关于我市城市基础设施建设投融资情况的汇报

第一篇：关于我市城市基础设施建设投融资情况的汇报

济源市住房和城乡建设局

关于城市基础设施建设投融资情况的汇报

近年来，我市紧紧围绕省住建厅关于创新投融资体制的有关指示精神，积极探索城市基础设施建设投融资模式，形成了以市财政直接投入为主，公用事业改革和BT模式融资为辅的融资体系，城市基础设施不断完善，城市服务功能更加健全。现将我市城市基础设施建设投融资情况汇报如下：

一、我市城市基础设施建设投融资现状

（一）投资结构。2010年，我市城市基础设施建设共完成投资 24435万元，其中财政拨款15491万元，争取上级资金2834万元，BT模式融资357万元，企业自筹资金5753万元。

（二）融资主要渠道。除财政投入外，我市城市基础设施建设资金主要以政府奖补带动、公用事业改革、BT模式融资为主要渠道。在“两气一水”工程建设中，市政府从2005年起每年拿出1000万元作为奖补资金，加快管网建设，2010年“两气一水”工程共完成投资1.1亿元，政府奖补资金1000万元，企业自筹6110万元。在城市集中供气方面，2003年，我市通过市场化运作，积极吸引外资，与中国城市燃气发展有限公司合作，成功完成企业改制工作。采取BT模式引进山东星通电讯科技有限公司在我市投资建设共用地下弱电管网，并于2003年由山东星通在我市成立了全资子公司—济源市星通城网共用管道有限公司，加快城市地下弱电管网建设，2010年共投资弱电管网建设357万元。

（三）组建投融资公司。为进一步拓展城市基础设施融资渠道，2011年3月份，我市成立了城市建设投资发展公司，隶属市住房和城乡建设管理局管理，主要负责城市基础设施建设的资金融集、项目开发、建设经营和市政府确定的基础设施项目融资工作。通过优化资本结构，壮大资本实力，增强融资能力，建设“借、用、管、还”的一体化投融资公司。

二、城市基础设施建设投融资工作思路

（一）充分利用融资平台，拓展项目融资渠道。一是壮大融资公司实力，我市计划对住建局下属部分单位进行国有资产整合，整合后的净资产纳入城市建设投资发展公司，目前已确定整合工作方案，整合后进行企业注册，实行企业化运作；二是开发融资项目，我市计划对城市生活垃圾焚烧发电项目，城市污泥处置建设项目，虎岭产业集聚区污水处理厂建设项目，采取BOT模式进行招商引资；三是申请银行贷款，计划利用市政道路、桥梁项目和廉租住房项目申请农发行贷款。

（二）实施公用事业改革，推动公用事业民营化。从盘活国有资产存量出发，总结我市中裕燃气公司改制的成功经验，继续改革供水、污水处理、垃圾处理等行业，采取TOT模式将其存量设施或新建设施和经营权进行限期转让，由政府授权特许经营。采取公开向社会招标形式选择经营单位，获取的资金重新用于城市基础设施建设，形成“转让—收益—投入”的良性循环。

（三）整合供热资源，规范城市供热管理。针对我市现有两家供热企业同时供热，管理困难的现状，政府计划对两家供热企业进行合并，采取政府收购经营或出售给一家经营的方式，规范城市供热管理。

虽然我市在城市基础设施投融资方面取得了一定成绩，但仍存在一些问题，一是融资公司注册资本主要为土地、房产，现金注册比例较低，加上主要承担公益性项目，没有经营收入，偿债能力差；二是受央行存款准备金率的频繁上调，商业银行贷款利率较高，银行贷款难度较大；三是在融资平台的经营管理上，缺乏良好的运作机制，投融资专业性人才欠缺，项目的洽谈、实务操作能力较差。

三、城市基础设施建设投融资的建议

（一）完善融资公司经营管理机制。政府部门要牵头出台投融资公司监督管理办法，明确投融资公司在筹建设立、经营决策、业务运作、内部控制、债务管理、外部监督等环节的要求、职责和责任主体，指导融资公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展” 运转机制，促进融资公司的高效规范运行和可持续发展。

（二）增加财政资金投入。一是财政部门应增加现金量补充融资公司本金，推动公司构建多元化的融资格局；二是改变投入方式，扩大投资规模。对于能带动社会投资的项目，可采取财政贴息、投入资本金等形式，以较少的公共财政支出获取较大的社会效益；三是建立债务偿还保障机制。政府应拨款设立长期稳定的偿债基金，或将每年超预算收入作为偿债基金，以解决公益性项目的偿债问题。

（三）融资规模应结合城市发展规划。政府要依据经济发展实力和可支配财力，考虑本地的中长期发展规划，投资规模要与地方财力

相适应，投资规模要控制在政府财力能够承受的范围内，在特殊情况下，负债建设虽有必要，但也要考虑今后的还款能力。

（四）建设投融资专业队伍。应加强学习外地市先进投融资经验，大力引进投融资专业人才，加大投融资理论及实践培训力度，组建专业投融资队伍。

二〇一一年六月二十二日

第二篇：城市基础设施投融资分析

据统计，与近年来快速增长的民间投资相比，政府投资规模占全社会固定资产投资的比重逐渐减小。但是，政府投资对全社会投资，特别是民间投资的引导、带动作用十分显著。

为此，国家发展改革委、财政部在《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》（发改投资〔2012〕1580号）（下简称通知）指出，各地方、各部门在安排政府性资金时，要根据法律法规和有关政策规定，对符合政府性资金支持方向的民间投资主体同等对待，不得单独对民间投资主体设置附加条件。鼓励和引导民间资本参与公共服务、基础设施和扶贫开发等领域的投资。

2012年6月，住房和城乡建设部发布了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》，强调“不对民间投资另设附加条件”“凡是实行优惠政策的投资领域，其优惠政策同样适用于民间投资”“为民间资本创造良好的公平竞争环境”。

其中政府性资金包括财政预算内投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等。本期就市政公用事业领域利用政府性资金、资金管理，及项目投融资进行探讨。※城市基础设施民营投资现状

改革开放以来，我国城市基础设施建设虽取得了显著的成就，但还存在严重阻碍城市基础设施建设及城镇化推进的诸多因素，其直接因素是投入资金缺口较大、投融资主体单一，而深层次的原因则是城市基础设施投融资体制及其运行机制改革相对滞后，民间资本进入市政公用及其他行业仍遇到“玻璃门”、“弹簧门”。

随着人口总量持续增长，工业化、城镇化快速推进，积极稳妥地推进城镇化，是“十二五”期间发展的一条主线，我国的城市化经历了改革开放30

多年的发展，已经进入持续快速发展的阶段。2010年3月联合国有关部门发布《世界城市化展望》，报告指出，中国的城市化水平从1980年的19%跃增至2010年47%，预计2025年将达59%。目前全球超过50万人口的城市中，有四分之一在中国，这预示着未来20年我国的城市化水平每年将提高约1个百分点，每年将新增1300多万城市人口。社科院2012年8月14日发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》称，2011年，我国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到51.27%。2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活，而一个农民转入城镇的投资成本是7万元。可以预见，城镇化将使城市基础设施建设产生巨大的资金需求，社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。

然而，投资需求虽然巨大，但由于土地收入难等因素导致了地方政府财政收入的大幅减少，而地方政府债务又很重，所以仅以地方政府财政投资将难以完成城镇化这个巨大任务。同时，我国很多地方政府并没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，城市建设资金仍然以政府投入为主，其他形式的投入为辅，融资方式仍以银行贷款为主，难以满足巨大的资金需求。《国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》规定，深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券。为此，进行投融资体制改革，让更多民资和外资进入，形成多元投资主体，这样才能从根本上解决城镇化建设过程中存在的资金不足问题。目前，城市市政公用设施建设投资已由1978年前单一的政府财政投入逐步向城镇维护建设税、公共事业附加、中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收费等多种渠道拓展。其中，预算内资金占城建资金的比重较大。

然，民营资本进入城市基础建设困难重重，以前改革的很大障碍是国有企业不愿意改革，而现在是市政公用行业被看作是有稳定现金回报的资产，地方政府希望控制市政公用行业为其融资服务，这成为民营资本难以进入的障碍之一。尤其2009金融危机后，基础设施领域正弥漫着一股“国进民退”的潮流，由于经济刺激计划投资的着力点在于包括市政公用设施在内的基础设施建设,而参与基础设施建设的大部分企业又是国有企业,客观上造成财政供给和信贷资金供给同时倾斜于国有企业。民营企业虽然也分得了一杯羹,但相较于国有企业来说,其受惠程度明显较低,民营企业贷款难、融资难的问题并没有从根本上得到解决。同时,政府部门从主观上抱有打造具有国际竞争力的大企业的迫切愿望,对国有企业的行政扶持力度明显强化,一定程度上加速了国进民退现象,从而，国有企业凭借其强大的政治优势和资源优势，挤占了民营企业的发展空间。

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）“新36条”规定，政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入，及鼓励民间资本参与市政公用事业建设等。“新36条”传达的信息就是，要进一步鼓励和支持非公经济的发展，这次的重点就是市场准入，就是要平等对待、一视同仁。然民间资本进入城市基础设施建设领域仍遇到“玻璃门”，和国有资本竞争处于不对称地位，在战略性的新兴产业，比如风能、太阳能发电等原先由民间投资占主导的竞争性领域，也出现了国资快速进入，进而挤出民间投资的情况。在市政基础设施领域，具有国资背景企业同样如此，比如四川省2011年7月成立公司制产业投资基金：四川产业振兴发展投资基金，以庞大的募集资

金规模300亿元投资基础设施领域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域签约。北控水务集团等企业依托国资优势在全国范围内攻城掠地。

为此，垄断国有资本扩张对于民营企业的挤压，融资渠道的短缺等压在民营企业身上，天然利益联盟难以割断，地方政府与国有资本的觥筹交错，“新36条”难以落实。

今年各部委落实“新36条”的细则相继出台，重点解决的就是民间投资如何得到公平准入的问题，如何让民间投资在各个领域的准入环节能够得到公平待遇。然而，出台的配套细则多数条款无实质性内容，多是以往政策的汇编，原则性仍然大于操作性。为此，要真正落实“新36条”和实现各部委实施意见的政策目标，需要为民企和民间资本提供导向性政策优惠，比如有更加优惠的贷款条件、补贴资助和更加便捷的审批程序，形成民企和民间资本的实质“利好”条件。更为关键的是，监管层和有关部门要不折不扣地落实好这些政策和措施，避免出现利好政策的打折；与此同时，决策层还需从顶层设计的高度发力，根除垄断的根源，营造更加公平的市场竞争环境。

为引进民间投资，除消除“玻璃门”，不折不扣地落实“新36条”及细则，平等对待民间资本和国家资本，还需要发挥政府投资对民间资本的带动作用，通过财政投资调动社会投资，促进城市基础设施建设的发展。※城市基础建设资金来源及相关政策 一．政府性资金 1）财政预算内资金

财政预算内支出项目之一为：经济建设支出。政府预算内支出包括：中央财政专项拨款、“两项资金”和地方财政拨款三个部分。

“两项资金”是指环境保护专项资金和污染防治资金。环境保护专项资

金由企业上缴排污费的80%组成，污染防治资金主要由政府财政拨款组成。环境保护专项资金的相关规定有：《排污费征收使用管理条例》、《排污费资金收缴使用管理办法》、《四川省省级环境保护专项资金管理暂行办法》等，主要用于：污染防治项目和污染防治新技术、新工艺的推研发广应用项目。

预算内资金含国债专项资金，由财政部根据国家投资计划和基本建设支出预算拨付到项目建设单位，其中国债专项资金实行与地方配套资金、银行贷款和其它资金同比例拨付的原则。使用国债专项资金的建设项目必须开设“国债专项资金专户”，实行单独建账、单独核算。省级财政部门应指定一家国有商业银行作为本地区建设项目“国债专项资金专户”的开户银行。国债专项资金的相关规定有：《财政部关于加强国债专项资金拨款管理的通知》《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》《关于印发〈国债转贷地方政府管理办法〉的通知》《关于加强管理基础设施建设资金管理与监督的通知》等。

国债资金应当用于的建设项目：

（一）农林水利投资；

（二）交通建设投资；

（三）城市基础设施和环境保护建设投资；

（四）城乡电网建设与改造；

（五）其他国家明确的建设项目。使用国债资金项目必须依法进行招标，未按规定程序进行招投标的项目，财政部门有权缓拨或停拨资金。国债资金期限一般为15年，并按规定及时还款。2）专项建设资金（政府性基金、土地出让金）

城市自筹资金包括土地出让金、城市建设维护费、市政公用设施配套费、出租车牌照有偿使用费、排水设施有偿使用费、公用事业附加费等。

土地出让金的适用范围：城市建设支出，即完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出等，相关规定有《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）《国有土地使 用权出让收支管理办法》《四川省人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等，根据《四川省人民政府关于加快市政公用行业改革和发展的意见》（府发[2003]18号）《川省人民政府关于加强全省城镇污水处理 厂建设和管理的通知》（发［2007］53号），城市土地出让金应主要用于市政公用等城市基础设施建设，要把污水处理设施作为重点工程，国有土地使用权出让收入用于城市建设支出的资金，要安排部分用于城镇污水处理设施建设。

城市建设维护费的资金来源于城市维护建设税，其征收依据为《城市维护建设税暂行条例》。

城市基础设施配套费是指按城市总体规划要求，为筹集城市市政公用基础设施建设资金，由市政府有关部门强制征收的政府性基金（见财综函[2002]3号，不同于发改办价格［ 2009 〕 1243 号定性的行政事业型收费）。

3）国际金融组织贷款和外国政府贷款

国际金融组织和外国政府贷款（以下简称国外贷款）即借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等。

国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理。国外贷款主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。境内企业、机构、团体均可申请借用国外贷款。

国外贷款主要规定有《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》《国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织 贷款项目管理的通知》等。4）创业投资引导资金

创业引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。引导基金的资金来源：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益等。

引导基金主要通过参股、融资担保、跟进投资等方式实现财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。二．社会融资 1）民间投资

在市政基础建设领域，自《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]159

1号）作为第一个系统提出市政基础设施市场化、产业化发展以来，民间投资在基础设施投资比例逐渐增大；民间投资在石油和天然气开采、公共设施、教育、卫生等垄断行业和公共事业领域投资中的比重一直较低,但随着民间投资‘新36条’和相关实施细则出台实施,近期这些行业的民间投资增速明显高於同期行业均值。

地方政府主要通过招标、拍卖、政府采购等途径引入民间资本，投资方

式以BOT、TOT居多。交易标的一般为特许经营权、股权、资产。2）银行贷款

国内贷款占1999年我国市政公用基础设施投资总额的24%，成为市政公用基础设施建设资金的第二大来源。

在市政基础领域，以特许经营权进行质押为贷款的主要方式。国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》（国办发（2001）73号）中规定，扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围。创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到城市供水、供热、公交、电信等城市基础设施项目。对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目(如城市污水处理和垃圾处理等)，探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务。国务院关于印发《“十二五”节能环保产业发展规划》（国发〔2012〕19号）中国人民银行、国家发展和改革委员会、财政部等在《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见 》（银发〔2012〕51号）等文件中亦规定，按照政策规定，探索将特许经营权、收费权等纳入贷款抵押担保物范围。

基础设施贷款期限一般在15年左右，根据《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，对投资大、建设期长的基础设施项目，根据项目建设周期和还贷能力，适当延长贷款期限。对城市基础设施项目，贷款期限可放宽至10年；对其他基础设施项目，贷款期限最长可放宽至15年。

银行贷款除上述收费权质押外，还可以项目公司股权、固定资产进行担保贷款。除了争取商业银行贷款，国家还有政策性银行贷款。

国家政策性银行由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济

管理工具的金融机构。目前，具有政策性的银行是中国进出口银行、中国农业发展银行，国家开发银行2008年改制为国家开发银行股份有限公司，成为一家商业银行。国开行的战略重点为支持基础设施，促进城市发展。3）社会融资

所谓市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。1994年,我国推行财政体制改革,中央与地方政府实行“分税制”,自此地方政府成为一个相对独立的利益主体。但是,从我国财政运行的现实矛盾来看,地方政府缺乏筹集资金的权利,却面临艰巨的基础设施建设任务,事权和财权不匹配,因此,当地方政府以常规的方式难以解决自身的财力不足的问题时,借鉴世界上许多国家经验,就应当通过适度举债方式筹集必要资金,市政债券应运而生。市政债券在发达国家已有100（***）多年的历史,其中以美国、日本、德国为主要代表,目前,我国也具有一定市政债券性质的券种,较典型的有上海浦东发展建设债券、重庆城建重点债券和1997广州地铁建设债券。

地方政府进行融资主要通过城投债的方式，按照《证券法》、《企业债券管理条例》的规定发行企业债券。4）外资投资

外商投资包括外商直接投资（含中外合资、中外合作、外商独资股份制企业及合作开发）和外商其他投资（含外商购买中方的股票及其他）。城市市政公用事业利用外资必须符合国家产业政策和建设事业中长期规划。吸收外商投资应遵循《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》。

我国市政公用事业领域对外开放要早于对民间资本的开放，上世纪90年代中期外资即通过BOT方式进入我国市政公用事业领域。如成都第六水

厂扩建工程项目即为国内市政公用事业领域首例BOT试点的外商投资项目。2000年5月，原建设部还专门制定了旨在扩大利用外资规模和提高利用外资水平的《城市市政公用事业利用外资暂行规定》。总体而言，目前外资企业进入我国市政公用事业的广度和深度要超过民间资本。按照有关部门最新发布的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》，几乎所有的市政公用事业领域都属于鼓励或允许外商投资的范畴。显然民间资本要面对外资尤其是跨国公司的激烈竞争。

（待续）

第三篇：农村基础设施建设投融资初探

农村基础设施建设投融资初探

徐惠娟

（桃江电大06级行政管理专业 桃江 413400）

摘 要：农村基础设施对于农民、农村、农业具有重要作用，但我国农业基础设施投融资远不能满足农业发展的需要，很大程度上阻碍着许多农村地区有效摆脱封闭落后状态的进程。本文从农村基础设施的问题这个点出发，结合现有基础设施融资方式比较分析，从而对农村基础设施建设投融资的渠道进行拓宽。

关键词：农村；基础设施建设；投融资

The Study on Investment and Financing of Rural Infrastructure

Construction

Hui Juan Xu

（HuNan Taojiang,413400,China）

Abstract: Rural infrastructure plays an important role in the modernization of farmer, countryside and agriculture.However, rural infrastructure in vestment and financing is far beyond the requirement from the rural development in China, which has mostly dragged in the process of getting rid of the close and behindhand situation in many rural areas.Basing on the point of rural infrastructure, combined with the analysis of infrastructure investment and financing currently, this paper, consequently indicates enlarging the rural infrastructure investment and financing channel.Key Words: Countryside;infrastructure construction: investment and financing 1

前 言

农村基础设施，是指从事农业生产经营的全过程所需的物质基础和社会条件，是在农业经济运行的产前、产中、产后使用的劳动条件、劳动对象等生产力要素的总和，农村基础设施是为农村经济社会文化发展提供公共服务的各种硬件，主要由农村物质基础设施和农村社会基础两大类构成。农村基础设施是建设社会主义新农村的重要内容，是实现“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的一个基本保证。长期“二元经济”的格局，使得农村公共基础设施的起点很低。在我国经济社会确立“全面建设小康社会”和“加速构建和谐社会”总目标、“三农”问题日益严峻，建立市场化和多样化的农村基础设施投融资模式应是大势所趋［1］。同时，加快农村经济的发展，可以缩小城乡收入差距，实现全面的共同富裕的目标。农田基本建设和农村其它基础设施建设，关系农村经济和社会发展，是长期性的基本任务。中央颁发的文件中提出：要“加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件”。当前，我国农村的基础设施建设存在动力不足、协作困难等制约因素和供给短缺、结构不合理、管理不善等问题。就如何加快和搞好农村基础设施建设，如何进行农村基础设施建设投融资是摆在国家、县、乡、村各级组织面前的重要课题。

1农村基础设施建设的基本内容和存在的主要问题

1.1农村基础设施建设的基本内容

(1)乡村交通

主要指农村村庄内的道路规划、建设以及村与村之间的道路建设。有资料显示目前全国还有近5万个村不通公路，但没有资料显示全国还有多少个村内没有修成道路［2］。在农村调查中，依然有许多村内没有像样的道路可走，雨雪后泥泞满地，干旱天尘土飞扬。农村随处可见“要想富，先修路”的标语，说明农民已经意识到交通道路的重要性，当然这还主要是指与外部路网接通的道路是发展生产、提高收入的前提条件之一，但也逻辑地关联着村内道路是必然的配套因素和 2 乡村生活状况改善的标志之一。

(2)农村通讯

主要是指农村区域固定电话、移动通讯和网络通信的基本建设。由于农利不像城市那样有着高密度的居住人群，加上农民经济水平较低，能够用得起固定电话、移动通讯、网络的人较少，导致通讯设备的安装使用成本高，电信、移动通讯公司为农村提供服务的积极性低。（3）农村自来水设施

全国共建成农村饮水工程300多万处。其中，乡镇集中供水工程3．2万处，村集中供水10多万处。农村饮用水水源主要是地下水(浅井、深井和引泉水)比例约占73％，地表水(引江河、湖库、池塘和水窖水)比例约27％。目前，农村居民中享受自来水的人数约4亿多人，占农村总人口的45%。但自然村屯自来水普及率仅29％；没有享受自来水的人数约5.2亿人，占农村总人口的55％。其中饮用手压井水的就有2.25亿人，饮用水窖、水柜水的有2000多万人(主要分布

。在西北部和西南部等地区)［3］（4）农田水利设施

农田水利设施的整体状况令人担忧。2003年全国有耕地19.5亿亩，其中缺乏灌溉条件或设施的“望天田”11.l亿亩，灌溉面积仅8.38亿亩，占耕地总面积的43％，其中有效实灌面积仅7.1亿亩。已建成的8.38亿亩灌溉面积中，2／3的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，全国灌溉水平均利用率只有45％，400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40％；全国有6000多万亩易涝耕地、3000多万亩盐碱地和近l亿亩渍害低产田，大部分地区排涝标准偏低，只有3—5年一遇，加之配套不完善、设备老化失修、投入无保障，已成为防洪减灾体系中的薄弱环节；全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上，灌区中等干旱年缺水300亿立方米，因旱减产粮食数百亿公斤［4］

（5）农村电力供应

我国农村电力供应近年有所改善，但是还存在一些问题：一是电力供应上的 3 保障不足，特别是在急需时，如在播种、收割、抗旱等时削。二是农村用电的价格仍显偏高。

(6)农村基础教育的设施

农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和5%左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准［5］。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。

(7)农村医疗疗卫生基础设施

农村医疗卫生机构的状况不容乐观，基础设施差，医疗设备陈旧落后，人才流失现象严重，一些简单的检验、急救和手术都不能开展，不能满足农民日益增长的医疗服务需求。另外农民看病难、看不起病，因病致贫、因病返贫的问题比较突出。在构建新型农村合作医疗制度的过程中，需加强农村医疗卫生基础设施建设。

(8)农村文化、娱乐设施

农村的文化、娱乐设施包括图书馆、电影院、体育活动场所等。农村文化建设投入不足，农村文化不足的原因是缺少资金支持。文化基础设施落后，农村很少见有公共的文化娱乐设施，无篮球场或足球场，供销书店也很少。公共文化机构运转存在较大困难，由于缺少资金技术等方面的支持，在加上农村文化组织方的不固定性，造成公共文化机构在运转上出现了困难，有些公共设施也得不到很好的利用。文化产品与文化服务供给不足，文化娱乐活动贫乏且单一，由于闲暇时间没有很好的娱乐方式，于是大多人进行打牌等赌博活动，看电视也成了主要的消遣方式之一。

1.2农村基础设施建设存在的主要问题 1.2.1农村基础设施薄弱

(1)农村基础设施薄弱的状况总体表现为：建设力度严重滞后于经济社会发展的速度，底子薄，投入不足，欠账较多：相当一部分地方基础设施特别是交通、电力、通讯和农田水利基础设施总量和规模较小、水平较低，基本设施及配套的功能陈旧、老化、落后甚至失效的问题比较明显，等级化、现代化、综合化、系统化程度较低，抗御大灾大害的能力和对经济发展的承载力较弱。在传统的优先发展重工业战略和城乡二元经济结构并存的历史条件下，国民收入分配对农业、农村和农民来说是取多予少，农村基础设施建设薄弱，“靠天”吃饭现象明显，农民收入很不稳定，抵御自然灾害的能力十分脆弱，因灾致贫、返贫现象非常严重，脱贫难度大。广大农民消费水平不高，农村基础设施不足是主要原因。目前农村地区的水电、交通、通讯等基础设施远远不能满足农民生活水平提升的要求，直接影响了现代消费品在农村的普及和推广。靠农业积累、农民的贡献和农村的支持，我国建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市。据统计，我国城乡居民收入差距由改革开放初期1978年的2.57倍扩大到2005年的3.22倍，特别是自1997年之后连年明显扩大[6]，同时，农村基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业，与城市的差距更大。

(2)农村地区公共投资在数量上存在严重的供求矛盾，对于经济潜在报偿与对要素生产率的提高形成明显的“瓶颈’’制约，严重影响着农村人口生活水平的提高，阻碍了农村的经济发展。农村公共产品具有公益性、非竞争性和社会福利性，尤其在寻租行为的驱使下农村公共投资水平仍处于一农村地区公共投资在数量上存在严重的供求矛盾，对于经济潜在报偿与对要素生产率的提高形成明显的“瓶颈”制约，严重影响着农村人口生活水平的提高，阻碍了农村的经济发展。农村公共产品具有公益性、非竞争性和社会福利性，尤其在寻租行为的驱使下农村公共投资水平仍处于一个较低水平，而且农村公共投资的资金在有限情况 5 下还存在资金拖欠、抽调严重的情况。各级政府对于农田水利设施、农村生活性基础设施和生态环境基础设施的投资偏低，而且常年不进行检修，30％以上的设施带病运转或根本不能使用，损坏淤积严重。农村的教育和科研投资力度不足，投资额与农业GDP的比例呈下降趋势［7］。

（3）中央和地方政府财政投入不足，由于农村基础设施具有公共产品的属性，因此对其投资是政府的主要职责之一。对于我国这样的农业大国，国家更应加大对农村基础设施的投入。但改革开放以来，国家财政对农业基建投资的数额始终偏低，我国的国力不断增强，80年代初国家的财政收入只有1千多亿元，而2003年已经超过2万亿元，增长了十几倍［8］。然而，我国对农业的支持并未随着实力的增强而相应提升。总的来看，改革开放以来，虽然国家能力增强，但提供农村公共产品的意愿却相对不足。其结果是我国的农业近些年来一直在较低的水平徘徊，农民收入也难以增加，由于农村经济发展缓慢，很多问题也开始凸现出来。正因如此，改革开放初期，原来在集体化时期形成的农村基础设施尚可以发挥作用，农业仍可以高速增长一段时期，但随着集体经济形式的彻底解体，已有的农村基础设施也遭到相当程度的破坏，表现在农田水利设施年久失修、道路桥梁无人问津、农村能源电力建设、农村通信设施等均严重不足，农业的增长必然难以维持。

1.2.2我国农村基础设施融资基本情况

(1)长期以来，我国农村基础设施建设投资的主要主体是国家和地方各级财政，但是实际上各级财政投资于农村基础设施建设的资金也非常有限。财政支农支出相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说，总量投入不足。1990年以来，我国一直存在财政支农支出占财政支出比重下降的问题，不仅中央财政如此，地方财政也是如此。中央财政支农支出占财政总支出的比重，1991年为21.3％，2000年下降到12.7％，2004f进一步下降到10.8％。相应地，地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，1991年为9.6％，2000年为6.7％，2003年为5.8％。并且，长期以来，中央财政支农支出的比重小于农业GDP占总GDP 6 的比重，与农业在国民经济中的地位不相符。1994—2004年11年间，中央财政支农支出占GDP的比重平均为11.6％，而同期农业增加值占GDP的比重为17.6%，相差5个百分点[9]。由于国家财力有限，尽管多年来我国为建设和发展农村基础设施投入了相当数量的资本，但是从财政支农的结构来看，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农村基础设施新建、修建项目的投资比例很小。尤其是近年来，我国财政赤字连续攀升，不可避免地会削弱中央政府对农村基础设施建设资金的投入。另外由于乡镇严重负债，随着“大一统”的财政体制被“分灶吃饭”的财税体制取代后，农村基础设施建设主要由县乡财政负担。然而，我国县乡财政收入占GDP的比重在逐年下降，并且乡财政现在负债十分严重。

(2)我国农村基础设施建设融资长期以来农民筹资、以工代资是农民参与农村基础设施建设的主要形式，为我国农村基础设施建设发挥了巨大的作用。但近两年，由于农民收入增长缓慢，没有多余的资金投资于农村基础设施。同时，农村基础设施产权不明，部分项目没有按“谁投资、谁受益”的原则来运行，从而影响了农民投资基础设施建设积极性。

(3)由于国内银行近年加速向港业银行转变，作为自负盈亏的单位，具有了追求利润最大化的特征。而农村基础设施项目一般规模大，期限长，相对资金收益率低，偿债能力差，银行往往不愿对其发放贷款［10］。而农发行等作为向农村基础设施贷款献政策性银行，虽然遵循保本微利的经营方针，但存在融资成本较高，融资期限不匹配等问题，使之仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源。

(4)我国当前农村基础设投资中虽然也有一定数量的民间团体投资，但其比重过少，不具有普通性。由于多年来形成的以政府投资为主的集中统一模式，加之社会团体的参人缺乏成熟的项目法人运行机制，使农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金，实现投资主体的多元化。

2基础设施建设融资模式比较分析

2.1BOT方式

BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，通常直译为“建设一经营一 7 转让”。BOT融资方式最早起源于19世纪后期的北美大陆，当时用以建设铁路和高等级公路，后来逐步推广应用于电站、地铁、港口、水厂、桥梁隧道等公共工程。后来，这种方式被认为是减少主权国家借款和吸引国外直接投资基础设施的有效手段。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，是指政府通过签订特许经营协议方式，把某一重大项目设计、施工、融资、经营、维护等责任授予私营机构，允许私人机构在建成此项目后的协议期内，通过经营该项目，获得投资回报，并且在特许期届满后将该项目无偿地移交给签约方政府部门。

BOT融资方式的优点：采用BOT融资方式可以减少政府的财政支出，改善政府的财政收支平衡；可以吸引外资减少政府外债负担，改善政府的国际收支平衡；政府可以避免大量的项目风险；承建商将尽可能引进先进技术和管理办法，提高建设水平以及运营管理效率，降低成本和使用者费用；政府部通过适当的投资回报方式将基础设施项目建没和经营管理的责任转让给私人部门，是责权利相统一，既减轻了政府的负担，又激励了私人部门的积极性[11]，更好、更快地促进了基础设施的建没。2.2TOT方式

TOT(Transfer-Operate-Transfer)是指政时为了融通资金，把己经投产运行的基础设施项目（公路、桥梁、电站等)在一定期限内的特许权移交给私营机构经营，从而一次性地从私营机构那里获得资金以建设新的项目。而私营机构通过对项目约定期限的经营收回全部投资及合理回报，特许经营期结束后，再把设施移交给政府。

TOT融资方式的优点：风险小，大大增加了项目引资成功的可能性。TOT方式明显地降低了项目风险，尤其是外商面临的风险更是大幅减少，引资成功的可能性大大增加了，是一种可行、实用的引资方式。TOT面临的风险虽比BOT方式有所增加，但却与自筹资金和向外贷款方式中的风险完全相当；项目产品价格低，在TOT方式下，由于积累大量风险的建设阶段和试生产阶段已经完成，因此对于外商来说，风险降低幅度是相当大的。因此，一方面，外商预期收益率 8 会合理下调；另一方面，涉及环节较少，评估、谈判等方面的从属费用也势必大大降低。而东道国在组建SPV、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降。引资成本的降低必将有助于项目产品的合理定价。新建项目的建设和营运时间前提。由于TOT方式仅涉及风险较小的生产运行阶段，用于评估、谈判的时间较BOT来说大大缩短，从而使项目能及时达到协议，及早建设，及早投入运营，加快了基础设施设的步伐；简便易行，方便管理，不至引起较大阻力。首先TOT只限于已建项目经营权的暂时转让，因此发展中国家现有政府构架基本上能适合管理需要；其次，由于不涉及所有权问题，加之风险小政府无需对外商做过多承诺，通过引资而在东道国引起的政治争论的可能性降低，减小了引资的阻力。涉及法律环节较小。许多国家在外资法、外资管理条例等范围内就能解决TOT方式所产生的大部分问题。2.3 ABS模式

ABS是英文单词Asset—Backed Securitization第一个字母的缩写，具体是指以目标项目的所拥有资产为基础，以该项目资产未来收益为保证，通过在国际资本市场上发行高档债券等金融产品来筹集资金的一种证券融资方式。ABS模式的目的在于通过其特有提高信用等级的方式，使原本信用较低的项目可以进入高档证券市场，并利用高档证券市场信用等级高，债券安排性和流动性高，债券利率低的特点，大幅度降低发行债券和筹集资金的成本。

ABS融资方式优点：采用ABS融资方式不需要政府的信用为债券的偿还进担保，不增加政府负担，缓解政府财政压力，虽然在债券的发生期内项目的资产所有全归SPV（特权信托机构）所有，但项目的资产运营口和决策依然归原始权益人所有；明晰了项目产权，增强了项目管理者和项目投资者的风险防范意识是；投资者可以自主决策所投资项目，从而优化投资决策，提高投资效率；政府可以通过监管证券市场，达到调控融资规模，进而调控投资规模的目的。2.4PPP融资方式

PPP模式(源自英国的Public—Private—Part-nership)，即公共部门和私人企 9 业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性机构基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费偏低，资金回报率可能较低的设施。由投资者进行商业化经营，在特许权期间，经营者向政府交纳一定的特许费用。对于具有投资回报的大型农村基础设施项目，如防涝抗早水利设施、交通运输设施等可借鉴采用这种融资方式进行融资。PPP模式，由于其机制新、管理活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，因此，逐渐被广泛采用。

PPP融资方式的优缺点：PPP融资方式使项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间相互协调，共同在建设项目中发挥作用；在PPP融资方式下，有意向参与公共基础设施的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节约准备时间，从而减少最后的投标价格；通过PPP融资方式可采用有效的风险分配方案，使风险降到最低。正如任何事物均存在正反两方面一样，PPP模式运用中也潜藏着各种风险。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险［12］。2.5PFI方式

PFI(private—Finance—Initiative)始于英国，是国际流行的一种农村基础设施设的新型模式。其具体含义是指：对于公益性的农村基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、设计、建设与运行，作为对该民间投资主体的回报，政府在授权期限内每年以财政性资金向其支付一定的使用费或租赁费，授权经营期结束时，民间投资主体无偿转让项目给政府。

PFI与PPP的概念和应用都有许多相同或交叉之处，但FPI更强调启动民间资金，实现公共项目融资、建设和运营的多元化渠道，其具体运作模式采取多种 10 其他方式。在PFI中，最终是由政府支付项目建设、维护费用，相当于是政府购买服务，由此PFI主要用于一些不收费的项目，如免费的桥梁、隧道等［13］。

3.农村基础设施建设投融资渠道的建议

3.1增加政府对农村基础设施的投资

由于大多数农村基础设施具有公共产品的性质，因此其大部分投资应由政府承担。不仅如此，通过增加对农村基础设施的投资来促进农业的发展也是世贸组织的规则所允许的。许多发达国家为了维持本国农业一定的规模，以保证粮食安全和农民利益，对农村基础设施进行了大量投资。例如，在日本，农村道路、水利设施等完全由政府投资。如果说我国的情况和发达国家有较大的差距，那么二三十年前仍处于发展中的韩国对我国则有较大的借鉴价值。韩国在“新村运动”中，政府的财政资助占总投资额的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其它年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府财政投入均在40％以上，最高年份政府投入高达59.2％[14]。这一运动的广泛持久推行，不仅改变了韩国农村的落后面貌，而且农村基础设施建设和农村经济发展又反过 来刺激和拉动了工业和城市经济发展，从而使经济的高速增长同农村的现代化建设相互促进，取得了很大的成功。目前，我国农业占国民经济的份额已经很小，有条件增加财政对农村基础设施的投资。而且，改革开放以来，我国的国力不断增强。另外，目前我国拥有巨额的外汇储备，动用一部分外汇储备支持农村社会发展也是应当和可行的。此外，国家还可以举借一定的低息或无息世行贷款和外国政府贷款。按照这样的思路，财政投入一部分，金融国债发一部分，外汇储备动用一部分，国外资金引进一部分，地方政府配套一部分，这就解决了很大一部分基础设施的资金问题。在能力具备的情况下，关键是提升国家在这方面的投资意愿。从当前来看，在总量上，国家应增加直接和和间接财政投入。在农业基本建设方面，财政对农业基本建设的投资额占农业总的基本建设投资额的比重应该不能低于40％，也就是说，低于现在的相对水平。在结构上，应逐步向没有或较少有市场经济效益的农村基础设施和公益事业转移。重点投资方向是 11 村级道路建设、农村中小学教育设施、农村自来水供应及排污系统建设、农村医疗卫生事业基本建设及农村电网、有线电视、电信基础设施、文化设施、科技推广和普及等。

3.2五大重点需要统筹兼顾

广大农村地区最缺的基础设施首先是提供生活生产方面的基本条件，包括饮用水、灌溉水、照明电、生产用电、水泥路等，没有这几个基本条件就更不用说工业用水用电和提高生活水平和档次的高等级交通通讯设施了［15］。所以，农村基础设施建设首要的重点，也是当务之急，就是加快解决农村地区的人畜饮水、灌溉用水、生活照明用电、基本的道路交通问题。

第二个重点则是环境和资源保护方面的基础设施建设。没有优先保护资源的基础设施条件，就不可能有资源保护的良好结果。农村是我国资源的再生之地，只有保护好农村的资源，才能有效支撑我国国民经济和社会的持续发展。同时，环境保护问题也相当严重，农村地区既是我国环保最薄弱的环节，是保障我国经济社会可持续发展和构建和谐社会最重要的地带，因此，农村基础设施建设的次重点必然是搞好资源环境保护方面的基础设施建设。

第三个重点是社会发展方面的基础设施建设，包括文教卫生和医疗等［16］。农村是我国文化教育、医疗卫生的薄弱环节，传统文盲(以识字率判断)和现代文盲(以高科技普及率判断)双高地带，也是各种疾病、传染病的高发地带。而导致这种状况的根本原因，就是相关的基础设施建设远远跟不上需求。因此，在考虑农村基础设施建设的时候，决不能忽视这一块。

第四个重点便是发展通讯和通信设施。许多农村地区连接收广播电视和通讯的设备都相当落后，信号很差，必须尽快解决。否则，很难打破农村的封闭困境。

第五个重点就是搞好迎接农村大丌发和经济社会全面发展的各项中高档次的基础设施建设，包括大型的水利枢纽、中高等级公路、铁路、航空、输油气管道建设，以及各类型的市场培育所需要的相关基础设施建设等。3.3因地制宜和不断创新各种投融资模式

3.3.1水电建设，各级地方政府投资为主

水电是农村居民生产生活最基本的条件，是社会最基本的公共服务产品，其投资建设周期长，环境保护要求高，事关日常生活或者说国计民生，特别是水，它是农业、农民、农村发展的命脉，不可不重视建设的质量。我国2000年启动农村饮水解困项目以来，国债资金及地方政府配套资金和群众自等总共投入才180多亿元，却使5700多万农村人口告别了饮水难［17］。然而，在水的收费方面

却存在很多问题，比如，预收水费问题，乡村两级愿意多收水费少退节余，本来 每亩只用了20元水费，却将各种其他支出加起来，说支出了50元。通过预收水费，乡村组织有与作为供方的大型水利设施谈判的能力。在需要水的时候，乡村组织到供方提要求，先抽水再交钱，先还去年欠的水费，再欠今年的水费。逐渐地，乡村两级欠下越来越多的水费，虽然农民早己交清了比实际支出多得多的水费。因此，建议农村水电基础设施建设投融资模式以地方政府为主、集体力量次之、个人力量为辅的模式，包括资金来源、经营管理等都是如此，并实行低价规范的收费制度，决不允许高收费和乱收费。3.3.2交通建设，市场力量投资为主

农村交通需求量很大，层次参差不齐，但以公路为主，铁路、航空、水路等

需求量相对较小，所以，农村交通建设主要还是考虑如何建设多层次的公路交通网。传统模式是以集体投资建设为主，水泥路面居多。由于投资不足，路面质量较差，使用年限较短，未能取得应有的经济社会效益。为此，建议实行完全市场化的投融资模式，全面放开，大力提倡和鼓励有资金实力的个人、集体力量出钱、出力、出物，建立不同档次的公路。尽量建设高水平的柏油路，确保长期受益。这在发达地区和欠发达地区都应该没有太多差别。而连接城乡各地的铁路、航空和水路交通等大型项目建设，仍然应该由中央和地方政府承担主要的责任，作为国家级基础设施项目解决投融资问题。3.3.3社会发展，地方政府完全负责

文化教育和医疗卫生是农村社会发展的基础条件，国家已经明确规定，九年

制义务教育要全部免费，农村医疗卫生改革方向是让农民逐步享有基本的医疗卫

生保障。这就是说，农村的教育和医疗卫生方面的基础设施建设基本上是无利可图的，不可能面向市场招商引资，因而，必须实行由各级地方政府承担全部建设和发展的职责。

3.3.4环境与资源保护，各级地方政府投资为主

农村资源与环保方面的基础设施建设事关城乡经济社会的全面协调和持续发展，不仅不可完全依赖非政府力量投资，相反，应该实行以各级地方政府投资 为主的模式，并在政策上鼓励和支持非政府力量积极参与。3.3.5通讯建设，大力构建竞争性市场格局

通讯设施建设的特点是科技含量高、投入较大、收益较高、管理与监督困难、覆盖面广泛。城市通讯设施建设投融资模式的一个显著特点是政府授权性垄断，运行多年来明显是弊大于利，经营者高收费获得高收益，使用者付出高成本却不能享受满意服务，目前正在朝着打破垄断、鼓励竞争的方向转变，但较为艰难。而农村地域宽阔，山区较多，通讯设施建设很不方便，建设费用很高；加上农民收入低，承担不起高额的使用费，因此，应该寻找与城市不同的模式，同时做到速建设和较低收费。3.4拓展新的融资渠道

3.4.1发行农村基础设施建设彩票，扩大农村基础设施建设基金

在当前我们政府财力有限的情况下，发行彩票不失为一种可行的筹资方式。在海外许多国家和地区，彩票发行的领域和规模远远超过我国，以致于许多学者称其为“第二财政”。笔者认为我国的彩票发行市场潜力巨大，目前我国的彩票购买量有很大的提高空间。美国85％的人购买彩票，法国64％的人购买彩票，而我国只有6％的人摸过彩票，农村彩票市场几乎是空白［18］。我国居民手中的储蓄存款已达5—6万亿元，支付能力充足试想我国每年增发300亿元农村基础设施建设彩票，扣除发行费用和返还奖励部分至少能筹集到150亿元，然后把这些资金用于农村基础设施建设，无疑将产生巨大的经济效益和社会效益［19］。

3.4.2发行项目建设债券，募集民间资本

亚洲开发银行的一份调查显示，中国民间资金总量已逾11万亿元人民币。而据著名经济学家厉以宁估计，我国民间资本(包括居民储蓄存款)已超过12万亿元人民币［20］!如何设计出一种方式将追求营利性、安全性、流动性的民间资金引导到农村基础设施建设中了可以借鉴资产证券化，结合农村基础设施的特点，发行项目建设债券，为农村基础设施建设募集充足的资金。具体做法是：中标的项目公司通过在资本市场发行项目建设债券募集资金，以项目资产可以带来的预期收益还贷，出地方政府束为债券偿还提供担保承担部分风险。发行项目建设债券应主要用于农村基础设施巾投资量大、周期长、利润率较高且收益稳定的项目，如农村电网改造、供水、通讯、电视信号接转等。3.4.3采用PPP融资方式

PPP融资方式即公共部门和私人企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作双方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP方式在运行中适用于大型的、一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费偏低，资金回报率可能较低的设施。由投资者进行商业化经营。在特许权期间，经营者向政府交纳一定的特许费用。对于具有投资回报的大型农村基础设施项目，如防涝抗早水利设施、交通运输设施等可借鉴采用这种独资方式进行融资。3.4.4进行投融资创新

以农村基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。银行等金融机构可进行业务创新，对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权质押贷款业务，如开展农电网收益权质押贷款业务，同时创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到灌溉和水利设施，交通运输设施，自来水等。此外，还应努力争取世贸银行等国际金融组织提供的低息贷款。

4.结束语：

本文从农村基础设施的内容着手，阐述了农村基础设施存在的问题，就目前我国农村基础建设投融资现状进行分析，指出了目前我国农村基础设施建设投融资存在的问题，并对几种基础设施融资方式进行比较分析。基于农村基础设施投融资的重要性和紧迫性，并就此提出了建议。

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第四篇：包头市城市基础设施投融资对策研究

摘要

城市基础设施是基础性产业，是一个城市生存和发展的物质基础，是工业化和城镇化的重要支撑。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。包头市是一个中西部地区的新兴城市。近年来，经济建设飞速发展、城市建设日新月异、社会事业全面进步。但城市基础设施相对于经济社会发展和人民群众要求还远不能满足。为了加快城市化进程，广泛吸引各级各类资本进入基础设施投资领域，解决大规模集中建设时期资金供需矛盾，降低基础设施建设和运营成本，减轻政府财政补贴负担，为广大市民提供更优质的公共产品和服务，这些都要求包头市城市基础设施投融资体制进行更加深入的改革。因此，包头市必须适应新形势，改革现有的投融资体制，建立起政府与市场两种机制互为补充的新型投融资体制，最大限度地满足城市建设投融资的需求。本文选择了包头市城市基础设施投融资体制改革作为研究主题，着重对包头市城市基础设施的现状、存在的问题及相应的改革措施进行探讨。论文的主要结构是：第一部分为全文的导论，介绍了本篇论文的研究背景、国内外相关领域的研究动态以及本篇论文使用的研究方法。第二部分是城市基础设施投融资概述。首先对基础设施的概念、特征．、地位进行界定，其次介绍了基础设施投融资体制的概念以及模式。第三部分主要介绍包头市城市基础设施投融资的发展及存在问 目录 导论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8

一、研究背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”8

二、国内外相关研究动态_⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9

三、研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14 第一章城市基础设施投融资概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15 第一节城市基础设施的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．．⋯⋯⋯一15

一、城市基础设施的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·15

二、城市基础设施的特征⋯⋯．．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16

三、城市基础设施的地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯··17 第二节基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17

一、投融资体制的概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·17

二、投融资体制的模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一18

三、城市基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·19 第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21 第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21

一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯-21

二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯“22

三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯·22 第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23

一、政府为主体的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·23

二、城投公司为平台的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24 第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26

一、资金严重短缺与体制性浪费并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”26

二、投资主体单一与决策责任不明并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27

三、建设管理落后与运行管理粗放并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27

四、经营主体模糊和法制建设滞后并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”28 6

五、债务风险较大与运营方式守旧并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28 第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30 第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·30

一、西方国家投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”30

二、我国部分城市基础设施投融资体制改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·32

三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴⋯．37 第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38

一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯·38

二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯·40

三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径⋯⋯⋯⋯．40 结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49 参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．50 致{射⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”53 中央民族大学研究生学位论文作者声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·54 7

一、研究背景 导论

近年来，包头市经济发展取得了前所未有的成绩。2008年，地区生产总值突破1500亿元，达到1760亿元，是2000年228亿元的7．7倍，年均增长22％，财政收入突破200亿元，达到205亿元，是2000年27亿元的7．6倍，年均增长29％，固定资产投资突破1000亿元，达到1080亿元，是2000年54亿元的20倍，年均增长45％，被评为“2008年中国制造业名城’’、“中国城市信息化50强“、“2008最具影响力的品牌城市’’和“中国优秀创新型城市’’。①随着经济实力的大幅攀升，包头市在城市基础设施建设方面，也大刀阔斧地实施了一系列重大工程，城市化和基础设施水平得到了显著提高。但其与经济、人口的增长仍不能同步，甚至还远低于经济和人口的增长速度，这就不可避免地造成了城市基础设施不同程度地过度使用。包头市发展投资有限公司成立近十年来，共实施重大基础设施项目40个，融资规模超过90亿元，达到97亿元，为包头市城市建设和发展做出了突出贡献。但是，即便如此，仍不能有效解决包头市基础设施建设的资金需求。特别是2008年，为了进一步提高城市化和城镇化水平，促进以城带乡战略的全面落实，加快经济社会发展，包头市在全市范围内进行了大规模的行政区划调整，将农牧区大面积地调整到几个城区，增加城区的发展空间，形成全市合力加快推进城市化，这也势必呈几何数增长得大幅扩大基础设施建设资金的需求。因此，当前加快包头市基础设施建设投融资体系建设已成为城市扩容提质的根本途径。而要解决建设资金问题，从现实来看，投融资体系的建设与完善是必不可少和不可替代的。美国、日本、西欧等许多发达国家及我国的先进地区在这方面取得了成功经验，值得我们研究、学习和借鉴。而包头市基础设施投融资体系建设尚处于初级阶段，有很大的发展8城市基础设施投融资体系建设，促进城市化水平提高是摆在我们面前的一个重要课题。

二、国内外相关研究动态(一)国外研究动态

国内外学者对基础设施投融资的研究主要集中在投资主体、筹资渠道、融资模式等方面。20世纪70年代末以前，多数西方经济学家主张由国家和政府负责基础设施的投资和建设。亚当·斯密(Adam simith)在《国民财富的性质和原因的研究》中主张基础设施的建设和运营是国家的重要职能之一，认为“君主或国家的第三种义务就是建立并维护某些公共机关和公共工程设施”。凯恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就业、利息和货币通论》中，强调政府干预经济的重要性，认为政府应通过举办公共工程刺激私人投资、增加社会就业，并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程的投资作为宏观经济调控的手段。发展经济学家罗森斯坦一罗丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》强调基础设施的投资建设必须通过政府干预，认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给“。20世纪70年代末新公共管理范式的兴起，深刻改变了包括基础设施投资建设在内的经济活动中政府与市场的关系，市场的作用重新被人们所重视。特别是20世纪80年代末以来，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界银行专家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及其投资的研究，摆脱了基础设施投资只能由政府提供的传统认识，拓宽了基础设施投资研究领域。(二)国内研究动态

近年来，我国经济学界对基础设施投融资的研究主要集中在资金的“瓶颈”问题和体制方面。

1．对传统体制的批判。唐建新(2002)在《基础设施与经济发展》中认为，“国家干预理论“是高度集中和垂直一体化传统基础设施投融资体制的历史背景，而基础设施产品的自然垄断特性及其外部性，则是传统体制的理论基础。邓淑莲(2003)在《中国基础设施的公共政策》中指出，我国基础设施投资管理体制①王尊光．《城建基础设施投融资创新研究——以南京市为例》：[硕士学位论文]．南京：东南的弊端是忽视市场的作用，政府的税收政策和交叉补贴存在严重的市场缺陷。上海城市发展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，通过上海市城市基础设施投融资体制的专题分析，指出传统体制的失败源自对项目区分理论的忽视。姜伟新(2001)在《投资领域的积极变化与新形势下的投资政策》中认为，没有建立“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的投资决策体制，是造成我国基础设施投资不足、长期形成资金“瓶颈“的重要原因。建设部课题组(2002)在《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》中指出，城市基础设施传统投融资体制的瘤疾在于政府越位和市场缺位，认为深化城市基础设施投融资体制改革己成必然。

2．关于投融资来源与结构的分析。国家计委宏观经济研究院课题组(2000)在《我国城市基础设施建设的融资问题》中指出，城市基础设施债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大、商业银行的融资风险加重，不利于城市基础设施的健康发展。刘立峰(2001)在《国债政策可持续性及财政风险度量》中对利用国债进行城市基础设施建设的相关问题进行了研究，提出运用国债资金进行基础设施建设的有效性不足，难以在短期内形成对经济增长的支持，同时在《城市基础设施建设中的融资问题》中指出，将城市基础设施的投资来源概括为财政税费收入、土地批租收益和债务收入三个方面：并指出政府承担的城市基础设施建设越来越依赖于债务收入，特别是依赖于银行债务融资的现实将不利于基础设施的健康发展。建设部课题组(2002)对我国城市基础设施投资中财政资金、银行贷款、专项税收的比例变化情况进行了量化分析，指出城市基础设施投资中专项税收下降导致了政府投资的不足，政府资金中可控资金比例的下降将不利于保持政府资金主导作用的发挥，认为社会资金的增长己成为必然发展趋势。杨军(2003)在《基础设施投资论》中认为，以税收和收费为主要来源的政府资金作为基础设施的建设投资的主体，将产生代际不公等社会问题，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》中指出，目前我国城市基础设施建设资金主要还是依靠政府动员财政性资源的模式来实现的，政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额比重过大的现状不利于现代投融资体制的建立。3．关于投融资主体多元化和体制创新的研究。建设部课题组(2002)对城市

基础设施投融资主体多元化进行了深入的探讨，提出了城市基础设施融资的层次概念，认为投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专项基金的建设和资本市场融资方面，以发挥社会投资者的作用。杨军(2003)在《基础设施投资论》中指出，解决我国基础设施发展滞后和资金缺口问题，政府应转化投融资手段，利用市场机制动员民间资本和外资进入基础设施领域。潘伟荣(2002)在《我国股票市场制度性缺陷的社会“结构化”分析》一文中对基础设旌市政债券发行的政策问题及对策措施进行了分析。余池明(2003)在《民间资本如何参与城市基础设施建设》中就民间资本进入城市基础设施领域的特许经营、服务合同等途径进行了详细的分析。此外，国内学者还就城市基础设施的股票融资、地方政府债券、基础设施产业基金、PFI等融资方式进行了专题研究。@(三)理论成果

国内外关于城市基础设施投融资比较有影响的理论成果主要有三项，分别是公共物品生产理论、基础设施可销售性评估理论和基础设施项目分类理论。1．公共物品生产理论

①纯公共物品与私人物品经济学理论认为，一般物品可分为公共物品和私人物品。公共物品又可分为纯公共物品和准公共物品(俱乐部物品)。纯公共物品

是许多人都能消费的物品，比如国防、公共安全、公共交通及公共卫生等。这种物品虽然存在市场需求，但却没有市场供给，即市场机制在这里不起作用。此时，需要政府介入，通过强制征税支持纯公共物品的供给。相反，私人物品是专供私人消费的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽车等。纯公共物品具有以下特征：(1)消费的不可分割性。纯公共物品的效用是整体的，很难分割成可以交易的单位，所以纯公共物品的消费难以分割。(2)消费的非排他性。纯公共物品在消费过程中所产生的利益不能被某些人独占，一些人在消费的同时不能排斥其他人的消费，这就不可避免地存在“免费搭车“的问题。(3)消费的非竞争性。这种情形主要指：一是边际供给成本为零。在现有的供给水平上，新增加的消费者不需要增加供给成本。二是边际拥挤成本为零。新进入的消费者不影响原来消费者消费的数量和质量。私人物品不具备以上特征。②准公共物品。所有介于纯公共物品与私人物品之间、兼有二者一些特征的物品称为准公共物品。其中又有两种情况：一是可能发生拥挤的公共物品，比如①沈晓钟．《基础设施投融资体制改革的现状研究》：[硕士学位论文]．重庆：重庆大学，2007年，第2-4页．公共图书馆、博物馆和公路等。在消费者人数低于拥挤点时，该物品是非竞争性的；而消费者人数超过拥挤点时，这种物品的消费就变为竞争性的。比如公共图书馆，当读者人数稀少时，图书馆提供的服务就是非竞争性的。二是价格排他性的公共物品。该类物品在消费上是非竞争性的，但在技术上和经济上可以是排他性的。比如收费桥梁、有线电视等。桥梁本来是非竞争性的，但变为收费桥梁后就意味着不愿意缴费的消费者不能享受这种服务。

③地方公共物品。公共物品按受益范围不同可分为全国性公共物品和地方性公共物品。虽然部分地方公共物品具有外部性，其受益范围不仅限于本地区，但地方公共物品的成本和收益基本上在一个区域之内，它的供给应着眼于满足本地居民的需求，其成本也应由本地居民承担。地方公共物品的生产是按照“谁受益谁负担”的原则进行的。考虑到“市场失灵“的存在，地方的纯公共物品应当由地方政府提供，提供的方式依受益范围的大小而定。相应地，地方的私人物品应当由市场提供。对于地方的准公共物品，更接近纯公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市场提供。具体来说，更接近私人物品的地方准公共物品应当由地方政府资助私人企业提供。

④公共物品生产理论的指导意义。公共物品生产理论的重要作用在于，它为我们提供了城市基础设施服务生产的思路。市场机制的作用区域分为两部分：一是有效作用区域，在该区域市场可以提供私人物品；二是无效作用区域，在该区域由政府提供公共物品。城市基础设施所提供的服务大多属地方公共物品，部分属地方私人物品。属地方纯公共物品的，则由地方政府提供；属地方私人物品的，则由市场提供属地方准公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市场提供。2．基础设施可销售性评估理论

从总体上看，城市基础设施具有垄断性，但是在不同部门间、部门内部和各种技术类型之间的城市基础设施的经济特征大不相同。一般来说，所提供服务的可销售性越高，私人参与的可能性就越大。对于不同的基础设施所提供的服务，私人参与的程度和方式也不相同，所以西方国家对不同类型的城市基础设施采取了不同的投融资方式。(DChristine Kessides的可销售性评估理论。1993年，经济学家ChristineKessides对不同基础设施的可销售性进行了研究，提出了一套完整的指标体系。12在这套体系中，他选取了6个指标对基础设施的可销售性进行衡量。其中，竞争性和排他性是反映基础设施提供服务自然属性的指标，沉没成本、规模经济和协调性是反映基础设旌所提供服务生产经济属性的指标，外部性是反映基础设施所提供服务社会属性的指标。每个指标给出高、中、低的定性判断(外部性除外)，这样就可以对基础设施的可销售性形成一个大体的判断。不难发现，虽然各种基础设施表现出不同程度的公共物品沉没成本和规模经济特征，但其运营则不产生很高的沉淀成本，因而是可进入的。②世界银行专家的可销售性评估理论。遵循同样的思路，世界银行在1994年也对基础设施的可销售性进行了评估。世界银行的专家采用了不同的指标体系，其选取的指标包括竞争的潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务及环境的外部因素，但却得出了相类似的结论，基础设施的市场化远比人们通常认为的广泛。比如，城市客运服务和固体废弃物的收集，一旦脱离了其他相关活动，就可以由市场提供。城市自来水供应和电力输送等活动，虽然具有一定的自然垄断性，但可以遵从商业化原则和成本回收原则，由私人企业提供。凡是可销售性指数在1．8以上的领域，7都可以采用市场化的方式运作。城市垃圾收集市场化程度最高为2．8，污水分散处理为2．4，污水集中处理为2．O，公共汽车为二人除城市道路为1．2外，绝大多数基础设施都在1．8以上，都可以用市场化的方式提供。3．基础设施可销售性评估理论的指导意义

基础设施可销售性评估理论的重要作用在于，根据可销售性可以确定政府和私人企业在基础设施服务生产方面的职责。城市基础设施服务既不可能由政府完全包揽，也不能简单地推向市场。由于“市场失灵’’和社会目标的存在，政府的干预和监管是必不可少的。在保证效率和公平的目标下，政府应采用成本尽可能小的干预措施。为此，政府应进行多种政策选择。(1)对于自然垄断程度和沉淀成本都很高的城市基础设施，需要政府制定发展规划，也需要政府通过公共投融资建设和拥有。同时，也可以在政府监管下由私人企业通过私人投融资建设和拥有。(2)对于服务具有可竞争性的城市基础设施，并非必须由公共部门经营，可以通过竞争性招标委托给适当的经营者经营。政府的职责是签订特许经营合同，监督经营者的业绩，保证企业公平竞争。(3)对于不存在高额沉淀成本的服务，比如公路货运，政府的主要职责是保证公平竞争。(4)对于基础设施的环境影响等外部效应，可以通过控制性详细规划、技术标准等规制(regulatio)和财政转移支付等手段加以干预。(5)对于分配目标可以通过规制(比如普遍服务要求)、投资规划、政府为具有社会重要性的服务提供投融资来实现。(6)对于存在明显协调性要求的城市基础设施，政府应该对其投融资和经营标准进行规制。国

三、研究方法(一)文献研究法‘

本文大量查阅有关城市基础设施建设方面的资料，对包头市基础设施投融资进行分析和评价。(二)实例分析法

本文以国内外其他城市为实例，研究借鉴城市基础设施投融资改革的经验，为包头市城市基础设施投融资改革提供参考。

①城市基础设施投融资体制改革课题组．《中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年14 第一章城市基础设施投融资概述 第一节城市基础设施的内涵

一、城市基础设施的界定

从各国城市的发展状况来看，虽然性质和规模有所不同，但城市基础设施的构成大体相同，二般来讲主要包括六大系统：(一)城市能源系统

主要包括城市电力生产和供应系统，人工煤气的生产、天然气、石油液化气的供应系统，集中供热的热源生产和热力输送系统。城市能源系统在城市中的作用市管理和组织能源流循环。现代化城市能源系统具有安全、经济、舒适等特点。(--)城市水资源和供水排水系统

主要包括水资源的开发、利用和管理系统，自来水的生产与供应系统，污水、废水和雨水的接纳、输送净化及排放系统，中水供应系统等。其功能是组织水流及废水流循环。(三)城市道路交通系统

城市道路交通系统由城市道路系统、交通管制系统和客货运输系统组成。城市道路系统包括各级城市道路、桥梁、隧道、停车场、道路照明等交通工程设施，以及城市的对外交通运输集散和衔接设施，如航空港、火车站、长途客车站、港口、码头等；交通管制系统包括交通信号等、各种交通标志设施等；客货运输系统包括公共电、汽车站线、出租车、地铁、轻轨、缆车等轨道交通站线、轮渡港站等各种客运设施，以及各种形式的城市货物运输。(四)城市邮电通信系统

城市邮电通信系统有城市邮政系统和城市电信系统组成，包括邮电局、所和邮政信箱等邮政服务设施，电信局、所及电话、电报、传真、移动通讯和网络等服务设施。(五)城市生态环境系统

包括城市园林系统，如公园、动物园、植物园等；城市绿地系统，如草坪、林带、行道树、公共绿地、防护绿地、苗圃等；城市环卫系统，如垃圾粪便的收集、清运、处理设施，公共场所和公共厕所的保洁，以及其它市容和环境卫生设施。(六)城市防灾系统

包括城市抗震、防震设施、城市防洪、排涝等防汛设施，城市消防设施，以及城市人防设施等。① ·

二、城市基础设施的特征

城市基础设施作为城市赖以生存发展的基础条件，作为一项系统工程，一般具有以下四大特征。

(一)基础性。城市基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条件，也是其他生产部门和再生产时所必须的投入品；其产品与服务的性能与价格会涉及其他部门的价格与营运。

(二)共享性。城市基础设所提供的产品和服务带有公共产品或准公共产品的性质，与其他产品不同，一般不是为特定的对象服务，而是为许多企业与个人服务与享用。它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的，且在使用和服务过程中一般不能独占，进行排他性的消费，具有较明显的共享性，而共享性程度将随着项目性质不同而有所差异。(三)巨额性。城市基础设施，其资本规模和工程投资往往是巨大的，投资资本积淀性强，且投资回报率较低、周期长、资本流动性差，并具有不可分的特点。

(四)区域性。基础设施一但建成不再发生位移，其受益区域一般存在明显界限(相对于跨地区大型能源、交通项目而言)。因此城市基础设施的建设和管 ①城市基础设施投融资体制改革课题组．‘中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年8月．第6页．16理一般均划入地方政府的职责范围。①

三、城市基础设施的地位

城市基础设施在城市经济发展中地位及作用是极其重要的，它既是经济发展的基础，也是城市综合实力和风貌的体现，是城市发展水平文明程度的重要标志，是城市经济和社会协调发展的物质条件。(一)城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件城市基础设施是城市形成的重要条件，是城市的构成骨架，是基本的物质支持，是城市存在和发展的必要前提。城市赖以生存和发展，维持城市居民生活，就必须有足够的水源补给；必须有便利的交通；必须有整套行之有效的基础设施保障系统。

(二)城市基础设施是城市经济正常运转的前提条件，城市基础设施建设服从于、服务于经济建设，促进经济的发展，同时它作为经济建设的重要方面，产生直接的经济效益。它不但可以提高城市的承载能力和经济运行能力，而且可以直接增加内需，拉动经济增长。(三)城市基础设施是城市居民生活质量的重要制约因素基础设施现代化是城市现代化的重要内容和决定性条件之一。城市居民生活质量的高低取决于经济的发展、收入的提高，但城市基础设施的完善与否同样对居民生活质量具有极其重要的影响。它既使居民在生活上得到实惠且直接感受，也使城市经济的持续发展获得推动力，其影响是潜在而深远的，作用不容忽视。第二节基础设施投融资体制

一、投融资体制的概念

投融资制作为经济体制中的一个有机组成部分，它是指社会组织、领导和管。肖云．《城市基础设施投资与管理》．复旦大学出版社，2004年3月．第2页．@肖云．《城市基础设施投资与管理》．复旦大学出版社，2004年3月．第3页．17理投融资活动所采取的基本制度和主要方式。任何投融资体制的目的，都是为了提高投融资活动的效率，而要在实际中做到这一点，就必须在投融资活动中，建立起一套符合其内在要求的组织、制度和具体的管理方式，这些内容的总和就称为投融资体制。①投融资体制的主要内容，包括投资主体如何确定，投资资金的筹措方式如何选择，投资运营方式如何选择，投资利益关系如何处理，以及投资调控方式如何采用等问题。投融资活动，首先是谁投资、谁决策的问题。投资主体的确定是投资体制的首要问题。投资主体是筹集与运用投资资金的责、权、利紧密结合的统一体。投资主体是投融资体制的核心要素，它表明投融资体制的真正属性。j确定了投资主体，还需选择合理的资金筹措方法。具有足够的资金才能保证投资活动良好的进行，所以说在投资活动中，资金的筹集是不可或缺的关键步骤。资金的筹集包括资金的来源，各种资金的比例关系等。如何进行制度选择，以经济、有效的方式，筹集到投资活动正常进行所需要的资金是投融资体制的一个重要方面。

投资主体筹集到资金后，要选择运用投资资金的合理方式和方法，它是由投资主体的层次与结构决定的。投资主体单一，投资决策权集中于国家，投资方式和方法也必然是单一的，投资采用拨款方式；投资主体多元化、决策多层次化，投资资金的运作方式也会多样化。投资的实施，涉及诸多部门、单位和经济实体，不仅有投资项目建设单位、投资公司、勘察设计单位和施工单位，还有咨询机构、银行、物资供应单位等。它们之间经济关系的正确处理，对于投资资金的正确运用和投资效益的提高具有重大意义。留

二、投融资体制的模式

投融资体制各因素的不同内容及其组合，形成多种不同的投融资体制。例如不同国情的国家之间或一国在经济发展水平不同时期的投资体制就是不完全相①杨文进．《投资经济学》．中国财政经济出版社，2004年10月．第432页．@鲍清杰．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》：[硕士学位论文]．成都：西南财经大学，2006年．第13页．18同的。基本有以下三种投融资体制模式：集中计划投融资体制。主要特征是所有制的单一性；投资决策权集中在政府手中；以完成计划为动力机制；投资调节以计划或行政命令形式进行：信息垂直传递。． ． 自发性市场经济投融资体制。主要特征是所有制的多样性；投资主体多元化；投资决策权由企业支配；信息传递以横向水平形式进行：以市场规范与法律为奖惩措施等。混合投融资体制。主要特征是以市场经济为基础，政府投资与企业投资范围根据市场经济的要求相对独立；政府和企业之间的投资决策权分配相对均衡；政府投资调节以计划为主，企业投资调节以市场为主，但政府对市场机制有相对较大的调节能力；信息传递是水平与垂直相结合；组织结构也是水平与垂直方式相重叠等等。①在以上投融资体制不同模式中，实践表明，混合投融资体制更适合现在中国经济发展状况。‘

三、城市基础设施投融资体制 城市基础设施投融资体制是一国或地区组织、领导和管理城市基础设施投融资活动的基本制度和主要方式，由投资主体、投融资方式和政府用以扶持、引导、限制和管理的投融资调控体系三项要素组成。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。城市基础设施作为国民经济发展中的一个特殊行业，是其他一切生产部门从事生产经营活动和人民生活的基础性条件，具有适度的超前性。基础设施投资规模较大，建设周期较长，社会效益显著，并需要社会各方面协调行动，需要政府适度的干涉，并在其融资上提供种种帮助。因此城市基础设施投融资体制除了具有一般投融资体制所具有的内容和特点外，又具有不完全相同于一般投融资体制的特点。

(一)需要政府主导。政府以及各行政主管部门在规划、投资决策以及项目

①杨文进．《投资经济学》．中国财政经济出版社，2004年10月．第433页．19建设和运营中的政策指导、行政管理、技术标准制定和监管方面，要发挥主要的、决定性的作用。由于基础设施的投资具有较强的外部性，同时需要的资本非常大，投资周期长，本身具有的自然垄断性质，尤其是基础设施目前和在今后相当一段时间内仍会处于短缺状态，使得基础设施的产品价格不能完全由市场自发调节，而必须由政府对基础设施的供应数量和价格进行调解或直接控制。这种情况决定了在今后相当长的一个时期内，计划投资成分在整个投资体制中仍会占有较大的比重。虽然这方面的投资也可以由企业投资和经营，但为了保证这些活动不对国民经济产生不良影响，其活动必须在国家严格的监督和控制之下进行。

(二)需要社会资金广泛参与。城市基础设施建设项目投资资金需求巨大，必须广泛吸收社会各种资本的参与。要明确鼓励各类投资者，以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目的建设，凡能对外开放的项目，加快对国内民间资本的开放。同时要为社会资本界定明确的投资领域，建立高效的投资促进服务体系。∞①鲍清杰．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》：[硕士学位论文]．成都：西南财经大学，2006年．第13页． 第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题 第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性

城市基础设施在城市发展进程中的作用是非常重要的，它既是城市经济社会生活和城市稳定的保障，又是城市经济社会发展的基础，同时还是体现城市综合实力的标志。但相对城市基础设施巨大的建设成本和较长的投资回收期，包头市的财政实力还远远落后，很难有积累资金专项用于城市基础设施建设，甚至对城市基础设施维护资金不能全部保证。因此，加快包头市城市基础设施投融资体系建设已成为实施基础设施建设的重要前提和保障。

一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要

包头是国务院首批确定的十三个较大城市之一，是内蒙古自治区最大的工业城市，是国家重要的基础工业基地，先后被评为“中国优秀旅游城市”、“联合国人居奖““全国文明城市”、“国家园林城市”、“国家森林城市“。总人口270万，其中城市人口180万，是全国23个市区人口超百万的大城市之一。按照今年中央经济工作会议“以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展’’的总体要求和包头市城乡统筹、“十二五”规划的发展思路，包头到2015年，城市化率要达到90％，城市人口要超过300万，也就是说城市人口要净增120力．左右。包头市目前人均住房近30平方米，人均绿地11．2平方米，人均道路面积10平方米测算，近五年内包头市要新建住房3600万平方米，绿地1344万平方米、道路1200万平方米，这还仅仅是笔者查到的-d,部分主要基础设施，仅这几方面的投资也是非常巨大的。这对于包头市财政的压力也是可以想象的。因此，只有做好包头市城市基础设施投融资，才能实现包头市城市发展的目标，才能使包头步入先大投入后大发展的良性轨道。

二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要

根据国内外关于基础设施投资与经济增长关系研究结果，基础设施与经济产出同步增长，即基础设施增长1％，GDP就增长1％。伊斯特里和雷波罗(1993)收集了28个发达国家的数据，研究基础设施对GDP的影响，结果表明运输和通信投资对经济增长的作用更明显。与此同时，坎宁和费伊以104个国家和地区为研究对象，以5年为间距对1960一1980年这些国家的增长情况进行了研究，同样得出了相同的理论。国内也有一些学者对该领域进行了研究，例如赵坚(1995)、杨凤林(1996)、马树才(2001)、王延中(2002)、娄洪(2003)等。研究结果充分表明，基础设施投资对原材料工业有很显著的正向影响，基础设施投资每增加1亿元，将影响化工、冶金和建材工业的销售额分别增加0．105亿元、0．215亿元、0．236亿元；我国经济增长各要素中，资本贡献率最大，劳动贡献率最小；基础设施投资贡献率大于一般固定资产投资贡献率。近年来，包头市作为内蒙古自治区最大的工业城市，紧紧抓住国家实施西部大开发和自治区加快呼包鄂区域经济发展的战略机遇，积极推动科学发展、率先发展，国民经济的成长性、持续性和稳定性进一步增强，主要经济指标实现了重大突破。地区生产总值成为自治区第一个进入全国千亿元级行列的城市，2009年更是达到了2000亿元以上。也因此获得“2008年中国制造业名城”、“中国城市信息化50强’’、“2008最具影响力的品牌城市“和“中国优秀创新型城市”荣誉。但是，包头市是一个典型的内陆城市，经济发展也属于典型的投资拉动型。实践充分证明，包头市没有大规模的固定资产投资特别是基础设施投资，就不会有今天的发展成就。‘

三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要

现代社会的显著特征是城市在经济社会发展扮演极其重要的角色。城市化水平的高低与城市发展的状况已成为衡量国家和地区综合发展水平的标志，城市发展速度更是国家与地区发展速度与质量的重要依据。基础设施是城市生存与发展的基础性条件，既是城市生活的前提，也是城市生产、再生产的必要条件，它的各个系统纵向延伸、横向扩展，和城市社会发展相互连接。城市基础设施作为城

22市运行的承载体，直接关系到城市居民的正常生活，关系到提供更好的生产生活条件，关系到民生，关系到社会和谐与稳定。． 第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程

一、政府为主体的投融资模式 上世纪90年代起，包头和全国其他城市一样，一直实行以计划为主的经济模式，经济也是以投资的管理为核心的，因此，形成了集中统一的计划经济投融资体制。

(一)政府是唯一的投资主体，包揽了所有城市基础设施建设。城市基础设施部门不是独立的投资主体，只是政府的附属和投资的实施者，不承担经济责任，导致了城市基础设施建设的投资、建设、管理、经营与还贷相互脱节，资金使用效率非常低下，抢项目、争贷款现象十分严重。

(二)在资金来源上，主要靠财政投入单一方式。城市基础设施建设完全靠财政预算内拨款，按部门按地区无偿分配使用。建设资金不足，继续申请追加财政投资。因此，城市基础设施建设项目的资金流动性较差，即使是同一部门、同一地区基本上不流动。另外，由于城市基础设施建设资金是无偿使用的，所以城市基础设施部门很少使用国内银行信贷资金或国外贷款，民间资本或外商投资城市基础设施更是没有。

(三)在投资计划管理上，城市基础设施建设项目靠单一的指令性计划和行政性命令控制，完全按政府指令性计划运行，用行政手段分配任务，完全排斥市场调节。这就决定了城市基础设施运行投资基本上没有风险责任，无论是城市基础设施建设的投资总量、结构、布局等决策发生失误，还是某个具体项目的决策、设计、施工发生纰漏，均难以追究责任。

(四)在投资决策上，城市基础设施投资决策权高度集中于政府。市政府对全市各区、旗(县)的基础设施项目投资总量和投资结构有完全的决策权，同时以指令性计划方式贯彻实施，城市基础设施部门只是计划执行者，没有决策权。另外，项目审批权高度集中于政府，从提出项目建议、设计任务，到初步设计、开工报告都要报市政府部门审查核准。归纳起来，就是以政府的直接命令、包揽一切、绝对权威为基础，构成了以政府为主体，操纵城市基础设施投融资活动全过程的体系。

二、城投公司为平台的投融资模式

1988年，国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》，针对投融资领域存在的问题，第一次较为系统地提出投融资改革的任务和改革的措施。对重大建设投资实行分层管理，初步划分了中央和地方政府的投资范围，加重地方的重点建设任务。涉及全国和跨地区的重大项目由中央承担，区域性地方项目由地方承担，具体划分了中央投资的具体范围，实行“谁投资，谁受益”原则，调动了地方投资的积极性。随之，各地政府纷纷成立自己的城投公司，由政府授权城投公司对城建资金进行筹措、使用和管理，从而使基础设施建设由政府直接投资转向间接投资。1987年，沈阳市首家创办城投公司，继之，上海、广州以及越来越多的城市也陆续成立了城投公司，从内蒙古自治区内看，周边一些盟市的经济发展不断加快，如呼和浩特市，2001年正在规划建设30平方公里的金桥新市区，并要在三年内建设成为“内蒙古的浦东“，呼市城投公司每年可为城市建设融资1卜20亿元。鄂尔多斯市，也划出31平方公里的开发区，每年也融资10亿多元进行城市建设，并要把城区面积扩大到100平方公里。

面对这些兄弟盟市“你追我赶”的“逼人态势”，包头市大胆构筑，打造包头市经营城市的运作平台，2001年4月由市委、市政府批准成立了包头市城市基础设施投资开发有限公司(以下简称城投公司)。城投公司运营期间主要承担着为包头市基础设施建设投融资、国有资产运营管理、城建项目开发及带动相关企业深化改革等四项职能。城投公司在经过前三年的积极运营，充分发挥了城市基础设施建设投融资主渠道的作用，共计融资6．88亿元，其中积极落实了国家开发银行支持我市基础设施建设4个打捆项目的2．25亿元资金；采用BT合作方式与河北建设集团合作改造了巴彦塔拉大街；以特许经营权招商引资的方式，与山东讯通电信工程公司、内蒙古地利管网开发公司合作开发建设了弱电信息讯通管网工程，总投资2．4亿元；通过股权转让方式，公司所属市燃气总公司出售国有资产，盘活存量资产的资金1．2亿元。各项融资的及时落实，有效地确保了市政府交由城投公司承担的“十大工程“的顺利实施，即：巴彦塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水输配水管网扩容工程、供热系统节能改造工程、成吉思汗草原生态园工程、东河区旧城二期改造工程、火车站站前道路工程、火车站站前广场工程、劳动路建设工程及站北路道路桥梁工程等。同时，积极稳妥地推进了所属公用企业的改制工作，特别是对市燃气公司进行了市场化改革，揭开了我市公用企业改革的先河。使全公司经济运行始终保持了良好的发展势头。随着包头市工业化、市场化、城市化相互促动、整体推进、重点突破的强劲发展态势的到来，2003年底，市委、市政府在充分调研分析的基础上，决定将原市城投公司更加做大做强，进一步扩大资产总量，扩展运营职能，从体制上和机制上进行全面改组，以达到扩张提质的目标，应势改组成立了包头市发展投资有限公司。包头市发展投资有限公司具有雄厚的资金实力和偿贷能力，其资本构成为：由全市现有的城建国有资产(受市国有资产管理部门委托)、全市每年的土地出让收益资金、市政府每年列入财政预算资金用于基本建设和城市基础设施的投入和还债资金以及争取到的国家和自治区用于非经营性重点项目及城市基础建设的国债和补助资金等组成。

包头市发展投资有限公司的主要职能和作用是：作为市政府进行经济建设的融资主体，担负着为城市建设和经济快速发展进行融资的职责。包头市发展投资有限公司将利用全部资本，采用集中使用、资本化管理、市场化运作的方式，按照市政府的决策，进行有效地经济发展投资。包头市有着雄厚的财政实力，2003年实现财政收入50．2亿元，比上年增长42％，到2008年起已突破200亿元，年均增长超过20％。所以该公司的成立为包头市经济社会的全面协调发展提供了高规格的投融资平台。包头市发展投资有限公司将充分发挥其巨大的融资功能作用，为包头市“努力实建设经济强市的新跨越”的奋斗目标做出应有的贡献。包头市发展投资有限公司从成立到2009年，公司总资产为117亿元，总负债为90亿元，共为包头市基础设施建设融资97亿元，在很大程度上缓解了城市基础设施建设资金的不足。具体运作过程中，主要采取了以下几种融资方式。

(一)是以回购方式积极争取贷款。由市政府授权发投公司对贷款项目进行建设，市政府对发投公司给予定额补助，对授权融资建设的项目签订回购的协议，市人大、市财政出具列入预算的文件。以此类方式完成了石拐棚户区搬迁项目18．33亿元的贷款，市建委道路改造项目3．4亿元、九原区哈德门沟防洪工程项目1．3亿元、达茂旗生态移民小区建设工程项目0．6亿元、青山区大青山绿化工程0．65亿元4个项目5．95亿元的贷款等一系列贷款。

(--)是以政府承诺和第三方担保方式争取银团贷款。目前招商、浦发、中信和包商四家银行已初步同意与开发银行一同组建银团。以市政府承诺、市人大批准，第三方担保的形式进行贷款，已完成贷款32．35亿元。其中：供热干线项目贷款2．5亿元；北部基础设施项目贷款3．9亿元；昆河二期改造项目3．9亿元；东河东污水处理项目1-6亿元；体育中心项目4．2亿元；会展中心项目3亿元；桥梁加固项目1．4亿元；新都市区基础设施建设8．55亿元，哈德门防洪项目1．亿元；达茂移民生态小区项目0．6亿元，重点高中校扩建项目1．4亿元。(三)是以教育收费权作为质押争取贷款。为加快教育事业发展，以大中专和高中学校部分收费权作为质押，积极申请轻工职业技术学院新校区建设项目贷款9，000万元。

第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题

我国各地在城市基础设施投融资方面所面临的难题，也是包头市当前所面临的问题。但相对而言，包头市作为一个西部欠发达城市，面临的问题相对更多、更为复杂。

一、资金严重短缺与体制性浪费并存

包头市作为一个欠发达城市，根本问题就是经济发展落后，很难有足够的资金专项用于兴建基础设施，资金短缺一直是城市基础设施建设与发展的瓶颈。特别是在当前国际国内竞争日趋激烈、国际金融危机影响不断深入和城市化进程不断加快的情况下，由资金短缺而导致的城市基础设施的供求矛盾也越来越突出。同时，由于管理和运行机制的不科学而导致城市基础设施投资低效率和低水平服’务现象非常突出，重复建设和建设项目质量低劣，突出表现在基础设施投资缺乏 科学规划；“拉锁工程“、“豆腐渣工程”比较常见；经营城市水平低，政府信用出现危机；等等，这些彼此影响又相互叠加，形成恶性循环，使本来有限的资金又被大量浪费了，也更加剧了本来就短缺的资金矛盾。

二、投资主体单一与决策责任不明并存

包头市的基础设施投资基本上仍是单一的政府财政拨款。投资主体多元化的改革在城市基础设施建设领域尚未大规模的展开，政府仍承担城市基础设施建设投资的主要责任。但因为政府投资主体责任虚化，至今城市基础设施建设项目仍存在投资者明确而业主不明确的问题。同时，城市基础设施建设项目的选择、投融资方式的选用、项目开发建设队伍确定等方面都存在缺乏明确的责任约束机制、民主监督制约等一系列问题。这种决策体制虽然表面上是集体决策、集体负责，而事实上均是首长决策和无人负责，没有明确的追究投资决策失误责任的制。①

三、建设管理落后与运行管理粗放并存

包头市所有的基础设施投资项目基本上都实现了市场化运作，从项目提出、设施施工、工程监理、到设备采购、技术引进、安装调试等普遍采用招投标和第三者中介服务等市场竞争的管理办法。但是城市基础设施项目的建设管理，仍然是以政府的投资预算管理为主。由于政府预算约束软化，建设中造价管理的失控使这类项目投资的“三超“问题十分严重，即概算超过估算、预算超过概算、决算超过预算。并且工程的质量和工期也存在不少问题。这种项目的管理体制和不仅难以实现对投资总量的严格控制，还会滋生出各种腐败现象，甚至出现类似“重由于此类项目大多是直接经济效益差而社会效益和宏观效益好，投资大、回收期长，有的投资根本谈不上回收。政府投资城市基础设施建设形成的这部分国有资产一般没有明确的业主去经营和管理。结果是项目开工建设时热火朝天，项目建成后资产无人问津，或者出现多头管理、各取所需的局面，导致了国有资产的闲置、浪费和流失。比如，道路路牌、路灯、天桥等市政设施上的广告收入，本应①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第26-27页．全部纳入投资的回收渠道，形成新的城建维护资金，而现实是缺乏统一管理，大多各自为政，成为部门甚至个人的收益来源。

四、经营主体模糊和法制建设滞后并存

城投公司市场主体地位缺失。包头市发展投资公司，实际上就是政府成立的政策性投资公司，是以国有独资公司存在，注册资本来源于政府注入资金，在这种体制下，政府是实实在在的投融资主体，直接承担者基础设施建设的任务，既是投资者，又是经营者。但是，基础设施建设项目的决策、融资、建设、经营和管理由政府的不同部门来完成，所以没有形成真正意义上的风险与收益一体化的投融资主体。代表政府作为投融资主体的城投公司，实际上担当了“出纳”的角色，只负责筹集资金和支付资金，根本不能全方位的参加基础设施的建设和管理。“管钱’’和“管事”相分离，形成机制上的相脱节，使得基础设施建设责任难以真正落实。每年城投公司贷多少款，不是由城投公司承担债务的能力来决定，而是由政府基础建设资金的需求量和财政能力来决定的。城投公司的领导由政府部门官员兼任，政企不分，没有按照现代企业制度的要求建立法人结构。城投公司的主要职责本来应该是投融资，但事实上是按照政府部门的意图来展开工作，不是从盘活存量资产、资本运作来考虑融资，而是停留在单一的贷款上，背上了沉重的债务负担，这样很难满足城市可持续发展的需要。同时，长期以来对城市建设的投融资领域，在理论上缺乏研究，在法律上仍是空白。特别是对投融资体制、对所有者、投资者、经营者的权利和义务，对资金来源、归集、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确的法律规定，影响了社会力量和社会资金对城市基础设施建设投资的积极性。

五、债务风险较大与运营方式守1日并存

当前，包头市基础设施建设融资渠道基本上均采用政府信用贷款，以财政作担保，以城投公司为平台，渠道非常单一。城投公司从成立至2009年底，已累计贷款97亿元，还款压力巨大。已形成的基础设施资产中，很大比例是准公益性和公益性资产，变现可能性和流动性较小。目前，城投公司没有建立还款约束机制及还款保障机制，没有形成在一定财政资金补贴下自借、自用、自还的自我平衡体系，单纯依靠财政拨款来偿还贷款，财政压力很大。①①城市基础设施投融资体制改革课题组．《中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年8月．第32-35页．

第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议 第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴

一、西方国家投融资体制

20世纪70年代以来，西方各国开始对基础设施领域进行大刀阔斧的改革，采取了一系列新举措。回顾国外的城市基础设施投融资体制改革的历程可以分为以下几个阶段：(一)国有化阶段、在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理，因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要的地位。(二)私有化改革阶段

20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础领域进行改革，改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。私有化改革最早是从英国开始的，1979年，撒切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只出售英国宇航公司、英国联合港口公司等几家少数公司的股票。1984年以后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入急剧增加。90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门，同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。美国的私有化于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货物运输公司，1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1988—1992年，出售联邦资产及减少补助金额共计达24亿美元。这样不仅大大的减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可以增加50亿美元的财政收入。法国政府也进行了达规模的私有化。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规，按照法律规定，将65家企业和银行以及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。，日本政府从20世纪80年代开始私有化改革。1985年政府国营的电信电话公社和专卖公社实现了私有化，1987年和1988年，国营铁路、日本航空和冲绳电力等也完全实现了私有化。(三)市场化改革阶段

城市基础设施投融资市场化，概括的讲就是要打破垄断，引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式进行建设经营城市基础设施项目，交由市场主体按照市场化的方式进行组织经营，引入竞争机制，加快政府职能转变，实现经营主体多元化，最后达到减少财政负担进行基础设施建设的目的。这种以市场为基础的改革开始于80年代中后期，很多政府开始向私有部门寻求新的资金支持。西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中采取了一系列新的举措，如合同出租、公私合作、用者付费等。美国城市基础设施的投融资模式。∞美国的城市基础设施建设以市场竞争为主，其基础设施服务主要由民间提供。铁路系统是19世纪民问资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他能源、交通运输、电信也都由民间投资经营，甚至许多‘学校、医院也是私立或私人捐赠。唯一例外的公路全部由政府建设，因为免费公路只有投入没有产出。

日本城市基础设施的投融资模式。日本基础设施建设中由许多实体参与，主要为中央政府、地政府、私营公司等。每个实体虽没有法律上的明确划分，但一般而言，中央政府负责核心的基本的建设项目，这些项目的覆盖范围要跨越地方，地方政府负责同居民日常生活直接有关的基建项目，而私营公司运作那些收①丁芸．《我国城市基础设施投融资体制改革研究》．中央财经大学学报，2004年，第8期：第25页．31取使用费和能够自给自足的基建项目。法国和德国城市基础设施建设模式。法国和德国两国，政府在城市基础设施的投资中都起到了非常重要的作用。两国的做法相同，把基础设施分为两类，一类是经营性的或社会效应非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果政府财政预算不能满足需求，则政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资。此外，对于经营性的城市基础设施项目，法、德两国也广泛采取银行贷款、项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。西方国家的实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众自由选择服务机构的权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然使公共机构竭力改善服务质量、提高效率。①

二、我国部分城市基础设施投融资体制改革(一)北京基础设施投融资体制改革

1996年以来，北京市城市基础设施的投资建设和经营管理已逐步引人市场机制，使城市基础设施建设从单一的政府投资行为转向政府、企业(公司、集团)、外商共同投资建设与经营管理的新型投融资体制。其总体思路是城市基础设施的建设与运营主要由企业运作，政府不再直接具体运作城市基础设施项目，政府主要通过产业政策、城市发展规划、法律法规等宏观调控手段，从宏观上引导、促进城市基础设施的发展。其总体目标是投资主体多元化，融资方式多样化。北京市经过几年来的运作，取得了较大的成绩，改变了原来单一的由财政拨款的落后局面，形成了多种融资方式并存的格局，主要有以下几种融资方式：

1．中外合资、合作。1999年2月14日加拿大埃森一兰万灵公司出资巧亿元人民币参与北京地铁五号线建设的协议在京签字。采用商业投资，以中外合资的模式运作地铁工程，这在北京还是第一次。更重要的是，北京地铁五号线投资有限公司与兰万灵公司的合资，是中外双方资金、人才、经营理念及管理模式在地铁建设及经营管理上的一次创新，为北京城市轨道交通建设引人了全新的概①王秀云．《城市基础设施投融资体制改革的国际经验及对我国的启示》．中国城市经济《城市．金融》，第80页．32念。引进外资，既在一定程度上解决了建设中的资金瓶颈问题，又能引进先进技术及现代化的设计经营理念，实现了国际接轨，可以说，这是城市轨道交通建设在投融资体制上的一次突破。今后，仍应本着平等互利的原则，加快海外投资者参与北京市城市基础设施建设与经营的步伐。

2．对外借款。借用国际金融组织贷款、外国政府贷款等一直是北京市筹集城市基础设施资金的重要渠道，如总投资9亿元人民币的高碑店污水处理厂二期项目，使用瑞典贷款1．84亿元人民币，对外借款今后也仍然是北京市城市基础设施建设的重要资金来源渠道。

3．发行债券。通过证券市场发行债券是国际上通行的筹集城市基础设施建设资金的一种有效方式。到目前为止，已经利用这种方式为北京市基础设施项目筹集了一定数量的资金。

4．转让经营权。为了盘活现有资产，筹集城市基础设施项目的建设资金，1998年4月8日国家发展计划委员会批准了北京市将市公用局所属自来水公司经营管理的第九水厂一期20年的经营权以玖亿元人民币价格转让给北京控股有限公司，转让所得用于自来水公司第九水厂三期的建设。这是北京第一次运用转让经营权方式利用外资。今后，在符合条件的项目上应更多地采用这种方式筹集城市基础设施建设资金。此外北京市还对外商独资、发行股票和BOT、ABS等项目融资方式进行了探索和尝试，取得了一定的效果。①(二)上海市基础设施投融资模式

上海市从1991年到2000年的10年间，城市建设累计投入超过3000亿元，但市财力每年投资只有30亿元，90年代前期建立的一大批国有投资公司在基础设施的建设过程中发挥了巨大的作用。而上海市建设投资开发总公司在其中则最具代表性。上海市建设投资开发总公司成立于1992年，是上海市建设委员会设立的行业国有投资公司，其主要职能是受市政府委托，为上海城市基础设施建设筹措、管理和使用好资金，并承担偿还资金的责任。1-上海城投的性质和定位

上海城投的性质是接受政府委托、承担政府城市建设与管理任务的特殊国有企业。从其承担部分政府投资功能以及上海城市建设任务的现状来看，与其他国①黄抒雁．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》．首都经济杂志，2001年，5月刊．33有企业相比，其特殊之处主要表现在以下几个方面：①上海城投是上海市政府国有资产投资的全资公司，隶属于国资委，其资本金来源于地方财政。以公司名义发行的建设债券及海外融资，是受政府委托或以财政为担保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建资金的筹集、使用、管理、高度职能，并以企业形式，进行市场融资。所以上海城投是具有部门政府职能的特殊法人，不同于一般意义上的企业。②上海城投公司主要投资基础设施领域。由于城市基础设施项目大部分是公益性项目，具有较高的社会效益，直接经济效益不明显。而且，由于我国长期以来实行的是计划经济体制，到目前市政、公用事业价格还未调整到位，所获项目收益尚达不到建设和运营成本，难以依靠项目自身的收益来偿还债务。这些特殊性决定了城投公司一定阶段中必须每年接受政府的财政投入，以实现财务平衡。由此，公司投资项目和额度控制绝大部分不是由公司本身意愿决定的，而是受政府委托，执行政府的城建投资计划。上海城投的性质决定了其公司功能定位为：投资管理功能、资产运作功能、资金服务功能、直接融资功能和海外融资功能，其中投资管理功能和资产运作功能是核心的两项功能。①投资管理功能。执行政府的建设计划，根据项目性质确定合适的投资方式，并代表政府控股与管理城建国有资产，城投公司对下属企业和所投资项目的管理以间接管理为主，主要是通过股权管理来实现，即通过制定各类规章、标准，加强对投资项目的管理，如强化财务监管；通过对董事和主要经营管理人员的任免、对企业发展方向及重大事项的决策权等方式，实现股权管理。这一功能成为总公司最重要的功能，并通过总公司管理层来实现。②资产运作功能。城投公司拥有的城建资产规模较大，且形态各异，资产经营方式很多，专业性较强。总公司通过专门部门进行操作，加强资产经营，筹措建设资金。使资产运作功能成为总公司的一项重要功能。③资金服务功能。城投公司通过统筹安排、调度和管理投资资金，对项目建设过程中用款总量和用款进度进行监督和控制，通过集团公司内部资金的结算，实现资金服务功能。④直接融资功能。即在国内证券市场上发行债券或资产挂牌上市。上海城投通过包装上市、注资和发行建设债券等手段来实现直接融资功能。其中，建设债券是主要融资方式之一，是代表政府发行的政策性债券。而股票市场的融资，主要通过上海城投总公司控股的上市公司实现。目前，到国际资本市场筹措城市基础设施建设资金在成为公司融资的一个新的重要渠道。2．上海城投的投资范围

受政府职能部门管理权限的制约，目前上海城投公司的投资范围只限于市建委系统内的市政、公用设施的建设与经营。由于上海城投是上海市政府所有的主要投资公司，其对基础设施领域的投资正从系统内扩大到全市范围。目前，除继续加强建委系统内的市政、公用设施建设以处，城投公司还参与一些回报率较高的基础设施的投资活动，如港口建设与经营，机场建设和经营，在城投公司参与建设的重大基础设施项目的沿线附近，划拨一部分土地，建立土地银行机制，开展与基础设施建设相关的土地储备与开发等等，并也投资某些利润较高且受政府控制的行业。目前，上海城投作为国有资产授权经营的国有资产投资公司，在体现政府和国有资本在城市基础设施方面的投资建设功能，提供社会公共产品，同时满足国有资产保值增值的愿望方面发挥了较好的作用。公司通过扩大投资范围和投资领域，不断开辟新的融资渠道，增加投资收益，逐步减少了财政建设资金的投入，使公司逐步走上自我平衡、资金良性循环的发展轨道。①(三)深圳基础设施投融资改革

深圳是由边垂打鱼的小镇发展起来的，在建市的初期，城市基础设施几乎为零。沧海桑田，经改革开放二十年，深圳城市面貌发生翻天覆地的变化。深圳市基础设施改革的主要经验是：开创了多渠道筹资搞建设的新体制，突破了单纯依靠财政积累的传统观念。深圳的沙角B电厂就是我国第一个利用BOT模式吸引外资的典型例子，开创了BOX融资方式的先河，为政府更好地指导能源产业运用BOX模式提供了可借鉴的经验。深圳也勇于创新，通过组建政府投资公司，大胆引入信贷资金。将基础设施建设由政府财政拨款行为转为企业的投资行为，先后开辟了“利用特区优惠政策、公共设施配套收费、土地拍卖和批租、基础设施经营权转让、上市公司融资”等新的融资渠道，为城市二十年基础设施建设提供充足的资金保证。如：深圳利用国家开发银行融资200个亿合作开发地铁一期工程、地铁二期工程、盐坝高速公路(B，C段)、宝松快速干道、盐田港三期等25个基础设施建设项目。它不仅仅①王启章．《大连市基础设施项目投融资模式研究》：[硕士学位论文】．大连：大连理工大学，2008年5月．第38—39页．

改变了单纯依靠财政积累有多少钱办多少事的传统城市基础设施投资方式，更重要的是带来融资方式的根本转变，使基础设施投资由政府财政性资金单一投入转变为财政资金、信贷资金、社会资金并重，为深圳完善城市基础设施、实现城市的跨越式发展奠定了资金基础。2．突破了土地资源无偿使用的思维定势。

深圳特区创办以来，在土地管理上进行了长期的探索。早在1981年，广东省五届人大十三次会议就通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，在特区的土地管理上主要实行“行政划拨、分片开发、分散经营、征收使用费“的办法，这虽比不收分毫就使用土地的办法好许多，仍存在一些弊端。面对困难，深圳决定大胆改革。至1987年5月，市委讨论通过了《深圳经济特区土地管理改革方案》，方案明确了土地实行商品化经营，全面推行土地的有偿使用，土地的一级市场由政府垄断，政府可采用公开招标、拍卖、协议的方式将土地的使用权转让给使用者，准许土地的流通、转让、买卖和抵押。为此，深圳还划出一块地搞公开拍卖的试点，为全国实施土地改革方案积累经验。同年9月，深圳分别以协标、招标的方式拍卖了---N土地，同年12月，由以公开拍卖的方式卖掉了第三副土地，至此，深圳的大胆尝试揭开了我国土地有偿使用的新一页，土地作为资源在配置上实现市场化，作为资产，成为政府重要的财源，根本上实现了从土地资源到资金的转化，为后来城市基础设施投融资机制打开新局面。二十年来，深圳的地价达4300多亿元，既从土地的有偿使用中获得了大量城市改造和建设资金，又通过土地的级差效应，使中心城区的布局得到合理调整。3．突破了基础设施由政府投资公司投资的单一模式。探索了基础设施投资的多元化路子。在深化城建投融资改革进程中，深圳始终把体制、机制创新放在重要位置，促成了财政拨款——城投资——组建项目公司——多元投资项目法人制，实行代建制等投资方式的转变。对于有一定收费机制的项目，逐步探索对社会资金、国内外资金开放，在高速公路、供水、燃气、污水处理等领域，通过转让、上市、合资、合作等形式，吸收国际资本、国内民营资本、社会资本。如：九十年代建成的梅观高速公路是中外合资投资的，1995年完工的深圳机荷高速公路是国有投资的，最典型的是龙岗第二通道水官高速公路的开通，1997年，深圳华星机构作为民营投资企业，首次用民营资金以BO丁融资方式进入高速公路类别的重大项目基础设施建设一水官高速公路，开创了民营资金投资城市基础设施项目的先例。① ．

三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴 从以上国外以及我国部分城市的投融资经验可以看出，各国、各城市在不同时期的改革措施不同，做法不一样，为包头市城市基础设施投融资体制改革提供了有益的借鉴。我们应该有针对的借鉴外国及我国其他城市的先进经验为包头市投融资体制改革服务。纵观外国及我国其他城市的投融资体制的改革和实践，为包头市投融资体制改革带来如下启示：

(一)政府发挥积极的引导作用而非行政作用

从西方国家和我国其他城市的投融资模式可以看出，各国政府都很重视市场化融资在基础设施建设中的作用，积极倡导民间资本进入基础设施建设领域，并采取了多种吸引民间资本的政策和倡导新型的融资方式。而包头市的基础设施投融资改革，走“中国式”模式，改革总是由政府直接主导，主要围绕政府内部，中央与地方之间，政府各部门之间进行的“体内循环’’式的改革，且每一次改革大多是通过政府直接下达指令的方式来推动。属于行政主导型的融资体制。这种体制通常会导致行为效率低下。因此，应转变政府职能，从主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段调节基础设施项目的融资，从而引导各类投资主体的行为。(二)形成多元化的投资主体，在基础设施建设中，政府不应该作为唯一投资主体，企业和个人才应该是最主要的投资主体，占社会投资的较大份额。政府应该制定各种措施鼓励个人储蓄、私有企业、外商等投资主体进入这一领域。本着“谁投资，谁受益，谁承担风险“的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。

(三)开拓多元化的融资渠道

除传统的贷款外，各国都大力开拓多元化的融资渠道，发行股票、发行外币证券、运用BT、BOT等多种方式进行融资。?(四)以城投公司为平台进行融资成立城投公司，以城投公司为投融资平台，成为各地政府在财力不足的情况①龚鸿雁．《深圳城市基础设施投融资制度的探寻》．深圳大学学报，2004年，第ll页．37下解决城市基础设施建设资金短缺的有效途径。

第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想

城市基础设施投融资模式是一个国家、一个地区投融资体制的外在表现形式，由社会制度、经济发展水平、投资管理体制等诸多因素所决定。由于城市基础设施投融资模式的时空性特征，在不同的经济发展阶段，其模式是不同的。因此，包头要建立新型的基础设施投融资模式，就必须改革现行的投融资体制，建立适应包头经济发展要求的新的投融资体制，为新的基础设施投融资模式的实行提供体制机制保障。

一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路

(一)发挥政府在基础设施建设中的主导作用，但需转变政府职能基础设施投融资改革与政府职能转变密切相关。长期以来，政府一直在基础设施项目中承担着直接投资者、建设者和运营者等多重角色。“大政府”的管理模式导致基础设施投融资市场主体缺位，资金效率低下，政府财政风险不断积聚。基础设施投融资改革要以政府职能的重新定位为前提，政府应在基础设施领域发挥主导作用并不意味着政府要投资、建设、运营和管理“一肩挑’’，而是应当充分发挥政府在基础设施建设中的引导、服务、管理、监督职能。具体来说： 1．引导’

政府要切实转变行政思路，树立“政府引导、社会参与、市场运作”的观念，做好对社会资金进入基础设施领域的引导工作。一方面，政府要负责基础设施未来需求预测和总体布局规划，制订基础设施建设的中长期计划，通过向社会公布基础设施发展计划和政府的政策、重点战略，为外资和民间资本投资提供导向，消除市场盲目性，提高基础设施投资效率；另一方面，在民间投资基础设施的信息不充分情况下，政府要改进投资方式，通过运用财政贴息方式、支持政策性融资等方法和手段，提高政府投资效率，带动民间投资基础设施建设。2．服务

在基础设施市场化融资过程中，政府要加快职能转变，加强服务职能，为广大投资者创造一个公平竞争的投资环境。政府要向社会提供广泛的信息服务，通过增强政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息优势。利用这种信息优势，不仅可以改进政府的决策质量，而且可以向企业、其它机构和个人提供与基础设施项目投资预期相关的信息，从而降低投资者投资的不确定性。3．管理

政府对基础设施市场化融资的管理主要体现在运用经济、法律和必要的行政手段对其进行宏观调控，以弥补或纠正市场失效、调节资源配置。一是按照政府投资、投资管理和行业管理职能相分离的原则，对城市基础设施相关政府机构和城投公司进行配套改革，真正做到政企分开，政府退位为基础设施项目的监管人而不是主办人；二是积极培育社会中介服务体系，发挥咨询、设计、评估、担保、审计等中介机构在投融资中的作用，尽快建立中介机构的信誉保险和监督体系，为基础设施项目的市场化融资创造良好的外部条件。4．监督

国内外的实践都表明，监管是基础设施市场化融资改革成功的关键。政府应当加强对基础设施融资过程和融资资金使用的监管，以保证投融资过程的透明公开，防止违规使用资金。一是建立公开透明的决策程序，公开决策结果并为利益相关者提供发表意见的机会；二是联合司法、审计以及新闻媒体等社会监督机构，发挥其对基础设施融资过程、融资资金的使用的监督作用。为了发挥政府职能，更好的为城市基础设施建设服务，成立城投公司，专门为城市基础设施投融资的运行机构，负责投融资活动。∞(二)完善法律法规，营造一个公平竞争的投资环境

市场经济是法制经济，基础设施项目的市场化融资要以相关的法律法规作保障，实行规范有序的运作。这是因为：一方面在基础设施项目的设计、筹资、建设、运营过程中，有关政府部门、企业和居民的责任、义务、权利要用法律的形式加以明确，以杜绝责权不清的现象；另一方面法律可以为合法的融资活动提供保护，对各种投机违法活动严加惩戒，营造一个公平竞争的投资环境。@改革开放20年来，我国在投融资方面颁布了多部法规，如《关于固定资产投资项目实行资本金制度》、《中华人民共和国招标投标法》、《证券法》等，为基础设施项目的融资活动提供了一定的法律依据。但是由于基础设施项目融资①孙荣庆．《城市环境投资症结和改革对策》．中国投资，2008年，第一期：第98—103页．@尹竹．《基础设施产业的市场化改革》．经济科学出版社，2004年．的复杂性和法律建设的落后，基础设施项目市场化融资的法律环境还不完备，现行的有关法规对新型融资方式还有限制之处。因此，必须破除法律及政策障碍，才能实现基础设施投融资对社会资金的全面开放，从而加快基础设施项目的市场化融资改革。①

二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择

城市基础设施投融资没有固定的模式，只有与本地情况的最相适应的模式。只有找到一种最适合自己发展的模式，才能加快本地区的城市基础设施建设。为此，需要对未来一段时期内包头市基础设施的需求做一分类，依据国内外’基础设施投融资已有经验和包头市的实际情况，归纳各类项目，寻求最适宜的投融资方式，实现包头市基础设施建设的超常规、跨越式发展。(一)项目分类

根据项目区分理论，对包头市近些年的基础设施建设项目进行分类，分出那些是经营性的项目，哪些是非经营性项目。(二)制定投资方式

根据对项目的分类，对不同的基础设施项目区别对待，不同类型的项目选择不同的投融资方式。’

如包头正在建设的项目如，包头市区道路建设项目，属于非经营性的，不易产生收益，一般选择政府直接投资，可以选择项目代建方式。包头城市生活垃圾建设项目工程，可以采用BOT等融资方式建设。‘包头市可以通过上述方法，依照项目分类，借鉴国内外基础设施投融资模式已有的经验，结合包头的实际情况，选择以包头市城投公司为平台，做大做强包头市城投公司这个投融资平台，完善政府的项目代建制度，通过多种渠道进行融资。

三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径(一)规范城市基础设施投资行为

1．重视项目可行性研究①王灏，李开需，高朋．《我国城市轨道交通主要投融资模式及创新思路》．中国投资，2008年，第3期：第101—03页．可行性研究广泛应用于新建、扩建和技术改造项目，在对工程项目做出资决策之前，通过做好可行性研究，使投资决策工作建立在科学性和可行性的基础

之上，从而达到工程项目在建设上可能，在技术上先进适宜可行，在商业上、经济上合理有利才予以投资建设，从而实现项目投资决策科学化、民主化，减少和避免投资决策失误，提高投资的经济效益。2．理顺城市基础设施的价格体制①

基础设施的使用和消费应该进行交换和补偿，实行有偿使用。在包头，特别是对于经营性基础设施，政府应该按照“谁受益、谁承担”的原则进行收费，使建设和经营企业排除在政府补贴之外；对于准经营性基础设施，政府应该在居民可以负担的范围内，采取论证、听证等方式，加大宣传和公开力度，适当提高其使用价格，既保持一定的福利性，又补偿一部分成本，从而减少政府的财政补贴，使财政资金更多地投入到基础设施建设中。3．加强基础设施的质量管理

质量低下是包头市现有基础设施的突出问题之一。群众对于城市基础设施建设过程中出现的“拉锁工程’’、“豆腐渣工程”等现象深恶痛决。造成了财政资金的浪费，因此，政府应该严把基础设施质量关，引进先进的技术，提高基础设施维修养护的水平，延长其使用寿命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分发挥城投公司职能作用 1．准确定位城投公司

从投资体制改革角度定位，城投公司具有政府出资人的身份，主要是从事增量投资的政府投资主体；从国有资产管理的角度定位，城投公司是国有资产经营的主体；从城市基础设施建设的角度定位，城投公司是政府用增量投资发挥投资导向作用的主体。城市基础设施的建设，本质是一项经营项目，市政府作为直接建设或直接控制的主体，是违反政府职能职责的。政府本质是为社会提供公共服务，不应该从事任何经营性项目，因此，只有充分发挥城投公司的作用，才可能从根本上解决城市基础设施建设资金的难题。城市基础设施的建设，买主是全市的居民，而全市的居民并不可能作为一个统一的整体来购买基础设施，因此，由市政府作为城市居民的代表来行使购买者或业主的权利是必然的，也是可行的。市政府必然要对城市基础设施发挥着巨大的影响，但这种影响不应该发展成传统①-J．芸．《城市基础设施资金来源研究》． 中国人民大学出版社，2007年5月．第71页．41计划经济时期完全由政府操办整个城市基础设施的局面，而应由城投公司来具体组织融资、实施建设和强化资产管理。@ ． 2．建立政企分开、产权明晰的企业法人治理结构

城投公司应采用“独立自主、自负盈亏、自主经营、自我发展”的纯企业动作模式。城投公司要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度要求建立法人治理结构。公司的管理层不应由政府官员兼任，城投公司应承担城建投融资的主角，政府各职能部门要支持并服务于城投公司。政府对城投公司的扶持必须到位，而不是停留在表面上。政府要打破行业间的限制，实现城建资产最大范围的优势互补，改变目前包头市城投公司仅仅充当政府职能部门的配角的现状。

3．发挥城投公司的四大职能

城投公司的职能设置应包括四大部分，即城市基础设施的投融资、项目储备、项目建设管理和资本运营。首先，要发挥城投公司的投融资职能。城投公司可将政府授权的资产按经济效益强弱划分为纯公益性产品、准公益性产品和非公益性产品。对纯公益性产品，要以政府扶持为主，城投公司作为政策性业务进行管理；对准公益性产品，在政府适当扶持下，城投公司按市场化手段运作；对非公益性产品，则由城投公司完全按市场化手段进行运作。

其次，发挥城投公司的项目储备职能。当前，包头市的城建项目普遍前期准备不足，项目前期工作大部分分散在政府各个职能部门，市本级项目基本上集中在包头市建委，旗、县、区项目都由各自的建设局进行收集。项目前期缺少一个统一的经济主体，将项目前期各项工作进行融合，一定程度上造成项目上马准备不足。因此，应当由城投公司牵头，各部门参与，站在城市发展规划和政府财力允许的前提下，做好城建项目立项、项目建议书、项目可行性报告、项目设计、项目投资估算等工作，做到统筹规划。再次，发挥城投公司的项目建设管理职能。从目前包头市城建项目的投融资和建设管理现状来看，城投公司只负责融资，具体建设和管理分散在政府各个职能部门和各旗县区，一定程度上造成了建设管理混乱、责权不明晰、投资浪费等诸多问题。因此，必须改革当前的运作模式，使城投公司担负起项目法人公司，①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第131—134页．4．2做好工程项目的招投标、施工管理、工程预决算和后续管理等工作，严把项目质量关，尽可能地降低建设成本，增加回收收益。第四，发挥城投公司的资本运营职能。按照经营城市的思路，盘活城市存量资产，实现国有资产的保值增值，负责城市建设资金筹措、信贷、融通、投入和偿还，用好管好资本金，为资本经营创造条件，实现城建资本或资金的集中营运和滚动发展。改变目前城投公司只负责项目建设前期融资贷款，而单靠财政还款的局面。

4．理顺市政设施的管理关系．

城投公司是集城市基础设施融资、建设和经营为一体的经济实体，政府与公司之间是委托投资建设、代理经营的关系。城投公司是代行部分政府职能的企业法人，应当按照现代企业制度的要求对市政设施进行管理和运作。城投公司对所有存量和增量城市基础设施资产应当具有法人财产权。一方面有助于城投公司利用这一巨额资产进行融资，加快城市建设步伐；另一方面也是明确和理顺城投公司与现有的市政设施维护和管理单位之间关系的基础。具体实施过程中，城投公司可以自营基础设施资产，也可以通过租赁、承包方式转让基础设施经营权，与现行的市政设施管理单位之间形成一种全资或控股关系，即城投公司是各经营管理单位的投资者，各经营管理单位要对投资者负责，保证资产的保值增值。

5．创造宽松的发展环境城市基础设施建设投资巨大，且具有极强的公益性，在赋予城投公司独立的投融资主体地位之后，市政府还应该在诸多方面给予必要的支持，如贴息贷款、担保贷款、划拔必要的土地、税收优惠、财政贴息等。在具体运作中，政府一方面可以设立城市基础设施建设基金，由市政府筹措，交由城投公司使用。在使用时，与城投公司签订资金使用合同，明确资金使用的责权利三者的关系。另一方面，鼓励城市土地的集中成片开发。政府通过规划调控、土地调控、政策调控、经营权调控等方式，为城投公司提供有力的支持。此外，允许城投公司在建设城市基础设施的同时，进行相关的经营活动，对这部分的经营在税收上给予必要的优惠。比如，对于城市道路建设项目，可以赋予城投公司对道路两侧土地的垄断经营权，使之或者进行综合开发，或者进行土地收益转让，来补偿道路建设资金。(三)努力开创多元化主体投资格局 1．加大财政性资金投入

(1)改革收费体制，使城市基础设施配套费成为城建资金的有益补充。目前，包头市已通过市人大立法开征了市政公用设施配套费，该项费用成为城市基础设施建设资金的重要来源。但也存在一些不容忽视的问题，如收费与设施配套不对称；收费标准较为混乱；减免情况较为普遍；等等。因此，需要继续对基础设施类项目的政府收费体制加以改革，一是理顺产品价格，使本应通过市场交换取得的成本费用补偿资金合理地还原价格中去；二是通过税收体制，增强财政对城市基础设施建设的投入能力：三是清理不合理收费项目，只保留必要的非营利性和公益性设施建设配套费①。

(2)逐步提高财政预算资金用于城市基础设施建设的比重，建立相对集中、稳步增长的财政投入制度。加大对公益性基础设施的投入，重点投向城市道路、环境治理、防洪工程等方面的重大项目。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。紧紧抓住国家扩大内需的政策机遇，积极争取国家投资的倾斜支持，对涉及跨区域的项目如城市道路枢纽、城市燃气转换、城市防洪工程等要尽快列入国家规划以获得相应的资金扶持，对属于国家鼓励发展的项目如城市集中供热、污水治理、垃圾发电等要努力争取贷款贴息补助。∞

(3)利用好土地资源，使土地方面收入成为城市基础设施投资的重要资金来源。@城市土地和城市存量资产是城市经营的重要内容，只有经营好城市土地和存量资产才能使整个城市纳入投入产出的良性循环。一是充分利用好土地资源。近年来，包头市大力推行土地收购储备制度，对于提高土地收益、强化政府对土地供应的主导作用发挥了重要作用。但是，政府的收储力度还不大，还没有最大限度地获得土地收益。因此，必须进一步强化政府掌控土地，采取市场化运作方式，加强对市场上土地供应量的控制，始终保持土地处于供不应求的状态，充分利用市场机制配置土地资源，确保土地增值，使更多地资金用于城市基础设施建设当中。二是要强化对土地的管理，节约用地、依法操作。对在规定时间未能按规划使用的土地，政府要依法无偿收回或征收土地闲置费。①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第68页

@迟庆峰．《淄博市城市基础设施投融资体制的构建》：[硕士学位论文]．青岛：青岛大学，2008 年．@丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第69页．

2．加大社会资金参与的深度和广度

事实上，在加大财政性资金投入基础设施建设的同时，在经营性和准经营性基础设施领域，实施投资主体多元化，增加社会资金参与基础设施建设的深度和广度更加重要。作为一个欠发达城市，包头市要有效解决基础设施资金短缺、投入不足问题，仅利用政府资金是远远不够的，必须积极吸收民间资本，使民营资本尽快进入基础设施建设的各个领域。

第五篇：百里杜鹃城市基础设施建设汇报材料（最终版）

百里杜鹃风景名胜区

城市基础设施建设汇报材料

百里杜鹃风景名胜区党工委、管委会成立以来，一直本着“政府主导、规划先行、统筹规划”的理念，以有效保护生态、生物多样性和自然环境，科学开发、合理利用景区资源为出发点和落脚点，正确处理资源保护与开发利用的关系，采取行之有效的规划措施，用规划指导建设，以规划促进管理，严格保护景区资源，促进百里杜鹃经济全面、可持续发展。现将百里杜鹃的规划建设管理工作情况汇报如下，不当之处，敬请批评指正。

一、规划工作基本情况

（一）统筹推进，抓好各项景区规划编制工作。

百里杜鹃于1987年正式成为省级风景名胜区。1993年由毕节地区建设局、黔西建设局、大方建设局联合编制完成《百里杜鹃风景名胜区总体规划（1993—2010）》，并于1995年10月获省政府批复。党工委、管委会成立后，为提高风景区总体规划对景区发展的指导性，在省建设厅和行署的指导下，2008年初委托贵州省城乡规划设计研究院对93总规进行修编，据实调整了规划范围，科学确定了景区数量，规范编制了篇章结构，明确了花海文化城的选址，在2010年10月获得省人民政府的批复。总规修编获批后，百里杜鹃立即着手各项规划的编制工作。

一是高标准编制花海文化城规划。总规确定花海文化城建设选址并通过评审后，立即委托国内外（十四家选五家）五家规划设计单位按照有关要求编制花海文化城概念性规划，经地区、管委 1

会相关专家及领导评审、比选，最终选定了香港UDI国际城市设计有限公司的规划理念，并由该公司和深圳城市空间设计有限公司共同完成总规和控制性详规的编制工作，同时作了8个专题报告，控制性详细规划已于2011年7月获行署批复。花海文化城路网规划已由佛山市政工程设计研究院编制完成，启动实施。花海文化城控规获得批复后，按照低碳、生态、环保、园林等理念，邀请国内外知名设计单位进行旅游服务中心、生态移民旅游精品示范村，教育卫生等各项规划设计等建筑施工工作。

二是积极启动其他建设项目规划。根据修编后的总规，编制完成了百里杜鹃大草原游客接待中心（二期）修建性详细规划、景区游步道规划等多个景区详细规划；组织编制了辖区内的四个乡总体规划和景区内的重点村庄整治规划，并于2011年7月下旬组织了评审，规划已按照专家评审意见进行修改完善。

（二）领导重视，加强规划资金保障。

百里杜鹃管委会专门设立规划编制专项经费，不断加大规划力度和规划投入。2008至2010年规划编制总经费达711.38万元，其中百里杜鹃风景名胜区总规修编80万元、旅游服务功能区概念性规划24万元、旅游服务功能区控制性详细规划428万元、旅游服务功能区城市设计25.38万元、四个乡和十一个村规划154万元等。2011年用于规划编制的总费用达904万元，其中普底彝族风情古镇改造规划618万元，村规划及其他规划286万元。2012计划启动22个村规划以及花海文化城部分单体建筑规划设计、百里杜鹃四个乡以及花海文化城污水处理厂和垃圾填埋场规划设计工作，预计规划资金2000万元。

二、基础设施建设现状

在认真编制各项规划的同时积极加大投入夯实基础设施建设工作，先后投入了20多亿元实施花海文化城1、2、3号主干道、5号次干道和五号支线建设、花海文化城行政中心建设、景区景点提级改造、东门景系统建设、西门景系统建设、普底彝族风情小镇市政改造、百里杜鹃国际度假中心、旅游精品示范村、旅发大会主会场建设、会展中心建设等项目，使景区整体形象大幅提升。

三、近期建设规划

按照党工委、管委会深入贯彻落实国发„2012‟2号文件精神，加快百里杜鹃城镇化进程的相关工作部署以及百里杜鹃“十二五”规划工作要求，近期规划主要建设入口旅游服务区、中心综合服务区、水西特色住区一二期、文体活动区、花卉研发区、商务酒店区、主题酒店区、文化会展区、行政办公生活区以及花海文化城市政路网等城市基础设施及公共服务设施建设（见附件一）。规划建设用地面积为292.38公顷，其中居住用地86.04公顷，行政办公用地10.68公顷，商业用地39.97公顷，旅馆业用地13.28公顷，文化娱乐用地6.17公顷，体育用地8.97公顷，医疗卫生用地2.54公顷，教育科研设计用地2.09公顷。

四、存在的困难

（一）体制机制不顺。百里杜鹃行政区划还没有通过国务院

审批，没有真正的“户口”，很多项目都要借助黔西和大方才能落实，景区建设难度大，很多行政许可都无法进行，景区管理开展难。尤其是在建设进程中规划执法管理、征地拆迁安置等工作方面受到很大制约。

（二）季节制约明显。目前百里杜鹃的旅游项目现主要是观

赏杜鹃花，而杜鹃花花期一般只有不到两个月的时间。单一的杜鹃花观光旅游项目季节性特别强，一定程度上制约了百里杜鹃的旅游产业的进一步发展壮大，同时也相应提高了规划编制的难度。

（三）工作基础薄弱。一是百里杜鹃所辖四个乡都是原大方、黔西较为偏远的少数民族乡，各项基础设施非常薄弱，基本没有旅游服务设施。二是四个乡都没有经过评审的规划，给景区管理带来极大的不便。三是四个乡和重点村庄的规划建设刚刚起步，各项建设任务非常繁重，基础薄弱。四是人才匮乏制约各项工作开展。

五、下步打算

（一）全力抢抓机遇，破解发展和季节瓶颈。

目前毕节市的发展正迎来前所未有的发展机遇，国发2号文件《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，省委省政府13号文件《关于加快毕节实验区新一轮改革发展的意见》和毕节撤地建市的契机，百里杜鹃抢抓发展机遇，力争解决行政体制和机制制约因素，同时借贵州省第七届旅游产业发展大会在百里杜鹃召开强化科学规划引领，规划先行，建管并重，积极在辖区内探索开发具有长期性度假型的旅游项目，加大白龙洞、大霄洞、百里杜鹃湖、百里杜鹃大草原、米底河景区开发力度，大力发展乡村旅游，不断丰富景区旅游业态，按照“地球彩带、世界花园，养生福地，避暑天堂”的目标打造百里杜鹃四季游，破解季节制约的难题。

（二）强化招商引资，落实规划蓝图。

加快花海文化城路网建设，进一步加大招商引资和利用外资的力度，着力谋划一批大项目、好项目，加强花海文化城的市政基础设施和旅游服务设施建设，尽快形成具有一定接待能力的高品质旅游服务功能区，在此基础上大力推进四个乡“五古”彝族风情小镇打造和沿街立面的改造，加大精品示范村的规划建设力度，高标准、高效率、高质量打造一批具有特色的旅游集镇和村庄，完善旅游服务配套设施，初步形成较为完整的旅游服务体系，促进百里杜鹃旅游大发展。

（三）强化管理执法，建设和谐景区。一是强化执法队伍建设。进一步配强城管综合执法大队管理班子，配齐人员，抓培训、抓养成、抓作风、抓规范，做到管理不越权越位、不违纪违规，确保城管综合执法队伍的工作的合法性、合理性和规范性。二是尽快申报行政执法资格。积极对接上级部门，切实加强城管综合执法大队的行政执法资格的申报工作。三是加强协调管理。以依法管理，合理管理为基础，以文明管理，和谐管理为核心，确保管理规范化、人性化。

（四）强化部门职责，加快发展速度。

鉴于体制机制因素，目前城乡建设规划局职能职责覆盖建设、规划、房产、城管等，下一步工作将尽快成立质监站、安监站，并积极对接联系房屋产权证的办理事宜。

二〇一二年三月六日