关于仙都风景区旅游管理体制问题的调研报告

第一篇：关于仙都风景区旅游管理体制问题的调研报告

关于仙都风景区旅游管理体制问题的调研报告

课题组组长：吕唐镇 牵头单位：县府办

责任单位：县旅游局、仙都农管处

为进一步理顺仙都风景区的管理体制，推动我县旅游经济快速健康发展，在广泛征求县人大、县政协、县仙都风景旅游管理局、仙都农村管理处、县民政局及社会各界人士意见的基础上，借鉴金华双龙风景旅游区、诸暨旅游事业管理区、温州雁荡山旅游区、莲都东西岩风景区等地旅游的运行管理体制，经梳理，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

仙都是国家重点风景名胜区，自1982年成立仙都风景区管理处以来，历届县委、县政府对如何理顺体制问题作了积极的尝试。乡镇撤扩并前曾由当时仙都乡的一名副乡长兼任管理处主任，但工作重点还是在农村。1993年，成立缙云县仙都风景旅游管理局（以下简称仙都管理局）。1994年，又决定由五云镇党委一名副书记兼任仙都管理局副局长。1998年，县委、县政府计划将仙都管理区从五云镇划出，建立一个仙都乡（镇），由于条件不成熟，未能得到上级批准。2000年3月，县委、县政府经过反复论证研究，借鉴了永康方岩等地的成功经验，出台了县委〔2000〕13号文件《关于仙都风景旅游管理体制改革的决定》，授予仙都管理局一定的行政区域综合管理职能，撤销原仙都管理局党组，建立局党委。由五云镇人民政府将仙都景区所在的12个行政村（原仙都乡）委托给仙都管理局管理，仙都管理局对12个行政村的经济社会各项事业发展负全责，并设立“缙云县仙都风景旅游管理局仙都农村管理处”（以下简称仙都农管处）。仙都农管处设立党总支，隶属于仙都管理局党委。仙都管理局由一名副局长分管农村工作，兼任仙都农管处党总支书记、主任。这种管理体制，通过一段时间的磨合和全体干部职工的共同努力，在土地政策处理、风景资源保护、景区村庄环境改善等诸多方面起到了积极的作用。但是，随着形势的不断发展和变化，在运行中出现了许多新的问题和矛盾。

二、存在问题及原因

1、行政管理不够顺畅。仙都农管处不是一级政府，没有一级政府的管理职能和人员、机构的配置，而级别却与仙都管理局同级，但又受事业单位仙都管理局的领导，运作起来不够顺畅。例如：党代会是由仙都管理局党委组织召开，人代会则由五云镇人大组织召开；农管处十二个行政村使用的公章仍是“缙云县五云镇人民政府××村委会”，可农管处的公章则用“缙云县仙都风景旅游管理局仙都农村管理处”，这对村民外出务工、上大中专、计划生育等方面带来了许多麻烦。

2、难以发挥最佳工作效能。目前仙都农管处具体负责景区12个行政村的农村工作，旅游只是其中的一项工作内容。由于仙都农管处不是一级政府，但又相当于一个乡镇，其人员配备不足。虽然从表面上看景区管理的机构已经比较健全，但事实上与仙都管理局之间的关系非常微妙，造成了工作多头、重叠管理、人员分散、力量削弱的局面。

3、考核体系不相一致。仙都农管处各种考核列一级政府三类乡镇范围，仙都管理局则按部门考核，由于考核量化指标不一致，造成双方工作侧重点难以达到完全统一。

4、行政职能难以履行。仙都管理局全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、建设和全县旅游行业的管理和发展工作，但由于景区涉及多个部门和单位，各政府部门均对景区实行条块管理，景区缺乏统一有效的管理，在工作上带来了种种弊端，使得仙都管理局在具体工作中往往执行不够到位。

以上问题的存在，导致政出多门、相互制约、衔接脱节、多头管理等种种弊端，成为景区管理中较为突出的问题。因此，改革现行管理体制势在必行。

三、方案分析

根据《缙云县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，我县将以撤县建市和建设中等城市为努力方向，提出要把旅游作为带动第三产业发展的龙头，以“大投入、大景区、大产业”为目标，有效整合旅游资源，完善旅游要素，加快旅游开发建设，延伸产业链，使我县成为浙中南独具山水和人文特色的旅游休闲度假基地，促进旅游经济不断上台阶，努力争创全国旅游经济强县。因此，必须建立适宜和有效的风景旅游管理体制，在实施过程中真正把体制优势转化为资源优势、工作优势。现参考各地的经验，结合缙云当前实际，提出以下三个方案：

［方案一］成立中共缙云县仙都风景旅游区委员会（以下简称仙都风景旅游区党委）和缙云县仙都风景旅游区管理委员会（以下简称仙都管委会），撤销缙云县仙都风景旅游管理局，改设缙云县风景旅游管理局（以下简称县旅游局），保留仙都农管处（名称改为缙云县仙都风景旅游区管理委员会仙都农村管理处，待下步行政区划调整后考虑设立街道办事处），实行仙都管委会、县旅游局、仙都农管处“一套班子，三块牌子”的运行模式。即：

――实行统一领导。仙都风景旅游区党委书记、管委会主任、旅游局局长、仙都农管处主任由一人担任，负责全面工作。

――实行人、财、事“三统一”。人事方面，所有人员由管委会根据需要统一调配，混岗使用；财务方面，县财政将管委会、旅游局、仙都农管处的所有经费统一划拨，由管委会统一安排；事务方面，由仙都管委会全面履行风景区内的保护、规划、开发、建设及其他各项经济和社会事务管理职能，同时履行建设、环保、交通、国土资源、林业、水利、工商、民族宗教等部门通过依法委托的相关行政职能。具体委托的权限和方式，由相关部门依法与管委会签订委托书加以明确，权限委托方案须报经县委、县政府批准后实行。

――考核体系合二为一。县委县政府直接对管委会工作下达综合考核指标，景区农村工作纳入管委会考核内容，不再单列考核。

――景区内下洋、上前湖、下前湖、笋川、板堰、田村、梅宅、沐白、上章、塘后、梧源、仙岩12个行政村的部分事务（如召开人代会、村民需盖公章等），仍然归属五云镇人民政府管理。

――保留缙云县仙都开发有限公司，按照市场化运作方式，负责建设资金的筹措、开发建设项目的组织实施及景区的维护管理和经营。

――建立县风景旅游管理工作协调机构。撤销现行的缙云县仙都风景旅游管理委员会，成立“缙云县风景旅游工作领导小组”，由县委、县政府领导任组长，各相关部门主要负责人为组成人员。领导小组不定期召开会议研究决定涉及风景旅游管理工作的重大事项。

（一）机构设置及主要职责

仙都风景旅游区党委、仙都风景旅游区管委会（县旅游局、仙都农管处）代表县委、县政府对全县风景旅游工作实施统一领导，统一管理，其主要职责是：贯彻执行国家、省、市和县委、县政府有关风景旅游工作的方针、政策和法规；负责制订我县风景旅游事业发展的规划和计划，并监督执行各主要的规章制度；制订全县风景名胜区的总体规划、全县旅游发展战略和旅游发展规划；负责仙都风景旅游开发建设和市场营销；负责风景名胜区范围内行政管理，实行区域内地方经济社会事务管理与风景旅游管理统一协调；承办县委、县政府交办的其他工作。

根据以上职责，仙都风景旅游区党委、仙都管委会、县旅游局和仙都农管处合署办公，下设综合办公室、农村工作办公室、规划发展科、行业管理科、市场开发科5个职能科室和仙都综合执法大队、仙都景区管理处、仙都文化开发处、仙都旅游咨询中心4个下属事业单位。各职责如下：

1、综合办公室。主要负责党政机关政务事务工作的组织协调，负责党建、机关财务、人事、教育、后勤、文秘、宣传、档案、信息、信访、保密、会务、票务、接待等各项工作。

2、农村工作办公室。负责仙都农管处12个行政村的农业、农村、农民服务工作；承担计划生育、民政、政法综治、教育文化、卫生体育等各项社会事务和公共事业管理职能；负责仙都农管处的党务工作和辖区内的土地征用、拆迁等政策处理工作。

3、规划发展科。负责全县风景资源的勘察调查；负责风景区和风景区内村庄规划的编制和实施工作；负责办理风景区内建设项目的“一书两证”审核或审批；负责风景区内重大（要）建设项目的报批工作；负责风景区园林绿化的规划管理和封山育林工作；负责项目库建设和招商引资工作；履行各相应职能部门依法委托的管理职能。

4、行业管理科。负责全县旅游业的行业管理；负责推广旅游行业标准、规范服务、旅游商品开发及旅游统计；负责指导全县旅游质量监督管理工作；负责旅行社资格审核、申报、年检及星级宾馆申报、推介、评定等工作；负责旅游从业人员的资格考试、年审考核工作；履行各相应职能部门依法委托的管理职能。

5、市场开发科。负责旅游市场开发拓展工作；负责旅游宣传促销工作；负责旅游节庆活动的策划和组织工作；指导驻外办事处日常工作。

6、仙都综合执法大队。负责风景名胜区和旅游行业的执法管理工作；履行各职能部门依法委托的行政处罚等执法工作。

7、仙都景区管理处。负责仙都景区各景点的售检票、接待、安全、卫生、文明服务、影视拍摄等日常管理工作。

8、仙都文化开发处。负责仙都文化开发与黄帝文化研究工作。

9、仙都旅游咨询中心。负责旅游服务咨询工作；负责建立旅游咨询服务点，代办交通住宿预定等工作；负责旅游服务从业人员的业务培训工作。

（二）领导岗位配置

设管委会领导班子成员共9名。

1、管委会党委书记、主任、县旅游局局长、农管处主任由一人担任，主持全面工作。

2、党委副书记2名：其中一名兼任纪委书记，分管党建、人大工作；一名兼农管处副主任，分管农村工作。

3、管委会副主任、旅游局副局长3名：分管风景旅游规划和开发建设、风景旅游市场开发和旅游行业管理及综合执法等工作。

4、农管处副主任3名。

（三）利弊分析 ――有利方面：

1、实行人、财、事“三统一”，实现“景政合一”。人事方面，管委会主任兼任旅游局局长，便于统筹安排各项工作，有利于协调景区内农村工作与旅游工作之间的矛盾。所有人员由管委会根据需要统一调配，可以最大限度地发挥人员的工作积极性；财务方面，县财政将管委会、旅游局、仙都农管处的所有经费统一划拨给管委会，由管委会统一安排使用；事务方面，部门将管理权限委托给管委会后，使管委会拥有“块块”管理职能，领导主体更加明确，管理权限更加集中，执行工作更加顺畅。

2、理顺关系，减少矛盾，提高效能。管委会与旅游局实行“一套班子，两块牌子”的运作模式，消除现行体制下职能重复、职责不清、相互扯皮等矛盾，理顺风景保护、规划、开发、建设与旅游行业管理之间的关系，同时也理顺风景旅游管理工作与部门、农村之间的关系，使风景区的各项管理工作执行更加到位，真正取得实效。

3、暂时保留仙都农管处，待下步全县行政区划调整后考虑设立街道办事处。这既与即将开展的行政区划调整工作相衔接，体现了政府决策的科学性、有序性、严肃性，也可以使当前景区内面临的农村行政管理问题得到相应解决，促进景区开发与城区建设实现联动发展，为今后的撤县建市、创建旅游强县打下良好基础。

4、考核体系合二为一。县委县政府直接对管委会工作下达综合考核指标，景区农村工作纳入管委会考核内容，消除了两头考核带来的各种矛盾。

――不利因素：

1、景区内12个行政村的部分行政事务依然归五云镇人民政府管辖，在行政区划调整设立街道办事处之前，现行体制下农村行政管理的相关问题依然存在。

2、部门权限委托必须依照法律、法规、规章的规定进行。依照《行政许可法》第二十四条之规定，有的职能委托缺乏法律依据。但可偿试运行。

［方案二］保留缙云县仙都风景旅游管理局和仙都农管处，优化2000年改革管理体制，统一人、财、事，统一考核，实行部门职能委托。待下步行政区划调整后，仙都农管处改设为街道办事处。即：

――统一人、财、事。人事方面，仙都管理局对局及仙都农管处所有人员根据需要统一调配、混岗使用，对仙都农管处所辖村支部书记拥有任免权；财务方面，县财政划拨给仙都管理局和仙都农管处的所有经费均由仙都管理局统一安排使用；事务方面，赋予仙都管理局“块块”管理职能，由仙都管理局履行风景区内的各项行政职能。

――统一考核办法。县委县政府直接对仙都管理局工作下达综合考核指标，景区农村工作纳入仙都管理局考核内容。

――实行部门职能委托。建设、环保、交通、国土资源、林业、水利、工商、民族宗教等部门通过依法委托，由仙都管理局全面履行景区内的保护、规划、开发、建设及其他各项经济和社会事务管理职能。具体委托的权限和方式，由相关部门依法与仙都管理局制订委托书加以明确。仙都管理局和仙都农管处按职能要求，设置、调整相应科室。待下步全县行政区划调整后，仙都农管处改设为街道办事处。

这种管理体制有利方面是：

1、对现行体制进行改革优化，便于尽快实施。

2、统一人、财、事，理顺仙都管理局与仙都农管处之间的关系，实现“景政合一”。

3、待下步全县行政区划调整后，仙都农管处改设为街道办事处。有利于与下一步行政区划调整工作相衔接。

4、统一考核办法，消除了两头考核带来的各种矛盾。不利因素是：

除与“方案一”相同的不利因素外，其行政管理仍不够顺畅。如，局与农管处是平级关系，同属正科级单位，并且农管处是行政单位，仙都管理局是事业单位。

［方案三］成立缙云县仙都风景旅游管理委员会，撤销仙都农管处，撤销缙云县仙都风景旅游管理局，改设缙云县风景旅游管理局，管委会主任兼任旅游局局长，实行“一套班子，两块牌子”的运作模式。即：

――撤销仙都农管处，景区内12个行政村的经济社会发展事务，由管委会增设农村工作科、社会公共管理科具体负责，并由一名副主任分管农村工作。12个行政村的部分行政事务（如召开人代会、村民需盖公章等），仍然沿袭目前的体制，归属五云镇人民政府管理。待下步行政区划调整后设立街道办事处。

――撤销缙云县仙都风景旅游管理局，改设缙云县风景旅游管理局，作为旅游行业主管部门履行相应职责。

管委会主任兼任旅游局局长，实行“一套班子，两块牌子”的运作模式。这种管理体制的有利方面是：

1、撤销仙都农管处，在管委会下直接设置农村工作科、社会公共管理科，有利于协调景区内农村工作与旅游工作之间的矛盾。

2、统一人、财、事，理顺仙都管理局与仙都农管处之间的关系，实现“景政合一”。

3、统一考核办法，消除了两头考核带来的各种矛盾。

不利因素是：除与“方案一”相同不利因素外，由于撤销仙都农管处，风景旅游工作与农村工作面多量广，人员混岗使用，许多工作将不能及时得到衔接，并给景区内各村群众带来办事不便等其他问题。

四、建议方案] 通过比较上述三个方案，权衡各方利弊，建议采用方案一较为现实可行。如果采用“方案一”或“方案三”，都应撤销缙云县仙都风景旅游管理委员会，建立缙云县仙都风景旅游工作领导小组。同时，不管采用哪套方案，建议保留缙云县仙都开发有限公司，实行企业化管理，按照市场化运作方式，负责建设资金的筹措、开发建设项目的组织实施及景区的管理和经营。

第二篇：关于某风景区旅游管理体制问题的调研报告

为进一步理顺**风景区的管理体制，推动我县旅游经济快速健康发展，在广泛征求县人大、县政协、县**风景旅游管理局、**农村管理处、县民政局及社会各界人士意见的基础上，借鉴金华双龙风景旅游区、诸暨旅游事业管理区、温州雁荡山旅游区、莲都东西岩风景区等地旅游的运行管理体制，经梳理，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

**是

国家重点风景名胜区，自1982年成立**风景区管理处以来，历届县委、县政府对如何理顺体制问题作了积极的尝试。乡镇撤扩并前曾由当时**乡的一名副乡长兼任管理处主任，但工作重点还是在农村。1993年，成立**县**风景旅游管理局（以下简称**管理局）。1994年，又决定由五云镇党委一名副书记兼任**管理局副局长。1998年，县委、县政府计划将**管理区从五云镇划出，建立一个**乡（镇），由于条件不成熟，未能得到上级批准。2000年3月，县委、县政府经过反复论证研究，借鉴了永康方岩等地的成功经验，出台了县委〔2000〕13号文件《关于**风景旅游管理体制改革的决定》，授予**管理局一定的行政区域综合管理职能，撤销原**管理局党组，建立局党委。由五云镇人民政府将**景区所在的12个行政村（原**乡）委托给**管理局管理，**管理局对12个行政村的经济社会各项事业发展负全责，并设立“**县**风景旅游管理局**农村管理处”（以下简称**农管处）。**农管处设立党总支，隶属于**管理局党委。**管理局由一名副局长分管农村工作，兼任**农管处党总支书记、主任。这种管理体制，通过一段时间的磨合和全体干部职工的共同努力，在土地政策处理、风景资源保护、景区村庄环境改善等诸多方面起到了积极的作用。但是，随着形势的不断发展和变化，在运行中出现了许多新的问题和矛盾。

二、存在问题及原因

1、行政管理不够顺畅。**农管处不是一级政府，没有一级政府的管理职能和人员、机构的配置，而级别却与**管理局同级，但又受事业单位**管理局的领导，运作起来不够顺畅。例如：党代会是由**管理局党委组织召开，人代会则由五云镇人大组织召开；农管处十二个行政村使用的公章仍是“**县五云镇人民政府××村委会”，可农管处的公章则用“**县**风景旅游管理局**农村管理处”，这对村民外出务工、上大中专、计划生育等方面带来了许多麻烦。

2、难以发挥最佳工作效能。目前**农管处具体负责景区12个行政村的农村工作，旅游只是其中的一项工作内容。由于**农管处不是一级政府，但又相当于一个乡镇，其人员配备不足。虽然从表面上看景区管理的机构已经比较健全，但事实上与**管理局之间的关系非常微妙，造成了工作多头、重叠管理、人员分散、力量削弱的局面。

3、考核体系不相一致。**农管处各种考核列一级政府三类乡镇范围，**管理局则按部门考核，由于考核量化指标不一致，造成双方工作侧重点难以达到完全统一。

4、行政职能难以履行。**管理局全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、建设和全县旅游行业的管理和发展工作，但由于景区涉及多个部门和单位，各政府部门均对景区实行条块管理，景区缺乏统一有效的管理，在工作上带来了种种弊端，使得**管理局在具体工作中往往执行不够到位。

以上问题的存在，导致政出多门、相互制约、衔接脱节、多头管理等种种弊端，成为景区管理中较为突出的问题。因此，改革现行管理体制势在必行。

三、方案分析

根据《**县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，我县将以撤县建市和建设中等城市为努力方向，提出要把旅游作为带动第三产业发展的龙头，以“大投入、大景区、大产业”为目标，有效整合旅游资源，完善旅游要素，加快旅游开发建设，延伸产业链，使我县成为浙中南独具山水和人文特色的旅游休闲度假基地，促进旅游经济不断上台阶，努力争创全国旅游经济强县。因此，必须建立适宜和有效的风景旅游管理体制，在实施过程中真正把体制优势转化为资源优势、工作优势。现参考各地的经验，结合**当前实际，提出以下三个方案：

［方案一］成立中共**县**风景旅游区委员会（以下简称**风景旅游区党委）和**县**风景旅游区管理委员会（以下简称**管委会），撤销**县**风景旅游管理局，改设**县风景旅游管理局（以下简称县旅游局），保留**农管处（名称改为**县**风景旅游区管理委员会**农村管理处，待下步行政区划调整后考虑设立街道办事处），实行**管委会、县旅游局、**农管处“一套班子，三块牌子”的运行模式。即：

――实行统一领导。**风景旅游区党委书记、管委会主任、旅游局局长、**农管处主任由一人担任，负责全面工作。

――实行人、财、事“三统一”。人事方面，所有人员由管委会根据需要统一调配，

第三篇：风景区旅游管理体制的控索与创新

风景区旅游管理体制的控索与创新

——在探索中创新　在创新中发展

近年来，面对激烈的市场竞争和旅游业日新月异的发展，**旅游管理体制在探索中创新，在创新中发展，走出了一条“特色之路”。

一、在探索中创新

（一）起步阶段（1985年8月——1998年1月）。

1985年8月，**林区实行封刀禁伐令，县委、县政府提出了“保护、利用、开发、管理”八字方针，以此作为**旅游开发的指导思想；1987年9月，**管理委员会成立，为开发旅游和建立区级镇做准备；1988年10月，撤头道河乡（区辖乡），设**镇（区级镇），肩负起开发旅游和发展农村经济的双重任务。**旅游起步阶段体制“管理混乱”：**森林经营所和林区采育场、农业、旅游等多个行业和政府部门都有权对**进行管理，**镇政府也有权进行管理，形成管理政出多门、职权交叉的局面。

（二）发展阶段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府作出《关于加快旅游业发展的决定》，实施“旅游驱动”战略；随即，江津市成立了以市长为主任，组织部长和分管旅游的副市长为副主任，相关部门主要负责人为成员的江津市旅游发展管理委员会（后来由市委书记任主任，市长和市委、市人大、市政府、市政协的分管领导、市委组织部长任副主任，相关部门主要负责人为成员）。旅游发展管理委员会下设办公室，办公室主任、市旅游局局长、**镇委书记由同一人兼任，这就便于协调市旅游管理委员会办公室、旅游局与**镇之间的关系。**旅游在发展阶段中，存在的主要问题是体制“管理不顺”：**景区内有市旅游发展管理委员会办公室、**镇政府、两个林业企业、重庆德鸿实业公司等多家利益主体，多头管理，严重影响了**旅游的开发。许多投资者对**旅游资源开发潜力看好，就是担心管理体制不顺，影响投资计划的顺利实施和投资回报，不敢前来投资。

（三）规范阶段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消**镇，成立市政府直属正局级单位――**风景名胜区管理委员会。风管委主任由市旅游局局长、市旅委会办公室主任兼任；同年8月，江津撤销原来隶属林业局的林业部门管辖的**林区采育场和森林经营所，设立**森林资源管理局，隶属风管委管辖的副局级事业管理机构，其局长由**风管委一名副主任兼任。负责景区森林管护、森林防火等管理工作，林业局只对其进行业务指导。

（四）创新阶段（2005年8月至今）。

年初，市委十一届六次全委会提出了建设“两地一中心”的宏伟目标，把建设“以**为龙头的蜚声中外的旅游胜地”作为建设“两地一中心”战略的重要内容，把加大以**、中山古镇为主的旅游资源保护性开发作为近期旅游开发的重点；今年8月，成立了市政府正局级特设机构——**管理委员会，由市委副书记杨盛华同志兼任书记，市旅游局局长兼任副书记、主任；在全市公开选调工作人员；专门成立了旅游发展科和景区旅游综合执法大队。旅游发展科编制核定为4人，负责景区旅游产品的包装、策划、宣传、促销等。景区旅游综合执法大队由**森林资源管理局的16名职工组成，专职从事景区执法，整治旅游秩序、规范旅游市场。做到集中与分散相结合、开发与保护相结合、加快发展与可持续发展相结，从而形成一个责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的新模式。

二、在创新中发展

（一）解决“六对矛盾”。

一是解决“上下”矛盾。全市形成了党政一把手亲自抓，主管领导集中力量抓，党政合力抓以**景区旅游为代表的全市旅游发展新格局。

二是解决“条块”矛盾。**风景名胜区是江津市众多旅游景区中“起龙”。市旅游局与**风管委实行主要领导一肩挑的领导体制，**风管委对景区内的一切资源和事业发展全权负责，从体制上消除条块之间的矛盾。

三是解决“条条”矛盾。新的旅游管理体制赋予了**风管委全权管理214平方公里景区的职权，风管委直接向市政府负责，避免了部门之间的矛盾。

四是解决“开发与保护”矛盾。新的管理体制实现了职责、权力与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划、眼前利益服与长远利益相统一，做到了开发旅游与保护资源的有机结合、加快发展与可持续发展的有机结合。

五是解决“发展与投入”矛盾。**风管委成为对内，对外、对上、对下唯一的合法主体机构，也是唯一的法人。投资商找到风管委就可以解决一切难题，大大简化了办事程序，符合行政许可法的要求，适应新形势下旅游发展的需要。

六是解决“旅游与农村”矛盾。新的管理体制建立后，将原纯农业的5个村划给周边的镇管辖，只保留核心景区4个纯林业的村开发旅游，解决了农村工作和旅游发展无法兼顾的难题。

（二）实现“三个统一”。

一是统一管理网络。**风景名胜区管理委员会进入江津

第四篇：信阳市南湾湖风景区管理体制问题研究开题报告

信阳市南湾湖风景区管理体制问题研究

开

题

报

告

一、选题意义

近年来，伴随旅游业强劲的发展势头，与旅游业相关的饭店、旅行社以及交通运输业都得到了均衡快速发展，而作为旅游业的核心——风景区的开发建设和管理却大大滞后，远远不能满足当前旅游业发展的需求，风景区的核心地位和龙头带动作用没能显现。客观地说，这些风景区是在旅游业快速发展的强大拉力下开发建设起来的，很多景区举债开发，负债累累。经营管理粗放型特征明显，随着旅游业经营环境的市场化和法制化，初创时期建立起来的管理模式已经不适应多变的市场环境要求。在市场竞争压力和内部利益驱动的双重刺激下，这些旅游景区管理体制和经营管理模式的转型升级成为历史必然。

但是，长期以来，人们一般认为旅游业主要是由旅行社业、交通客运业和以宾馆饭店为代表的住宿业三部分组成的。也有人提出“旅游业六要素”，认为旅游业是由“游、购、娱、吃、住、行”六部分组成。还有人提出“旅游业三体”即主体——旅游者，客体——旅游资源，介体——旅行社、旅行交通等。这几种说法对景区业的基础作用、核心地位缺乏足够的认识。

其实，以旅游资源为基础形成的景点业，是整个旅游产业发展的基础。旅游者之所以选择某一地作为目的地，主要是由这里的著名景区(点)的吸引，游览这些景区(点)是他们最主要的旅游动机和旅游目的。但长期以来由于对景区(点)业的应有地位缺乏足够的认识，在完善社会主义市场经济体制的今天，仍然沿用计划经济体制时代形成的景区管理模式，导致目前风景区无论在行业管理、市场化程度还是人才培养等方面，均落后于其他行业，是整个旅游产业发展的薄弱环节。

风景区成为当今旅游业发展的瓶颈主要是由于其管理体制不顺造成的，并由此导致了种种问题：景区规划滞后，执行乏力；投资主体单一，难以形成规模；政企不分、事企不分和多头管理；等等。风景区要想走出目前的瓶颈状态，必须探讨新 1 的可行的管理体制。

南湾湖风景区是以南湾湖为核心的山水观光型风景区。南湾湖原称南湾水库，建成于1955年，是一个集防洪、灌溉、发电、养殖、城市供水和旅游经营于一体的大型水库。南湾湖从上世纪80年代开始发展旅游，直到2003年才建立独立统一的管理机构，南湾湖风景区才走上良性发展轨道。可以说，南湾湖风景区浓缩了我国大部门风景区的发展历程和体制弊端，现在一样走在了转型升级的十字路口。

本文在探讨南湾湖风景区管理体制问题上，一是对风景区的所有权、管理权和经营权进行了拆分，按照“三权分立”的理论对信阳市政府、南湾湖风景区管委会及旅游公司进行了责权利的划分，这是破解体制瓶颈的关键，也是实行政企分开的理论依据。二是在分析南湾湖风景区利益相关者的基础上，构建了利益相关者图谱，重点分析了核心层利益主体的利益诉求，为风景区重构管理体制框架明确了重点。三是从投资融资、主导市场的角度，主张建立与南湾湖不相隶属的南湾湖旅游集团有限公司，实行门票专营，真正实现政企分开、经营与管理分开，使风景区的管理更加规范、运作更加顺畅。

二、文献综述

近年来，由于旅游业的兴起及其对相关产业和地方经济的带动作用，对风景区管理体制问题的研究逐步深入，风景区管理体制和运行机制的改革创新问题已经成为旅游行业最热门的话题。在市场经济条件下，传统的由政府包办一切或政府垄断经营的风景区管理模式显然已经不适应生产力发展的客观要求，无法在新形势下有效保护风景区宝贵的资源，也无法有效发挥市场经济的作用。因此，风景区的体制创新在政府层面、业界和学术界都备受关注。

不少学者对与风景区体制改革以及风景区的产权、属性等相关问题进行了专题分析研究，归纳起来主要有以下几个方面：

1、关于风景区的界定

由于世界各国和地区的社会制度、经济基础、发展阶段等方面各不相同，风景区的概念和叫法也各不相同。美国和加拿大等西方发达国家建立国家公园体系来管理国家的自然资源和人文资源，我国也建立了国家风景名胜区、国家森林公园、文 2 化遗产地、自然保护区等系统来管理国家风景名胜资源。王维正、胡春姿等认为国家公园是一个土地所有或地理区域系统，该系统的主要目的就是保护生物多样性或生态资源。孙筱祥、徐大陆等以美国国家公园为例，将其分为三大类，即天然国家公园、历史遗迹国家公园和国家游乐胜地。胡涌、王子林等认为，从相似性来看，美国的国家公园大致相当于我国的风景名胜区、自然保护区和森林公园等。

我国学术界一直都在对风景区及其管理模式创新问题进行探讨，对“风景区”这一名词的提法也不太一致，如有的称作“旅游景区”、“自然风景区”、“风景旅游区”、“风景管理区”、“风景名胜区”、“公共景区”等等。由于旅游资源是旅游景区最实质、最根本的组成部分，从旅游产业的角度看，以上种种称谓只是对同一种事物的诸多不同称谓。所以，这些研究从不同角度研究的都是同一对象——风景区，可谓殊途同归。显然，风景区是一个比较复杂的体系，其内涵和外延都比较宽泛，要做出统一的界定比较困难。因此，本文为便于论述，文中的风景区一般指“风景名胜区”，且界定在那些资源所有权属于国家或集体的公共型自然旅游景区，一般都建立了相应的管理机构，统称“风景区”。

根据《风景名胜区管理条例》：风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

2、关于风景区资源的产权研究

毋庸置疑，风景区范围内的山、水、林、地等资源属于国家，这涉及到一个产权问题，而产权是可以分解的。国务院发展研究中心刘世锦指出，产权可以分割为使用、收益、转让等权利，其中的每一种权利还可以继续进行细化。赵燕菁指出，这种产权的可分解性，使同一资源能够满足不同的人在不同时期的不同需要，为制度的创新带来了极大空间和可能性。中国社会科学院徐嵩龄从风景区资源与旅游市场的关系出发，提出可以将风景区所有权与经营权分离。中国社会科学院旅游研究中心张广瑞认为，风景区所有权与经营权分离本身并不一定会带来环境破坏，只是经营方式的转变。四川大学旅游学院杨振之认为，我国风景区资源产权不明晰，多权不分，导致风景区资源在旅游开发上出现种种弊端，甚至被大规模破坏。中国旅游学院旅游科学研究所所长王兴斌从中国自然文化遗产保护、利用和管理的现状出 3 发，提出了“四权分立与制衡管理模式”，即景区所有权归国家，管理权归部门，经营权归企业，监督权归法律、舆论和国际规则等。

3、关于风景区产品属性的研究

对风景区资源和产品属性的分析和界定，是研究风景区管理体制问题的基础。关于风景区产品属性的研究，目前主要存在三种观点，但以赞成第一种观点的居多。第一，认为旅游景区具有准公共产品性质。如彭德成（2003）认为一个风景区依托公共资源设立门票进行游客管理时，这个风景区便从公共产品转变为准公共产品，这样其既包含了公益性成分又包含经营性成分，那么旅游景区既可以由政府直接经营也可委托民营企业经营。第二，认为旅游景区是资源国有的私人产品。唐凌（2005）通过对旅游产品的经济性质和外部性的分析，认为风景区通过售卖门票等方式而具有竞争性和排他性，因此可以实现风景区企业化经营的管理体制创新，国家作为风景区所有者和行政管理者行使相应职权，风景区的经营管理则主要由市场提供。第三，认为风景区是否属于纯公共产品、准公共产品还是私人产品并不是一成不变的。马梅（2003）在《公共产品悖论——国家公园旅游产品生产分析》中运用公共经济学的理论与方法，深入剖析我国风景区旅游产品的价格、生产者、经济效率等问题，得出这样的结论，现阶段在国家财政预算约束刚性的情况下，风景区旅游产品公共产品性质发生变异，需要私人生产者的参与。

4、关于风景区管理体制及经营模式的研究

魏小安认为，风景区资源也是经济资源，必须为当地国民经济和社会发展服务，这是由中国的国情所决定的。旅游资源必须在保护中开发利用，在利用中促进保护和发展。目前，中国风景区组织结构大体有三种，即政府直接管理、企业独自经营、政府与企业共同经营，但这三种模式并没有明确的界限，很多风景区是这三种模式兼而有之，管理体制较为混乱。

邬爱其、徐进通过分析国家风景名胜区的规制现状和组织结构，认为分离经营性项目是风景区事业发展的必然选择，提出要明确管理部门的权限和职责，在经营性项目中引入竞争机制，建立新的运行制度。

李树明、郭建有以华山风景区先后3次大规模的体制变革为事实依据，提出了 4 三个基本观点：一是在特定历史条件下风景区从公益性管理向经营性管理转变是一种制度进步；二是我国风景区在体制改革中应普遍推行统一管理模式；三是现阶段风景区在政府行业管制下实行企业化经营可以有效提高风景区投资融资能力和促进相关基础设施建设，从而保障国家对风景区资产的所有权收益。

谢凝高对风景区在现代社会发展的背景下，如何做到发挥风景区功能与风景区资源保护双重任务提出了针对性的对策和措施。李如生认为，风景区开发经营应坚持“国家所有、政府授权、特许经营、社会监督”的原则，在建立规范制度的前提下进行。

以郑易生、徐嵩龄等为代表的中国社会科学院环境与发展研究中心的研究者对黄山风景区管理体制进行了认真的走访和调研，对这种“黄山模式”的行政建制、经营体制、旅游管理方针等方面进行了客观评价，指出该模式创新的必要性和紧迫性，并提出了更新的对策和建议。

综合以上研究成果发现，学者们对于风景区性质的界定、类型的划分、产品属性的判断和经营管理模式都进行了具体而深入的研究，同时对中国风景区改革实践过程中出现的新情况新问题也进行了激烈的争论，比如政府的规制问题、保护与开发问题等，指出成立国家风景名胜区的重要目的是为了更好地保护不可再生的自然资源和人文资源，但并不否认对适度经济利益的追逐，并在此基础上提出了风景区管理体制改革的创新问题。然而，当把这些理论针对当前我国风景区实际存在的问题时，犹如一个个散落的珍珠，难以成为一个富有逻辑关系的整体。尤其是我国风景区的大规模开发，是在市场需求和经济利益的双重驱动下发展起来的，单纯分析产权、规制等问题而无视景区各利益主体的“经济人”行为是不可取的。笔者认为只有综合风景区众多相关利益主体，统筹兼顾，才能协调发展。

三、选题的研究预期目标、研究方法、可行性和可能创新点

1、预期目标

风景区是我国旅游业发展的主要载体，但由于管理体制不健全，已导致了资源破坏、环境污染、利益分配不均、国有资产流失等问题。改革现有风景区管理体制，破解旅游业发展瓶颈，探讨建立一个既有利于资源和生态保护又能兼顾旅游开发、5 既有助于推动经济社会发展又有利于促进当地群众脱贫致富的体系，以风景区管理体制的革新带动整个旅游产业的发展，已成为一个十分重要的课题。

本文以南湾湖风景区为实例，从我国风景区管理体制的建立和发展入手，对风景区的性质和功能、产权性质、产品属性、经营和管理、开发和保护等要素进行剖析，分析现行管理体制的缺陷，提出了改革和完善风景区管理体制的方向。在探讨南湾湖风景区管理体制问题上，一是把风景区的产权分解为所有权、管理权和经营权，实行“三权分立”；二是在分析南湾湖风景区利益相关者的基础上，构建南湾湖风景区利益相关者图谱，着重分析了核心层利益主体的利益诉求，为重构风景区管理体制框架奠定基础；三是从投资融资、主导市场的角度，主张建立与南湾湖风景区不相隶属的南湾湖旅游集团有限公司，实行门票专营，政企分开，管理与经营分开，使管理更加规范、运作更加顺畅。在上述论述的基础上，提出建立三个体系的构想：一是构建合理的行政管理体系，二是鼓励以市场为主体的经营体系，三是探索以法律为基础的监管体系。

2、研究方法

(1)文献查阅与实地调研相结合

通过图书馆和中国期刊网等网络平台，广泛查阅和搜集与论题相关的文献和资料，重点研读与风景区管理体制相关的文献论述，并有针对性地摘抄关于论题的主要观点、研究方法、典型案例以及相关统计数字，在此基础上进行逻辑分类，为论文写作奠定基础。同时，在充分查阅文献资料的基础上，还对信阳市南湾湖风景区、信阳市鸡公山风景区、焦作市云台山风景区以及南湾湖风景区边缘地带等进行实地调研，获取研究论题的第一手资料。

(2)对比分析法

通过对国内一些著名风景区管理模式的比较分析，针砭时弊，指出管理中存在的诸多不足，为下一步管理体制改革探索出路。

(3)系统研究方法

系统研究方法把研究对象如实地当作一个整体来对待，通过对事物之间关系的研究，来解释其中的原因和结果。笔者认为与风景区管理相关的利益主体如政府、管理者、投资者、旅游者、当地居民等，是构成风景区管理的有机单元，在研究体 6 制改革的过程中必须充分考虑这些因子及相互之间的关系，因而引入了利益相关者理论。利用利益相关者属性分析研究南湾湖风景区利益相关者之间的关系，构建利益相关者图谱，结合现有风景区管理模式探索出适合此地永续发展的管理思路。

3、可能创新点

本文可能创新点有以下三点：

1、运用公共经济学理论，对风景区旅游产品性质和权属进行界定，认为在当前我国财力有限和财政预算约束刚性机制下，风景区要发展，实行企业化经营是最现实的变迁之路。

2、本文引入了利益相关者理论，主张统筹考虑所有利益相关者不同的利益诉求，利用利益相关者属性分析研究当地利益相关者之间的关系，构建利益相关者图谱，结合现有风景区管理模式探索适合此地永续发展的管理思路。

3、尽管已经实行“三权分立”，政企分开，破解了风景区管理诸多体制难题，但并不意味着景区一定会快速健康发展。笔者主张建立与风景区管理机构无直接隶属关系的旅游集团公司，引入现代企业理念，通过投资融资，吸纳开发建设资金，促进风景区高起点规划、高质量开发和高标准保护。

四、论文框架

笔者通过分析风景区管理体制的基本要素，如风景区性质和功能、风景区产权特征、风景区产品属性、风景区经营问题、风景区保护与开发，讨论各要素之间的内在逻辑关系，最后从行政管理体系、经营体系、监督体系三个方面，提出了破解南湾湖风景区体制问题的解决方案。全文共分五个部门。第一章是绪论，介绍了笔者的选题背景和选题意义、研究方法和可能创新点、以及相应的理论基础和文献综述；第二章对风景区相关管理要素进行探讨，并引入利益相关者理论；第三章介绍南湾湖风景区管理体制现状，对南湾湖风景区相关利益相关者进行分析；第四章提出了南湾湖风景区管理体制上存在的问题；第五章从构建合理的行政管理体系、鼓励以市场为主体的经营体系、探索以法律为基础的监管体系三个方面，提出破解南湾湖风景区体制难题的方案。

五、计划进度安排

论文的写作时间从2010年3月底开始，至2011年3月基本结束，以通过华中科技大学盲审和完成盲审修改意见为标志。大致时间安排如下：

1、搜集资料，2010年3月底~4月30日。利用华中科技大学图书馆和中国知网提供的资料，搜集与风景区管理体制、风景区产权、经营模式等有关的观点、论文、期刊和书籍等，摘记与本论文有关的资料，完成文献综述，为下一步论文开题报告和论文写作奠定基础。

2、实地调研，2010年5月1日~6月30日。本论文属实证性论文，写作论文的目的是为了解决问题，指导实践，因此，有针对性地进行一些实地考察和调研非常有必要。笔者首先要对本文写作对象信阳市南湾湖风景区进行全方位考察，此外还拟对焦作云台山风景区、信阳市鸡公山风景区、信阳市灵山寺风景区以及新县红色旅游进行实地考察和调研。

3、完成开题报告，2010年7月1日~8月31日。在上述两个阶段的基础上，写作论文开题报告，并于2010年8月通过学校组织的论文开题。

4、完成论文初稿，2010年9月1日~11月31日。集中利用三个月的时间，完成论文初稿。

5、修改定稿，2010年12月1日~2011年3月。在老师的指导下，对论文进行修改、完善，并于2011年3月提交学校进行盲审。

六、参考文献

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第五篇：乡镇管理体制调研报告

乡镇管理体制调研报告

姓名

[摘要]随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策。

[关键词]乡镇 行政管理 体制改革

乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。

一、乡镇行政管理体制改革的历史

（一）农村税费体制的改革

农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了

配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。

（二）加强新农村物质文明和精神文明建设

当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。

二、现今乡镇行政管理体制的状况

（一）机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。

（二）行政运作模式

乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。

三、乡镇行政管理体制中的弊端及原因

（一）现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

1.政府职能错位、庞杂

一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。

2.权力与责任不等，行政运作方式跟不上发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。

3.财政不堪重负，体制不顺让腐败更加恶化

一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继

续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品。

4.党政、政事不分

党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。以党代政、党政不分的现象较为普遍，这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。

5.政绩考核不完善，科学合理的选拔任用体系未成形

对于乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感。

（二）乡镇行政管理体制存在问题的原因

1.对乡镇政府职能认识不够

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行

什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

2.条块分割的管理体制，限制乡镇的职能体制

乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。

3.经济因素限制了乡镇政府职能的发挥

税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

四、乡镇行政管理体制改革措施

（一）完善乡镇致府的机构安置

在新时期，乡镇面临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。

（二）创新思路，转变观念，加强职能

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。一是各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。

（三）加大力度推进乡镇机构改革，减少财政供养人员

按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。各级人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在省定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。

（四）探索乡镇未来深化改革的目标

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。

参考文献：

[1] 寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究, 2006,(8): 8.[2] 吴雁俊.毕节地区乡镇行政管理体制存在问题研究.贵州发展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊, 2006,(4): 64.[4] 其它工具 在线代理 网页代理 代理天下