僵尸企业的清退之路 ：破产法实施的探索与构想

第一篇：僵尸企业的清退之路 ：破产法实施的探索与构想

僵尸企业的清退之路 ：破产法实施的探索与构想

十八届五中全会以来，“僵尸企业”成了热点问题，僵尸企业不是法律概念，但大部分僵尸企业已符合法律规定的破产条件。因此“僵尸企业”可通过资产重组、产权转让、破产清算、重整等方式来处置，同时按照中央要求“尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩”。中央经济工作会议第一次把供给侧结构性改革与实施市场化破产程序提到了议事日程。在当今经济形势下行压力日益严重，社会资源急需优化配置国情下，为处理好僵尸企业社会问题，重新探索破产法的实施和运用已经提上日程。

一、僵尸企业的概况

“僵尸企业”不是法律概念，是经济学家彼得·科伊等提出的一个经济学概念，原指那些无望恢复生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业，它们占用大量资金、社会资源，却不产生经济效益[1]。李克强总理对僵尸企业的定义是：不符合国家能耗、质量、环保、安全等标准,连续亏损三年以上,不符合结构调整方向的企业。僵尸企业应该是属于社会转型期要淘汰的领域的企业，是经济下行压力下需要减负清退的企业，是连续亏损不产生经济效益靠政府、银行扶持而存活的企业。

“僵尸企业”并没有精准的概念，要处理好僵尸企业问题还需对其细分研究。我们可从僵尸企业成因、存在状态和处置方式了解其概况。

（一）僵尸企业的成因，一是不恰当的政绩考核和维稳的增长压力，促使政府尽力从资金上维持一些僵尸企业的生存；二是不当的业绩考核和责任的追究，又使银行不断地让一些“僵尸企业”靠输血维持；三是现行企业破产制度不健全，政府、企业、银行、法院，对“僵尸企业”市场出清望而生畏。

（二）从存在状态看，一类是名存实亡型僵尸企业，这类企业实质已经消亡，不再生产经营，只是因为国家法律不健全而没有进行清算注销，在工商登记中还留存这些企业名称。一类是吸血型僵尸企业，这类企业虽然已经连续亏损，甚至资不抵债，但靠着地方政府、商业银行的输血还在生产、经营，继续占用大量的社会资金和资源，这类企业危害性较大。

（三）僵尸企业的处理方式，按照中央指导方向清理僵尸企业是“重组救活为主、破产退出为辅”，与推进供给侧结构性改革相结合。

从上述僵尸企业成因看，清理僵尸企业有很大阻力。但清理僵尸企业为有竞争力的企业腾出更多社会资源和空间，对促进社会经济良性发展很有价值。

笔者认为：一，对于只差清算、注销程序性手续的僵尸企业，还是应该完善立法，确保督促其完成清退市场的手续；二，对于拥有知名品牌的，拥有“壳资源”的，或有特色经营产品的企业，如将来有盈利的可能，可通过重组、重整的方式将其救活，但要避免从一种僵尸企业状态进入另一种僵尸企业状态；三，对于一些资不抵债已符合破产条件的大型僵尸企业，虽然地方政府为政绩，商业银行避免坏账仍在不断输血而坚决不破，还是应该通过破产程序来解决这一类企业，当然还应考虑重整优先原则。

二、破产法在我国实施现状

破产程序是僵尸企业出清的重要方式。但目前我国《破产法》在实施过程中并没有发挥其应有的功能。《企业破产法》是全国人大常委会2006年审议通过，自2007年6月1日开始实施。在此之前我国每年有4000多万企业会因而破产，实施后我国每年2000多件破产案件，2015年有所回升至3000多件，但这与国际上其他国家破产法实施情况相去甚远。

许多西方发达国家对破产法的重视有很好的经验。市场经济越完善的国家，越重视破产法的制定与实施，破产案件也越多。特别是美国，其破产的数量每年100万件左右，以2013年为例，其中破产清算案件为728，833件，企业重整案件为8980件，家庭农场主的债务重整案件395件，个人债务重整案件333，626件。

十八届五中全会以来，中央对经济转型，把供给侧结构性改革与实施市场化破产程序提上日程。对一些产能严重过剩、经营亏损、资不抵债，却占用社会大量资源的僵尸企业，急需通过法定的破产程序来出清。同时打通企业的退出通道，也是国家市场经济成熟的表现。

三、我国破产难的原因

破产制度对市场出清，经济发展有良性作用。美国经济繁荣，不影响其每年破产案件有100万件左右，但是我国只有2000-3000件。我国破产难的原因主要有以下几个方面：

（一）地方政府和商业银行干预企业破产。地方政府通常借助政府托管平台和某些大型僵尸企业有密切往来，如果企业破产会影响社会稳定性、地方政绩及账面亏损。同样，企业破产时商业银行也会形成坏账，加之银行不当的业绩考核和责任的追究，商业银行和地方政府都会选择对僵尸企业输血，但这些帮扶救治措施不但没有解救企业，反而浪费了社会资源，占用了大量社会资金，并向市场释放了错误的信用信号，使得僵尸企业“僵”而不死。

（二）法院不愿意受理破产案件。实践中，法院不愿意受理破产案件主要出于几个因素：破产案件行政协调成本太高；破产案件的专业性很强，且费时耗力；破产案件对债权的清偿难于执行；法院也没有专门的破产法庭和破产法官队伍。

（三）专业人士未有效配置。按照《企业破产法》规定可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介结构担任破产管理人。为有效处置处理僵尸企业，管理人队伍已扩容，当尚未制定管理人分级制度。实践中，单纯靠摇号产生管理人的制度，使得复杂疑难的破产案件摇落到相对缺乏经验和专业技巧的管理人，使得这些破产案件面临尴尬境地。破产管理人不仅要多，还应该分级并有效配置。

（四）破产法体系中缺乏个人破产。我国目前的《企业破产法》只适用于独立法人资格的企业，我国并无个人破产制度。因此个体工商户、合伙企业、个人债务都不适用破产法，很多商事主体债务得不到清理，债权人债务得不到有效清偿，这也给社会产生很多信用垃圾。现实中，普遍存在企业主对企业债务承担担保责任的现象，企业破产但是企业主的债务却得不到清理。

（五）文化传统与商业习惯因素。中国人“好面子”的文化与商业传统观念认为“破产”是件不吉利的事情，人们会尽可能通过其他途径，甚至“跑路”，而非破产程序解决债权债务问题。

综上原因，导致破产制度在我国长期失灵，造成市场难以正常出清，僵尸企业得以苟延残喘，占用信贷等宝贵资源，抬高企业杠杆率，加剧产能过剩，衍生大量信用垃圾，侵害债权人和股东的合法权益，扭曲市场价格信号，限制了市场优胜劣汰的“创造性毁灭”作用的正常发挥。

四、对破产法实施的探索和建议 中央经济工作组供给侧结构性改革的核心是对市场进行结构性调整，去产能、去杠杆、去库存，焕发市场的内在活力，优化劳动力、土地、资本和技术等市场要素的配置。需要强调的是供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。这些市场化制度中，破产制度最为重要，是治愈当前经济中产能过剩顽疾的一剂治本良方。作为法律人，在新形势下对破产制度的探索也提上日程，以下是笔者的几点思考，以期抛砖引玉，供大家参考。

（一）打消对破产的误解与确立重整优先原则

从上述破产障碍看，一些地方政府和商业银行会选择避免僵尸企业破产，虽然明知死守着一个没有经济效益的企业，还要不断的输血也不见得是多好的政绩，但是对于地方政府和商业银行而言，僵尸企业形同“鸡肋”，两害相侵取其轻，还是选择继续维持现状。但是如果通过调研，会发现企业重整、兼并可整合企业的优势，不仅可以减去企业的负担，还可能更好的为地方创收，实现经济的发展。实践中也存在不少这样成功的案例，虽然有短暂的阵痛，但是从长期发展看是有利的。破产不一定只有毁灭减损的效果，更有毁灭性创造的价值，更避免陷入“父债子还”的怪圈。

当然破产管理人、债权人应树立破产重整优先原则。美国破产法中，破产重整有绝对优先的原则。正因为这原则美国通用，美联航空才得以重生和发展，而我国的东星航空却沦为破产清算，债权人10%清偿率，导致破产大规模侵权的诟病。这也是中央在清理僵尸企业过程中一再强调“重组救活为主、破产退出为辅”的原因。

（二）管理人扩容与管理人分级制度并行

管理人已经扩容，增加管理人数量为处理僵尸企业储备人力资源是需要的，但是管理人分级制度尚未形成。我国特别江苏一带，选择管理人主要是通过摇号随机产生，能进管理人名册的中介机构都是经过审核挑选，但在管理经验、业务水准上终究存在差异，对管理人进行分级制度，不同级别的管理人重点处理不同大小、难易程度的破产项目，这在分类化处理清理僵尸企业过程中显得尤为重要，在这点上浙江运用得比较多。对于大批量的需要清退注销的企业具有合格水平的管理人应该可以操作，但对项目大、难度高的破产案件就需要由经验丰富、水准优良的管理人操作。相应管理人的考评机制也需要形成制度化，这也是市场化发展的基本要求。

对于特殊、重大的破产企业，包括国有企业、商业银行破产、大型破产重整项目等，这些破产项目本身更专业、更繁琐，应该选择对专业领域有所研究，有所建树的管理人团队。当然法律规定这些项目是通过竞标方式产生管理人的，但笔者认为要有效处置僵尸企业，管理人分级制度还应该深入细化。

（三）重整优先原则与庭外重组和预重整制度

破产法律一般有三个目的。首先，破产法确保债务人的财产被平等公平地分配给债权人；第二，防止无力偿还债务的债务人作出损害部分债权人利益的行为，从而保护全体债权人；第三，通过破产免责制度，提供债务人一个重新开始的机会，这也是破产法最为重要的目标。破产程序有破产清算和破产重整两种方式。破产不仅应该有程序性分配清算功能，更应该有破坏性重生的功能。我们可借鉴美国破产法破产重整绝对优先的原则，正因为这原则，当初通用公司等行业领军企业才得以保存。同时为解决企业“过大而不能破产（too big to be bankrupt）”的问题，还可探索庭外重组、预重整制度，将最大保护那些拥有知名品牌的企业，拥有“壳资源”的企业的价值。

第一，庭外重组。法庭外债务重组，是指在破产程序之外，无力偿债的企业与其债权人之间通过协议的方式，对企业进行债务调整和资产重构，以实现企业复兴和债务清偿的一种拯救手段。它是与正式的司法重整相对应的一种非正式的和非司法的自愿拯救机制。自20世纪70年代中期英格兰银行创立法庭外债务重组的“伦敦模式”（London Approach）以来，对陷入财务困境的企业在法庭外重组已经被广泛地运用，并被视为是对破产法规定的正式重整程序的一种补充和更有利的替代方法而存在。

庭外重组可以适用债务减免、债转股、贷款、增资及并购等各种方式，充分尊重当事人的意思自治，并可避免公开的调查和外部监督，保护企业的声誉，有利于债务人和债权人在相关市场上维护市场信用，可以大大减少解决债务问题的总成本。但是庭外重组的制度先天缺陷是只有协议的效力而没有强制力。且债务企业不得不面临与众多债权人分别谈判的交易成本，而且还不可避免地会出现“钳制”问题。庭外重组应当建立一个怎样的机制，既能约束不同意的债权人，使庭外重组不至于因为个别债权人的个别行动导致重组失败，同时又能尊重这些异议债权人的意见，保护这些异议债权人的财产权利？这些都是大家探讨研究的问题。目前为止，许多国家的庭外债务重组模式主要是适用于金融机构或仅适用于金融机构，有时甚至仅适用于银行，如伦敦模式。但该模式为商业银行破产选择了较为稳妥的通道，值得大家探索研究。

第二，预重整。

预重整制度是介于传统重整和庭外重组之间的重整模式，债务人向法院提出破产申请前，预先与其他利害关系人协商、决定重整计划之内容以及各利害关系人权益的保护。预重整制度在美国已是成熟的制度，有传统重整的优势，又避免庭外重组“钳制”僵局的成本。

与传统重整相比，预重整的协商和征集意见都发生在重整申请之前，所以预重整时间短，结果更确定。其次，预重整对商业的消极影响被缩小化，避免同业竞争对手大做文章。最后，债权人在提起重整程序前必须就预重整计划进行谈判、起草并通过计划。这样申请重整后法院需要做的工作大大减少，成功的预重整案件必然比传统重整案件花费的时间少，而且成本也低。

随着破产申请增多，选择预重整，或与法庭内重整程序的迅速解决机制相结合，对平衡债权人利益和企业的经营价值有重要作用。但是预重整在我国还在探索中，没有形成系统的制度。

（四）破产机构的改革

我国破产主要靠法院的力量，所以没有政府的配合和支持，法院一般不愿接受这个“烫手山芋”。毕竟破产案件行政协调成本太高，专业性强、费时耗力，又不符合法院结案标准，因此以诉讼方式进入破产程序的少之又少。当然法院内部也没有专门的破产法庭和破产法官队伍。

在2016第五届金融街论坛中，全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵也讲到破产案件不能光靠政府做，可以交给国家专门的破产管理局来做。他山之石可攻其玉，在我国可以设立破产法庭专职处理破产案件，或者借鉴英美等国及香港地区政府管理破产事务的经验，设立破产管理局来负责推动破产法的实施与修改，管理破产方面的行政事务。

许多发达国家都设有破产管理局，并赋予以下职权:

（1）搜集破产法实施现状与问题，为精准实施与修改破产法做出规划。破产管理局作为官方机构，有途径追踪债务人财产的分配情况，了解各种债权的清偿情况，分析整理破产法的表现和效用，有能力推动立法领域和司法实践的发展。（2）考察董事、监事和高级管理人员履行诚信义务情况，发现和认定他们违反破产法的事实，追索董事、监事和高级管理人员的责任，并将追索的数额在债权人之间公平分配。

（3）作为破产管理人的管理者，破产管理局可以监督检查破产管理人在破产程序中履行职责的情况，防止破产管理人滥用职权，以确保破产管理人按照法律规定专业处理破产事务，提升破产程序的效率。

（五）制定个人破产法。

在治理僵尸企业过程中，会发现很多僵尸企业情愿选择“跑路”也不愿意破产，原因是很多企业主对企业债务提供担保，企业破产了，但企业主缺乏债务清理机制而陷入债务泥沼不能自拔。没有个人破产制度的破产法是不完整的，也影响了困境企业申请破产的积极性。

西方国家有成熟的个人破产制度。美国2013年破产清算案件728，833件中，其中个人债务重整案件333，626件，个人破产占整个破产案件的45%。客观上市场经济越完善的国家，越重视破产法的制定与实施，破产案件也越多，反过来也促进社会资源流向优质企业而形成良性循环。

随着我国信用制度的信息化建设，社会信用成本的提高，个人破产制度的制定可实施也具有可行性。特殊的商事主体，企业主、高管等的个人破产及法律责任也是研究和讨论的重点。

结束语

上述问题是大家关注的问题，2016年第八届东亚破产与重组研讨会近期在上海召开，最高人民法院审判委员会副部级专职委员杜万华大法官在会议上重点介绍了最高人民法院为落实成果清单中有关建立和完善公正破产制度的承诺，推动破产法制发展与完善的八点工作方向：一是高度重视运用兼并重组解决产能过剩问题；二是坚持把救治“生病企业”放在首位，以市场化为导向，建立正常的市场主体救治和退出机制；三是落实立案登记制度，积极解决破产案件“启动难”问题，并通过破产案件的审理解决执行难问题；四是继续加快破产审判机构和审判队伍专业化建设；五是高度重视破产管理人队伍建设，加强监督管理、完善管理程序；六是继续加大信息化建设的力度；七是深入研究、着力解决破产案件审理中的新问题；八是积极推动破产审判领域的双边、多边交流，吸收国外有益经验，宣传推广中国破产制度的优秀成果。

在会议期间，与会专家还将主要围绕“法庭外重组”、“破产从业者的角色”、“法庭内重整程序的迅速解决机制”、“企业主、高管等的个人破产及法律责任”共计四个议题进行深入的探讨，这也是破产的热点议题和发展趋势。

“不知死，焉知生”，僵尸企业不能有效的清退，优质企业就没有更好的发展空间。本文是笔者根据自身破产管理人的经验对僵尸企业清退的一点设想与探索，尚待实践检验。僵尸企业清退是及其复杂的系统工程，而完善破产制度是解决该问题的利器。现实需要我们改变思路、寻找出路，而不是妄自菲薄、退缩不前。重新探索破产法，依法去“僵”，让生产要素更加市场化流动，这是中国经济结构转型的重要一步。为什么不让我们的思路更开阔一些呢？

第二篇：妥善处置“僵尸企业”的实践探索

妥善处置“僵尸企业”的实践探索

所谓“僵尸企业”，是指丧失自我修复功能和自我发展能力，必须依赖政府补贴、银行续贷等非市场因素生存的企业。“僵尸企业”本身已不符合市场需求，虽身已死，但遇“血”则动，如继续输血供氧，必拖累银行、拖垮政府，成为经济发展的“拦路虎”，社会稳定的“绊脚石”。2015年中央和全省经济工作会议均提出了“僵尸企业”退出市场的问题。李克强总理多次强调，要下决心淘汰一批“旧动能”，对“僵尸企业”狠下刀子。然而现实中，一批“僵尸企业”毫无效益，却占用大量土地、能源、资本、劳动力等资源，甚至扰乱市场秩序；一些基层政府还在以扶持当地产业、维护社会稳定为由，无端消耗着本应支持新兴产业和创业创新企业的政策和要素资源。面对经济下行的压力、结构改革的需要、政策调整的机遇，妥善处置“僵尸企业”，可谓时不我待，势在必行。

处置僵尸企业的实践

目前，江都区已初步形成以机械电子、汽车及零部件、船舶特钢等产业为主导的工业体系，但空间布局不合理、产能过剩严重、发展同质化等结构性问题比较突出，建设用地指标紧缺与土地利用粗放、土地后备资源匮乏与耕地保护压力之间的矛盾并存，项目建设“增量不足”与“存量不优”的问题亟待解决。面对经济下行压力，虽转型艰难，但已在路上。

严峻的形势倒逼转型。一方面，由于多种原因，一部分企业失去正常的造血功能，经营乏力，举步维艰，或半死不活，度日如年，或苟延残喘，病入膏肓，形成了事实上的“僵尸企业”。比较典型的，如：丁伙镇的扬州中材，400亩宝贵的土地抛荒多年，12万平方米的厂房白白浪费；宜陵镇的碧波环保，100亩土地、4万平方米厂房闲置；仙女镇的希林光源占地50多亩，停产已2年；江都开发区的同昌电子，占地150亩，已资不抵债。还有一批小型船企，占着长江、内河岸线等稀缺资源，却长期“僵而不死”。另一方面，一批成长型中小企业面对“大众创业、万众创新”的政策机遇充满发展信心和创业热情，但受用地制约而力不从心。如中环塑业有在手订单3亿元，由于发展空间受限，被迫放弃部分订单；麦香人家总部2012年落户江都后，在扬州市布点20多家直营店，年销售近亿元，解决就业500多人，但受制于规划、用地，产能无法释放，近期被迫放弃4000多万元的订单。僵死的存量不出清盘活，优质的增量难焕发活力。在江都区十二届十次全委（扩大）会议上，江都区提出了把盘活闲置资源作为2016重点工作的思路，标志着妥处“僵尸企业”，腾出并盘活实物资源、信贷资源和市场空间，已在全区上下达成共识。

积极的行动盘活存量。近年来，针对出现的“僵尸企业”，以及撤乡并镇、农民进城、单位合并后而产生的“睡眠土地”，江都区按照“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的原则，以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变，促进节地水平和产出效益“双提升”。2012年以来，江都区已两度获评全省国土资源节约集约模范县（市）。2015年，江都区对全区工业集中区1168宗工业企业用地状况进行了摸底调查，盘活存量土地1200亩。同时，试点工业用地20年的弹性出让制度，重点解决土地出让年限与企业生命周期不匹配的问题。当年，新华社、人民网等8家中央、省级媒体集中报道了江都区节约集约用地的做法，也表明江都区节地增效、内涵发展的土地利用方式已走在全省乃至全国的前列。

有益的尝试初现成效。江都区始终按照“多兼并重组，少破产清算”的原则处置“僵尸企业”。近年来，先后引进了江淮汽车、中海工业、中船防务等战略投资者，重组盘活了女神汽车、江都造船、科进船业等一批“僵尸企业”，取得了明显的经济和社会效应。近期，“僵尸”多年的企业扬州中材进入破产程序，为通过司法途径处置“僵尸企业”开辟了新的路径。这些举措对于缓解企业压力，盘活存量资源，力促转型升级，起到了较好的示范作用，更为江都区在更大范围内处置“僵尸企业”积累了宝贵经验。

处置僵尸企业的难点

目前，县域层面的“僵尸企业”主要有三种类型：一是资不抵债，主要标志是企业亏损、资产负债率高；二是生产停顿，主要标志是企业申请暂停用电容量；三是经营停滞，主要标志是半年以上未交增值税。在这些“僵尸企业”中，有的发展方向不明，市场定位不准，上马之时，往往已濒临倒闭之日；有的也曾独领风骚、风光一时，甚至一度是所在地财税支柱和就业的“蓄水池”，但时过境迁，由于无法与市场同频共振，于是乎其兴也勃、其亡也忽，大起大落。明道若昧，进道若退，是等着“僵尸企业”尸位素餐，甚至导致劣币驱逐良币现象的发生，还是快刀斩乱麻，腾出必要的市场资源和空间，显而易见。但在操作过程中，要充分认清处置“僵尸企业”的主要难点所在：

一是启动难。目前，“僵尸企业”真正进入市场化破产程序的还很少，一些企业主更愿“跑路”，而很少依靠破产制度自我保护，实现起死回生或有序退出。加上一些领导干部思想观念上的偏颇，认为企业破产不光彩，有损政府形象，甚至限制债权人起诉，不愿法院受理破产案件，把“僵尸企业”问题和包袱留给下任领导。

二是协调难。“僵尸企业”兼并重组、破产，涉及职工安置，土地、厂房、设备的处置等方方面面，需要协调的事情很多。有的基层政府虽有心撮合，但由于职责不明，协调事项不到位，影响了政府职能的发挥和公信力。有的基层领导还存在“怕”“等”“拖”的心态，“事不关己高高挂起”“多一事不如少一事”的现象亟待改观。

三是甄别难。中央层面虽提出了对连续亏损三年以上且不符合结构调整方向的“僵尸企业”进行清理的要求，但没有对“僵尸企业”差异化处置的甄别机制，容易错杀一些陷入周期性困难的优势产能或地方特色产能。

四是审理难。《企业破产法》有些规定较为原则，执行中，存在破产案件立案难、审理慢等问题。比如，按《企业破产法》第113条规定的清偿顺序，税收、电力等债权一般应到破产财产分配的时候给予优先办理。但实践中，税务、电力等部门往往提前采取强制性措施，大大降低了破产财产的实际清偿率。另外，属地责任和司法程序对接机制的缺失，也导致基层政府在处置“僵尸企业”过程中，往往忽视《企业破产法》等法律的规定，留下了后遗症，不仅增加了后续司法程序推进的难度，而且容易使法院的破产审理和资产重组陷入困境。

妥处僵尸企业的建议

经济发展新常态下，比的是胆识，拼的是决心。一方面，要尊重市场规律，积极运用市场机制、经济手段、法治办法，推进“僵尸企业”重组；另一方面，要杜绝上级下了淘汰令、打了退出牌，而实际中变换花样，搞上有政策、下有对策的问题。

明确思路，下定决心。“十三五”期间，供给侧结构性改革将成为经济体制改革的重点，也意味着过去那种“面多了和水，水多了加面”的做法即将终结。建议依据产业政策、发展规划，按照“一业一策”、“一市一策”、“一县一策”的原则，拟出一个处置“僵尸企业”的路线图、退出机制以及权威认定标准，用好产业政策、发展规划、市场准入、要素保障、金融税收、价格杠杆等“组合拳谱”，从防范系统性风险、全局性风险的高度，对“僵尸企业”或重组，或改进，或淘汰。

多措并举，抓好“两头”。发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，围绕供给侧改革，多措并举处置“僵尸企业”。建议抓好两头。一头抓新动能发展生成。抢抓“中国制造2025”、“一带一路”、“大众创业万众创新”、“互联网+”、“长江经济带”、“军民融合”等国家战略的政策机遇，延长传统产业链、拓宽产业宽度、增加产品种类，着力推动新兴产业、新型业态的生成和发展。一头抓旧动能退出改造。加强传统产业转型升级“缺能力”问题研究，出台“僵尸企业”处置指导性意见，注重分类指导，注重因业、因地、因企制宜，加快“僵尸企业”兼并重组、债务重组、破产清算，着力“消化一批、整合一批、转移一批、淘汰一批”，着力推进“腾笼换鸟”，着力发掘新品种，消灭旧品种，不断提升传统产业优胜劣汰、创新提升和自我修复功能。2016年，特别要坚决贯彻落实总书记“把修复长江生态摆在压倒性位置”的要求，以处置“僵尸企业”为契机，加快淘汰一批沿江地区的“两高一剩”企业。

调查摸底，谋定后动。建议企业方面：重点排查涉及产能过剩、盲目扩张、负债率高或企业主户籍、资金移居国（境）外的企业，全面摸清欠薪、欠税、欠费企业风险状况，做到家底清、权属清、债务清。对确无帮扶价值的企业，要下决心通过破产清算等法律手段进行处置。要重视发挥债权人的作用，通过市场手段，搁置争议，共利共赢。建议用地方面：鼓励挖潜，由基层政府组织专班专人，对各类低效用地、闲置土地进行清理排查、分类登记、逐块分析，深入推进“僵尸企业”、低效建设用地二次开发。同时，对可整合利用、挖潜增效的地块，及时收储，营造起“严管地”“盘死地”“处闲地”、“整旧地”“促调地”“抓收地”的良好氛围。

加强督导，落实责任。妥处僵尸企业，政府责无旁贷，政府要努力完善工作机制和保障机制。一是宏观把握。成立处置“僵尸企业”工作领导小组，明确牵头部门，建立政府与司法部门、省市县乡四级联动机制，各层级组建起善于把握产业政策，懂法律、金融、财税、环保、安全、规划、土管等专业的工作班子，定期会商“僵尸企业”兼并重组、退出等问题，形成工作合力。二是政策兜底。完善社会托底政策，加大资金投入，确保下岗职工基本生活保障，加强转岗职工技能培训，给予下岗职工必要的创业支持，使得失业人员能够顺利再就业。三是考核监督。发挥考核“指挥棒”作用，把闲置资源利用和处置“僵尸企业”成效与社会稳定工作结合起来，作为对各级党政正职考核重点，推动基层政府当好“中间人”。要强化主体责任、监督责任“两个责任”的监督问效。县、乡级政府要发挥对“僵尸企业”历史沿革、经营现状、风险防控等情况熟悉的优势，积极承担处置“僵尸企业”主体责任。省、市行业主管和行政监察部门，要积极履行处置“僵尸企业”的监督责任，加大对“僵尸企业”处置的业务指导和行政问责力度，着力解决各级干部“不作为”、“不会为”和“不敢为”的问题。

（储胜金：江苏省委研究室；张旭、张锋：扬州市江都区发改委）

责任编辑：钱国华

第三篇：XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作实施方案

XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作实施方案

为加强园区土地管理，有效处置和充分利用国有建设用地，强化土地节约集约利用，进一步提高园区土地、厂房的利用效能，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）等法律法规要求，现结合我县高新区工作实际，制定本实施方案。

一、总体要求

牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，按照“依法依规、一企一策、稳妥有序”的原则，积极稳妥处置“僵尸企业（项目）”，依法依规推动落后产能退出，促进园区转型升级，提升经济发展质量。

二、工作目标

2019年起，在摸底调查确定的化工类“僵尸企业”中进行试点，集中时间进行攻坚，积累经验并逐步推广，建立健全园区企业市场化退出长效机制,提高园区土地资源利用效率,推动园区高质量发展。

三、清退对象

僵尸企业（项目）是指因国家政策调整关停或因生产经营困难造成停产1 年以上的企业；或未按合同约定投资建设并停工1年以上，经园区催告后仍不启动建设的企业（项目）。

四、清退方式

（一）清算评估退出：对僵尸企业进行清算评估，经财政评审后，由园区、XX集团与“僵尸企业”签订清退补偿协议，办理资产移交等相关手续。

化工类“僵尸企业”按照省市关于长江经济带化工污染专项整治相关文件精神，在“两断三清”到位后，按照《XX县化工污染专项整治工作方案》（XX政办发〔2018〕X号）执行。

（二）项目招商盘活：制定优惠政策，鼓励新引进项目收购停产企业，或者采取股权投资、企业土地出让、车间厂房租赁等方式盘活停产企业。

（三）依法强制退出：对不能协商退出的，按照入园协议、产业政策及环保要求，对停产的“僵尸企业”依法依规进行清退。

五、资金来源及拨付方式

（一）建立僵尸企业清退资金池，主要资金来源：1.财政、生态环境、科工信等部门有关企业关闭退出政策性奖补资金；

2.园区、XX集团筹措资金。

（二）清退资金分两个步骤进行拨付：签订清退补偿协议拨付20%，完成资产移交拨付80%。

六、工作步骤

第一阶段：启动化工类“僵尸企业”清退工作。（2019年7月-2020年1月)

初步评估清退园区“僵尸”企业的社会稳定风险，全面摸清化工类“僵尸”企业的现状与问题，开展僵尸企业（项目）综合执法，启动开展化工类“僵尸企业”清退工作，积累工作经验，完善工作机制。

第二阶段：全面启动“僵尸企业（项目）”清退工作。（2020年1月-12月)

在前期摸排的基础上，根据清退方案和责任分工（详见附件2），全面启动园区“僵尸企业（项目）”清退工作，积极稳妥处置园区“僵尸企业（项目）”，推动落后产能退出，促进园区转型升级。

第三阶段：整章建制，建立长效机制。

全面总结“僵尸企业（项目）”清退工作经验，进一步完善工作制度，综合运用市场机制、行政手段、法治办法，建立健全“僵尸企业（项目）”清退长效机制，为园区高质量发展提供有力支撑。

七、组织领导

成立XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作领导小组，由县委常委、常务副县长XX同志任领导小组组长，副县长XX同志任常务副组长，县高新区党工委书记XX同志、管委会主任

XX同志任副组长，相关部门单位主要负责人为成员（详见附件1）。领导小组下设办公室，办公室设在XX县高新区管委会，由XX同志兼任办公室主任，具体负责协调做好园区“僵尸企业（项目）”的摸底调查、方案起草、协调处置等工作。

八、工作要求

（一）明职明责，充分履职。

各相关部门单位要统一思想，提高认识，严格按照职责分工，充分发挥职能优势，积极参与清理工作。

（二）整体联动，形成合力。

XX县高新区“僵尸企业（项目）”清理工作领导小组要切实加强工作指导和督促，各成员单位要做到既分工又协作。

（三）紧盯目标，把握节奏。

按照确定的工作目标，倒排任务时间表，并定期上报化工区“僵尸企业”清退工作进度和情况。对工作成效显著的，予以适当奖励；对工作推动不力、推诿塞责的，要依法依规严格问责。

（四）规范程序，注重实效。

清退过程中，各单位要做到依法依规，规范操作，处理好各类矛盾和纠纷，不遗留后患。

附件：1.XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作领导小组及部门职责

2.XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作责任分解表

附件1

XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作

领导小组成员及职责

组      长：XX

常务副组长：XX

副  组  长：XX

成      员：县高新区、县人民法院、县政府办、县司法局、县财政局、生态环境分局、县自然资源局、县科工信局、县发改局、县税务局、县人社局、县应急管理局、县市场监管局、XX集团、XX街道办事处、XX街道派出所等相关单位主要负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在XX县高新区管委会，由XX同志兼任办公室主任，XX同志任办公室副主任，具体负责协调做好园区

“僵尸企业（项目）”的摸底调查、方案起草、协调处置等工作。

县高新区管委会：牵头负责园区内“僵尸企业（项目）”的摸底调查，负责拟定涉嫌“僵尸企业（项目）”名单，并上报领导小组进行审定，负责依法分类、分宗提出处理意见，起草关停企业的处置方案，做好案件资料的整理、归档工作。

县人民法院：负责提供法律诉讼服务，依法公正做好法律裁判，依法开展强制执行等工作。

县政府办：负责协调相关部门单位开展清理工作，牵头研究会商“僵尸企业（项目）”实施方案和处置方案。

县司法局：负责实施方案、处置方案的合法性、合规性的把关，指导做好各类方案的文书工作以及处置程序的审查工作。

县财政局：负责涉及企业的资产评估、资产清算，各类费用的收缴、管理以及工作经费的拨付工作，争取政策性奖补资金。

生态环境分局：负责提供涉及企业的相关政策文件，停产通知书、污染治理要求等相关行政文书，负责涉及企业污染地块的环保评估，提出土壤修复具体方案，争取政策性奖补资金。

县自然资源局：负责关停企业租用或出让工业土地的投资开发建设情况、投资完成比例情况等进行认定，依规开展闲置土地收回等工作。

县科工信局：负责提供国家产业政策相关规定，提供相关政策保障，对涉及企业经营运行情况进行认定，争取政策性奖补资金。

县发改局：负责提供涉及企业立项备案等相关审批文件，对涉及企业的投资规模、投资强度等进行认定。

县税务局：负责核实涉及企业前三年上缴各种税费情况，办理清理工作中的相关涉税事宜。

县人社局：负责工作中涉及企业员工社保缴费情况的指导、办理工作。“僵尸企业（项目）”退出过程中获得的各类财政奖补资金和资产处置收益，依法优先用于职工薪资、社保支出。

县应急管理局：指导做好清退工作中涉及企业危旧厂房、化工设备的拆除工作，防止发生意外风险和事故。

县市场监管局：负责涉及企业的相关证照注销等事宜。

XX集团：负责清退资金筹措，做好化工区“僵尸企业（项目）”评估收购和土地收储工作。

XX街道办事处：负责做好涉及村组的信访维稳工作。

XX街道派出所：负责协助做好涉及企业的信访维稳工作，及时处置突发情况。

附件2

XX县高新区“僵尸企业（项目）”清退工作责任分解表

序号

企业名称

入园时间

牵头领导

责任单位

园区

责任领导

园区

联络员

XX县XX化工有限公司

2006.5.31

XX

生态环境分局

县应急管理局

XX

XX

XX市XX化工厂

2006.7.18

XX

生态环境分局

县应急管理局

XX

XX

XX市XX化工有限公司

2005.7.18

XX

生态环境分局

县应急管理局

XX

XX

XX食品有限责任公司

2013.3.5

XX

县科工信局

县自然资源局

XX

XX

XX新材料科技有限公司

2015.7.30

XX

县自然资源局

县科工信局

XX

XX

XX生物科技有限公司

2004.3.18

XX

县财政局

县发改局

XX

XX

XX市XX食品有限公司

2011.9.8

XX

县市场监管局

县人社局

XX

XX

XX县XX工艺品有限公司

2006.5.31

XX

县人社局

县市场监管局

XX

XX

XX有限公司

2006.5.18

XX

县财政局

县发改局

XX

XX

XX省XX天然生物制品

开发有限公司

2013.9.17

XX

县高新区

县司法局

XX

XX

第四篇：2007年6月开始实施的新企业破产法

2007年6月开始实施的新企业破产法，是我国市场主体退出法治建设方面的重要突破，对我国社会主义市场经济法律体系的完善产生了深远的影响，亦是我国经济转轨时期的重要标志性事件。经过两年的实施，新企业破产法对市场经济建设的贡献已有显现，但尚未充分发挥其对市场经济应有的作用。人民法院在审理企业破产案件中，如何充分利用破产制度积极拯救危困企业，为规范市场主体退出机制、维护市场运行秩序提供司法保障？在企业破产法实施两周年之际，记者特专访了最高人民法院民二庭负责人(简称民二庭负责人)。

人民法院应以积极态度依法受理破产申请 ——最高人民法院民二庭负责人答疑破产法司法适用

吴晓锋

张维

依法受理破产清算案件

有的法院以补交材料等为由长期不予受理破产申请，也不出具不予受理的裁定，这明显不符合破产法的规定，也不利于当事人依法行使诉讼权利

记者：企业破产法作为规范市场主体退出的法律规范，对维护市场经济的正常秩序和促进市场经济的健康发展有着重要作用。但是，目前全国法院受理的破产案件数量较少，有的法院甚至不受理，尤其是破产清算申请。企业破产法被许多人认为是“束之高阁”，其积极作用还未充分发挥。请问您是如何看待这个问题的？

民二庭负责人：关于破产清算问题，首先，从观念和态度上来讲，人民法院应当充分认识到企业破产法净化市场的作用：畅通企业法人退出法律通道，建立企业法人依法、规范退出市场的良性法律机制。对于经营严重亏损、不符合市场经济发展需要的企业法人，应及时通过破产清算程序使其从市场中退出。对于虽存在借破产逃废债务可能但符合破产法规定的受理条件的，也应将其纳入到法定的破产清算程序中来，通过撤销和否定其不当处置财产等行为，以及追究相关者责任等方式，一方面让其借破产逃废债务的目的落空；另一方面强行剥夺其市场主体资格，避免其继续扰乱市场秩序。人民法院应正确面对破产案件审理中诸如维稳压力、人少案多压力、绩效考核压力等现实困难，以积极的态度应对各种挑战，依法受理破产申请。

其次，就具体措施而言，人民法院应当在依法受理破产清算案件上有积极作为。对于不同申请人提出的破产清算申请，应当区别进行审查，依法受理企业破产清算申请。尤其是对债权人申请债务人破产清算的，人民法院审查的重点是债务人是否不能清偿到期债务，而不能以债权人无法提交债务人财产状况等为由，不受理债权人的申请。债务人是否不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务，或者不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿债务能力，应由债务人通过异议程序举证予以证明。债务人不能证明其资产足以偿还全部债务或者不予证明的，则推定债务人出现了破产原因，人民法院应当依法裁定受理债权人对债务人的破产清算申请。另外，人民法院对申请人提出的破产申请应依法作出是否受理的裁定，目前，据我们了解，有的法院以补交材料等为由长期不予受理破产申请，也不出具不予受理的裁定，这明显不符合破产法的规定，也不利于当事人依法行使诉讼权利。

积极受理重整、和解申请

对于经营暂时出现困难，但有发展前景、对社会有重大影响的企业，人民法院要充分利用破产重整制度，调动各方利害关系人的积极性，共同致力于挽救困难企业

记者：破产重整制度是新破产法的一大亮点，这两年在各地法院有了很多成功的尝试，与破产清算相比，法院似乎更偏爱运用重整。这是什么原因？努力推动破产重整和和解有什么重要意义？

民二庭负责人：破产重整和和解程序是企业破产法设置的两个破产预防程序，旨在企业出现破产原因或者存在破产之虞时，通过这两个程序对企业进行积极的拯救。人民法院应当充分发挥重整和和解程序的作用，积极挽救仍具发展前景的危困企业。

破产重整和和解制度，不仅为尚有挽救希望的困难企业，提供了避免破产清算死亡、获得再生的机会，有利于与债务人相关的债权人、出资人、职工、关联企业各方实现共赢，社会资源也因此得到充分的发挥和利用。

破产重整和和解程序的适用，体现了现代企业破产法的社会价值取向，突出了企业破产法在公平保护债权人的前提下，对债务人进行积极挽救的立法目的，努力推动企业重整和和解成功，减少企业破产给社会带来的不利影响，是人民法院审理企业破产案件的重要目标，也是人民法院商事审判工作服务于保增长、保民生、保稳定大局的必然要求，对于构建和谐社会亦具有重要的现实意义。

记者：在挽救有希望的困难企业上，人民法院将会有哪些具体的做法？

民二庭负责人：人民法院应充分发挥司法的主观能动性，特别注重做好释明和调解工作，通过破产重整和和解程序的合理适用，加强对债务人的挽救。

对于经营暂时出现困难，但有发展前景、对社会有重大影响的企业，人民法院要充分利用破产重整制度，调动各方利害关系人的积极性，共同致力于挽救困难企业。对于经营规模较小、虽有挽救必要但重整成本明显高于重整收益的困难企业，人民法院则可通过和解方式挽救企业。

对于同时申请债务人清算、重整、和解的，人民法院要根据债务人的实际情况和各方当事人的意愿，在组织各方当事人充分论证的基础上，对于有重整或者和解可能的，应当尽可能优先受理有利于债务人复苏的重整或和解申请。人民法院有必要加强破产程序中的调解工作，在法律允许的框架下，积极支持债务人、管理人和战略投资者等为挽救企业所做的各项工作，为挽救困难企业创造良好的法律环境。

审慎适用强制批准裁量权

人民法院应在严格审查基础上，综合考虑社会公共利益，积极审慎适用裁量权。对不符合强制批准条件的，不能假挽救企业之名违法批准

记者：给那些有希望的企业重整的机会是件好事，但因为涉及到多方重要利益，这就决定了对有条件的企业进行重整的复杂性。人民法院在这方面是否有一些严格的程序性规定或其他限制性规定？

民二庭负责人：就通过重整程序挽救企业而言，人民法院在审理重整案件时，一方面，要在法律允许的框架下积极创造条件挽救危困企业，保障我国国民经济健康发展；另一方面，还要强调必须依法裁定批准重整计划草案，包括各表决组通过和未全部通过两种情形下的裁定批准。

首先，人民法院要严格依照法定条件裁定批准各表决组已通过的重整计划草案。对于各表决组均按照法定标准通过了重整计划草案，人民法院裁定批准的，应从两个方面进行审查。第一，鉴于该情形主要涉及表决组内部利益的冲突，因此，人民法院的审查主要针对投反对票的债权人的异议理由，着重于对异议债权人利益的合法保护进行形式上的审查。第二，要注意审查重整计划草案中债务人经营方案的内容是否违反法律、行政法规强制性规定，重整计划草案是否涉及国家行政许可事项。

其次，人民法院要审慎适用强制批准裁量权，在依法保障债权人和出资人合法权益的前提下，实现对困境企业的挽救。对于部分表决组未通过重整计划草案，人民法院强制批准的，因此时关涉的是不同表决组债权人利益的冲突，因此，人民法院批准时应坚持债权人利益最大化、公平对待和绝对优先三项基本原则。要保证反对重整计划草案的债权人或者出资人在重整中至少可以获得在破产清算中本可获得的清偿，即要保护对重整计划持反对意见的少数当事人的既得利益。这里要特别注意，在确定重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例时，人民法院应充分考虑其计算方法是否科学、客观、准确，是否充分保护了利害关系人的应有利益。如债权人组以资产评估报告低估了资产价值，甚至虚假，损害了债权人利益；或者重整计划不公，债权削减比例很大，而出资人权益调整比例过小或者没调整；或者大股东对经营失败负有重大责任，应分担更多损失而重整计划未体现；或债转股时引入的新出资人出资的资产质量差影响债权清偿等为由，对重整计划草案投反对票的，人民法院不宜简单以重整计划草案中的清偿率高于破产清算的清偿率为由，裁定批准重整计划草案，而应充分协调各方利益，综合各种因素考虑债权人意见的合理性，慎重作出裁定。同时，应保证持反对意见的表决组获得按比例的清偿或者按比例的削减。破产法对清算程序规定的优先顺序，在重整程序中对持反对意见的表决组同样适用。

人民法院应在严格审查基础上，综合考虑社会公共利益，积极审慎适用裁量权。对不符合强制批准条件的，不能假挽救企业之名违法批准。上级人民法院应肩负起监督职责，对利害关系人对重整程序中存在问题的反映要认真审查，如果确实存在问题，应当及时向受理重整案件的人民法院指出，并予以纠正。

做好企业破产案件中的维稳工作

有条件的地方，应通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题。政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿

记者：破产清算所涉利益极多，不仅包括债权人、债务人、出资人的利益，还包括企业职工的利益，甚至关系到地方利益及社会利益等，因此，作为维护市场秩序的企业破产法在实施过程中又极有可能因为具体的处理不当而引发社会稳定问题。对此，人民法院有哪些相应的举措？

民二庭负责人：总的来说就是一句话：坚定依靠党委领导和政府支持，做好企业破产案件中的维稳工作，为服务大局提供司法保障。

破产清算程序是通过司法手段集中化解企业债务风险的重要制度，因涉及多方利益，各方矛盾极为集中和突出，处理不当，极易引发群体性、突发性事件，严重影响社会稳定。因此，人民法院审理企业破产案件，一定要在当地党委的领导下，紧紧依靠政府，充分利用和积极参加政府建立的风险预警机制、联动机制、应急机制、资金保障机制、风险防范机制等，力求主动、务实、有效地做好企业破产案件中维护社会稳定的工作。

对于职工生存问题突出、众多债权人矛盾激化、债务人弃厂逃债等敏感类破产案件，要及时发现问题，尽早向当地党委、政府汇报，加强与各部门的沟通、配合、协调，及时采取有力措施，积极疏导并解决各种矛盾纠纷，避免债权人哄抢财产、职工集体上访，以及企业出资人和高级管理人员非法出境等，将不稳定因素消除在萌芽状态。

有条件的地方，应从保增长、保民生、保稳定的大局出发，通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。

采用适当方式妥善指定适格管理人

对于重大、疑难案件，不能简单以随机方式确定管理人

记者：破产管理人制度是新破产法的一大亮点，法院将如何促进管理人队伍建设，以何种方式指定适格管理人？管理人普遍反映随机摇号的方式并不科学，对此有何更好的办法？

民二庭负责人：人民法院应采用适当方式妥善指定适格管理人，尤其是对于重大、疑难案件，不能简单以随机方式确定管理人。审理破产案件的业务庭，要根据案件实际情况决定采用哪类管理人。决定采用中介机构作管理人，或以中介机构作清算组管理人成员的，业务庭还要对中介机构管理人，以及清算组管理人中的中介机构成员的产生方式作出决定，再由有关部门依照有关规定以随机方式、竞争方式或接受推荐的方式产生中介机构管理人或中介机构成员。重整程序中，因涉及重大资产重组、经营模式选择、新出资人引入等商业运作内容，在我国目前管理人队伍尚未完全成熟的情况下，为保障重整的高效、顺利进行，在指定管理人时，人民法院的审判组织应根据实际情况选择管理人的形式和指定方式以便产生适格的管理人，充分发挥管理人在挽救企业和净化市场中的积极作用。

充分保护债权人和职工的合法权益

职工债权表决组未通过重整计划草案的，人民法院的强制批准必须以职工债权全额清偿为前提

记者：在破产所涉及的各方面利益里，债权人合法权益和职工合法权益的重要性尤其突出。人民法院在企业破产法的适用上如何保护这两方面的利益？

民二庭负责人：首先，就充分保护债权人合法权益方面，人民法院要做的就是正确适用企业破产法的各项制度。具体而言，有以下几点：

一是在审理企业破产案件中，要充分调动管理人的积极性，引导管理人发挥其应有的职能作用，利用法律手段，尽可能地去发现和追收债务人财产，使债权人利益获得最大化保护。二是充分发挥债权人会议和债权人委员会的职能作用。就关涉债权人利益的重大事项，要切实保障债权人的参与权和话语权，在不违背法律强制性规定的前提下，尽可能尊重债权人的意志。三是通过排除破产豁免原则的适用，依法追究有限责任公司股东、股份有限公司董事、控股股东、实际控制人等清算义务人的民事责任，充分保障债权人合法利益。

其次，就维护职工合法权益方面，我们主张人民法院注重保障民生，在破产程序中切实维护职工合法权益。依法优先保护劳动者权益，是破产法律制度的重要价值取向，也是当前经济形势下人民法院保障民生、维护稳定的重要任务。人民法院在审理企业破产案件中，要切实维护职工的合法权益，严格依法保护职工利益。

债权人会议中应有债务人的职工和工会代表参加，保障职工对破产程序的参与权与话语权。重整计划草案表决时，要将职工工资等债权特别分组进行表决，充分尊重职工的意愿；职工债权表决组未通过重整计划草案的，人民法院的强制批准必须以职工债权全额清偿为前提。企业继续经营原业务的，人民法院要引导债务人或管理人制作企业重整计划草案时，尽可能安置原有企业职工再就业，防止职工失业所带来的社会震荡。应依法保障职工工资等债权的优先清偿。

鉴于职工权利保护是一个系统工程，人民法院还要注重与国家社会保障部门、劳动部门、工商行政管理部门、人事组织部门等的协调和沟通，积极建言献策，条件成熟时，逐步建立起一整套职工保障体制，以便从制度上确保职工利益的维护。

妥善处理破产衍生诉讼

企业破产法中有关管辖的规定，应优先于民事诉讼法及其他有关法律、司法解释中有关管辖的规定予以适用

记者：新企业破产法施行后，人民法院将审理大批破产衍生诉讼，请问这些破产衍生诉讼主要包括哪些案件？法院对于这些案件将如何处理？

民二庭负责人：破产衍生诉讼，通俗说就是与破产案件有关的案件，包括旧案件和新案件两类。旧案件是指人民法院受理破产申请时，已开始而尚未审结的有关破产企业的民事诉讼案件，新案件是指人民法院受理破产申请后，就有关破产企业的实体权益之争新提起的民事诉讼案件。

旧案件在案件性质上包括了各种普通民商事案件。这类案件在管理人接管财产后，原则上还按照正常案件继续进行审理。但要注意：第一，要将原法定代表人变更为管理人或管理人的代表人、负责人；第二，如系破产企业为债务人的给付之诉，判项中应载明，鉴于债务人已进入破产程序，其给付义务应在破产清偿程序中一并清偿。

新案件主要包括债权确认诉讼、追收债权诉讼、请求交付财产诉讼、解除合同诉讼、破产撤销权诉讼、别除权诉讼、抵销权诉讼、确认无效行为诉讼、取回权诉讼、追收未缴出资诉讼、追收抽逃出资诉讼、追偿非正常收入或侵占企业财产诉讼、要求债务人的董事等因执行职务不当给公司造成损失，或违反忠实义务和勤勉义务致使企业破产承担民事责任的诉讼、要求债务人的法定代表人和其他直接责任人员因无效行为和可撤销行为造成损害承担赔偿责任的诉讼、要求管理人未勤勉尽责和忠实执行职务造成损失承担赔偿责任的诉讼等。人民法院审理上述新案件时，应注意区分管理人代表债务人参加的诉讼，和以管理人自身作为诉讼主体参加的诉讼。

新案件的管辖法院应当按照破产法的规定确定。企业破产法中有关管辖的规定，应优先于民事诉讼法及其他有关法律、司法解释中有关管辖的规定予以适用。受理破产申请的人民法院在依法取得管辖权的前提下，可以根据企业破产法第四条的规定，适用民事诉讼法关于指定管辖的规定。上述案件法院内部应按照一般民事商事案件的分工，由各业务庭室分别审理，各业务庭室应在审限内尽快审结，以保障破产程序高效、高质进行。

注重破产程序和执行程序的衔接

破产程序启动后，其他与之相冲突的对债务人财产采取的所有保全措施和执行程序都应解除和中止

记者：破产程序与执行程序都涉及到对债务人财产的执行却又有各自的不同特征，破产程序因其启动原因的特殊性，又必然导致其对民事执行程序具有优先性，这在实践中带来了一些矛盾困惑。法院对此该如何处理？

民二庭负责人：人民法院应充分认识破产程序和执行程序的不同功能定位，充分发挥企业破产法公平保护全体债权人的作用。破产程序是对债务人全部财产进行的概括执行，注重对所有债权的公平受偿。强制执行程序是对债务人的个别执行，注重的是对个别债权的保护。

破产程序因其启动原因的特殊性，必然导致其对民事执行程序具有优先性，具有对一般债务清偿程序的排他性。因此，破产程序启动后，其他与之相冲突的对债务人财产采取的所有保全措施和执行程序都应解除和中止。

人民法院要注重做好破产程序和执行程序的衔接工作，确保破产财产妥善处置。涉及到人民法院内部破产程序和执行程序的操作的，应注意不同法院、不同审判部门、不同程序的协调与配合。

涉及到债务人财产被其他具有强制执行权力的国家行政机关采取保全措施或执行程序的，人民法院应积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，依法解除有关保全措施，中止有关执行程序，保障破产程序顺利进行。

保持关联企业破产中的利益平衡

对于明显利用关联关系损害其他债权人利益的，可依法审慎适用关联企业实质合并破产等制度

记者：关联企业破产案件是破产案件审理中的一个棘手问题，尤其是实践中关联企业利用关联关系来损害其他债权人利益的事件也多有发生，人民法院在这类案件的审理中是否会有应对措施？

民二庭负责人：人民法院在审理关联企业破产案件时，对于明显利用关联关系损害其他债权人利益的，可依法审慎适用关联企业实质合并破产等制度。

具体而言，人民法院应综合考虑各关联企业是否存在混同的财务报表、企业间资产和流动资产的合并程度、各企业之间的利益统一性和所有权关系、分别确定单个企业的财产和负债的困难程度和成本大小、是否存在违法的财产转让、实质合并破产是否有利于增加企业重整的可能性等因素，裁定是否受理合并破产的申请。

因实质合并破产制度在我国破产法下尚无明确规定，公司法有一定规定，实践中已经有了一些积极的探索和试验，应该说还是取得了较好的社会效果和法律效果的，因此，人民法院在审理关联企业破产案件中，应继续积极探索，不断总结经验，以便高质、高效地审理关联企业破产案件，对经济社会中严重扭曲的利益关系予以合理地矫正，公平保护全体债权人利益，促进市场经济秩序健康、有序发展。

第五篇：僵尸企业的成因与处置策略

“僵尸企业”的成因与处置策略

作者：黄群慧 李晓华 《光明日报》（2016年04月13日 15版）

市场机制不完善是“僵尸企业”的主要成因

“僵尸企业”（zombie company/zombie firm）一词最早出现于对20世纪90年代早期日本资产价格崩盘后漫长经济衰退的研究中，意指接受信贷补贴的企业或没有利润的借贷企业。结合已有的学术研究成果和我国的国情，我们认为“僵尸企业”是指不具有自生能力，主要依靠政府补贴、银行贷款、资本市场融资或借债而勉强维持运营的企业。

我国现阶段的“僵尸企业”大多分布在产能过剩行业，既存在于钢铁、水泥、电解铝等产能绝对过剩行业，也存在于光伏、风电等相对产能过剩行业。对于前者，由于行业的需求高峰已经过去，其中的“僵尸企业”很难重生；对于后者，由于市场前景长期看好，如果能熬过凛冬，随着技术成熟、产品完善和市场启动，“僵尸企业”还有重新焕发活力的可能。另外，有相当部分“僵尸企业”是处于衰退产业（如服装产业）中的企业，主要是由于国内产业竞争力下降或已进入产业生命周期的衰退期，产业已不能容纳原有数量的企业，在部分企业通过转型升级而存续下去的同时，其他企业将不得不转型或退出。当然，从所有制结构看，“僵尸企业”大多属于国有企业，这主要是因为国有企业规模大、员工多、在地方经济中占有重要地位，容易获得银行贷款，但同时社会包袱重、人员下岗分流难度大，于是成为“僵尸企业”的主体。

从“僵尸企业”的生存状态看有三类：一是死亡企业，这类企业的生产经营活动已无法抵消可变成本，长期处于停产状态；或者企业已资不抵债或无法支付到期债务，但企业的债权债务尚未得到清理。二是显性“僵尸企业”，这类企业 1 尚能经营，但营业收入已不足以支付包括工资、管理费用、原材料费用、贷款利息、税金等在内的全部成本，企业连年亏损，处于高负债率状态。三是隐性“僵尸企业”，这类企业从表面看似健康，但需要来自外部（主要是政府）的持续救助维持经营，或者仅能偿还债务利息但不能削减债务负担。

“僵尸企业”的成因较为复杂，宏观经济环境、产业所占所处生命周期、企业自身经营管理水平和技术水平都是重要的因素，但从根本上说，当前“僵尸企业”的存在主要是因为我国市场机制不完善、政府过度保护、产业政策选择性过强，使得市场无法快速出清而造成的。

第一，选择性产业政策和地方保护是“僵尸企业”的制度性成因。我国长期以来采用的是选择性产业政策，但是由于信息不对称和创新的不确定性，在事前很难选择出未来市场竞争中胜出的企业和技术路线，选择优胜者的产业政策往往无法取得预期的效果并造成市场扭曲。地方政府出于增加GDP和税收的考虑，普遍采取给予土地、税收优惠和放宽环保、能耗、温室气体排放等监管的方式招商引资，不但造成过度投资从而催生大量过剩产能，也使得一些低效率的企业能够依靠补贴或减少成本支出而生存下去。

第二，资本市场发育滞后为上市“僵尸企业”维持生存提供了条件。股票市场具有很强的融资功能，但我国股票发行实行审批制与核准制，退出机制又不健全，“壳资源”稀缺，上市身份本身就具有巨大价值。20多年来，A股真正退市的上市公司只有四十多家。凭借上市身份，许多“僵尸企业”采取增发募集资金、出售名下资产和股权、将政府补贴直接转化为利润等方式避免退市，甚至能够通过资产重组、并购将“壳资源”卖出好价钱。

第三，一些体制机制障碍制约“僵尸企业”按市场规律退出。“僵尸企业”退出的最大阻力是人员和资金问题。一方面，企业破产后会造成大量职工下岗，如果不能给这些下岗职工提供失业后的生活保障、妥善安置他们再就业，可能会影响社会的稳定；另一方面，只要企业能够按期偿还贷款利息，银行就能维持好看的“报表”，企业破产则会导致银行坏账问题暴露。因此，无论是地方政府还是银行，都尽可能对“僵尸企业”提供各种支持，使他们能够维持运营。

全面评估、精准施策是处置“僵尸企业”的当务之急

“僵尸企业”的存在加大了金融风险，严重影响到我国经济的健康发展。一是降低了资源使用效率。“僵尸企业”都是靠“输血”生存，需要汲取各种资源来维持生存却不产生经济效益，如果这些资源被用于健康企业或成长性领域则能够获得更好的收益。国际金融危机后，尽管我国实施了宽松的货币政策，但仍有一些有市场、有活力的企业遭遇融资难、融资贵问题，重要原因之一就在于信贷资源被低效企业占用。二是恶化市场竞争秩序。一方面，为效率低下的“僵尸企业”提供补贴和低成本信贷，这本身就导致了对其他企业的不公平竞争；另一方面，大量“僵尸企业”的存在加剧了产能过剩，使整个产业陷入低价竞争的泥潭，产业盈利状况恶化，企业无力进行创新投入和转型升级。三是加剧金融风险。“僵尸企业”背负大量债务却又缺乏偿债能力，而且往往涉及“三角债”或担保等关联责任，随着时间的延续，其经济效益不能好转、债务问题不断加剧，金融系统的风险也将随之不断增加。一旦一批“僵尸企业”违约，银行的不良贷款会大幅度增加，可能引发多米诺骨牌效应，造成一系列企业的破产倒闭，放大金融风险。

虽然“僵尸企业”的大量存在会引起上述风险，但并不意味着所有“僵尸企业”都应被淘汰。事实上，一部分“僵尸企业”随着经济形势的好转、企业转型的成功也能够重新焕发活力。20世纪90年代后期到21世纪早期日本“僵尸企 业”中的大部分并没有破产或退市，大部分存活下来的“僵尸企业”的绩效在近年还有了显著提高。因此，“僵尸企业”情况千差万别，不能采取“一刀切”的处置办法，而应抓住重点、分类化解、精准施策，协调推进。

全面评估。对资产负债率高企、无法准时偿还银行到期利息、纳税额明显减少、用电量明显降低、拖欠职工工资等特征的企业进行重点排查，委托专业机构对其资产负债状况和发展潜力进行评估，并根据经营状况、困难成因、发展潜力等进行分类，对于无法继续生存的企业，提出退出市场方案，对于仍有发展潜力的企业，编制有助于企业成长的发展规划。这个过程中，尤其要注意促进银行利用大数据等技术手段对贷款客户进行准确评估，加强政府与金融机构合作，全面分析“僵尸企业”的现状。

精准处置。根据“僵尸企业”的不同情况，清理退出一批、兼并重组一批、改造提升一批。对不符合国家能耗、环保、安全、质量标准的落后产能企业，绝对产能过剩产业和衰退产业中长期亏损和停产的企业要加快清理退出，并对土地进行腾退，给优势产业和企业的发展腾出空间。对因管理水平落后、暂时性产能过剩而出现亏损，但企业技术装备水平较高、产业发展前景长期看好的企业，重在兼并重组，一方面通过帮助企业降低债务负担、提升管理水平，推动其走上良性发展轨道；另一方面加快兼并重组，盘活存量资产，避免优势企业扩张时重建新项目造成产能进一步扩张。由于我国企业在整体上与发达国家在装备、技术、产品质量等方面存在较大差距，因此不退出的“僵尸企业”都要进行改造提升，一方面政府在技术改造投资、产业基础研究和共性技术研究方面给予一定支持，更重要的是企业要主动加强技术、产品、商业模式等方面的创新，开发出市场有需求、有竞争力的新产品，提供有效供给。

协调推进。处置“僵尸企业”是一项非常复杂的社会经济系统工程，必须全面协调推进。一是从组织上要有专门机构负责总体的协调职能；二是推进金融体系改革与处置“僵尸企业”相结合，重视借助政策性融资和资本市场灵活利用金融工具，充分发挥金融在处置困难企业中的服务作用，增强金融体系对实体经济的服务能力；三是社会政策与“僵尸企业”破产政策相协调，建议中央和地方共同出资建立企业退出基金，对下岗职工进行补偿、安置，加强转岗、创业培训和支持，完善下岗职工的社会保障。

深化供给侧结构性改革是“僵尸企业”的治本之策

处置“僵尸企业”，应减少政府行政干预，主要由市场机制决定其破产、重组还是存续，以及存续企业转型、改革的方向。但另一方面，也要发挥政府的积极作用，政府作用的发力点在于深化供给侧结构性改革，完善市场竞争环境，通过市场竞争机制来淘汰“僵尸企业”。

健全法律制度。使“僵尸企业”的破产、兼并、重组有法可依，也让企业形成稳定预期，打消侥幸心理。

转变产业政策。纠正不恰当的财政补贴等市场扭曲行为，实现从选择性产业政策向对所有企业一视同仁的功能性产业政策转变，重在完善市场机制和企业发展的软硬件环境。

完善金融体系。一方面，不断创新金融工具，通过市场化的多种融资手段支持“僵尸企业”在市场出清。另一方面，稳步推进上市公司注册制改革，改变“僵尸企业”凭借上市身份获得补贴、贷款维持生存的局面，扩大优质企业的融资渠道。

深化国企改革。国有“僵尸企业”在全部“僵尸企业”中占有较大比重，因其国有性质也更便于采取产业政策进行处置。通过国有资本预算和业绩考核等手段，加快国有落后产能企业淘汰和无效资产剥离；为技术水平领先、行业具有发展潜力的企业补充资本金，使其恢复造血功能；以国有资本投资、运营公司为整合平台，推动“僵尸企业”中的优质资产进行兼并重组；积极引进民营资本开展混合所有制改革。

（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）