浅议我国公务员实行任职地域回避的必要性及立法完善（本站推荐）

第一篇：浅议我国公务员实行任职地域回避的必要性及立法完善（本站推荐）

浅议我国公务员实行任职地域回避的必要性及立法完善

吴丽英

（曲阜师范大学 山东日照 276826）

摘要：在我国，无论是从社会习俗和传统观念的影响来看，还是从社会制度的现实发展水平来看，任职地域回避制度都是必不可少的，这是基于我国的历史，更是基于我国的现实情况。然而，任职地域回避制度要想发挥最大的功效还需要在立法上做一定完善，本文主要从我国实行任职地域回避制度的必要性和立法完善来展开论述。关键词：任职地域回避、必要性、立法完善

中图分类号：D922.291 文献标志码：A

一、任职地区回避的相关概述

（一）概念：

地域回避，也称干部异地任用制度，是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍、出生地、成长地任职。实行任职地区回避，既可以使公务员摆脱家乡各种复杂的关系对其工作的干扰，也减少了公务员利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能。这对于防止利用职权谋取私利，为依法执行公务创造良好的工作环境有着积极意义，这是因为在自己的本籍除血缘关系的亲属和各种姻亲较多外，其他的诸如老乡、同学、朋友等关系也十分复杂，而且较难把握，它们对那些在本籍任职的公务员往往能产生较大的影响。

（二）对相关法律的解读：

我国现行的《公务员法》第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”《党政领导干部任职回避暂行规定》第五条规定：“领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。”

从以上的法条可以看出任职地域回避主要针对的是县级以下人民政府及主要部门的公

务员。这种规定主要是基于县级公务员所承担的工作性质所决定的，即县级以下公务员所承担的工作一般比较具体、直接，而且执行公务的范围也相对较小，在这样的情形之下，需要避免他们本籍的相关人员对他们工作的干扰。从实践来看，县级以下党政主要领导职务是实行任职地域回避的重点，这是因为一般的公务员在许多公务活动中只是公务的具体办理者，对公务没有直接决定权，并且一般公务员人数也较多，把他们全部直接换为其他地区的公务员来担任也不现实，所以法律规定担任乡级、县级机关及有关部门主要领导职务的，才实行任职地域回避。当然，在实际运用法律时，一些特殊行业部门的主要领导往往比县级党政班子中的副职掌握更多的实权，这部分人也可以成为任职地域回避的重点对象之一①。

二、任职地区回避制度实行的必要性

（一）因国情的需要实行任职地域回避

1、因我国历史传统的需要

我国历来有重视亲朋关系的传统和习俗，尤其是在基层广大的农村地区，由于交通、信息的落后，宗族思想还渗透在百姓身上，即族中的一个人得势，便要想方设法把其他人也拉进来，形成“一人升天，仙及鸡犬”的局面。由于宗族制度的影响，许多人不由自主地就把“光宗耀祖”作为自己的光荣使命，为能为亲朋好友提供帮助而感到荣幸。而任职地域回避在基层地区的设立，可以大范围的把亲朋关系隔离，为广大干部办公提供纯净的环境。

2、因我国的选举制度的不完善而需要

选举制度是国家政治制度的重要组成部分。完善有效并充分体现选民意志的选举制度将把选举者和被选举者紧密联系起来，使被选举人始终处于选举者地监督之下，督促其为国家和选举者的利益服务，从根本上保证国家机关的公正廉洁。这是一种理想状态之下的设想，而我国现行的选举制度还不完善、不健全，在使用选举制度时很多地方还流于形式，这样的情况之下，选举制度根本无法充分体现民意，甚至是违反民意，在不正之风较为严重，关系网盛行的情况下，实行任职地域回避，还是可以在一定程度上遏制关系网对执行公务的干扰。

3、因我国立法不完善而需要

纵观国外很多国家在立法上都没有制定任职地区回避制度，如美国联邦宪法规定，年龄未满25岁，为合众国国民未满7年，当选时非其选出州之居民的，不得为众议院议员；年龄未满30岁地，为合众国国民未满9年，当选时非其选出州之居民的，不得为参议员；除生为合众国公民或在实行本宪法时即为合众国公民的、年龄未满35岁及居住于合众国境内未满14年的不得当选为总统。在英国，有关选举权的规定几经修正，但居住期限的资格仍

被保留，选民必须在某一地区中居住3-4个月以上才能在该选区选民册上登记。候选人必须年满21岁，为本区地方议会选举人或在选举前12月内在本区居住、任职或占有房地产的人。日本规定“市以下的议员候选人必须是本地居民”。就连我国《香港特别行政区基本法》也规定：香港特别行政区主要官员，由在香港通常居住连续满15-20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久居民中的中国公民担任（第44条、第71条第2款、第61条）。②这是因为这些国家的立法、制度比我国完善，例如选举制度、监察制度，所以可以不需要任职地域回避制度的辅助就可以公平、公正地执行公务。

（二）任职地域回避的历史意义给予的启示

我国公务员任职地域回避制度应当是我国古代官员乡籍回避制度的继承和发展，同时在一定程度上也可以说是对资本主义国家回避制度的评判和借鉴。所以，它的内涵既决定于古代回避制度的历史，又决定于当代中国的现实。

古代的任职地区回避主要包括原籍、寄籍和商籍回避，但主要是原籍回避，即地方长官不让本地人担任。唐代开始对在本地做官做出限制，起初只规定京城附近的两个州不许本地人做官，以后逐渐把这一规定扩大到全国。宋代规定更为具体，除规定地方官不得任用本籍官员外，还规定对虽非本籍但有田产在该地区的也要回避，同时规定官员在所管辖地区不得典卖房产，离任后也不得在原所辖地区寄居。清代则规定得更为严格，地方官员不得在离本籍五百里之内任职③。

中国古代因皇权专制高度发展和官僚机构的膨胀等社会、政治的原因，任职地域回避对高层官僚在内的“官际”和人际关系网的恶性膨胀、调节官僚集团的利益分配、防止官吏结党营私、澄清吏治以及缓和阶级矛盾、民族矛盾等都产生了积极意义。

首先，任职地区回避不但有助于防止地方官长期在一地任官发展私人势力以削弱中央集权，而且有助于减少地方官在本地任官时容易出现的亲朋请托、徇私枉法、殖产营私、鱼肉百姓等弊端。宣和末年，政局一乱，出现了官员在本籍任官的现象，当时就有人指出：“其舍田连属悉皆亲旧，而官吏辈并缘为奸，民讼在庭，以曲为直，挠法营私，莫此为甚。④”当地人在当地任官为殖产营私，应酬结识，拉关系、徇私情提供了方便，所以严格实行任职地区回避制度对于澄清地方吏治是有积极作用的。

其次，官员不在本地任官，而是遍诣东西南北各地，在对各地的风土人情有了较多了解后，无论是担任中央要官掌握执政大权，还是位居地方，其阅历对于制定或贯彻执行比较

合乎实际的政策是有益的，有利于积累更丰富而全的统治经验。

基于以上历史意义，在我国现阶段贪污腐败、以权谋私现象还层出不断时，实施任职地域回避，限制公务员在原籍任职，避免公务员与自己的许多亲属在一起，摆脱各种关系的困扰，为公职人员秉公办事、依法执行公务创造良好环境是具有实际意义的。

三、任职地域回避的立法完善

任职地区回避制度应作为我国公务员法的重要内容加以规定并不断完善。在具体实施时，坚持重点实行、逐步推广的原则。由于我国各地情况差异较大，任职地区回避制度可先由国家做原则性规定，地方政府再根据本地的情况，作可行性的具体决定。

第一，任职地域回避制度需要根据职务影响力原则来确定回避区域

职务影响力的不同，需要实行回避的情况自然也有所区别。从目前我国的实践情况来看，海南、安徽等省市实行的区域回避制度规定，凡县（市）党委、政府、纪委和组织、人事以及公、检、法的主要负责人不得由本籍干部担任。但是，却仍然忽视了一些影响力较大的职务，例如县（市）工商、税务的主要领导以及乡镇级有关机关单位的主要领导，这些机关的主要领导实行任职地区回避，笔者认为是不容质疑的，因为对于那些在县、乡从事工商、税务等牵涉面较广工作的主要领导如果在原籍任职，虽然有熟悉本地情况的优势，但是身处由亲戚、朋友、同学等组成的关系网中，工作往往受到这些人地干扰，导致无法展开工作。但是，实行任职地域回避，确定与变换公务员任职地区是件相当复杂的工作，它需要有关部门和地区的综合协调，需要其他人事管理和人才流通制度的配合。这样既可以防止干部队伍的超速流动，又能防止干部调动中的消极情绪。

第二，合理安排公务员任职地域回避的转任

公务员在一定地区任职达到一定期限后需要转任。对于这一问题，首先我们需要对异地任职的期限做一定的规定，对这一期限如何确定，我们总结长期实践经验，认为规定十年左右较为合适，这是因为由于我国目前强调干部的年轻化，很多公务员在30岁左右就担任了乡级或县级的一些重要领导岗位职务。这样，离他退休还有二三十年的时间，如果他在一个地方工作10年以上，也会形成相当紧密的关系网，对于他公正执法相当不利。因此，建议在县级某一行政部门担任科级以上领导10年以上的公务员，不得在同一县级部门担任正职领导。接着，如何转任，转任到什么地方，这需要结合该公务员本身的素质以及长期任职的政绩等，在《公务员法》上做详细的规定，督促并鼓励公务员兢兢业业地在基层工作。

第三，完善任职地域回避的相关制度

健全任职地域回避制度，还需要做好诸多方面相关制度的配套工作，以户籍制度为例，现在实行相当严密的户籍制度,公务员在外地任职,往往造成夫妻两地分居,也牵扯到住房、子女上学就业等一系列的问题,解决起来十分复杂困难。这就不免会造成任职地域回避制度与我国目前正在实施的某些其他规章制度相矛盾相冲突的局面,在一定程度上制约了回避制度的有效实施。所以，还需要完善对异地任职公务员的考核、任免及监督制度、异地任职者配偶的随调安置和子女就业内招等制度。只有这些制度真正做到了相互协调，流转流畅，在我国的治理整顿，深化改革过程中，公务员任职地域回避制度才能发挥更大的作用。

参考文献：

【1】王勇.试论公务员回避制度[J].西藏发展论坛.2006(4).【2】刘风雨.公务员回避制度辨识——兼谈地区回避与选举法基本原理的冲突[J].郑州经济管理干部学院学报.2001(9).【3】李天容.我国古代的任职回避制度[J].读史偶拾.1996,4,3.【4】苗书梅.宋代官员选任和管理制度[M].河南大学出版社.1996(6),330.作者简介：吴丽英（1987-），女，汉族人，广东韶关人，曲阜师范大学法学院马克思主义基本原理2010级硕士研究生，主要从事法理学方向的研究。

第二篇：浅论完善公务员回避制度的必要性和措施

浅论完善公务员回避制度的必要性和措施

【摘要】：没有完善的回避法律制度支撑，任何制度都可能被束之高阁。公务员回避是指通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，减少因亲属关系等人为因素对公务活动的干扰，保证公务员公正廉洁地履行公职的法律制度。回避制度在我国这样注重人情的社会具有特殊意义，完善公务员回避制度十分必要。

【关键词】:公务员回避 制度缺陷 完善

制度运转常因人情等因素而失灵，在我国这样一个“熟人社会”，没有完善的回避法律制度支撑，任何制度都可能被束之高阁。事实上，任何一项公共权力都是通过具有自然人特性的工作人员来行使的。出于公正考虑，理想化的公权力行使模式是机关工作人员与所处理的失误没有任何利害关系，但这常常并不可能。而回避制度是最基本的制度保障，因为程序制度和救济制度都在特定的社会环境下运作，都离不开这个特定社会、特定文化传统中作为个体的人的因素。

公务员回避是指通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，减少因亲属关系等人为因素对公务活动的干扰，保证公务员公正廉洁地履行公职的法律制度。公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避三种。实行回避制度，有利于促进国家公务员清正廉洁，秉公办事，有利于防止国家公务员腐败行为的发生，维护国家行政机关的形象和声誉。

回避制度的完善在我国具有特殊意义。人情、亲情、友情构成传统伦理社会中人与人之间关系的基础，交情、关系常是人们处理有关事务的基本考虑。我们经常可以看到这样的报道，西方的某个官员，因为家人、亲友谋取利益被暴光而被迫辞职。在西方许多国家，一般的常识是，当行政人员与当事人之间的亲密友谊可能会影响案件的公正处理，来自于朋友、恋人、恩人等关系，足以影响行政机关工作人员的公正心。而在中国传统氛围中，这种事情很多时候根本就不是问题。一个官员如果的严重的贪污、枉法，固然会引起民愤或者招致法律制裁。但他如果只是为自己的子女就业或者事业的发展行个方便，或者为自己家乡修路造桥之类的事情，则可以被社会理解，有些事（比如后者）甚至被认为是美德和善举。反之，则会被认为是不讲人情、顽固守旧。在我们很多人看来，西方的回避制度、法治理念以及这种制度和理念支撑下的行为方式是不可理喻甚至荒唐的。

古代回避制度的发展是随着封建社会生产力的发展而不断完善发展起来的。它经历了初建、发展、不断完善的过程，我国公务员制度的发展同样经历了这样的过程。从《国家公务

员暂行条例》到《公务员法》，我国公务员管理制度逐渐走上了法制化的轨道。但无可否认，现行公务员回避制度存在着一定的问题：公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障；缺乏法律保障，回避举证责任不明，没有明确官员违反回避的法律责任；对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用，公务员回避的理由设定不合理；缺乏监督和民众心理基础等。

改革和完善公务员制度推动传统单一封闭、缺乏弹性的干部人事制度向开放、以绩效为本的现代行政人力资源管理制度的变迁，塑造出专业高效、精简与机制健全的公务员团队，本质上是政府公共服务再造的根本内容。公务员制度的改革和完善进程也与环境的变动与发展紧密相关，新的环境变量既为制度变革创造了条件，也增强了加速革新、采取果断措施的压力。加入WTO以后，我国政府面临更多的发展机遇，虽然在机构设立方面尚需完善所谓“理性——合法”式的科层体制，然而就未来适应新管理主义的“顾客导向型”政府的公务员制度模式而言，需要以客观、超前的意识去适应新的挑战。

（一）公务员回避理由的完善

回避理由是回避制度的核心内容，回避理由设计得合理与否，直接关系到回避制度是否科学完善，也会影响到回避制度的公正性。就具体设计而言，必须要做到具体细致、便于操作，同时还要保证回避程序的公正、公开。具体看，第一，乡土情谊和血缘关系必须要成为我国公务员回避的避亲理由。第二，战友情谊和同学关系必须要成为我国公务员回避的避熟理由。目前公务员法对这些避熟理由规定的不具体不能不说是一种欠缺。因而，以后必须要在公务员法中详细而具体地规定此种回避之理由。

（二）增设“公务员卸任回避”制度

公务员卸任回避是关于公务员在退休以后的一些回避的规定，即退体或已被开除公务员籍的公务员不得以任何理由再次影响涉及公务员事务，凡是有可能涉及影响到的，必须要报经原行政单位批准。当今世界不少国家都有关于公务员退休以后的一些回避规定，如英国规定退体两年后，如果已退休的公务员要接受一位与原行政部门有业务关系的私人企业主的聘请，必须要得到原行政部门的批准，而这种被批准的可能性又是极小的，多数情况下将成为一种卸任回避。因此，一些长期担任领导职务或非领导职务的公务员，卸任退休后再工作或可能再次影响国家事务的问题，亦应在公务员法中设定明确的卸任回避之有关规定。

（三）明确公务员故意违反回避制度的法律责任

制度法律之刚性，必然在于违反制度法律情节惩治措施之刚性。公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为，因为故意违反回避制度，说明公务员在主观方面具有徇私动机和枉法故意，而且公务员违反回避制度所作出的行政行为和其他职务行为都极可能对

行政公正产生消极影响，所以，对于这种严重影响行政结果的行为仅给予各部门的内部处分并不足以起到威慑制止作用。因此，公务员法立法时应当明确规定，公务员故意违反回避制度的，应一律给予行政处分。对于其中构成犯罪的应依法追究刑事责任，故意违反回避制度所作出的职务行为均属非法，一律无效。

（四）、逐步解决原有的问题，对新进人员则应严格把关。

由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。在推行现有国家机关行政人员向公务员过渡的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此，要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调整、解决。直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。而对新进人，则必须从现在起严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准，坚决剔除不称职不合格人才，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。公务员制度过渡的一条重要原则，就是新人新办法。这一原则在公务员回避制度实施中也同样适用。

（五）、实行自我约束和依法回避相结合。

公务员在任职和执行公务中，如遇有需要回避的情况时，应按规定主动提出回避。这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性。为此必须对公务员加强培训和教育，积极做好宣传和动员工作，让广大公务员了解亲属聚集所带来的危害，掌握回避制度的有关情况，认识到在我国推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意识，把回避当成一种习惯并积极主动地支持和配合这一制度的实施，同时，回避制度是人事管理中的一项带有很强的限制性的规定。因此，这项规定就必须要有法律尊严，一经确定，就要坚定不移地贯彻执行，任何人不得违反，如有违反，应追究其法律责任。本着自我约束和法制原则相结合的精神，应当建立、健全公务员回避的申报和审查制度。公务员在录用晋升、调配过程中有义务如实向主管的干部或人事部门申报需要回避的亲属情况；各级干部、人事部门在人员录用、晋升、调配过程中应对当事人进行严格的审查，以确定其是否有需要回避的情况；对因联姻等新形成的亲属关系，也应进行经常性检查，确定有无需要回避的情况，并及时做出处理。各级政府要根据不同部门的特点，制定出切实可行的回避法规，使回避有法可依、执法必严、违法必纠。对于无正当理由、拒不遵守回避制度、不服从组织安排的公务员，要进行严肃批评，经教育不改的，要给予必要的政纪处分，以维护回避制度的严肃性。各级政府人事部门应对回

避的执行情况进行监督、检查，对违反回避制度的，应及时采取行政措施加以纠正，必要时诉诸法律。

（六）、将公务员回避制度与行政监察制度有机结合。

保障回避制度的实施必须实行严格的监察制度。公务员回避制度的执行与行政监察制度有密切的联系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制度的执行。实行公务员回避制度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为自己及亲属谋取私利的可能，对克服任人唯亲、结党营私等不正之风，起到了防患于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法行为，需要行政监察制度的补充、配合，从不同的环节加强监督管理，有效地制约各种徇私舞弊现象。当然，扭转不正之风杜绝各种违法、违纪行为，也不是单靠监察制度可以实现的。从理论上讲，完善健全的监察制度可以使回避制度存在的意义缩小、但从我国的实际情况看，传统文化在人们的观念中仍占有重要地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要想通过回避制度把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系的影响还要有一个过程，需要一定的时间。此外，在这个过程中，监察制度也会受这种根深蒂固的传统观念的影响，需要回避制度来摆脱各种亲属关系的牵制。回避制度与监察制度的有机结合，既可相互补充各自制度本身不完善的一面，又可为相互的实施创造有利条件，促进相互的发展，以便更好地监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常运转。

【参考文献】：

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第三篇：公务员的任职回避

公务员的任职回避

《公务员法》是事业单位考试当中的一个常见考点，尤其是近两年的事业单位考试，对此考点的考察比重逐渐加大。今天华图老师就带大家一起来学习《公务员法》当中的“任职回避”。

考点一：应回避的亲属关系 1.夫妻关系。夫妻是男女双方以感情为基础、以永久共同生活为目的依法结成的伴侣。法律承认的婚姻关系的双方，即丈夫和妻子，互为夫妻关系。值得注意的是，这里的夫妻关系限于有效的夫妻关系，即曾经是夫妻关系而现在已经离婚的，不属于任职回避的范围。

2.直系血亲关系。直系血亲关系是指生育自己和自己所生育的上下各代亲属，他们和自己有着直接的血缘关系，包括父母、祖父母、外祖父母、曾祖父母、外曾祖父母、子女、孙子女、外孙子女、曾孙子女、外曾孙子女等。鉴于人的寿命的有限性和公务员任职年龄的限制(18周岁以上)，直系血亲的链条中同时担任公务员的人所分属的辈分并不会太多

3.三代以内旁系血亲关系。旁系血亲，即非直系血亲，但在血缘上和自己同出一源的亲属。三代以内旁系血亲关系包括：同源于父母的兄弟姐妹之间关系(含同父异母、同母异父的兄弟姐妹);同源于祖父母的堂兄弟姐妹或者表兄弟姐妹之间关系;同源于外祖父母的姨表或舅表兄弟姐妹之间以及不同辈份的叔、伯、姑、舅、姨与侄(侄女)、甥(甥女)之间关系。

4.近姻亲关系。姻亲是指以婚姻关系为中介而形成的亲属关系。姻亲关系可以分为三类：一是血亲的配偶，如儿媳、女婿等;二是配偶的血亲，如岳父岳母等;三是配偶的血亲的配偶以及血亲的配偶的血亲，如妯娌之间，或者与儿媳之父母等。

我们来看一道事业单位考试中的真题：

下列亲友关系中，国家公务员任职或从事公务应当回避的是： A．小姨子 B．同学 C．老丈人 D．干兄弟

这道题当中，小姨子是妻子的姐姐或妹妹，因此是近姻亲。老丈人是妻子的爸爸，也是近姻亲，因此这一题选择A和C。

考点二：应回避的职务

1.不得在同一机关担任双方直隶于同一行政首长的职务。2.不得有直接上下级领导关系的职务。

3.不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、人事、审计、财务工作。考点三：地域回避

公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，即不得在原籍任职。我们来看一道事业单位考试的真题：

根据我国《公务员法》的相关规定，下列情况违反回避制度的是()A.李某为教育局审计科副科长，其姐夫为教育局局长

B.张某为某市档案局普通公务员，希望组织将其妻子调入本局工作 C.王某为青山县人，现任该县委组织部长

D.赵某为县地税局局长，其子在某乡税务所任税务员

A选项李某与其姐夫是近姻亲关系，并且李某从事的是审计工作，其姐夫是领导。公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实施地域回避，法律另有规定的除外。C选项属于地域回避。B、D两项中关系人之间并不直接隶属于同一领导人，张某及其妻子可能分别隶属于档案局不同部门领导，而赵某之子则受乡税务所所长直接管理。故该题选A和C。

以上就是为大家准备的关于“公务员的任职回避”的相关考点，特别是第一个考点中的亲属关系容易混淆，因此需要广大考生注意咯~

第四篇：浅析我国公务员回避制度

浅析我国公务员回避制度存在的问题及其完善

张明瑞

西南大学法学院10级1班，***3

摘要：伴随我国民主法治社会的不断进步，作为国家公务员制度重要组成部分的回避制度也不断发展完善，成为一项行之有效、必不可少的的公务员监督机制，通过对公务员任职、公务、地域三个方面提出回避进行限制，完成对公务员执行职务的监督，是提高行政效率、增强政府公信力、体现依法行政的重要保障；但是，由于受到我国传统思想观念，以及该项制度设计本身存在的客观障碍的影响，我国当前的公务员回避制度仍存在诸多方面的问题亟待解决。本文则是在对我国现行的公务员回避制度的现状进行分析的基础之上，对这一制度的完善进行了相关的探讨。

关键词：公务员；回避制度；存在问题；完善

“公务员回避，是指公务员在行使职权过程中，因其与所处理事务存在利害关系，可能影响实体处理结果和程序进展的公证时，依相对人申请或自己主动提出，经主管机关决定，依法终止其对该事项的管辖权而由他人代理的制度。回避是普通法上的自然公正原则的最朴素的体现，即：自己不做自己的法官，否则就可能产生专断和偏袒。回避制度是公务员法律制度中的一个重要内容，目的在于保障行政执法的公正、公平”

一、我国公务员回避制度的发展概况 “我国是实行回避制度的发源地，早在封建社会时期，统治者在官吏的选拔和任用上就实施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏利用亲属故旧相互勾结，动摇以至瓦解封建统治。所谓回避，就是因避嫌而不参与其事，包括避亲和避籍两个方面。东汉时的‘三互法’是我国建立的最早的正式回避制度，据后《汉书.蔡邕传》记载，‘初，朝议以州郡为党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对互相监临。至是复有三互法,禁忌转密，选用艰难。’其基本精神是本地人不得为本地长官，婚姻之家不得相互监临。此后回避制度历经汉、唐、明等朝，不断得到创新和发展。明朝时回避制度进一步健全，包括亲属回避、籍贯回避、听诉回避等等。清朝对回避制度的规定更为严格，不仅规定了公务回避的要求，而且对违背回避制度的官吏，实施严厉的处罚，进一步加快了回避制度的发展进程。

新中国成立后，在借鉴古代回避制度经验及改进其不足的基础上，我国实行了领导干部回避制度。伴随公务员制度的建设，公务员回避制度也日臻完善。党的十三届六中全会作出的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》强调：‘要抓紧建立领导干部交流制度和回避制度,并严格执行。’1993年8月，国务院颁发的《国家公务员暂行条例》对公务员回避制度作出了原则性规定。1996年5月国家人事部制定了《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》，从制度上进一步规范了国家公务员的任职回避及公务回避，标志着我国公务员回避制度的实施开始走向规范化和制度化。2006年8月7日中共中央又制定了《党政领导干部任职回避暂行规定》，这是首次就党政领导干部任职回避单独成文制定了回避规定。”②

现阶段，我国的公务员回避制度大致包括三个方面：任职回避、公务回避、地域回避。任职回避，是指对具有法定特殊关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面所做的限制；公务回避，是指为了防止与某一公务具有利害关系的公务员直接或间接参与处理该事 ①②

① 应松年.公务员法[M].北京：法律出版社，2010：243-244.许贝贝.浅析我国公务员回避制度中存在的问题及其完善策略[J].牡丹江教育学院学报，2010，（6）：98 物，或者施加影响，而对其实行公务加以加以限制；地域回避，是指公务员不得在自己的原籍或成长地担任公职。

二、我国公务员回避制度存在的主要问题

近年来，我国相继出台了《中华人民共和国公务员法》和《公务员回避规定（试行）》等一系列的法律法规、规章，建立起了相对较为完备的公务员制度体系，回避制度也相应的建立。但是，公务员回避制度在实践中的实施效果却总是差强人意，存在着诸多方面的问题。

（一）回避的适用范围、理由及法律规范不明确

在公务员回避制度的具体设计上，其范围、理由以及相应的法律责任的规定仍不明确，界限不清：

其一，回避的适用范围较窄。“现行的公务员回避制度的相关规定主要散见于各种不同的法律、法规之中，其适用范围主要集中于行政处罚、行政监察和听证等程序中，在行政许可、行政强制等程序中很少有公务员回避的规定。此外，虽已出台有关公务员回避的专项法规，但现行规定过于概括、简约，往往只规定公务员在执行某项公务时应当回避的原则，而对具体程序及法律后果等未作出详细规定，可操作性不强。”①

其二，回避的理由不够全面。回避的理由应该是回避制度的核心部分，其设计的是否得当，直接影响回避制度的科学性、公正性。我国2006年《中华人民共和国公务员法》也对回避制度做了专章的规定，如第六十八条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于统一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”第七十条规定：“国家公务员在执行公务时，有下列情形的应当回避：

（一）涉及本人利害关系的；

（二）涉及与本人有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；

（三）其他可能影响公正执行公务的。”第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”由此可见，我国目前的实行的公务员回避仍只限于任职回避、地域回避和公务回避三个方面，相较于西方，在回避范围上仍不周延，譬如，拟制血亲的回避、同学关系的回避、卸任回避等等，我国都还没有纳入到公务员回避的理由之内。

其三，“我国现行法律法规中，对公务员未回避而作出的行政行为是无效，还是可撤销或可更正无明确规定；对公务员违反回避程序时所要求承担的法律责任的规定也不具体。立法如果不表明公务人员违反公务回避制度所实施的行为是否有效，往往会导致回避制度对国家公务人员行为没有约束力，从而使公务回避制度形同虚设。最后，在我国《公务员法》规定的公务员权利救济制度中，并没有涉及公务员回避的相关条款。部分地区的规范性文件中虽然对回避救济制度有所涉及，但是仅限于驳回申请决定的公务员可向原决定机关提出行政复议的范围内，救济程序简单，救济途径狭窄。在实际的职权行使过程中，行政机关、公务员和行政相对人对公务员回避的情况产生争议时，公务员如何寻求救济；或者在公务员本应回避而没有回避时，行政相对人如何寻求救济，立法都未能明确。”②

（二）回避的执行力较弱

其一，社会人情关系瓦解了回避的执行力，作为一种社会性的存在，人总是生活在一定的社会关系网之中，而在重视社会人情关系缺乏法制传统的中国，行政机关亲缘化的倾向尤其明显，所以，执行回避制度的社会基础和民众心理建设都十分薄弱，容易出现“干部在本地

或本单位长期任职，可能形成大大小小的‘山头’以及盘根错节的宗派势力，可能导致各自 ①② 韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012（7）：67.韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012（7）：68 为政和各行其是，严重的将出现‘针插不进’的局面。”①公务员回避制度在执行中常常受到地方盘根错节的人情关系网的阻碍，这种现象是难以根治的，只能期待有相关的配套制度加以限制、规避。

其二，“腐败网络使回避制度虚置。中国古代的人们描述官员之间的关系，经常用“官官相护”一词。实际上，这只是古代官员们面对某个单一共同事件或危机时的一种群体反应模式。而在我国现实生活中，一些官员结成腐败网络，共同规避甚至对抗某种管理制度，使制度严重瘫痪。2003年1月，温州市龙湾区，由区委组织部、区人事局、区监察局联合发文组织了一次科级干部子女公开考录，从55人中择优招考了22人。据说该次招录是“由于区划调整后龙湾区机关干部普遍十分担心子女就业问题，为了稳定干部队伍，使全区各项工作尽快步入正常轨道，经当时的龙湾区委、区政府班子集体研究决定的”。在这个案例中，官员们为了各自子女的利益，不惜公开违背公务员回避制度，联合用公共权力“制造”了一场“公开”考录。而且，值得注意的是，联合发文的几个部门恰恰是应该履行公务员回避制度监管责任的主体。当面对地方官员牢固的腐败网络时，原有的公务员回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。”②

（三）回避制度的相关配套保障制度和监督机制不健全 在推动公务员回避制度实施的同时，与之相关的配套设施还处于起步阶段，存在着诸多的问题，不能紧紧跟随回避制度的推进，例如，人事管理制度、人才流通制度、户籍管理制度等。以户籍制度为例，公务员在外地任职，造成夫妻两地分居的情形也是常有的，牵扯到住房、父母赡养、子女上学就业等一系列的问题，解决起来十分棘手。这就难免会造成任职回避制度与我国目前正在实施的其他规章制度相矛盾的局面，在一定程度上制约了回避制度的施行。“回避制度实施过程中缺乏有效的监督体系，由于公务员制度本身的不完善，我国公务员在任职或执行公务中履行回避的义务很大程度上要取决于公务员的自身觉悟性，而一项制度能否得到认真的贯彻执行，有没有严格的监督制度是关键所在。但由于个人觉悟高低或者利害关系重大与否的不同，并不是每一个公务员都能有这样的自觉性，所以缺乏有效监督使有些公务员在执行回避制度的过程中，难免会出现‘打折扣’的现象，这对整个公务员体制的建设与健康发展都是极大的障碍。”③

三、完善公务员回避制度的策略

对于进一步完善我国公务员制度、提高政府公信力、提升依法行政水平，公务员回避制度的作用是不言而喻的，然而这项回避制度能否发挥应有作用，取决于是否具备一项具体完备、行之有效的回避制度和一个强有力的内外部监督体系，二者缺一不可，故，对于我国公务员回避制度的完善又显得至关重要。那么，笔者将从以下几个方面着手，试着进一步完善我国的公务员回避制度：

（一）明确回避的适用范围、理由及相关法律规范

其一，扩大回避的适用范围。首先，在行政处罚、行政监察和听证领域外，新增行政许可、行政强制两个大的方面，与行政处罚一样，适用公务员回避的相关要求，提高行政公平性和透明度，增强决策的科学性，进一步摆脱人治的影子；其次，应合理安排公务员任职的地域回避转任，即公务员在某一地区任职达到一定年限后需要定期转任，开阔公务员的视野，促进地区的协调平衡发展，“对这一任职期限如何确定，我们总结长期实践经验，认为规定十年左右较为合适，这是因为由于我国目前强调干部的年轻化，很多公务员在30岁左右就担任了乡级或县级的一些重要领导岗位职务。这样，离他退休还有二三十年的时间，如果他 ① 冯志芳、郝永红.关于我国公务员回避制度的几点思考.[J].纪念《国家公务员暂行条例》颁布10周年征文专辑，79.② 李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012（4）：12.③ 许贝贝.浅析我国公务员回避制度中存在的问题及其完善策略[J].牡丹江教育学院学报，2010，（6）：99 在一个地方工作十年以上，也会形成相当紧密的关系网，对于他公正执法相当不利。因此，建议在县级某一行政部门担任科级以上领导十年以上的公务员，不得在同一县级部门担任正职领导。接着，如何转任，转任到什么地方，这需要结合该公务员本身的素质以及长期任职的政绩等，在《公务员法》上做详细的规定，督促并鼓励公务员兢兢业业地在基层工作”①。

其二，增加回避理由。我国的现行公务员回避制度主要是以亲属关系为回避的核心理由，其重要性是不可否认的，但是其理由的外延不免有些过于狭隘，对行政行为的公平性、透明性造成了一定影响；因此，扩大回避理由的外延显得尤为重要，其具体要求为，适当的对公务员的故旧关系，如同学关系、战友关系，同乡熟人关系，和拟制血亲关系进行限制，作为回避的理由之一；同时，卸任回避制度也将是一个重点，应增设“公务员卸任回避制度”，为防止一些长期担任领导职务的资格较老的公务员在退休后仍对公务进行不当影响，应在《公务员回避规定（试行）》中对卸任后的公务员进行的与原任职相关的活动加以适当限制，“真正的做到从公务员队伍的入口、管理、出口上对其履行职务加以全面限制”②

其三，健全回避的法律责任及相关法律规范。我国公务员法虽然对相关主体在何种情况下需要回避进行了较为全面的规定，却未对在符合回避条件下而未回避，即未依法履行回避职责的情形，规定出具体的法律责任，只是笼统的规定应给与行政处分，但该法条过于笼统，不具有可操作性。“公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为，因此，公务员法立法时应当明确规定，公务员故意违反回避制度的，应一律给予行政处分，对于其中构成犯罪的应依法追究刑事责任，故意违反回避制度所作出的职务行为均属非法，一律无效”③。

（二）强化公务员回避的执行力度

其一，扩大回避的申请主体范围，完善问责制度。我国新出台的《公务员回避规定（试行）》已经新增了“利害关系人”这一回避申请主体，这无疑是我国公务员回避制度的一大进步，切实的拓宽了申请渠道，更加体现开放性；但是这与我国不断发展的社会形势以及公务回避冲突不断地社会情况仍是不相适应，这种程度的开放仍不能满足制度发展的需要。因此，除了“利害关系人”之外，还应允许其他公民或机关组织提出回避的申请，进一步拓宽回避申请渠道，同时，更应在横向上开发更加多元划的回避申请机制，将社会监督、互联网监督纳入到回避申请的环节中。同时，“进一步完善《公务员回避规定（试行）》，强化问责机制。全面地构建一个责任清晰、流程明确、运转流畅、首尾相继的问责机制。首先，要设计好问责的机制和程序，理顺问责的权力关系和构建明确、清晰的问责流程；其次，在制度运行的过程中提高问责度，对违反公务员回避制度的人员，绝不姑息，从严处理；再次，应当引入对执行主体实施问责的机制和程序，对执行主体执行不力的，同样应当进行问责；最后，应该在政府有关监督部门之外，引入第三方监督，并且使之落到实处，而不仅仅是走形式。”④

其二，严格回避的程序。“首先，在回避的提出上，应要求行政机关将申请回避的权利以及哪些情形属于法定回避情形等情况告知当事人，并公开公务员的有关情况，进一步落实当事人的知情权；提出的方式既可以是书面形式，也可以是口头形式，依具体回避方式而定；对于提出时限，一般是在公务活动开始之前，但对于行政程序履行过程中发现确有回避需要的，也可在公务活动进行中提出申请。其次，在回避的审查上，有权限的行政机关在接到当事人的回避申请后，应于法定期限内给予审查并作出批复；审查和批复方式应尽量采取书面形式；审查批复期限以最长不超过3个工作日为宜。最后，在回避的决定上，决定机关对当事人的回避申请作出审查后，无论回避理由成立与否，都应当做出书面决定并且通知申请人； ①② 吴丽英.我国公务员任职地域回避的必要性及立法完善[D].山东：曲阜师范大学法学院，2012：137

韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012，（7）：68.③ 骆勇.我国公务员回避制度的缺陷及其消解[D].南京：南京师范大学，2006：74.④ 李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012，（4）：13.在做出回避决定时，决定机关应该出具决定理由，以增强决定的说服力和公正性。”①

其三，多方改进回避制度的执行，重视执行。“首先，要坚定信心，强化制度创新思维。其次，应当从法律层面强化回避制度执行主体的权力与地位，使之可以用对称的权力监督和制约公共权力的运行。再次，为了改变以往回避制度“后知后觉”现象，有必要将目前的回避申请制和要求制，转变为回避预防制或回避风险评估制，也就是说，执行主体提前介入，使回避工作前置，从而提前预防回避风险。最后，针对公务回避的复杂性，有必要根据不同的专业事务领域，制定专门的回避规定、制度和程序，保障专业领域公务回避的实施。”②

（三）建立、健全回避的相关配套制度及监督机制

其一，健全回避制度的配套保障机制。完善相关的人事管理制制度、人才流通管理制度、住房补贴制度以及户籍制度，为公务员回避制度的发展提供更加肥沃的土壤，同时也为其他廉政措施的实行创造良好条件。例如，对被调离的人员的工作、住房、生活等一系列实际问题，应予以妥善解决，不应因执行回避制度造成新的遗留问题。通过相应的保障机制确保回避制度实行的有效性，保障公务执行人员自身的合法权益与利益，确保公务员能坚持原则，秉公办事，以实现公共行政的目标。

其二，健全检查监督体系。这也是推进公务员回避制度全面实行的根本之所在，“这一体系除政府行政部门内部的检查监督外，还应该包括共产党党内监督、民主党派的监督、人民群众的监督和法律监督，特别是包括以网络和微博客等为代表的新媒体在内的新闻舆论监督等多种形式的检查监督。当下，推进和完善民主监督机制，是健全检查监督体系的重点，通过逐步完善公务员回避制度的投诉机制，聘请社会人士担任“监督员”，设立投诉热线和投诉箱，制定公务员投诉处理办法，及时对干部调任情况进行公示，公开曝光典型等措施，使回避制度具体化、可操作化。只有把组织监督和民主监督、过程监督和效果监督有机结合起来，形成“主体多元，相互补充，民主共治”的检查监督体系，才能增强公务员回避工作的透明度，形成无所不在的威慑力量，使得任何徇私舞弊、以权谋私的现象都被暴露在光天化日之下，为及时发现、处理、纠正和惩戒违反回避制度的行为真正提供制度保证，达到激励公务员勤恳履职，铲除以权谋私和腐败毒瘤的目的。”③

《公务员回避规定（试行）》施行以来，我国公务员回避制度在理论和实践两个方面都取得了长足的进步，进一步增强了政府公信力，建立起了责任政府的雏形，提升了我国依法行政的水平。然而，我们也应看到，我国的公务员回避制度无论是其自身的制度设计还是制度施行的过程，都存在诸多方面的问题，这也需要在实践中的进一步完善。

①② 韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012，（7）：69.李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012，（4）：13 ③ 程萍.公务员回避制度无法回避的问题[J].人民论坛，2012，（4）：7

第五篇：完善我国公务员激励机制的必要性

完善我国公务员激励机制的必要性

一、完善公务员激励机制是促进公务员自身全面发展的需要

根据前面所述的各种激励理论，我们可以得出人都是有各种需求的，公务员也不例外。公务员作为“社会人”，也存在各种需求。例如，满足自身及家庭基本生活需求，提高自身素质的需求，实现自身价值的需求等。公务员激励机制就肩负着满足公务员各种需求的重任。通过对公务员的考核，认清公务员的能力大小及自身特点，以此为依据对公务员进行管理。公务员激励机制可以使公务员找到适合自己的位置，可以满足其各种需求，为其创造条件，使每个公务员充分实现自身价值，并促进个人的全面发展。

二、完善公务员激励机制是加强公务员队伍管理的需要

一方面，目前的公务员激励机制存在着制度缺失、执行不力等问题。该评优的不能评优，该晋升的不能晋升，该奖励的不能得到奖励。这些问题严重影响着公务员的工作积极性，导致公务员队伍整体活力不够，效率不高。因此，我国迫切需要完善现有的公务员激励机制，使优秀公务员受到鼓励，落后的公务员受到警告或惩罚。另一方面，在深化行政体制改革的形势下，各政府部门的部门利益日益突显，使政府部门侵犯国家利益、公众利益的现象时有发生。不仅败坏了社会风气，而且使国家和普通群众的利益受到损害。因此，规范公务员的管理，完善公务员激励机制，使其为所应为，得所当得，就成了我国必须要解决的一个问题。

三、完善公务员激励机制是提高政府行政效率的需要

面对市场经济的发展与国际竞争的加剧，我国政府管理社会与国家事务的任务越来越繁重。这要求有大批高素质的人才加入到公务员队伍，也需要广大公务员克尽职守，提高工作效率。有调查表明，政府工作效率直接关系到整个社会发展的速度。政府工作效率越高，社会发展越快;反之，政府工作效率越低，社会的发展就越慢。而公务员作为政府工作人员，其工作效率对政府工作效率有着直接影响。所以，现实要求政府必须提高公务员的工作效率。要提高公务员的工作效率，就必须建立完善的公务员激励机制，满足公务员的各种需求，这既包括眼前需求，也包括各种潜在需求。这样才能最大限度的挖掘出公务员的潜力，充分调动其积极性，提高工作效率。