行选择。这里“事”指的是“营业执照签发”时点。到目前为止，在自贸试验区试验过的外商投资企业备案也仅是事先备案。事后备案是这次备案制改革的重大突破，我们也可称之为“真正的”备案制。

工商189号文第一

（三）款指出：“根据《修法决定》，境外投资者在国家规定实施外商投资准入特别管理措施（以下简称《负面清单》）以外的产业进行投资的，商务部门的备案证明不是企业进行工商登记的前置条件。工商行政管理部门直接受理不涉及《负面清单》管理的外商投资企业设立、变更登记申请。” 工商189号文第二

（二）款进一步明确，“境外投资者在《负面清单》以外产业投资的，可以直接向登记机关申请外商投资企业设立、变更（备案）和注销登记，无需提交商务主管部门出具的备案证明；境外投资者在《负面清单》内投资的，其向登记机关申请外商投资企业设立、变更和注销登记时，依法提交商务主管部门出具的批复和批准证书。”

12、企业变更备案应该由谁办理？

根据《暂行办法》第六条，变更备案应由外商投资企业指定的代表或委托的代理人办理。具体方法为：通过综合管理系统在线填报和提交《外商投资企业变更备案申报表》及相关文件，办理变更备案手续。

13、企业变更备案应该在什么时间进行？

根据《暂行办法》第六条，变更备案应在变更事项发生后30日内通过综合管理系统予以办理。

对于变更事项的发生时间，如涉及最高权力机构作出决议的，以外商投资企业最高权力机构作出决议的时间为变更事项的发生时间；法律法规对外商投资企业变更事项的生效条件另有要求的，以满足相应要求的时间为变更事项的发生时间。

14、哪些企业变更事项应该办理变更备案？

根据《暂行办法》第六条，属于规定的备案范围的外商投资企业，发生以下变更事项的，应办理变更备案手续：

（一）外商投资企业基本信息变更，包括名称、注册地址、企业类型、经营期限、投资行业、业务类型、经营范围、是否属于国家规定的进口设备减免税范围、注册资本、投资总额、组织机构构成、法定代表人、外商投资企业最终实际控制人信息、联系人及联系方式变更；

（二）外商投资企业投资者基本信息变更，包括姓名（名称）、国籍/地区或地址（注册地或注册地址）、证照类型及号码、认缴出资额、出资方式、出资期限、资金来源地、投资者类型变更；

（三）股权（股份）、合作权益变更；

（四）合并、分立、终止；

（五）外资企业财产权益对外抵押转让；

（六）中外合作企业外国合作者先行回收投资；

（七）中外合作企业委托经营管理。

其中，合并、分立、减资等事项依照相关法律法规规定应当公告的，应当在办理变更备案时说明依法办理公告手续情况。

此外，外商投资的上市公司及在全国中小企业股份转让系统挂牌的公司，可仅在外国投资者持股比例变化累计超过5%以及控股或相对控股地位发生变化时，就投资者基本信息或股份变更事项办理备案手续。

15、企业设立事先备案后，投资的实际情况发生变化了应该如何处理？

根据《暂行办法》第八条，外商投资企业的投资者在营业执照签发前已提交备案信息的，如投资的实际情况发生变化，应在营业执照签发后30日内向备案机构就变化情况履行变更备案手续。

这一规定打破了商务和工商流程一一对应的关系。可能发生一次设立中，一次工商登记对应两次商务备案。

为避免没有必要的工作量，设立事宜可以先工商、后商务；变更事宜如果时间允许，也可尽量选择先工商、后商务。

16、在备案制实施以前设立的外商投资企业在备案制实施后出现变更事项应该如何处理？备案制实施中是否还有过渡安排？

在备案制实施以前设立的外商投资企业在备案制实施后出现变更事项处理的唯一标准是是否“涉及国家规定实施准入特别管理措施”，在备案制实施以前 还是以后设立外商投资企业对新规的适用没有影响。

《暂行办法》第九条规定：“经审批设立的外商投资企业发生变更，且变更后的外商投资企业不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，应办理备案手续，完成备案的，其《外商投资企业批准证书》同时失效。”

关于过渡期特别安排，根据工商189号文第二条

（三）款规定，“2016年10月1日以前，申请人已经取得商务主管部门的批复和批准证书，但尚未到登记机关申请办理登记注册的，登记机关仍按照原“外资三法”和“台胞投资法”的规定办理登记注册。

另外，根据《暂行办法》第二十九条，“本办法实施前商务主管部门已受理的外商投资企业设立及变更事项，未完成审批且属于备案范围的，审批程序终止，外商投资企业或其投资者应按照本办法办理备案手续。”

17、已经按照备案制设立的企业出现涉及外商投资负面清单的变更事项应该如何处理？

备案转审批：《暂行办法》第十条规定：“备案管理的外商投资企业发生的变更事项涉及国家规定实施准入特别管理措施的，应按照外商投资相关法律法规办理审批手续。”

从工商189号文看，工商部门会独立对是审批还是备案做出判断。工商189号文第二

（二）款要求，“境外投资者在《负面清单》以外产业投资的，可以直接向登记机关申请外商投资企业设立、变更（备案）和注销登记，无需提交商务主管部门出具的备案证明；境外投资者在《负面清单》内投资的，其向登记机关申请外商投资企业设立、变更和注销登记时，依法提交商务主管部门出具的批复和批准证书。…”

“各级登记机关要严格执行企业登记管理的程序性规定，按照内外资企业一致的原则履行审查责任，切实保障登记程序的规范和审查标准的统一。”

18、备案机构如何进行信息核对以及备案范围甄别并确定备案完成？

形式审查：备案机构关注的问题：1)是备案范围吗？2）信息完整吗？3）信息准确吗？备案机构可能会核对提交的材料与信息看是否有矛盾之处。审查尺度较旧规大幅度放松，从实质审查变为形式审查。

《暂行办法》第十一条规定：“外商投资企业或其投资者在线提交《设立申报表》或《变更申报表》及相关文件后，备案机构对填报信息形式上的完整性和准确性进行核对，并对申报事项是否属于备案范围进行甄别。属于本办法规定的备案范围的，备案机构应在3个工作日内完成备案。不属于备案范围的，备案机构应在3个工作日内在线通知外商投资企业或其投资者按有关规定办理，并通知相关部门依法处理。

备案机构发现外商投资企业或其投资者填报的信息形式上不完整、不准确，或需要其对经营范围作出进一步说明的，应一次性在先告知其在15个工作日内在线补充提交相关信息。提交补充信息的时间不计入备案机构的备案时限。如外商投资企业或其投资者未能在15个工作日内补齐相关信息，备案机构将在线告知外商投资企业或其投资者未完成备案。外商投资企业或其投资者可就同一设立或变更事项另行提出备案申请，已实施该设立或变更事项的，应于5个工作日内另行提出。

备案机构应通过综合管理系统发布备案结果，外商投资企业或其投资者可在综合管理系统中查询备案结果信息。”

19、企业或投资者如何领取备案回执？

《暂行办法》第十二条规定：“备案完成后，外商投资企业或其投资者可凭外商投资企业名称预核准材料（复印件）或外商投资企业营业执照（复印件）向备案机构领取《外商投资企业设立备案回执》或《外商投资企业变更备案回执》（以下简称《备案回执》）。”

备案回执，包括《外商投资企业设立备案回执》或《外商投资企业变更备案回执》，统称《备案回执》。

凭借什么领取：收到备案完成通知后，外商投资企业或其投资者可凭外商投资企业名称预核准材料（复印件）或外商投资企业营业执照（复印件）向备案机构领取。

在进行变更备案中，《暂行办法》没有明示领取《备案回执》时提供的“外商投资企业营业执照（复印件）”是变更前还是变更后的执照，这一细节需要等待实操中明确。由于商务部门的变更备案与工商部门的营业执照变更办理的先后次序没有规定，领取回执时的有效营业执照，无论是变更前的还是变更后的，均应该属于有效的领取凭证。

值得注意的是，《暂行办法》第十二条并没有要求外商投资企业或者投资者必须领取纸质回执。网上备案，但可以到主管商务部门领取纸质《备案回执》。该《备案回执》不是办理工商登记的必须文件，如仅为企业自行存档，完全可以网上下载备案结果即可，无需纸质《备案回执》。但是，正如我们将在后面第二十八问中讨论的，这一回执可能在企业申请进口设备减免税时发挥作用。需要申请进口设备减免税的企业最好领取纸质回执。

20、备案回执的内容有哪些？

《暂行办法》第十三条规定：“备案机构出具的《备案回执》载明如下内容：

（一）外商投资企业或其投资者已提交设立或变更备案申报材料，且符合形式要求；

（二）备案的外商投资企业设立或变更事项；

（三）该外商投资企业设立或变更事项属于备案范围；

（四）是否属于国家规定的进口设备减免税范围。”

其中第四项的内容对企业申请进口设备减免税有帮助。

21、备案机构如何对备案进行监督管理？

《暂行办法》第三章对监督检查工作进行了详细规定。备案机构可采取定期抽查、根据举报进行检查、根据有关部门或司法机关的建议和反映的情况进行检查，以及依职权启动检查等方式开展监督检查。

备案机构与公安、国有资产、海关、税务、工商、证券、外汇等有关行政管理部门将密切协同配合，加强信息共享。备案机构在监督检查的过程中发现外商投资企业或其投资者有不属于本部门管理职责的违法违规行为，将及时通报有关部门。

诚信档案：备案办法第二十二条、第二十三条对诚信档案系统进行了规定。，不诚信行为会被公示，商务部门与其他相关部门共享诚信信息。对于诚信档案，企业及其投资者有查询的权利，对记录不完整或者有错误的，可以申请修正。企业及其投资者改正违法行为、履行相关义务后3年未再违规，不诚信记录应当移除。

22、企业和投资者违反备案义务、违反准入许可等行为应承担哪些法律责任？

《暂行办法》第四章对相关的违法违规行为规定了法律责任。

例如，第二十四条规定：“外商投资企业或其投资者违反本办法的规定，未能按期履行备案义务，或在进行备案时存在重大遗漏的，商务主管部门应责令限期改正；逾期不改正，或情节严重的，处3万元以下罚款。

外商投资企业或其投资者违反本办法的规定，逃避履行备案义务，在进行备案时隐瞒真实情况、提供误导性或虚假信息，或伪造、变造、出租、出借、转让《备案回执》的，商务主管部门应责令限期改正，并处3万元以下罚款。违反其他法律法规的，由有关部门追究相应法律责任。”

第二十五条和第二十六条对未经审批在限制投资领域开展投资经营的，以及在禁止投资领域经营的规定了相应法律责任。

第二十七条涉及逃避、拒绝或以其他方式阻挠商务主管部门监督检查的行为，规定由商务主管部门责令改正，可处1万元以下的罚款。

第二十八条对有关工作人员在备案或监督管理的过程中的违法犯罪行为进行了规定。

23、外商投资企业备案与反垄断审查的关系如何？

《暂行办法》第三十条规定：“外商投资事项涉及反垄断审查的，按相关规定办理。”

外商投资企业在设立与变更的备案或者审批中，都可能涉及反垄断审查问题，包括经营者集中申报和审查问题。我国的反垄断法规原则上对内资与外资是一视同仁的，因此没有必要在外资相关法规中做详细规定。

24、外商投资企业备案与国家安全审查的关系如何？

《暂行办法》第三十一条规定，“外商投资事项涉及国家安全审查的，按相关规定办理。备案机构在办理备案手续或监督检查时发现该外商投资事项属于国家安全审查范围，而外商投资企业的投资者未向商务部提出国家安全审查申请的，备案机构将及时告知投资者向商务部提出安全审查申请，并暂停办理相关手续，同时将有关情况报商务部。”

我们认为，在外商投资企业备案制实施的情况下，目前国家安全审查制度需要进一步完善。在现有规定中，2011年国办发6号文仅针对并购事项，没有涉及新设投资，与备案制不配套。2015年国办发24号文仅仅适用于自由贸易试验区。而且现有的这两个文件，企业和投资者在国家安全审查制度中的申报和信息披露责任不够明晰，缺乏罚则。《外国投资法》草案中对国家安全审查有大量规定，在《外国投资法》暂时不能颁布的情况下，有关部门应该尽早出台暂行条例或办法对此进行规范。

25、外商投资的投资性公司、创投企业，以及外商投资企业境内再投资是否适用备案制?

《暂行办法》第三十二条规定，投资类外商投资企业（包括投资性公司，创业投资企业）视同外国投资者，适用本办法。

根据商务部条约法律司负责人对《暂行办法》的解读，“外商投资企业境内再投资应符合《对外贸易经济合作部、国家工商行政管理总局关于外商投资企业境内投资的暂行规定》的要求。”

《对外贸易经济合作部、国家工商行政管理总局关于外商投资企业境内投资的暂行规定》是2000年7月颁布的，至今有效。该规定第七条要求：“外商投资企业在鼓励类或允许类领域投资设立公司，应向被投资公司所在地公司登记机关提出申请”。该规定第九条规定：“外商投资企业在限制类领域投资设立公司的，应向被投资公司所在地省级外经贸主管部门（以下简称“省级审批机关”）提出申请…”。我们认为，对于外商投资企业在鼓励类或允许类领域投资，可以和内资企业一样，不必进行外商投资企业审批或者备案。但是，对于在限制类领域投资的，应当向商务主管部门申请审批。

26、港澳台投资者，以及根据CEPA享受特别准入待遇的港澳服务者在内地投资如何备案？

港澳台投资者原则上参照新规执行。

《暂行办法》第三十三条规定，“香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者投资不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，参照本办法办理。” 港澳服务提供者：适用旧规，不适用新规。

内地与港澳签有关于建立更紧密经贸关系的安排，英文缩写为CEPA。《暂行办法》第三十四条规定，“香港服务提供者在内地仅投资《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》对香港开放的服务贸易领域，澳门服务提供者在内地仅投资《<内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》对澳门开放的服务贸易领域，其公司设立及变更的备案按照《港澳服务提供者在内地投资备案管理办法（试行）》办理。”

27、最终实际控制人如何确定？填报最终实际控制人有何意义？

根据商务部条约法律司负责人对《暂行办法》的解读：“备案管理办法第五、六条及所附的《外商投资企业设立备案申报表》和《外商投资企业变更备案申报表》要求填报外商投资企业最终实际控制人信息及外商投资企业投资者最终实际控制人信息。其中，外商投资企业最终实际控制人是指通过股份、合同、信托或其他方式最终直接或间接对外商投资企业实现控制的自然人、企业、政府机构或国际组织；投资者最终实际控制人是指通过股份、合同、信托或其他方式最终直接或间接对外商投资企业投资者实现控制的自然人、企业、政府机构或国际组织。上述实际控制人是境外的，需追溯至境外上市公司、境外自然人、外国政府机构（含政府基金）或国际组织；实际控制人是境内的，需追溯至境内上市公司、境内自然人或国有/集体企业。”

我们认为，目前填报最终实际控制人主要还是为了便于政府掌握相关信息。根据商务部发布的《外国投资法》（草案征求意见稿），今后制定的《外国投资法》可能会更加强调“实际控制”概念。例如，《外国投资法》（草案征求意见稿）规定：“…外国投资者，受中国投资者控制的，其在中国境内从事限制实施目录范围内的投资，在申请准入许可时，可提交书面证明材料，申请将其投资视作中国投资者的投资。”因此，《外国投资法》今后颁布实施后，最终实际控制人的信息将更具有实质意义。

28、备案制实施后VIE问题将如何解决？

VIE(Variable Interest Entities)，在国内被称为“协议控制”，是指境外注册的上市实体与境内的业务运营实体相分离，境外的上市实体通过协议的方式控制境内的业务实体，这种安排在一定程度上是为了绕开国内的外资准入壁垒而设计的。

目前，有关部门对VIE结构的合法性尚无明确结论。商务部2015年1月发布的关于《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》的说明指出：“外国投资法》草案外国投资企业通过签署一系列协议获得内资企业控制权的问题，受到广泛关注。征求意见稿将协议控制明确规定为外国投资的一种形式，本法生效后，以协议控制方式进行投资的，将适用本法。”对于该法将来生效前既存的以协议控制方式进行的投资，如在该法生效后仍属于禁止或限制外国投资领域，这个说明列举了几种处理意见，但未做结论。

2015年7月份工信部宣布对在线数据处理与交易处理增值电信业务全部放开准入限制，允许外资独资经营该类业务。这样，外国投资者利用VIE结构进入该领域就变得没有必要了。随着外资备案制的实施，从趋势上看，我国今后的外资准入限制将越来越少，投资者利用VIE结构绕开准入壁垒的需要也会越来越少。

29、备案制下如何向海关以及税务部门办理税收优惠？

根据国家税务总局关于《国家税务总局关于执行“西部地区鼓励类产业目录”有关企业所得税问题的公告》（国税2015年第14号文）等文件，目前实务中是由省级（含副省级）发展改革部门或其授权部门出具相应证明文件，企业凭此向税务部门申请所得税减免。

各级海关在办理关税减免的时候，以往是认可《国家鼓励发展的内外资项目确认书》，该确认书以往商务主管部门与发改委均有出具。根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发【2014】27号文），商务主管部门与发改委部门均不应再对此进行审批确认（见商资函【2015】160号文）。根据商资函【2015】160号文，“商务主管部门在按有关规定和权限办理企业设立（增资）事项时，对符合《外商投资产业指导目录》鼓励类产业条目和《中西部地区外商投资优势产业目录》条目的外商投资，应当在企业设立（增资）的批复中明确与外商投资鼓励类项目有关的信息（以下称外商投资鼓励类项目信息），包括：适用产业政策条目、项目性质、项目内容、项目投资总额。企业投资经营活动涉及多项鼓励类产业政策条目的，应当按照相关条目分别明确上述信息”。该函同时规定了信息比对程序以及向海关的信息报送程序。

属于备案范围的外商投资企业，备案回执中有“是否属于国家规定的进口设备减免税范围”一栏，标明了是否属于国家鼓励外商投资的产业或者中西部地区外商投资优势产业。载有上述内容的备案回执可以作为企业向海关申请进口设备减免税的依据。

30、外商投资管理制度今后还会有哪些变化？

改革开放早期制定的《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作经营企业法》，也称外资三法，是我国利用外资的法律基础，为推动我国改革开放伟大历史进程做出了重大贡献。但是这三部法律已经不太适应当前的外资管理需要。从长期看，三部法律将要合并为一步《外国投资法》。商务部于2015年1月公布了《外国投资法》（草案征求意见稿），广泛征求社会意见。

这次外资备案制的实施使得外资“三法合一”也就是《外国投资法》颁布的急迫性有所下降。在我国主要的对外投资协定谈判结束以后，再最终颁布《外国投资法》，可能更为稳妥。但是我们认为既定的这个改革方向应该是坚持的。《外国投资法》的颁布将最终解决现有外商投资企业法律与其他商事组织法之间的不一致和重复的问题，从而在外商投资负面清单以外的准入事项、事中事后监管、企业组织、反垄断与反不正当竞争、税收等方面真正全面实现市场经营主体地位平等。

第四篇：审批制核准制备案制

项目建设审批制、核准制、备案制

（一）审批制

1、审批范围。审批制适用于政府投资项目。政府投资项目是指全部或部分使用中央预算内资金、国债专项资金、省级预算内基本建设和更新改造资金投资建设的地方项目。

2、投资内容。政府投资主要用于社会公益事业、公共基础设施和国家机关建设，改善农村生产生活条件，保护和改善生态环境，调整和优化产业结构，促进科技进步和高新技术产业化。

3、投资方式。政府投资采取直接投资、资本金注注入、投资补助、贴息等投资方式。

4、审批权限。省发改部门是负责全省政府投资管理工作的主管部门；市、州、县（市、区）发展改革部门是负责本行行政区域内的政府投资管理工作的主管部门。

政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模，分别由国家、省级和市、州政府投资主管部门或由政府投资主管部门会同相关部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。政府投资项目的可行性研究报告、初步设计，由政府投资主管部门委托有咨询评估机构进行咨询评估或评审；重大项目应当进行专家评议。咨询评估没有通过的不予审批。

政府投资300万元及以上的建设项目，由省级投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，并组织竣工验收（初步设计概算总投资不得超过审定的可行性研究报告的总投资的10%。确需超过的，应当按程序重新报批可行性研究报告）。

政府投资300万元以下的建设项目，按职责权限和隶属关系由省直有关部门或市、州政府投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，并组织竣工验收。

（二）核准制

企业投资国务院《政府核准的投资项目目录》中所列重大项目和限制类项目的，均应当向当地投资主管请求核准。进行核准的项目，应当向核准机关提交申请报告。申请报告应当由具备相应工程资质的机构编制。

（三）备案制

凡属于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，均实行备案制。总投资在1亿元以上的项目，由省发展改革部门备案；总投资在1亿元以下的项目，由市（州）发展改革部门备案。

（四）三者的区别

备案制、核准制与审批制的区别主要体现在三个方面。第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目；核准制则适用于企业不使用政府资金投资建设的重大项目和限制类项目；备案制适用于企业投资的中小项目。第二，审核的内容不同。过去的审批制是对投资项目的全方位审批，而核准制只是政府从社会和经济公共管理的角度审核，不负责考虑企业投资项目的市场前景、资金来源、经济效益等因素。第三，程序环节不同。过去的审批制一般要经过项目建议书、可研报告、初步设计等多个环节，而核准制、备案制只有项目申请核准或备案一个环节。

基 本 建 设 程 序

建设程序是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后次序的法则。

基本建设项目一般要经历以下几个阶段的工作程序：

1、根据国民经济和社会发展长远规划，结合行业和地区发展规划的要求，提出项目建议书；

2、在勘察、试验、调查研究及详细技术经济论证的基础上编制可行性研究报告；

3、根据项目的咨询评估情况，对建设项目进行决策；

4、根据可行性研究报告编制设计文件；

5、初步设计批准后，做好施工前的各项准备工作；

6、组织施工，并根据工程进度，做好生产准备；

7、项目按批准的设计内容建成并经竣工验收合格后，正式投产，交付生产使用；

8、生产运营一段时间后（一般为两年），进行项目后评价。

目前我国基本建设程序的内容和步骤主要有：前期工作阶段，主要包括项目建议书、可行性研究、设计工作；建设实施阶段，主要包括施工准备、建设实施；竣工验收阶段和后评价阶段。

（一）前期工作阶段

1、项目建议书：是要求建设某一具体项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建设项目的轮廓设想。

2、可行性研究：项目建议书一经批准，即可着手进行可行性研究。是指在项目决策前，通过对项目有关的工程、技术经济等各方面条件和情况进行调查、研究、分析，对各种可能的建设方案和技术方案进行比较论证，并对项目建成后的效益进行预测和评价的一种科学分析方法，由此考察项目技术上的先进性和实用性，经济上的盈利性和合理性，建设的可能性和可行性。

3、设计工作：一般建设项目（包括工业、民用建筑、城市基础设施、水利工程、道路工程等），设计过程划分为初步设计和施工图设计两个阶段。

（1）初步设计（基础设计）。初步设计的内容是指项目的总体设计、布局设计，主要的工艺流程、设备的选项和安装设计，土建工程量及费用的估算等。

（2）施工图设计（详细设计）。施工图设计的主要内容是根据批准的初步设计，绘制出正确、完整和尽可能详细的建筑、安装图纸。

（二）建设实施阶段

1、施工准备。一是开工建设前的准备。主要内容包括组织征地、组织设备、组织招投标、签订施工合同等；二是项目开工审批。向项目主管部门及其授权机构申请项目开工审批。

2、建设实施。主要确定项目新开工建设时间；基本建设投资额；生产或使用准备等。

（三）竣工验收阶段

1、竣工验收的范围。按照上级批准的设计文件所规定的内容和施工图纸的要求全部建成，工业项目经负荷运转和生产考核能够生产合格产品，非工业项目符合设计要求，能够正常使用，都要及时组织验收。

2、竣工验收的依据。依据是经过上级审批机关批准的可行性研究报告、初步设计或扩大初步设计（技术设计）、施工图纸和说明、设备技术说明书、招标投标文件和工程承包合同、施工过程的设计修改签证、现行的施工技术验收标准及规范以及主管部门有关审批、修改、调整文件等。

3、竣工验收的准备。一是整理技术资料；二是绘制竣工图纸；三是编制竣工决算。竣工验收必须提供的资料文件有：项目的审批文件、竣工验收申请报告、工程决算报告、工程质量检查报告、工程质量评估报告、工程质量监督报告、工程竣工财务决算批复、工程竣工审计报告、其它需要提供的资料。

4、竣工验收的程序和组织。建设项目的验收可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。大中型、限额以上基本建设和技术改造项目，由国家发改委或国家发改委委托项目主管部门、地方政府部门组织验收。小型项目、限额以下基本建设和技术改造项目由项目主管部门和地方政府部门组织验收。

（四）后评价阶段

建设项目评价是工程项目竣工投产、生产运营一段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。

项 目 投 资 管 理

（一）政策管理

1、用地审批

按照国务院投资体制改革的有关决定，土地预审成为各类建设项目审批、核准、备案的必备文件。对属于国家限制用地目录中涉及的农林机械等14个行业112类建设项目，国土部门实行有条件供地，投资主管部门实行有条件审批、核准；对属于禁止供地目录中所列的钢铁、建材、高档别墅等15个行业96类建设项目，各级投资管理部门一律不得进行项目批准，国土资源管理部门一律不得办理用地手续。

按照国家现行的土地管理政策，建设用地按两种方式审批。一种是城市（城镇）分批次用地，是指城市（城镇）土地利用总体规划确定的规划区范围内，将农用地和未利用地转为建设用地，并将集体土地征收为国有土地的审批。我省此类用地除兰州近郊四区需上报国务院审批以外，其他市县一个批次征收耕地不超过35公顷，其他土地不超过70公顷的，由省政府审批。另一种是单独选址建设项目用地，是指土地利用总体规划确定的城市（城镇）规划区范围以外，规划确定项目（主要指交通、能源、水利、军事等基础设施项目）的农用地转用和土地征收的审批。这类项目建设用地的审批和项目审批（核准、备案）的级别相一致。省政府和国务院在审批建设用地时。按法律规定收取两种规费，即耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费。

2、环境影响评价

项目环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两部分内容。《甘肃省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》要求：（1）除应由国家环保总局审批的项目，全省总投资在2000万元及以上的建设项目，由省环保局负责审批其环境影响评价文件。（2）总投资在2000万元以下的项目，由市、州或县区环保行政主管部门负责的审批其环境影响评价文件。（3）总投资在2000万元以上，根据国家环保总局14号令《建设项目分类管理》应该编制填报环境影响登记表的建设项目，可由省环保局视情况委托项目所在地市州环保局审批其环境影响评价文件。（4）总投资在2000万元以下的化工、印染、酿造、化学制浆、农药、电镀、冶金、建材等严重污染环境的建设项目，不论投资规模，其环境影响评价文件都应由市州环保局审批。（5）凡涉及国家级自然保护区的建设项目，其环境影响评价文件由地方环保部门审批的，必须提前征求国家环保总局或省环保局的意见。

3、项目审计

按照国家有关规定，当前及今后一个时期，在审计目标上，重点突出绩效审计，即对政府投资项目的审计，不仅仅局限于监督财务收支的真实、完整和合法性方面，而是要将项目建成后产生的经济效益和社会效益，作为审计评价的重要内容，重点揭示和查处因盲目决策、管理不善、虚假帽领等形成的低水平重复建设及财政性资金损失浪费等问题。

（二）程序管理

1、投资计划。省级投资主管部门根据国民经济和社会发展规划及财政预算的总体要求，会同有关部门编制政府投资计划。各级投资主管部门根据工程实际进展和投资计划，及时下达和转下投资计划。

2、项目建设。政府投资项目应当按照批准的文件进行建设，不得随意变更建设内容或调整概算总投资。确需调整概算总投资或对变更建设内容进行重大变更的，须报原审批部门批准。

项目的勘察设计、施工、监理、设备采购等事项应当依法进行招标投标，并实行合同管理。

从2007年1月1日起,固定资产投资项目将执行新的节能评估和审查制度。凡审批或核准项目，可研报告或申请核准报告必须包括节能分析篇（章），咨询评估单位的评估报告必须有节能分析篇（章）的评估意见，政府投资部门的批复文件中必须包括节能分析篇（章）的批复内容。凡是可研报告或申请核准报告没有编制节能分析篇（章）的项目，政府投资部门不予受理；对未进行节能审查或未通过节能审查的项目，一律不得审批或核准，更不得开工建设。

3、项目监督。政府投资项目实行稽查特派员制度。对项目进行全过程独立稽查。稽查报告和处理意见对项目单位和勘察、设计、监理、施工、设备供应单位、有关管理部门具有约束力。

项目主管部门对项目建设进行全程监督。

财政部门对政府投资项目计划安排进行财务监督，对单项工程结算、竣工决算进行投资评审，并批复竣工财务决算。

审计机关对政府投资项目的计划下达、资金拨付、财务支出和工程实施等进行审计监督。

建设部门对工程质量安全进行监督。

行政监察机关对涉及政府投资的各部门进行行政监察。

4、后期管理。项目建成后，项目单位应于六个月内完成工程结算和竣工决算，办理相关的财务决算审计、审批等手续，并按规定报请验收。

项目单位应当在竣工验收后及时向有关部门办理产权登记手续。

[2007年国家产业投资导向] 一是推进农业产业化经营，发展高产、优质、高效、生态、安全农业；积极发展畜牧业，因地制宜发展林果业；加强农田水利，改造中低产田，积极推行节水灌溉。二是加快建立铁路、公路、民航、管道为主的综合交通运输网络，进一步完善省内干线公路，大力推进农村公路建设；以大型高效机组为重点优化发展煤电，有序开发水电，积极发展风能、太阳能、生物质能，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系；推进宽带通信网、数字电视网和下一代互联网建设。三是依托重点建设工程，通过自主创新、引进技术、合作开发、联合制造等方式，振兴我省装备制造业，特别是在大型石油化工、高档数控机床、自动化控制、集成电路设备、节能降耗装备等领域，要多上项目，上好项目。四是大力发展信息、生物、新材料、新能源、航空航天等高新技术产业。五是规范和提升商贸、餐饮、住宿等传统服务业，大力发展金融、保险、物流、法律服务、会计、知识产权、技术咨询等现代服务业。同时，要大力发展循环经济，提高资源综合利用，建设资源节约和环境友好型社会。要加大对落后工艺技术和装备的淘汰力度，限制省外低效落后技术和产品的盲目引进。

[名词解释]

国债资金项目：是指凡是全部或部分使用国债资金投资建设的项目，不论项目建设规模的大小、国债资金使用多少，统称为国债资金项目。

“三同时”制度：对环境有影响的一切新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域开发项目或自然资源开发项目，其防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。

项目建设“四制”：是指国家在建设项目中施行的项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制为主要内容的项目管理制度。

政府投资项目“代建制”：是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。

“两免一补”政策：近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。

国家西部地区“两基”攻坚计划：为贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步推进西部大开发，实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚目标而制定的工作计划。

西新工程：2000年9月15日，党中央的负责同志跟全国民主党派人士、工商联负责同志和无党派人士座谈，听取他们考察西部情况的汇报，在汇报中他们突出地提出了西部地区听广播看电视难的问题，这一问题提出来以后引起了江总书记的高度重视，要求有关部门从资金、技术和人力各方面采取有效措施，切实改善西部地区的广播电视条件。“让党和国家的声音传入千家万户，让中国的声音传向世界各地。”是江总书记对广播电视新时期工作提出的要求，为此，党中央决定实施建国以来规模最大的广播电视覆盖工程—“西新工程”；西藏等边缘地区广播电视工程。

两个确保：确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放,确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。

少生快富工程：在农牧区稳定现行生育政策的基础上，政府通过经济奖励的办法，鼓励少生，对自愿少生一个孩子并采取安全适宜的长效节育措施的夫妇给予一次性经济奖励，并引导和帮助这些家庭把奖励资金用于发展生产、勤劳致富。

教育三项保障机制：国民教育经费保障机制、国民教育教师保障机制和国民享受教育权利保障机制。

“万村千乡”市场工程：商务部为加快农村市场体系建设，构建符合中国国情的新型现代流通网络，提出在国内开展“万村千乡”市场工程建设。主要以企业为主体，政府推动与市场机制相结合，运用现代流通方式，引导城市连锁超市向农村延伸，发展“农家店”，建立新型农村市场流通网络，改善农村消费环境，保障农民方便消费、放心消费。“万村千乡”市场工程的目标是从2005年开始，力争用三年时间，在试点区域培育出25万家左右的农家店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费经营网络，逐步缩小城乡消费差距。2005年，商务部核准湖北省“万村千乡”市场工程试点县市24个，核准试点企业21家。恩施市被商务部核准为试点县市，恩施全农化肥农药专营有限公司被核准为试点企业。“信福工程”：是新农村商务信息服务体系建设工程项目的简称，是指为把公共商务信息为方式，以促进农副产品和生产生活资料流通，发展对外贸易为主要目的，以公益性、非盈利性为基本特征的公共服务产品。

新型农村合作医疗参合率：指参合农民占农业人口数的比率。试点县为临夏市，康乐县，永靖县。试点农村人口数为447113万人，参合农民数398515人，参合率为89.13%。

乡镇卫生院五制：院长竞聘制，职工全员聘用制，资格准入制，岗位责任制，绩效工资制。

教育三项制度：全州教育系统内采用全员聘用制，岗位责任制，绩效工资制。

农村“六小”工程：节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围拦建设项目。

第五篇：审批制、核准制、备案制的区别

审批制、核准制、备案制的区别

审批、核准、备案，其实是政府行政许可的三种制度（出自《国务院关于投资体制改革的决定》，文中对行政许可制度的表述就只有这三种，其他字眼的行政许可制度出处没有进一步查询，例如注册、登记等），即称为审批制、核准制、备案制，也就是说政府允不允许你投资这个项目，以及通过什么形式对你进行核查允许的一种制度。三种行政许可制度存在一定的区别：

一、适用对象上的区别

（1）审批制：企业使用政府投资建设的项目；

（2）核准制：重大项目、限制类项目（从维护社会公共利益角度进行核准）；（ps：国家出台《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（链接http://），相信大家也都能感受到贸易特区的便捷政策，这也是中国政府所提到的政府职能转变，建设服务型政府、简政放权、“法无禁止即可为”精神的体现。

（二）针对境外投资项目

针对境外投资项目，之前也是实行核准制，采用《境外投资项目核准暂行管理办法》，但是目前已经废止，取而代之代之的是《境外投资项目核准和备案管理办法》（链接http://www.xiexiebang.com/zcfb/zcfbl/201404/W***013507.pdf），这是为了加快中国企业走出去的步伐，也是简政放权的体现，增强了企业的投资主体地位。

追加帖：关于先立项还是先环评的问题

所谓“立项”是一个过程，即项目经过政府有关部门的批准（即行政许可，包括了审批、核准和备案），并列入政府计划的过程叫项目立项。这个过程中要求项目业主向政府部门（发改委、经贸局之类）提供相关立项材料。环评过程中经常提到的项目有没有立项，一般是指项目立项的政府部门相关批复下来了没有、立项完成没有。环评手续时立项过程中的一个不可或缺的部分，只是在立项过程中，环评根据项目行政许可制度的不同，所处的阶段有所不同，在了解了环评所处阶段后，我们环评人在写报告的时候就可以根据项目判断我们在写环评报告书的时候可以向业主要到一些什么材料（有些不按正规程序、或者有同步进行的灵活处理情况除外），能够附上一些什么附件：（1）审批制：先报送项目建议书，建议书批复下来后进行环评（同时进行规划选址、土地预审等手续），然后编制可研，环评批复作为可研附件上报，政府部门给出可研批复，最后办理规划许可、用地等正式手续。

（2）核准制：先进行环评（同时进行选址、土地预审等手续），然后编制核准申请报告，环评作为申请报告附件，政府部门给出核准批复，最后办理规划许可、用地等正式手续。（3）备案制：先上报备案申请表，备案成功后，进行环评（同时办理规划许可、用地等正式手续）