山西事业单位管理体制改革对策研究

第一篇：山西事业单位管理体制改革对策研究

山西省事业单位管理体制改革对策研究

专业：经济管理 姓名：韩文丽

摘 要：随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我省现行的事业单位管理体制越来越不适应市场经济条件下的社会发展需要。事业单位管理体制存在问题的突出表现是政事不分，社会化程度不高，人员和机构庞杂，缺乏良好的竞争机制和自我约束机制。这些问题导致部分领域的事业服务供给不足，政府职能范围的混乱，财政负担加重，社会事业单位之间缺乏整合与协调，公共资源配置效率低下。改革我国事业单位管理体制是当前迫在眉睫的任务。本研究是在系统分析当前情况的基础上，以当前事业单位现存问题，改革的必要性，目标模式等三个方面进行分析，为推进事业单位改革，明确事业单位职能，调整政府与事业单位关系，以及建立绩效评估制度、国有资产管理制度、社会保障制度等方面的改革提供有益的帮助。关键词：关键词：事业单位 公共服务管理体制 分类改革

从党的十一届三中全会开始，中国共产党和中国人民逐渐认识到，我国社会主义现代化建设事业，必须通过体制改革才能实现，必须经过不断探索才能建设好有中国特色的社会主义。要真正推动我国现代化建设的发展，就必须大幅度地提高社会生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不相适应的管理方式、活动方式和思想方式。只有这种不断自我完善、自我更新的社会主义制度，才是真正有生命力的。事业单位是我国经济、社会和文化发展的重要力量和组织形式，同样也面临着改革的任务。

一．事业单位管理体制中存在的问题

目前，中国的改革正处于关键时期。中国共产党的十六大明确提出“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”。中共中央十六届三中全会确立了以人为本的科学发展观，提出政府要更好地履行社会管理和公共服务职能，进一步深化社会领域改革。继续推进事业单位改革，既是今后经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。中国共产党的十七大又再次明确提出了“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。事业单位改革是一场具有广泛、深刻影响的社会服务领域变革，也将不断推动人们的生活方式、生产方式和思维方式的改变。1.1事业单位管理体制亟待创新

事业单位是一种具有中国特色的法人社会组织，承担着政府为公民提供公共物品和公共服务的职能，作为公益服务的主要载体，广泛分布于政治、经济、文化和社会生活等各个领域，对每个中国人都在产生影响，是中国经济建设和社会发展不可或缺的重要力量。目前，中国的事业单位约有130多万个，职工2800多万人，加上离退休人员约3000万人。其中专业技术人员占62%，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。事业单位掌管的国有资产近3万亿元，各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。在计划经济体制下形成的传统事业单位管理体制，曾经在计划经济时代的经济建设中起到重要的作用。随着逐渐的改革和完善，已形成了具有中国特色的事业单位管理体制，其中有着许多合理的成分和成功的经验。因此，新型的事业单位应该继承和发扬传统事业单位管理体制的优势之处，特别是一些提供公共产品和服务的事业单位如科、教、文、卫等行业，如果没有政府来主管，仅事业单位独立经营，则势必会导致亏损或损害公共利益。政府直接管理这些公共事业的传统管理体制，可以保证这些事业的稳定性和公共产品的充分供应。

目前，能够实行政事分开的事业单位需要一定的过渡期：一是大部分事业单位现在还不适宜完全的政事分开，少数事业单位在这方面可以快一些；二是对于大部分不能完全分开的事业，可以经历一个政事半分开、半不分的过程。因此，在由政事不分到政事完全分开的过渡期，还要继续发挥传统事业体制的优势。但要清醒地认识到这种传统体制的弊端，以及与社会主义市场经济的不适应之处，不失时机地推进事业体制的创新，尤其是管理体制的创新。所以，必须更新观念，与时俱进，在创新上下功夫。

1.2前期事业单位管理体制改革的成果与不足

1985年3月，国家发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》；1985年5月，发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》等等，标志着事业单位管理体制改革的开始。这些改革决定，分别就有关单项事业体制改革的目标，途径等作出了总体布署。在各项政策文件颁布的基础上，中共中央和国务院有关主管部门，各级地方政府及有关部门分别就本系统、本地区的事业管理体制改革制定了一系列相应的配套改革政策和具体改革措施，进行了大量的开创性的改革试验，在艰辛的试验和探索中，取得了一定的可喜的成果：一是明确了事业单位体制改革的政事分开和社会化的原则和“国家、集体、个人一起上”的原则。通过多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金，减轻了国家财政负担，推动事业单位面向社会服务。二是采取了创收、让利、免税等改革措施，拓宽了事业单位经费来源的渠道，增强了事业单位的发展潜力。三是建立了事业单位法人登记制度，实行了行政首长负责制，推行了多种形式的聘任制度。同时，前期的事业单位管理体制改革过程中也存在着诸多不足：

第一．国家没有明确界定事业单位的职能，导致无法正确区分事业单位与政府机关间的界限，因而前期的社会化改革策略并没有从根本上改变国家包办事业的局面。

第二．片面的将事业单位全部推向社会、推向市场，笼统地提倡、鼓励、支持各类业单位拓展资金来源，已造成了一些消极后果，一些事业单位巧立名目滥收费，造成了事业单位不正之风蔓延。

第三．我国虽早已实行了事业单位登记管理制度，事业机构注册登记之后即可获得独立的法人资格，但这种“独立”却只是一种形式。因为现行事业单位的行政首长仍然是由政府直接任命的，他(或他们)只是作为政府的代表、并按照政府的指令在事业单位中履行管理职责，其本身就是“行政事业一体化”的典型体现。

第四．国家有关改革决定仅限于单项的、局部的事业管理体制改革，没有采取整体分类推进的管理体制改革方式，使得前期的事业单位管理体制改革缺乏整体规划，导致改革的滞后和不平衡。

第五．在事业单位创收活动过程中，大量的非经营性资产被无偿转作经营性资产，产权归属不清，经营补偿严重不足，监督管理职能缺乏，浪费大，效益差，收入分配向个人倾斜，既没有达到支持事业发展的改革目的，又造成国有资产大量流失。

1.3我国事业单位管理体制存在的问题

我国的事业单位随着我国经济体制改革的不断深入，得到了蓬勃的发展，这对发展我国社会主义市场经济起到了巨大的推动作用。从目前情况看，我国的事业单位管理体制改革虽然取得了较大的发展，但仍然存在许多问题。这些问题严重地阻碍了我国的事业单位管理体制改革和发展。具体表现如下：

第一．事业主体的单一化。国家仍然是事业单位的举办主体。“事业主体的单一化，既拓展了政府的职业职能，增加了国家财政负担，又抑制了社会办事业的积极性和创造性，无法满足公众对各类公益事业的需求”。

第二．事业机构的行政化。各类事业单位之间的责、权、利划分界限不清，国家包办并直接控制事业单位运作的情况严重，现有的许多事业单位仍带有浓重的“官办”色彩，其业务开展不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”。

第三．事业职能的扩大化。由于政事不分所导致的事业单位的行政化，混淆了政府机关、事业单位与企业组织之间各自的职能界限，“政府充当着事业举办者、管理者、经营者等多种角色，政府的事业职能范围不断扩大”，加上条块分割的管理体制，淡化了事业管理界限，从而泛化了国家事业职能范围。

第四．事业经费供给的财政化。国家财政统包供给各项事业经费，事业发展资金没有实现多渠道筹集。在这种高度集中统一的事业财务管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配事业经费的使用权，这样就压抑了事业单位广开财源和自主理财的积极性。

第五．事业资源配置的非社会化。即我国公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业单位之间没有互通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，由于低水平的重复建设造成公共事业资源的大量浪费。

第六．事业运行机制的非效率化。事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，事业单位存在无效率运行状态和人浮于事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。

第七．事业管理的部门化和多头化。我国传统的事业单位管理体制主要是针对政府机构和对应法人事业单位进行管理的，这就造成了同一类社会公共事务被人为地分割成多部门的多头管理，既造成了管理资源的浪费，又降低了管理的效率。

三．事业单位体制改革的目标模式

1993年李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中提出，“事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”。1996年7月8日中共中央办厅、国务院办公厅转发的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号），事业单位机构改革的指导思想是：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立适应社会主义市场经济体制需要的和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。

2002年江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中要求“要按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革”。

2007年胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中指出“加快推进政事分开，加快推进事业单位分类改革”。上述报告、政策文件中都对事业单位管理体制的改革提出指导思想和基本思路，但是对改革要达到的理想模式缺乏具体的阐述。

我们知道，中国事业管理体制改革有两大基本任务：一是要重新界定、调整和转换市场经济条件下国家职能的基本范围，重新界定和收缩国家的事业职能范围，重新配置事业资源，将原有部分国家“事业单位”逐步推向市场，使其向专业化、民营化、市场化与社会化方向发展；二是要对经过调整之后依然保留在国家事业职能范围以内的各项事业做出新的制度安排，建立与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的新型事业管理体制，构建市场经济条件下我国事业管理体制的目标模式。事业管理体制改革的方向：公共事业主体多元化、资源配置社会化、市场化是我国事业管理体制改革的基本方向。而“所谓 事业单位社会化是指事业单位在向市场经济体制过渡的过程中接受社会的影响、进入社会系统的过程。因此，事业单位社会化可以理解为三层含义：一是行政与社会事业的分离；二是社会事业社会办，即依靠社会力量兴办事业单位；三是事业单位面向全社会服务”。

现代事业单位体制是现代市场经济的一项基本的组织管理制度。它既不同于我国传统的事业管理体制，也不能完全照搬西方第三部门的管理模式，而应是符合中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。

针对现代事业单位管理体制的以上特点，中国事业管理体制的理想模式，应该从以下三个方面的加以具体把握：

第一，政府部门职能得到重新界定。按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府部门职能，规范政府部门权限，将政府部门定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。主要有三方面内容：一是取消政府部门举办事业单位的职能，压缩所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量；二是对事业单位进行分类，规范事业单位职能。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理；将主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业；将主要从事公益活动的事业单位，继续保留在事业单位序列；三是将政府部门作为购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与事业 单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与公共服务的提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变。

第二，成立管理政府公共服务提供的机构。在界定职能的基础上，国家应成立了“事业单位监管委员会（局）”，作为政府的特设机构，“事业单位监管委员会（局）”实行行政首长负责制。该机构使用行政编制，人员由各政府部门按照“人随事走”的原则调剂解决。设立“事业单位监管委员会（局）”的目的在于把它作为政府构建公共服务体系的骨干力量，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，像推进经营性国有资本有序进退一样，加强政府所属公共事业资源的整合，为社会提供优质高效的公共服务。“事业单位监管委员会（局）”主要承担以下五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施，并参与有关行业规划和标准的研究拟定工作；二是负责所属事业单位财务管理和审计管理工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。第三，事业单位的管理模式和制度得到了改革。成立公共服务提供的管理机构后，改革将以完善公共服务体系为目的，推进事业单位管理模式和制度的创新。主要有三方面内容：一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类，将经营服务类事业单位转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入“事业单位监管委员会（局）”管理。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权。“事业单位监管委员会（局）”只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进“事业单位监管委员会（局）”所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。探索和建立有中国特色的社会主义的事业单位管理体制，是一个长期认识和实践的过程。本文的研究主要是针对现有体制下贵州事业单位管理和运行中存在的问题展开的，并期望通过改革有助于我国事业单位体制的建立和完善。

事业单位管理体制改革是一复杂的系统工程，需要总体设计，更需要以“摸着石头过河”的渐进方式不断创新，不断开拓新的管理思路。同时，要发动广大事业单位的群众积极参与，使这一改革真正调动起事业人员为全面建设小康社会目标奋斗的积极性和创造性。随着中国加入世界贸易组织，市场经济国家通行的国际贸易规则、经济运行机制和公共服务方式，必将对作为中国社会经济活动管理者和公共服务提供者的政府及其事业单位产生重大影响。中国政府需要不断深化公共行政体制改革，调整公共部门的组织结构，实行精兵简政，在政府公共服务理念和运行机制等方面做出相应的调整和完善。同样也需要适应中国实际，借鉴国外相关组织管理和改革的成功经验，进一步研究解决与公共服务相关的理论和现实问题，积极稳妥地推动公益服务的体制创新，深化事业单位管理体制改革，切实建立起与市场经济发展相适应的事业单位管理体制，逐步理顺政府与社会的关系，改善公共服务方式和质量，推动各项公益事业健康稳步的发展。参考文献：

[1]娄成武，李坚.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社,2006.[2]陈荣富.公共管理学前沿问题研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.[3]王德清，张振改.公共事业管理[M].重庆：重庆大学出版社,2005.[4]黄恒学.中国现代事业管理体制改革研究[M].北京：清华大学出版社，1998.[5]李正明.公共事业管理教程[M].北京：机械工业出版社，2006.[6]张志坚.中国行政管理体制和机构改革[M].北京:中国大百科全书出版社, 1994.[7]朱德米.我国新一轮行政改革的趋势分析[J].中国行政管理，2007(7).[8]肖金明.和谐社会与新法治观[J].中国行政管理，2007(1).[9]朱光明.政事分开与事业单位改革的路径选择[J].政治学研究，2006(1).

第二篇：事业单位编外人员管理对策研究

事业单位编外人员管理对策研究

摘要：《劳动合同法》的颁布实施，对劳动者合法权益的保护大大增强，对促进社会用工的和谐起到了决定性作用，劳动用工问题制度和相关法律日益完善。但事业单位编外人员的使用上，由于国家相关制度建设的不完善，仍然会在长期内存在着问题，本课题对事业单位编外人员的管理上提出了一些建议，对激发编外人员的积极性，促进社会用工环境的和谐稳定具有一定的指导作用。

关键词：事业单位

编外人员

管理

随着社会经济体制改革的不断深入，事业单位的管理者无不面对着编制和用人上的困绕，编外人员随之出现并迅速增加，而当前我国在编外人员的劳动保障权益保护和管理上处于人事法律政策无单可循、劳动保障缺少适用政策的尴尬局面。编外人员的出现其深层原因是政治体制改革落后于行政体制改革、行政体制改革落后于经济体制改革所致[1]，当然也是市场经济体制发展和提高效率的需要，是事业单位转换经营机制中必然的要求[2]。可以预见编制问题将依然会长期存在，而事业单位编外人员管理的问题不可避免得成为了当前需要研究的问题。

一、事业单位编外人员现状

编外人员在政府机关和事业单位大量存在，据一组不全面数据表示，我国现在在政府机关和事业单位的编外人员约计人。这是一个非常庞大的数据，而这些人因为没有编制，在政治、经济上的待遇都不及正式员工，属于单位里的“二等公民”。“同工同酬”、“多劳多得”等用工法则都得不到充分体现。“一视同仁”、“认事不认人”是管理制度的内在要求，可是因为管理对象存在不同的地位、不同的身份，所以管理制度很难得到切实的贯彻实施。比如单位根据自身的经营情况，在需要减员增效的时候，可以随时对“编外人员”解聘，可是一部分属于编制内的正式员工还捧着“铁饭碗”，与单位“同生同死”，要将他们精简可就没有那么简单。“编外人员”缺少归属感，所以他们不能安心本职工作。

《劳动合同法》的颁布实施，是社会的进步，对企业用工的和谐产生了良好的作用，企业用工有法可依。《劳动合同法》中也约定了“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”，但在实践中还缺乏与法律相配套的政策，编外人员适用新法还存在一定障碍。事业单位相关文件中规定的事业单位用人应与聘用人员签定聘用合同，而聘用合同不受劳动合同法的约束。由于制度上的缺失，使事业单位的编外人员处于十分不利的位置，而其管理问题就成为人力资源管理者们应该深入思考的问题。

二、营造事业单位编外人员使用的和谐环境对策

在社个特定的历史阶段，事业单位应该在这个问题的解决上做些什么样的工作呢？在这里，笔者通过参阅大量的相关资料，结合现阶段事业单位的实际情况，提出如下建议。

1.规范对编外人员的管理，选择适合的用人方式 编外人员根据岗位性质不同，应按不同形式管理。一般来说，事业单位编外人员管理可以分为服务外包、单位自聘和人才派遣三种模式。服务承包的特点是单位将某项工作整体承包给某个公司，由该公司负责完成此项工作所需人、财、物的管理与实施，单位不需要负责任何具体事务，只需检查工作完成的质量即可，这种用人形式适用于后勤服务性质的相关工作。单位自聘是指需要长期从事或有一定技术含量的工作岗位上的工作人员，单位应与其签订聘用合同、劳动合同或劳务合同，这种模式下单位虽然有极大的自主权和灵活性，但应考虑用人成本和用人风险，应该严格使用程序，严格按法律规定使用，避免人事争议和劳动争议事件发生。人才派遣又称劳务派遣，是在用人单位和求职者之间，通过第三方——人才派遣服务公司介入，使人力资源得到最大限度的共享，从而提高人员利用率的一种用人模式。近年来，劳务派遣形式因用人单位可以节约管理成本和减少劳动争议而备受事业单位的欢迎，从而得到了迅猛发展，从而使劳务派遣模式成为一种主要的事业单位编外用人模式。

以上三种用人模式应该综合本单位实际情况综合使用，临时的服务性工作使用承包的形式；技术性较强的和长期使用的岗位用签订聘用合同或劳动合同的形式；技术性不强一般服务性的工勤岗位使用劳务派遣模式。事业单位应在最大限度节约用人成本和最好的完成工作任务为前提，建立完善的用人制度。

2.适当提高待遇，保障人员的稳定，规避用人风险

在当前形式下，事业单位通过大幅度提高编外人员劳动报酬，实现同工同酬还存在很大困难。在薪酬上应建立绩效工资制度，打破干多干少一个样和干与不干一个样的局面，保证多劳多得和奖勤罚懒，让优秀人员得到优越的待遇。在单位的福利发放上，应有所体现，比如发放劳动保护费、解暑费、烤火费等，在提高他们待遇的同时，也增强了其归属感。在社会保障工作上，要严格按照《劳动合同法》等相关法律法规，积极为他们办理养老、医疗、生育、失业、工伤等各种保险手续，让他们感觉到社会的认同，也的规避了用人的风险。

3.规范用人流程，贯彻以人为本的管理理念，构建和谐的用人环境

编外人员的聘用，特别是需要签订聘用合同或劳动合同的人员的使用，应参照编内人员的招聘制定相应的规范的程序，提高编外人员的整体素质。

编外人员是一个复杂的群体，知识结构、爱好习惯、价值取向呈现出多元、多样、多变的特点，权益意识、民主意识、参与意识和成才意识普遍增强。这就要求在管理中更加重要以人为本的管理理念，要注重他们的发展，帮助他们做好个人职业生涯规划，重点开展必要的培训和进修，让他们看到出路，感受到单位的关怀。在组织上也应注意关怀编外人员的感受，如工会组织的活动应让他们积极参与，享受与在编人员的同等待遇；党组织也要对他们进行党课培训，对思想上积极要求要求的人员，要为他们创造条件加入党组织；人事部门要关心他们的日常工作和生活情况，对需要帮助的人员进行补助和慰问，在管理中更多体现人性化，增强他们的归属感的主体地位。

结束语：通过多年来人力资源管理积累的经验，在对事业单位聘用政策和劳动用工政策的深入研究和各位同仁的帮助下，笔者提出了在现阶段随着《劳动合同法》的实施，积极探索多种编外人员使用的形式，在人才的使用和管理上体现以人为本的管理理念，为构建社会主义合谐社会发挥积极作用的倡仪，希望能得到各位奋斗在管理一线上的同仁们和人力资源管理专家的认同和支持。

参考文献：

[1] 翟校义.地方政府编外用人现象.新视野,2010,(3).[2] 徐颂陶,孙建立.中国人事制度改革三十年：117-120 [3] 霍丽慧.新时期高校编制外合同聘用人员管理工作探讨[J].科技信息,2009(13)[4] 李赵斌.《劳动合同法》对事业单位聘用编外人员的影响[J].人力资源管理,2009,17(3)

河北省人保厅2010项目《事业单位编外人员管理研究》阶段性成果。

作者简介：王建猛，男，1975年8月生人，副研究员，河北科技师范学院人事处人事科科长，主要从事人力资源管理和社会科学研究工作。

第三篇：事业单位及管理体制改革篇

事业单位及管理体制改革篇

一、事业单位应当具备四个条件：一是依法设立，二是从事公益服务，三是不以营利为目的，四是社会组织。

二、事业单位的主要特征：1.提供公共服务 2.属于非公共权力机构 3.属于知识密集型组织 4.经费来源的国家化 5.事业单位范围的广泛性

三、事业单位的分类：按性质和特点分：行政支持类事业单位、社会公益类事业单位、经营服务类事业单位按财务管理形式分：全额预算管理单位、差额预算管理单位、自收自支预算管理单位(1998年后，财政资金管理模式发生变化，分别称为财政补助单位、财政适当补助单位、经费自理单位。)

四、事业单位存在的社会基础：

1、满足公共需要

2、弥补市场缺陷

3、节制政府失灵

4、防止契约失效

5、弥补志愿不足

五、事业单位改革探索最早开始于1979年在科研事业单位管理体制上进行的试点准备工作。1986年制定通过的《民法通则》，明确的事业单位的法人地位。1987年，中共中央、国务院发文《关于制止机构编制和干部队伍膨胀的通知》，开始了干部选举制和聘用制的办法。

六、目前我国事业单位改革所面临的问题：

1、人员急剧膨胀，财政供给不堪重负

2、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重

3、资源配置和服务非社会化，社会效益不高

4、体制、机制改革滞后，管理不善且缺乏统筹规划

七、我国事业单位改革理论依据：现代事业管理制度

八、现代事业管理制度的定义：指在一定的经济体制和制度运作下，建立一套适合社会事业单位发展规律的法人制度领导制度人事制度财物制度运行管理制度评估制度社会保障制度等管理制度的总和。

九、现代事业管理制度的内容：

1、健全的事业单位法人制度

2、多样化的组织模式

3、多元化的投资与经营补偿制度

4、科学民主的领导制度

5、完善的具体运作制度

十、现代事业制度的核心是：现代事业组织

十一、现代事业组织具有的特点：

1、现代事业组织不同于传统的事业单位组织

2、现代事业组织不同于政府组织

3、现代事业组织也不同于现代企业组织

十二、事业单位体制改革必须建立在以下几个方面的基础之上：一是在有利于保持和提高我国的国家竞争力的基础上，对事业单位管理的体制改革进行系统而合理的安排，二是在事业单位管理体制改革整体推进的同时，要着重强调部分领域、关键领域的重点改革，三是事业单位管理体制改革要坚持“以人为本”的改革理念，重视和关心人的发展和成长，四是改革要确保国有资产的保值、增值，有效防止国有、集体资产的流失，五是改革需要在保持整个社会安定、团结、和谐有序的基础上进行，事业单位的管理体制的改革不能够以牺牲整个社会秩序为代价来进行，六是事业单位的改革需要以确保事业单位社会效应与经济效益的维护与实现为基础，要不断提高事业单位管理的效率

十三、我国事业单位管理体制改革的基本取向是：事业单位的社会化以及运行的法制和民主化，其基本原则是政事分开。

十四、我国事业单位管理体制改革应实现的总体目标主要包括以下几个方面：

1、实现事业单位管理与政府管理的分离

2、实现事业单位管理体制的科学化、法制化

3、推进事业单位资源配置管理的社会化

4、事业活动的产业化、市场化

5、积极促进事业单位主体的多元化

十五、优化事业单位管理体制改革的外在环境：

1、完善事业单位管理体制改革的相应政策、法律、法规

2、积极培育中介组织

3、积极完善配套体制改革

4、强化监督与管理体制建设

法律基础篇

（法理学）

一、法的概念：法是有国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的阶级（或人民）的意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标位目的的行为规范体系。

二、法的本质：

1、法是统治阶级意志的体现

2、法的内容是由统治阶级的物质生活条件决定的。

三、法的特征：

1、法是调整人的行为的社会规范

2、法是出自国家的社会规范

3、法是规定权利和义务的社会规范

4、法是由国家保证实施的社会规范

四、法律关系的概念：在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。

五、法律关系的构成要素：法律关系主体、法律关系客体、法律关系内容

六、法律关系的特征：

1、法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系，具有合法性

2、法律关系是体现意志性的特种社会关系

3、法律关系是特定法律关系主体之间的权利和义务关系

七、法律关系的主体：包括公民、机构和组织以及国家。法律关系的主体必须具有权利能力和行为能力。

八、一般把本国公民划分为：完全行为能力人、限制行为能力人、无行为能力人

九、法律关系的客体：物、行为和精神财富

十、法律关系的产生、更变和消灭所具备的条件：一是法律规范，二是法律事实。

第四篇：我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究

用和谐发展的理念探索当前的事业单位人事改革

作者简介：丁锡锋，宁波市市政管理处。

摘 要:我们必须清晰的看到当前事业单位人事制度改革的进程与我国市场经济体制和各项事业发展存在不适应、甚至矛盾冲突，这严重违背了人事单位人事改革的初衷，对于社会的全面和谐造成了重要的影响，更为严重的是影响了社会全面发展。那么如何来解决社会发展过程中的突出问题，是本文研究的重点。

关键词：和谐发展；理念；事业单位；人事改革

1我国人事单位的特点

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。我国人事单位的特点主要是表现在人事制度的不够完善，人事制度是随着社会发展全面体现劳动关系和劳动价值的关系，当劳动关系不能达到体现劳动价值的时候，劳动关系就变成了政治的附属体，这在我们过去的人事制度中，说白了其实就是口头关系或者叫领导指示，主要领导一句话就可以成为人事单位解决劳动关系的依据，这种单一的口头协议必然损害和破坏了人事制度向管理和服务型发展的可能。另外人事制度的内部不和谐性更为严重，由于劳动关系的建立是一种无规范和考核的宽进制，那么在劳动价值上就无从到达均衡，形成了多种破坏人才形成和团队变量的可能。人才做不能上能下、能进能出的灵活用人机制，这种人浮于事，效率低下，严重制约了事业单位的长效发展。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门。由于历史遗留及客观存在的多种原因，尽管近几年来按照关于深化干部人事制度改革的要求，事业单位在实行多种形式的选人用人制度等方面进行了积极探索，但从总体上看，在人事管理方面依然存在着诸多不适应社会发展要求的问题，亟需用和谐与发展的理念对其人事制度进行一番探索。

2事业单位人事改革方面存在的主要问题

2.1未建立符合各类事业单位特点的人事管理制度

目前，行政机关有《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》，惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的单项政策规定也不健全，事业单位人事法制建设亟待加强。比如在进人方面，公务员“凡进必考”的公开、公平、公正的进人机制已基本建立，而事业单位则还没有完全普及与建立，在事业单位工资福利待遇参照公务员的“银饭碗”的诱惑下，在进人方面，势必存在着进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。正因为没有一个真正符合事业单位特点的人事管理制度，不能从制度上对人员进行管理，而只能用计划经济下的人事管理机制去对于事业单位进行管理与考核，远远不适应当前事业单位发展的现状。二是有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全。很多事业单位人员说白了就是做什么，能做什么，都是领导来给你安排，但是能干什么，你能够做好什么，并没有展示的舞台和机制。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，岗位管理也缺乏具体政策。事企不分，人员混岗，同岗不同酬等不合理现象还不同程度的存在，使人员竞争意识薄弱，完全被计划经济下人事管理的体制所束缚，人浮于事现象比较普遍，工作应有的积极性变成了熬年头、排资历，许多有冲劲有激情的人才就这么被这种机制特有的慢节奏所同化。三是能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。人员干好干坏一个样，干多干少一个样，“银饭碗”已经深深扎根于事业单位职工思想之中，缺乏必要的忧患意识，缺乏高度 1 的工作责任感、事业心，不能够人尽其才，才尽其用。同时在出口上，由于事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管上，又缺乏对事业单位用人的监督管理手段。所以一些单位也就出现了所谓的“一张报纸一杯茶的”清闲日子，工作变成了混日子，熬年限，缺乏必要激励用人机制。事业单位人事制度改革涉及人数多，覆盖面广，是一项牵一发而动全身的大事，非常复杂，难度极大。但复杂和难度大不是迟滞改革的理由。经济社会的不断发展已经对提供各种社会公共服务的事业单位提出了更多、更高和更市场化的要求。事业单位原有人事管理制度已经严重阻碍了单位活力的激发和释放，无法适应经济社会发展的新需求，迎难而上，进一步深化事业单位人事制度改革，是我们的迫切选择。

2.2深化事业单位改革的对策探索一是要以和谐促发展的指导思想来推进改革

深化事业单位人事制度改革要特别注意维护职工的合法权益，在改革中保障好用人单位和工作人员双方的合法权益，这一点相当重要。为此，需制定有关政策，并建立健全各级人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益，以保障事业单位人事改革的稳步推进。二是应尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》。毋庸置疑，事业单位的活力和效率必须建立在适应市场需求的灵活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辞退”，福利待遇和养老待遇一视同仁，是激发推动事业单位不断改进工作、提高工作效率、提供更多优质公共服务的强大制度动力。人力资源和社会保障部应加快事业单位人事管理立法步伐，力争尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》，抓紧制定完善事业单位工作人员处分、奖励、考核、申诉和竞聘上岗、特设岗位等配套法规和政策。全面推行聘用制度，加快事业单位岗位设置管理实施工作，积极稳妥地做好专业技术一级岗位首次实施工作。在分类改革上，这一点国外早就开始实行分类管理的人事制度，其实人事制度不能与政治捆绑，它应该是单纯的人才档案，是选拔和发展人才，同事为人才提供就业平台的关系枢带，但是事实上我们应该认识到这种关系枢带却还承担行政职能，那么就有研究者认为是不是应该纳入行政序列，应实行公务员制度；这一点上其实有很多地方开始实行参照制度，也就是说参照公务员的一种人事变量，实际上是享有公务员的待遇，这其实是人事制度的一次变量，我个人认为带有很重的政治色彩，公务员制度的本身不是一种福利制度，它应该是一种代表着服务和程序的代名词。另一方面许多从事生产经营活动的事业单位，如转为企业，应实行企业的人事管理制度；从事公益活动的事业单位，应实行以聘用制度为基础的事业单位人事管理制度。在人员进口上，实行公开招聘，要规范程序，明确权限，保证公开透明。在人员管理上，推行岗位管理，规范岗位设置，实施竞聘上岗，完善考核奖惩，实施合同管理。在人员出口上，完善制度畅通出口，建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，在解决社会保障基础上形成人员退出机制。

2.3要坚持试点先行逐步推进的方针

在深化事业单位人事制度改革过程中，要继续推行试点先行，在对改革的具体制度、程序、方法、措施等进行实践检验并不断完善的基础上，再进行逐步地推进。改革应提防造成事业单位人员的“不安全感”，在政策上作合理倾斜，并有一定过渡期，以免引起不必要的震荡。同时在具体操作中还要特别注意有步骤、分阶段进行，要从实际出发，实事求是，绝不能有丝毫的马虎，特别是要做到根据不同的地方制定不同的政策，逐步展开分步实施，逐步到位要强调稳定的关系，把握好改革的力度和群众承受能力之间的关系。各地区、各部门如果能根据实际情况，特别是结合自己本地区本机构改革、体制改革和经济社会发展状况，通过摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，制定改革的具体实施办法。改革的方案要广泛听取广大职工的意见，可发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，并通过改革，达到淡化身份，强化岗位，转换机制，增强活力，调动积极性，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展，使整个改革平稳推进。

参考文献：

［1］ 朱禾勤.强化人事改革促进队伍建设[J].人事管理,2003,(199

事业单位改革的重点和难点剖析及对策探索

宝应县机构编制委员会办公室 刘宇峰

目前，事业单位在发展过程中暴露出不少的问题：发展缺乏规划，机构不断臃肿；政府与市场的职责不清；放权过度、约束不力等问题普遍存在。这就导致社会管理秩序不规范、财政负担不断加重，严重阻碍社会的发展与进步，事业单位改革已到了刻不容缓的地步。

事业单位改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，关系到事业单位广大职工的切身利益；关系到改革、发展、稳定的大局。我们要充分认识这项改革的重要性、复杂性和艰巨性；统一思想认识、切实加强领导；采取多种形式，清除思想障碍，使广大职工认识到事业单位改革是大势所趋，从而自觉关心改革，理解、支持和积极投身改革，增强改革的心理承受能力，为改革奠定良好的思想基础。

事业单位改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求，对于巩固党政机构改革和企业改革的成果，建立起适应市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制，推进事业单位的社会化进程，促进经济和社会事业的协调发展，都具有十分重要的意义。要切实搞好事业单位的改革，认为着重抓住改革的重点和难点来进行研究是问题的关键。

事业单位改革的重点

通过对宝应县600多个事业单位（含教育卫生）的总体分析，认为对事业单位的改革必须抓住改革的重点，只有这样才能有助于事业单位改革的顺利完成。结合宝应经济欠发达地区的现状，事业单位改革的重点主要包括以下四个方面：

一、理顺关系

以前事业单位一直是机关部门的附属物，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的表面上脱钩于其 主管部门，实际上是“明脱暗不脱”；县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节；存在“看到的管不到，管到的看不到”的现象。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。

二、明确职责

以往每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质、经济渠道等，而对单位的工作职责不是十分重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销；对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。

三、科学分类

事业单位的情况错综复杂，根据不同的性质和任务，可以进行多种方法的分类，到目前为止，认为比较科学的分类是将事业单位划分为：行政管理型、社会公益型、技术与中介型和生产经营型等四大类。只有对每一个事业单位进行科学分类，特别是兼顾两类及以上或介于两类之间及以上的，要以侧重的一类一方为主进行分类，只有在科学分类的基础上，才能对不同的事业单位进行科学的改革。

四、提供服务

事业单位与党政机关以及企业的本质区别就在于：事业单位为社会发展提供公共产品和公共服务，在事业单位改革中，要着重抓住其为社会提供了哪些公共服务，从而确定其改革方向，采取相应的改革措施。

事业单位改革的难点

宝应属经济欠发达地区，因经济落后，使事业单位改革的难度加大，认为主要难在以下四个方面：

一、人员分流

由于经济发展相对滞后，前几年，大量人员涌入事业单位，使本来不堪重负的事业单位更加步履维艰。这些人通过各种渠道好不容易进入自认为是“铁饭碗”的事业单位，虽然目前很多事业单位又难以维持生计，但要进行改革，将已在事业单位工作多年和这些费了九牛二虎之力才挤进事业单位的人员分流出去，真是谈何容易？加上我县财政状况不佳，本身就业岗位不足、就业形势十分严峻，使人员分流难上加难。

二、科学设岗

科学设岗是人事制度改革的前提和基础，是一项科学性、专业性很强的工作。过去“因人设岗”的传统做法弊端很多，现在要因事设岗，按岗聘人。要在对各行各业不同性质事业单位的工作岗位进行全面研究和分析的基础上，对具体岗位得出设与不设、设多少、怎么设等作出准确的结论，是有难度的，但必须迎难而上。

三、保障机制

只有建立起统一完善的社会保障机制，解决人员流动的“后顾之忧”，才能真正把“单位人”变成“社会人”，保证出口畅通，让进口与出口良性循环起来，事业单位才能保持长久的活力，才能逐步实现人才资源的社会化配置。目前我县的事业单位保险主要实行到自收自支和差额拨款事业单位，面这些单位中，很多连工资都不能按时足额发放，根本没有能力为职工缴纳养老保险，更谈不上医疗保险和失业保险以及住房公积金的缴纳；全额拨款的事业单位养老保险工作基本上尚未开展，只是对新进实行人事代理人员才刚刚开始实行。事业单位不健全的保障机制，给下一步的改革增加了相当的难度。

四、分配制度

在事业单位的收入分配上一直沿袭着“大锅饭”制度。现在要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱、责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。但对固定工资和“活工资”的定量标准难以确定，要想真正做到新的分配制度能够充分体现“奖勤罚懒，奖优罚劣”着实要下一番功夫。

事业单位改革的对策

根据以上对事业单位改革的重点和难点的分析，认为下一步事业单位改革应主要从以下四个方面入手：

一、按照分类指导的要求，合理界定事业单位类别

搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即：行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。

行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批 5 准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其它类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。

社会公益型事业单位是指一般由政府举办和投资，为社会提供公共产品和公共服务的事业机构。对社会公益型事业单位，要根据财力情况适度发展；对职能萎缩、服务对象、服务内容减少的社会公益型事业单位要采取撤并等办法调整布局结构，优化资源配置。鼓励有条件的单位利用自身的场所、技术、设备等开展有偿服务，积极组织创收；鼓励探索产权制度改革，实行产业化运作，增强竞争能力和发展后劲。

技术与中介型事业单位是指主要依靠自身的技术、知识优势，为社会提供技术、信息服务和中介事务的事业机构。技术与中介型事业单位要充分利用自身的技术、知识优势，调整专业结构，走向市场，在竞争中寻求发展，在发展中改善服务，走自我积累、自我完善和自我发展的路子。

生产经营型事业单位是指主要从事生产、经营、服务等业务的事业机构。生产经营型事业单位要全部按照企业机制运作，要积极借鉴企业产权制度改革的方法，通过资产出让、兼并重组、歇业破产等形式改制转企。

特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中的边缘型单位的健康发展。如：某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，就要看谁占主导地位。若公益性为主，则在这类单位改革时，要先将经营性职能从单位分离出来，然后用公益性单位的改革方法对其进行指导；若经营性为主，则要先将公益性职能移交其他相关单位，再用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。

二、理顺事业单位经费渠道，深化分配制度改革

随着财政管理体制的改革，我县财政预算内资金和预算外资金都作为财政性资金统一管理。为此，将原有的全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费管理类型的事业单位可以相应调整为全额预算、定额预算、自收自支三种类型。全额预算单位是指经费来源全部或主要为预算内资金和行政事业性收费（含行政规费、罚没收入等）的单位；定额预算单位是指经费来源部分为预算内资金和行政性收费，部分为经营、服务收 6 入的单位；自收自支单位是指经费来源全部为经营、服务收入的单位。全额预算、定额预算单位人员工资构成中的事业津贴比例依照上级有关文件规定分别按30%、40%核定。今后事业单位经费渠道发生变化的，按改变后的类型核定津贴比例。部分具备条件的实行定额预算的社会公益型事业单位，今后要逐年核减其事业经费，使其逐步向自收自支过渡。要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行和深化工资总额包干和工效挂钩，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行岗位靠竞争，收入靠贡献的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位、管理岗位与非管理岗位、高尖技术岗位与普通技术岗位、重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理、信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股、无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理、更趋规范。

三、全面推行和完善全员聘用制、人事代理制和人事租赁制

对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则、严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式，予以聘任，实行任期制。对一般管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，也可采取网上招聘的办法。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。对工勤人员的聘用，要竞争择优，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗按需聘用。对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘。从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。

对今后新进事业单位的人员，一律实行人事代理制或人事租赁制，真正做到变单位人为社会人，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托县人才交流中心进行人事代理或人事租赁，由县人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。

四、进一步完善社会保障机制

随着事业单位改革的深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。我们认为尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。

在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，这样一来，容易造成将来有的事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数将大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，我们建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，是否可以尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得将来退休时，机关、事业和企业同类人员能拿同等的一份养老金；同时，机关和全额事业单位的养老保险也要尽快全面实施。这样才会更有助于社会的稳定和发展。

总之，推进事业单位改革任重而道远，我们要合理运用各种宏观调控手段，通过改革使事业单位真正迈上健康发展的轨道，为经济发展和社会进步作出更大贡献。“事业单位”，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。事业单位不以盈利为目的，事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。是又一“中国特色”

在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者3000多万，拥有数万亿国有资产（占国有资产的1/3），70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5-10%之间。2001年科教文卫四大行业才占5.1%。所以，中国现在最大的不平衡之一，是国有企业和事业单位控制了太多的资源，但远远没有产出与之相称的效率。这是违背平衡律的。

《肖申克的救赎》中有这样一句话：体制化是这样一种东西，一开始你排斥它，后来你习惯它，直到最后你离不开它。这个过程是一个自身的生存能力被不断弱化的过程。可见，所谓的“体制”和毒品有什么两样？推进事业单位人事制度改革的意见出台

事业单位是我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的重要领域，是实施科教兴国战略的重要阵地。搞好事业单位人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标都具有十分重要的意义。现根据《深化干部人事制度改革纲要》(中办发[2000]15号)的精神，对加快推进事业单位人事制度改革提出如下意见。

一、加快推进事业单位人事制度改革是当前的紧迫任务

1、改革开放以来，特别是近几年来，各地区、各部门根据建立社会主义市场经济体制的需要，按照党中央、国务院关于深化干部人事制度改革的要求，积极推进事业单位人事制度改革，在实行多种形式的选人用人制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等方面进行了积极探索，积累了有益的经验。但从总体上看，事业单位人事制度改革的进程，与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应，主要表现在：符合各类事业单位特点的人事管理制度还没有完全建立起来，有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全，能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。当前我国改革开放和现代化建设事业已经进入一个新的历史时期，经济体制改革不断深入，科技、教育、文化、卫生体制改革日益深化，党政机关干部制度改革和企业人事制度改革全面展开。所有这些，都要求把加快推进事业单位人事制度改革作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。

2、事业单位人事制度改革的指导思想和目标任务是：坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻党管干部原则、干部队伍“四化”方针和德才兼备的用人标准，适应事业单位体制改革的要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

3、事业单位人事制度改革的基本思路是：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。

二、建立以聘用制为基础的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过聘用制度转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。

建立解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。通过建立解聘辞聘制度，疏通事业单位人员出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

加强聘后管理。通过建立和完善聘后管理，保证聘用制度的实际效果，调动各类人员的积极性。重点是完善考核制度，研究修改《事业单位工作人员考核暂行规定》，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的依据。

5、改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立健全领导班子和领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核，并将考核结果与任用、奖惩挂钩。

6、建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。事业单位要科学合理设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，实行岗位管理。

对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用，逐步实现专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一。适应我国加入世界贸易组织的需要，按照国际惯例，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制，建立政府宏观指导下的个人申请、社会化评价的机制，把专业技术职务聘任权交给用人单位。

对管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度。

对工勤岗位，建立岗位等级规范，规范工勤人员“进、管、出”等环节的管理办法。

7、建立选人用人实行公开招聘和考试的制度。要制定具体的招聘考试办法，从制度上规范事业单位选人用人的程序和做法，把优秀人才吸引到事业单位中来，提高事业单位各类人员的素质，把好选人用人关，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员。

8、逐步建立固定与流动相结合的用人制度。改变现有单一的固定用人方式，有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。鼓励和支持事业单位的人才流动，促进专业技术人才资源配置的社会化、市场化。

三、建立形式多样、自主灵活的分配激励机制

9、贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。

10、进一步扩大事业单位内部分配自主权。对转制为企业的，实行企业的分配制度；对经费主要靠国家财政拨款的，在国家政策指导下，搞活内部分配；对国家逐步减少经费拨款的，经批准，逐步加大内部分配自主权；对经费完全自理的，允许自主决定内部分配。对有条件的事业单位，要试行工资总额包干制度，搞活内部分配，同时，积极探索试行工资总额同经济效益挂钩的办法。

11、积极探索按生产要素分配的改革。允许各地区、各部门选择有条件的事业单位探索生产要素参与分配的实现形式；允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员；允许事业单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，实行重奖。

12、发挥工资政策的导向作用。对到艰苦边远地区事业单位和在特殊岗位工作的人员，继续在工资待遇上给予优惠政策。事业单位在制定内部分配办法时，对在关键或特殊岗位工作的人员，应适当给予倾斜。

四、建立多层次、多形式的未聘人员安置制度

13、坚持以内部消化为主的原则，实行多层次多形式的未聘人员安置制度。深化事业单位人事制度改革，实现精减冗员，鼓励竞争，促进流动，提高素质的要求，就要妥善安置未聘人员，这是事业单位人事制度改革能否顺利进行的关键环节。对改革过程中出现的未聘人员，要以单位、行业或系统为基础，坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置，为他们发挥作用创造条件。要注意采取先挖渠、后分流的办法，通过兴办发展新的产业、转岗培训等方式安置未聘人员；有条件的城市可以在行业内或行业间调剂安置，或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。

14、制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业，使他们在新的领域发挥作用。对专业技术人员，要为他们提供创办或进入企业的优惠条件，引导他们把专业技术应用到社会生产中去，为社会创造新的财富。

15、要为妥善安置未聘人员创造条件。事业单位的未聘人员为国家做出了很大贡献，他们具有的专业技术知识和经验是国家的宝贵财富。各地区、各部门、各单位要有专门的未聘人员安置指导机构，为妥善安置未聘人员提供信息、帮助指导、创造条件。

五、建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度

16、加强对事业单位人事工作的监督。要保障单位和职工的合法权利，保证事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权。要发挥事业单位职工代表大会的作用，依法保障事业单位职工参与民主管理和监督。

17、建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度。对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系，建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法，健全事业单位人员总量的调控体系，建立不同类型事业单位人员增长的调控办法。

18、做好事业单位人事争议的处理工作。要推进人事争议立法，积极开展人事仲裁工作。要建立健全人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益。

19、健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。根据社会主义市场经济和人事制度改革发展的需要，当前要抓紧研究制定以《事业单位聘用条例》为基础的政策法规，保障事业单位人事制度改革的顺利进行。

六、加强领导，统筹规划，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革工作

20、加强领导，统筹规划。各级党委和政府要把事业单位人事制度改革摆到重要议事日程，切实加强对这项改革的领导，统筹规划，缜密实施。各级组织、人事部门要充分发挥宏观管理和业务指导的职能作用，做好牵头和协调工作，与编制、财政、劳动社会保障和科、教、文、卫、新闻出版等有关行业主管部门密切配合，形成合力，共同把这项工作搞好。要注意研究改革中出现的新情况、新问题，及时提出解决的对策和办法，把事业单位人事制度改革不断引向深入。

21、突出重点，分类推进。事业单位人事制度改革涉及面广，情况复杂，要充分认识改革的艰巨性和复杂性，要认真总结试点经验，抓住重点，分类指导，逐步推进。要以建立和推行聘用制度，搞活工资分配为重点，全面推进事业单位人事制度改革。要紧密结合各行业体制改革和机构改革的要求，重点搞好科研、教育、卫生、文化等事业单位的人事制度改革，探索分类改革的办法、途径和经验。

22、积极稳妥，稳步实施。各地区、各部门要根据实际情况，结合本地区的机构改革、体制改革和经济社会发展状况，在摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，根据本意见，制定具体的实施办法。在推进改革的过程中，要从实际出发，因地制宜，先易后难，分步实施，逐步到位。要正确处理好改革、发展、稳定的关系。发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，促进高素质社会化专业技术人员队伍建设和人才结构的调整，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展。内容提要：加快社会事业体制及事业单位体制改革势在必行。应明确政府职能，探索社会事业基本组织方式的创新。在此基础上，对现有事业单位按照职能特点分类改革。此外，还应调整改革组织方式、行政管理体制并同步进行社会事业的布局调整。

关键词：社会事业

事业单位

改革

自上世纪80年代中期以来，基于传统社会事业体制本身的问题和改革所带来的环境条件变化，中国对社会事业体制及相关事业单位体制（所谓社会事业体制，主要是指诸如教育、科技、文化、卫生等社会事业由谁来办、如何办的基本制度模式；事业单位体制则是指承担社会事业发展职能的具体机构（单位）的组织和管理体制。因此，事业单位体制是社会事业体制的一个组成部分。两种之间的关系类似于经济体制和企业制度之间的关系。另需说明，事业单位是中国特有的一种社会组织概念。在其他国家，虽然都有类似于中国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念。）进行了一系列改革探索。但总体上看，能够与社会主义市场经济体制相适应，又能够确保各项社会事业健康发展的体制还尚未确立。在未来如何进一步改革的问题上也没有形成明确共识。因此，非常有必要对过去的改革进行反思，明确发展方向，进一步推进改革。

一、改革开放以来的社会事业体制改革探索及成效、问题

（一）改革前社会事业体制及事业单位体制的基本特征

中国的社会事业体制是在计划经济条件下逐步发展起来的。与计划经济体制的逻辑相一致，传统体制的最基本特征是政府承担各项社会事业发展的全部责任。发展什么社会事业由政府计划确定，所需资金全部来自于政府投入，有关事业的具体组织实施则由政府直接设立的事业单位甚至部分政府机构承担。

作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体，其组织与管理体制也是典型的行政计划体制：各类事业机构都为公立机构，资产都属国有。政府对事业机构进行直接组织和管理，决定事业单位的成立、注销、合并以及人员规模，决定其基本工作目标、工作计划乃至工作方式，任命或指派单位负责人；各类事业单位活动所需各种经费都来自于政府拨款，支出要接受严格监督；在组织方式上，事业单位也具有典型的行政性特征，单位都有行政级别，内部机构设置普遍为科层制组织方式，雇员大都享有“国家干部”的身份，执行与政府机构雇员相同的工资、福利制度，并接受组织和人事部门的统一管理。少数事业单位还具有执法监督等行政职能，个别事业单位甚至具有制定和发布特定政策的权力。

上述体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。通过这一体制，大大促进了中国的教育、科技、文化、卫生等社会事业发展。但这种体制的问题也很突出：一是在不少领域存在效率低下问题。过分的行政计划管理和缺乏竞争与激励的就业体制及分配体制，严重影响事业单位及有关人员的独立性、创造性和积极性，尤其对于那些有着特定运行规律、需要充分发挥机构和个人独立性与创造性的领域。二是社会事业的边界不清。由于当时不仅各项社会事业都由政府直接组织，各种经济活动也由政府直接组织和管理，因此，社会事业边界一直不清。既有把从一般意义上不属于社会事业的活动按照事业体制进行组织的情况，也有将社会事业与一般性生产活动合并组织的情况。三是条块分割问题突出。与计划经济时期各种经济活动主要通过条（行业主管部门）块（地方政府）进行组织的体制相一致，社会事业乃至同一种类型的社会事业也是分为不同条块。过分的条块分割不可避免地带来一些机构重叠、重复等结构不合理问题。四是社会事业的发展受意识形态及政治运动影响突出。符合特定意识形态的则大力发展，否则就不发展或少发展。经常出现的政治运动则往往对某些社会事业构成巨大影响，这在文革期间尤为突出。

总之，传统社会事业体制及事业单位体制与当时的计划经济体制一脉相承，计划体制的几乎所有弊端在这一领域都存在。

（二）改革开放以来的社会事业发展及有关体制改革探索

从改革开放之初，随着社会发展走向以经济建设为中心，社会事业进入了快速发展时期。一方面，很多在“文革”期间受到破坏的事业和相关机构得以迅速恢复和重建，同时，随着社会环境变化对社会事业发展所产生的更多需求，各种新的事业机构也不断成立，人员规模越来越大，涉及领域越来越宽。

在发展的同时，也同步进行了一系列体制改革探索。归纳起来，大致包括以下方面：

1.改革事业单位的具体管理与运行方式

改革事业单位具体运行与管理方式是这些年来最主要的改革内容，主要涉及两个方面：

一是改革政府管理方式，全面扩大事业单位自主权。从80年代中期开始，绝大部分事业单位都陆续推行了行政首长负责制，将相当一部分内部事务的决定权交给单位。上级主管部门的作用也由过去实施直接和具体管理逐步改为实施间接和宏观管理。所下放的权力大致包括业务活动权力、机构设置权力、人事权力及分配权力几个方面。各个事业单位可以结合政府确定的基本职能和目标，自主确定业务活动内容和方式；可以自主决定内部机构设置并有权力进行调整；可以根据需要自主录用员工而不必再依靠政府分配，一些机构还对新录用员工实施了就业合同制；可以自主决定单位内部中层领导的任免，很多机构还对中层领导任用实施了聘任制，并引入了岗位竞争机制；可以在国家既定的分配制度框架下，自主决定和调整内部员工的分配方式。在扩大机构自主权的同时，部分宏观管理制度也出现了变动。比如在计划体制下，一直对政府部门工作人员和事业单位工作人员采取统一的人事管理体制，从1993年开始，则实施了公务员与非公务员的不同管理方式。

二是改革事业单位的筹资方式与政府财政支持方式。几乎与扩大事业单位自主权改革同步，事业单位的资金筹集方式也由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集，以解决单纯依靠政府财政拨款不能满足多数事业单位发展甚至基本运行需要的问题。其中，最重要的改革措施是允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用所占有的资源（比如土地、房产等）进行创收。比如，科研机构可以将成果有偿转让；学校可以搞校办产业等等。另外，也可以接收社会捐助。在实施多渠道筹资的同时，针对不同事业单位的特点，财政投入方式也进行了改革和调整。至80年代后期，逐步形成了全额拨款、差额拨款和自收自支这样三种不同财政支持方式的事业单位。由于许多全额拨款事业单位也有其他筹资能力，从2000年开始，又取消了全额拨款事业单位与差额拨款事业单位的区分，将二者全部改为政府财政支持单位，当然，对不同事业单位的财政支持强度有是有区别的。

在经费支持方式改革的同时，事业单位的财务自主权、资产处置权也大幅度提高。

通过这些改革，事业单位的运行方式发生了非常大的变化。但从另一角度看，计划经济体制下形成的事业单位基本组织体制多数还都被延续着。事业单位仍都是政府所属机构，资产还都属国有，包括基本发展目标的确定、编制审批、单位主要领导任免等重大问题仍由政府决定；单位仍普遍具有行政级别，内部组织方式也普遍具有行政性特点，相当多人员仍然具有干部身份；政府财政拨款仍是主要经费来源。因此，这些年对事业单位的体制改革，属不改变其与政府基本关系模式和自身基本组织方式条件下的微观运行方式改革。有关目标和措施与早期以“放权让利”为核心的国有企业改革非常相似。

2.调整行政管理体制

改革以来，社会事业特别是事业单位的行政管理体制也出现了较大变动。过去过分分散于各个部门的事业单位逐步交由综合性部门管理；许多过去隶属于企业的事业机构也逐步交给所在地政府；部分过去隶属中央政府有关部门的事业机构下放给了地方政府。需要说明的 15 是，有关行政管理体制调整并非只针对事业体制本身的问题，更多的是对其它体制改革的后果来进行的。比如，部分事业机构逐步交给综合性部门管理，主要是机构改革中撤并专业行政部门的结果；隶属企业的事业机构划归所在地政府，则是出于企业改革的需要。部分事业机构下放给下级政府，很大程度上是行政性分权及财政体制改革的伴随产物。

3.把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革

由于在计划经济体制下，政府组织所有经济和社会事务，因此，社会事业边界一直不清，一些不属于社会事业的活动也按照事业体制进行组织。主要表现是一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。这不仅混淆了政府与市场的职能，也带来了政府经济压力过大等一系列问题。随着经济体制改革的深化，社会各界逐步意识到应将有关事务交给市场组织。早期的改革主要是对此类机构参照企业模式进行组织和管理，但机构的“身份”仍为事业单位。90年代中期以来，有关改革又推进了一步，开始进行企业化改制，将有关机构的身份直接改为企业，使其成为按照市场原则进行组织和运作的营利性市场主体。

企业化改制进展较快的主要是科技领域的技术开发类事业单位。如仅在中央政府各部委直属的技术开发类研究机构中，近年来已有370余家改制为企业。地方此类机构的改制数量更多。除科研领域外，医疗、文化等领域也有一些事业单位进行了企业化改制。

4.在社会事业发展中引入民间和社会力量

在计划体制下，政府是社会事业发展的单一责任主体。改革开放以来，随着社会组织方式的变革、社会需求的多样化以及民间经济力量的成长，中国开始允许民间资本介入社会事业领域。民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构相继出现，个别地方还对部分国有医疗服务机构、科研和技术推广机构等事业单位以整体出售或实施股份制等方式进行了改造。过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。需要说明的是，目前民间力量参与社会事业与政府组织社会事业在体制上还处于完全分离的状态。比如，从机构性质上，相关民办机构不属“事业单位”范畴，而是被定为“民办非企业单位”，从注册到管理都采取与事业单位不同的模式。

（三）发展与改革中的成效及问题

社会事业发展及有关改革探索的成效显而易见。社会事业的发展领域逐步拓宽，满足了更多的社会需要；以全面放权为核心的运行方式改革以及筹资方式、经费支持方式改革，大大调动了事业单位以及内部人员的积极性，多数事业单位的财务状况及个人收入状况得以大幅度改善，内部运转效率有了普遍提高；政府的财政压力得以缓解，对重点社会事业的支持力度开始加大。行政管理体制的调整部分解决了过去严重条块分割的弊端；把部分过去由政府承担的事务交给市场，既能够发挥市场的资源配置功能，也使政府职责更加明确和集中。民间力量的介入，使社会事业发展的经济基础、组织方式及服务领域都得以扩展。

虽然成效不能否认，但发展及改革过程中也存在比较突出的问题。

1.发展过程中缺乏规划，存在许多不合理扩张问题

改革以来的社会事业发展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。

2.政府与市场的责任边界不清

一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。突出的表现是，虽然近些年来对部分事业单位实施了企业化转制或企业化管理，但总体上看，仍有大量其服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。比较典型的如各种应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构乃 16 至部分宾馆、招待所等等。即，很多该市场化的仍没有市场化。其中既有计划经济时期的遗留问题，更多的是由这些年的不合理扩张所导致。大量非公益性机构充斥在“事业单位”之中，使得社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。二是某些领域的改革走向另一极端，出现了市场化“过度”问题。突出的表现是，在将部分事业单位实施 “企业化”转制改革，或保留事业单位性质但实施企业化管理的过程中，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性，而是更多地依据机构自身市场生存能力。结果是，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，本身应当具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益。最终使政府职能和国家目标受到严重影响。这方面的问题在不少领域已相当突出。

之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面的原因是对社会事业的性质以及政府和市场各自的功能特点认识不清，尤其是对市场缺陷认识不足，认为市场可以自发解决一切。更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。在实施了财政包干体制后，这一倾向在一些地方政府尤其是欠发达地区地方政府尤为突出。调整财政支出结构，降低浪费，将财政适当集中于更重要的事业领域是应该的，但仅仅为了减轻财政负担而不承担政府在社会事业发展领域的出资责任则是非常错误的。

3.在管理与运行方式改革方面缺乏合理分类，存在普遍的放权过度，约束不足问题

通过部分放权解决对事业单位管得过死所导致的运行效率低下问题是合理的。但鉴于不同领域的社会事业有不同的自身发展逻辑与运行规律，在国家和社会发展中的地位和作用也有不同，并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必须实施行政控制的。有些可以放权，但也并非是所有权力都可以下放。另外，对有些机构、有些活动可以放权，但必须同时形成有效的约束。如果放权而不加以约束，很难避免权力滥用问题，并可能导致社会事业偏离其应有的公益目标。

回顾这些年的改革，突出问题是没有根据不同社会事业以及相关机构的特点进行分类，放权过度，约束不足。

最突出的例证表现在事业单位“创收”方面。允许事业单位创收并给予支配权是“放权让利”改革的实质性内容之一。显然，并非所有机构都有创收能力，更重要的是，并非所有的事业机构都可以被允许“创收”。像义务教育、卫生防疫以及其他提供最基本公共产品的社会事业，承担的是政府法定责任，其经费显然应由政府财政予以确保而不应由机构自身“创收”。有些事业单位承担政府的监督执法职能，其经费也不应由机构自身创收解决，否则，难以保证其行为不发生偏离。从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。但从中国这些年的实践看，并没有认真区分。全额拨款、差额拨款以及自收自支三种体制的区分标准并非完全根据不同事业单位应有的作用和职能，而是在很大程度上根据各个单位的实际创收能力，以致于诸如义务教育、卫生防疫、监督执法等承担政府最基本职能的机构也被允许创收。同时，在区分了全额拨款、差额拨款和自收自支单位类型后，也没有形成规范的约束制度，能够获得政府拨款的机构同样可以继续创收，可以同时享受政府拨款和创收的双重利益。而且，对于创收活动内容、收入比例以及用途也几乎无任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利。其结果是，大量承担公益职能的机构行为全面趋利化，突出机构和个人利益目标而忽视甚至损害社会公益目标的行为比比皆是。

除创收问题外，其他领域自主权的扩大也存在放权过度以及约束不足问题。比如在科学研究领域，考虑到其特有的运行规律，在研究过程和方式选择方面应给予一定自主权。但科研活动尤其是基础性科研活动毕竟不同于一般消费品生产，必须形成明确的发展规划，有关 17 机构的业务活动必须围绕统一规划实施。即使给予各个具体机构以业务活动自主权，也不应是无限制的。然而从这些年改革的实践看，一些权力明显下放过度，机构的业务活动内容及活动方式过分自由。既没有明确的前期计划审核，也没有有效的事后业绩评估，以致于许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要。

简而言之，由于放权过度而约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滞后、社会监督与公共评价体系的缺失以及内部治理结构的不合理，事业单位运行中的“内部人控制”问题也已相当突出。

4.行政管理体制仍存在较大缺陷

问题之一是仍然存在突出的条块分割问题，尤其是同一领域的、需要统一协调的社会事业。如在科研领域，目前国家级科研机构就分别属于科学院系统、国防科研系统以及各个专业部委系统。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等领域也存在类似问题。严重影响相关事业发展。

另一问题是不同层级政府间责任划分不合理。不同社会事业在经济与社会发展中的重要程度以及自身运行逻辑都是有差别的。有些主要体现局部区域或特定群体利益，可以交给地方政府进行组织管理，有些直接涉及国家目标，或需要全国的统一规划和协调，依靠地方政府则很难保证其健康发展。从中国的情况看，目前比较突出的问题是中央政府对一些基础性社会事业，比如义务教育、卫生防疫以及科学研究等方面的统一组织协调职能不足，过分依靠地方政府。所带来的问题是，因地方财政能力差距过大，致使地区间基础性社会事业发展非常不均衡，严重影响了政府职能及公众基本权益，一些事业也难以保持必要的整合与可持续。

5.改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后 

在改革实施方式上，这些年改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢；改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。

一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。另一方面，出现问题也难以得到及时纠正。目前，有关问题相当突出。

二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业领域小而全、大而全等布局不合理问题一直是比较突出的问题，这些年来，随着从中央集权走向分权，社会事业资源配置不合理问题更为严重，并对社会事业发展构成了突出影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是很关键的原因。

三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相当滞后。很重要的原因也在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。另外，由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了很大障碍。

二、理清思路，进一步推进社会事业体制及事业单位体制改革

对社会事业体制及事业单位体制进行进一步改革势在必行。需要注意的是，目前不少人更关注事业单位体制而相对忽视社会事业体制，这是有问题的。如果不能首先明确社会事业的发展责任由谁承担以及如何承担等基本问题，只对事业单位进行体制改革很难成功。从逻 18 辑顺序上讲，需先考虑社会事业体制改革问题，再考虑事业单位改革问题。

（一）首要问题是要明确政府职责

在经济活动领域，通过市场竞争可以实现效率的提高及资源配置的优化。但市场不是万能的，有很多事情是市场以及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的。其中，相当多的社会事业就是市场难以有效提供的。有些社会事业具有明显“外部性”，比如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等等，是营利性市场主体不愿干的；有些社会事业虽没有明显的外部性，但直接涉及公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等等，是营利性市场主体干不了或干不好的。对于营利性市场主体干不了、干不好及不愿干的社会事业，其发展只能依靠政府力量，这是政府的基本责任。实现政府职能与市场职能的合理分工，也是市场经济体制的基本要求。

除政府外，民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用。在一些发达市场经济国家，民间力量的作用甚至相当突出。也正是基于这种现实，目前有不少人对民间力量的作用寄予厚望。需要明确，民间和社会力量可以在社会事业发展中发挥积极作用，但只能是政府作用的补充。民间力量有很多自身不足，比如，可以用来发展社会事业的民间经济能力、组织能力通常都无法与政府相比，在社会事业的发展方向、内容选择等方面往往也带有较大随意性或特定偏好。从世界各国的情况看，即使在民间力量作用最突出的国家，也都没有成为发展社会事业的主要力量，政府的作用是无法替代的。另外，民间力量发挥作用，也离不开政府的统筹规划、方向引导和包括税收优惠、财政援助等在内的各种支持。从中国的现实情况看，无论是民间社会的组织化程度，还是可以调动的经济能力都还相当低，更不可能成为发展社会事业的主要力量。

涉及到政府职责问题，还有两点需要明确：

一是要明确合理的职责范围。虽然任何社会事业对国家和社会发展都是有益的，但不同社会事业在社会发展中的重要性是不同的。有些事业，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保；有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。过分追求减轻财政负担是不合理的，忽视国情和基本经济能力，追求社会事业的大而全也是不合理的。所以，在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求，结合经济能力，突出重点，有所为，有所不为。

二是要形成不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。如前所述，目前中国社会事业发展中政府间责任分工不合理问题相当突出，在未来改革中必须予以解决。在具体做法上，上述国际经验值得中国借鉴。

（二）改革社会事业的基本组织方式，更好地实现政府职能

政府承担社会事业发展的基本责任是必须坚持的原则，但组织方式也必须改革和创新。

从国际经验看，基本的做法都是针对不同社会事业的特点，实施分类组织和管理。对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，在发达市场经济国家通常都采取政府直接组织方式。机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至公务员，政府财政保证经费投入，机构行为也要接受政府的直接管理。19 之所以对相当一部分社会事业实施政府直接组织方式，出发点就是要保证政府意志的实施。

对那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家一般都采取政府间接组织方式。通常是将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。公益性事业不能由营利性市场主体自发提供，并不意味着不能利用市场机制和营利性市场主体的力量。对某些社会事业实施政府间接组织的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下，还能够发挥民间和社会力量的作用。

鉴于中国传统社会事业体制的弊端，同时考虑到国际上的经验，在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是基本方向。应采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式，充分调动一切可以调动的资源。

在这一过程中，也有几个基本问题需要明确。

一是要合理划分政府直接组织与间接组织的事业边界。从国际经验看，政府间接组织社会事业的最主要方式就是鼓励非营利机构发展并将一部分社会事业交给非营利机构承担。基于这种国际经验，国内理论界对发展非营利机构的兴趣也越来越高。一些研究甚至提出社会事业发展应主要依靠非营利机构、现在的多数事业单位也应改为非营利机构的建议（参见《中国事业单位改革 ——模式选择》，成思危主编，民主与建设出版社，2000年版。）。一些部门出台的改革意见也明确要把部分甚至大部分事业单位改为非营利机构（一些领域的事业单位改革方案也已经明确提出非营利机构的建设问题。如2000年，科技部出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》，以推动部分公益性科研机构向非营利机构模式的转变。同年，国务院体改办、卫生部等8部门联合发布的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》也明确提出要将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理。）。积极发展非营利机构，避免全部社会事业都由政府主办所产生的弊端，同时动员社会力量参与社会事业发展是合理的改革方向。但能否以非营利机构做为发展社会事业的最基本组织形式，抑或什么样的社会事业可以由非营利机构承担、什么样的事业必须继续由政府直接组织，都值得认真研究。

非营利机构是许多发达市场经济国家发展社会事业的重要支柱之一。需要明确的是，非营利机构作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体所不具有的优点，如机制灵活等等，但也有其非常突出的弱点。较之与营利性市场主体，由于缺乏足够的经济激励，其运行效率相对要低一些；较之与政府机构，其筹资能力明显不足，也没有强大的法定责任约束。此外，民间经济力量的强弱、公众对社会事业的参与意识以及法律和文化传统等因素，对非营利组织的发展也都有重要影响。总体上看，即使在非营利组织十分发达的国家，非营利组织在社会事业发展方面的作用也只是对政府作用的补充，所提供服务的领域也大都集中在文化、非义务教育、医疗、慈善、宗教以及部分边缘性科学研究等领域。而那些公益性很强、产品或服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，仍多采取政府直接组织方式。当然，由于经济发展水平、经济与社会体制以及文化传统的差异，非营利组织的发展水平及作用在不同国家也有明显差异。

从中国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。总之，发展非营利机构并把目前的部分事业单位改革为非营利机构是可以的，但必须把握好尺度，必须由政府直接组织的社会事业就一定要继续由政府直接组织，对非营利机构的发展及其作用不可期望过高，更不能本末倒置。

二是对政府直接组织的社会事业必须探索体制创新。未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织，但具体管理体制及运行模式一定要创新，且也必须根据不同机构的特点实施不同组织和管理方式。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制，而且必须予以控制。但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，必须探索新的组织方式。对此类社会事业及相关机构，发达国家的基本做法是明确其国立（或公立）地位，政府确保投入并实施宏观管理和指导，但在具体业务活动方面给予其较大自主权，保持机构相当的独立性。这些都值得我们认真学习和借鉴。基本目标就是通过组织方式的创新，既能够实现政府职能，又能够避免传统体制的弊端，实现高效运转。

三是要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。积极发展非营利机构，以多种方式实现政府职能还是必须的。而要想发展非营利组织，一个必须解决的问题就是要建立促进、规范非营利机构发展的制度平台。从国际经验看，非营利机构不仅是法律明确规定的社会组织形式，对非营利机构的注册、登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式乃至治理结构等等都有非常具体而明确的规定。从中国目前的情况看，相关制度建设还基本为空白。比如，虽然目前要发展非营利组织，甚至已经确定要将部分公益性事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，其他诸如产权与财务制度规定、治理结构规定、业务活动内容和方式规定等等也都是空白。如果这种情况不能得以迅速改变，指望非营利机构健康发展并在社会事业发展中发挥积极作用是不可能的。因此，必须认真借鉴国际经验，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系。

（三）按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革

如能够明确哪些事业该由政府办以及哪些事业该由政府直接组织、哪些该间接组织，并且能够形成不同事业的组织与管理框架及相关制度体系，现有事业单位的体制改革并不复杂。从程序上讲，就是先对社会事业进行分类并形成不同的组织规范，然后根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。

1.产品和服务可以市场化的应尽快市场化

对目前定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务服务并能够创造利润的机构，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。近年来已经有一部分事业单位改制为企业，今后是要在严格甄别的基础上更快地推进这一过程。

2.对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构

根据前文分析，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业仍需要政府直接组织，与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格收支分离。

鉴于仍需按照公立机构模式进行组织的事业单位在性质和特点上仍存在差异，所以，在具体组织方式上也应有所区别。比如，现有的承担监督、执法职能或直接为政府决策与行政过程服务的机构，可以采取与一般政府部门类似的管理方式，有关人员也可参照公务员管理。其他一些单位，比如教育、科研等，则可在维持与政府基本关系模式的前提下，在具体业务活动组织、人员管理等方面采取更加灵活的方式，给机构以更大自主权，以多种方式提高其运行效率。当然，同时也要建立约束机制。比如，强调绩效评估等等。

对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。当然，前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。需要再次强调的是，对于非营利机构的发展特别是部分事业单位向非营利机构的改革，短期内不可期望过高。另外，即使一部分事业单位改为非营利机构，政府仍需在经济方面通过补贴、专项资金、合同购买等方式给予较大支持。事实上，即使在发达国家，政府财政支持仍是多数非营利机构的主要资金来源。

3.应同步进行结构调整和资源整合

鉴于长期存在的布局和资源配置不合理问题，在事业单位的分类改革过程中，必须同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。

不仅要考虑单位间的资源整合问题，也要注意某些事业单位的内部结构调整问题。比如，一些事业单位可能同时兼有从事公益活动与非公益活动的不同部门。对此，也应进行分类改革并进行相关结构调整和资源整合。原则上，改革后的事业机构应围绕特定目标、采取特定组织方式运转。一个机构、两种甚至多种体制并存的局面必须彻底杜绝。

4.应同步进行管理体制调整

除前文提出的要合理划分中央与地方以及地方不同层级政府间的责任外，还有很重要的一点就是要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。

（四）搞好配套改革

社会事业体制及事业单位体制改革是全面的体制改革，其间涉及诸多相关的配套政策问题。从现实的情况看，以下三个方面的配套改革尤为重要。

一是法律法规建设问题。无论是未来由政府直接组织的社会事业还是间接组织的社会事业，不管是政府职能还是对各种承担机构运行的规范，都必须纳入有效的法律体系。所以，加强法律法规建设非常重要。

二是财政体制改革问题。未来对事业机构要根据其职能采取分类组织和管理方式，部分社会事业机构需要政府直接组织并确保投入，有些事业可以由非营利机构承担甚至委托营利性市场主体完成，但仍需要政府财力的支持。此外，要全面调整社会事业行政管理体制，就要合理划分不同层级政府之间的责任分工。显然，这些都需要财政体制改革的配合。因此，必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致，该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入；该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。鉴于地区间经济发展的不平衡，还应进一步强化财政转移支付制度建设，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

三是劳动就业与社会保障制度的配套改革问题。社会事业体制及事业单位体制改革必然涉及众多社会事业机构和个人利益。从很大程度上讲，这也是政府、事业单位与个人之间关系模式的全面调整过程。至2000年底，全国各类事业单位的总数为110多万家，人员总数为2800多万人，是一个非常庞大的、知识分子非常集中的群体，也是事实上存在着大量富余人员的群体。由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很 22 大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。在这一问题上，国有企业的改革实践有深刻的经验教训。

此外，在分类改革尤其是要对部分事业单位实施企业化转制、将部分事业单位改革为非营利机构的情况下，相关资产处置、产权制度安排等等也都必须妥善解决。

（五）民办机构应纳入统一社会事业体制

如前所述，目前民间和社会力量虽然已经开始介入社会事业，但从体制上一直采取与传统事业单位完全不同的管理模式。在未来改革中，应走向统一。鉴于现有的民办非企业单位有些是不以营利为目标，有些则并非如此，所以首先应对现有民办机构进行甄别或允许其选择，要么按照营利机构（企业）重新注册，并按照企业制度运转；要么登记为非营利机构，按照非营利机构的规范和组织方式运转。应当明确，无论是现有民办机构重新登记为非营利机构，还是现有事业单位改为非营利机构，均应实施统一的管理体制。

（六）加强改革过程中的统一组织与协调

近年来的有关改革基本上都是以部门和地方政府为主实施的，如前所述，这种改革方式带来了一系列问题。未来改革中，必须由中央政府统一组织，统筹规划。

在统一组织的同时，一个非常关键的措施是要根据国际经验和中国国情以及未来发展的要求，合理细致地确定分类改革的标准，特别是要对现有事业单位是否具有公益性以及其公益性强弱进行甄别和排序，合理确定其归属，这是改革能否获得成功的基础。

第五篇：财税金融体制改革问题及对策研究

财税金融体制改革问题及对策研究

摘要：目前，我国经济增长方式形成了由高速增长转向中高速增长的“新常态”，旧的经济结构和经济体制很难大力支持经济增长的“新常态”，而这种“新常态”制约着我国的经济发展速度和经济发展水平。处于现代经济发展核心地位的财税和金融，必须率先进行并实现全面深化改革的新突破，因此深化改革财税金融体制就成为经济发展的重要举措。

关键词：财税金融体制；深化改革；经济增长；经济结构；经济体制 文献标识码：A

中图分类号：F131 文章编号：1009-2374（2017）07-0266-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.07.127

河北省财税金融体制改革进展情况

全面深化财税金融体制改革已经成为现代经济社会的必然趋势，中央政府统一规划，基本确定改革思路并进行了高端的顶层设计，以此来进一步整合改革的方式、途径和手段。其中河北省的各项改革整合问题尤为突出。河北省对如下方面率先进行了积极探索：首先，对部门预算和中长期预算细化管理；其次，对政府间财政支出明确了责任划分；再次，改革实时监督，使其具备了旁站式特征；最后，改革县乡财政体制等，但是各级部门改革工作没有实现完全对接、改革进程，步骤和成效不一致等问题也日益凸显。河北省财政厅为了梳理、整合，提高上述改革成果，提出了构建地方现代公共财政体系的重大举措。财税金融体制改革遇到的瓶颈

2.1 缺乏科学高效的预算管理制度

支出预算约束的弱化，导致预算执行过程中过度强调收入任务，出现了丰年缓收、歉年重收的现象。预算管理制度缺乏科学性还体现在没有对预算资金尤其是超收收入的执行进行制度性约束，年末追加的情况频发，不利于依法治税和实时监督。河北省预算管理制度改革走在全国前列，包括改革部门综合预算、完善项目预算、实现中长期滚动预算、开创全过程绩效管理相继推出。但是，河北省的系列改革缺乏完整的政府预算体系、缺乏科学的预算决策机制、零基预算方法应用不彻底、缺乏透明的预算公开制度和程序以及配套的预算法律制度等。

2.2 税收制度的功能发挥不全面

税收收入是政府财政收入的主要渠道和方式，同时国家及地方政府也要通过税收这个工具来实行宏观调控并调整收入分配。其中个人所得税和企业所得税等直接税收收入占比较低，而流转税在政府财政收入中却占据主要地位，这就导致税收制度对收入分配的调节能力较弱，难以发挥其自动稳定功能。

2.3 改革结构不合理

国家财政收入中税收收入和非税收收入的比重失衡，税收收入占比较低且呈现逐年下降的趋势，导致非税收收入远远高于税收收入，而且即使是在税收收入内部，直接税收收入与间接税收收入的比重也呈现失衡的状态。在税务改革中，部分税目定位不清晰、不明确，导致河北省财税金融体制改革中出现了重复征税的现象，造成了一定程度的不良影响。深化财税金融体制改革的职能与定位

党的十八届三中全会高度重视财税金融体制改革，提出：国家治理的基础和重要支柱是财政，优化配置资源、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安也需要科学的财税金融体制来保障。国家首次开宗明义地对财政进行了重新定位，进一步提升了财政的地位。

3.1 一个总体目标

深化财税金融改革的总体目标是建立现代财政制度。通过深化财税金融体制改革，建立起与社会主义市场经济体制相匹配的现代财政制度，使之具有科学的管理模式、健全的制度体系、规范的管理制度、平稳的运行程序、公正公开的政策、透明的工作流程、高效的宏观调控和健全的法律保障，以此来促进社会经济的健康和可持续发展。

3.2 两条主线

首先，发挥市场在资源配置中的关键性作用。市场在资源配置中的角色进行了重大转变。深化财税改革决不能偏离市场机制这条主线，市场机制发挥程度是检验财税金融体制改革最终成效的有效手段和方式。其次，发挥省级和市县两个积极性。深化财税金融体制改革市县利益紧密相连，市县政府高度关注，因此在维护市县利益的基础上改革省级层面的设计和推动改革，注意调动省级与市县共同的积极性。

3.3 三项主体内容

深化财税金融体制改革包括如下三项内容：首先是预算管理制度的完善；其次是税收制度的改革；最后是事权和支出责任高度匹配的制度建设。这一系列变革要以制度建设为目标，以制度措施为途径，改革作为关键环节。具体到市县，还要对市县政府债务进行科学高效的管理和控制，建立定位科学的现代转移支付制度，主要表现出基础性转移支付为主，辅之以?Ｏ钭?移支付，并通过横向转移支付予以补充的特征；努力构建现代地方税体系，做到“四个相对”，即相对完整的税种、相对独立的税权、相对协调的征管、相对健全的法制；完善市县财政体制，进一步明确划分省与市县政府间事权和支出责任。

3.4 四大联动改革

财税金融体制改革与社会、经济、政治、生态环境四大改革具有高度的关联性。成为其他系列改革的支撑和保障，并对社会、经济等领域变革的突破起到了关键作用。具体到地方，应着重建立现代国库管理制度，健全财政监督机制、科学管控财政收入、严格财政支出管理制度、细化机关经费管控等。深化财税金融体制改革的途径与方法

4.1 提升深化财税金融体制改革的主观能动性

4.1.1 优化理财观念。财政部门要以现代化理念为依托，打破传统的理财思维的局限，不断提高国家治理的效率与质量。在社会主义市场经济条件下，以科学的政治经济理念来持续提升财政的作用，并将之进一步渗透到社会、经济、政治等诸多领域，使之在社会保障、产业升级与收入分配等方面参与国家治理，进一步提高制度改革和体制创新的效率和效果。

4.1.2 制定超前的改革方案。深化财税金融体制改革过程中的重要角色是省级及市县财政部门，各级财政部门运用科学的手段和方法来平衡横向管理与纵向调控。基于横向管理层面，地方财政部门要规范财政来源，有效整合公共资源，进行科学的财力统筹，对部门预算进行制度化建设以及优化配置公共资源等；基于纵向调控层面，在改革过程中，要建立健全系列转移支付制度，均衡辖区的基本公共服务。县级财政部门要归集汇总各部门分散的财政性资金，专人专管，并结合资金的性质有效整合资金进行合理的安排预算。

4.2 规范预算管理制度

科学的预算管理制度应该具有“强公开，重支出，清挂钩”的特征，河北省要建设阳光、责任政府并进行依法行政需要建立起预算公开制度。因此，实现预算公开范围扩大，并进一步细化公开内容，完善预算公开机制，强化管理制度的监督，全面深化财税体制改革。将平衡状态及赤字规模预算的审核重点转移并拓展至支出预算。支出挂钩在特定时期发挥出了一定程度的经济推动作用，但是也使财政支出结构出现了失衡的态势，因此规范预算体制管理的重点与难点就是挂钩事项的清理。

4.3 开放金融市场体系

扩大金融业的经营范围是开放金融市场体系的基本出发点，包括对内和对外两个层面的扩大开放。扩大开放范围能够更大程度地发挥市场在资源优化配置中的关键作用，同时有利于持续服务于社会实体经济，保证我国经济健康稳定发展；国家金融业应利用自身的国际化优势，快速全面地融入经济全球化和区域经济一体化的社会发展背景，从而推动中国经济的国际化拓展进程。金融市场需求层次的细化和相关产品的多元化，要求对政策性金融机构进行内部改革，均衡直接融资与间接金融的比重，健全保险经济的补偿功能。

4.4 建立健全社会信用体系

首先，建立以国家社会信用部门为核心，并与各级社会信用部门密切联动的社会信用体系，充分发挥各个部门的工作职能，共同推动信用体系的发展；其次，把推行示范点建设、相关重点领域的信用建设作为社会信用体系建设的关键环节，以此深化我国财税金融体制改革；再次，将政务、商务、社会以及司法诚信建设工作作为社会信用体系的关键环节；最后，建立健全信用立法，建设我国社会信用记录和服务机制，深化并发展社会信用体系的奖惩机制。结语

财税金融体制改革有利于推动我国经济收入和社会公共资源的合理分配的发展进程，促进社会主义市场经济的健康和可持续发展。因此，进一步深化财税金融体制改革就成为了新形势下我国政府工作的基本出发点，各级财政部门深入分析改革中的不足和弊端，制定科学高效的改进和完善措施，实现财税金融体制的良好构建，为全面实现小康社会提供财政保障。

基金项目：本文是保定市哲学社会科学规划课题：保定市深化财税金融体制改革研究，课题号：2016245，课题组成?T：王培，周少燕，刘树，朱燕萍。

作者简介：王培，中国地质大学长城学院教师，财务管理教研室主任，讲师，中级经济师，硕士；朱燕萍，中国地质大学长城学院教师，讲师，中级会计师，硕士。

（责任编辑：周 琼）