自治县在人才培养及管理方面存在的问题及对策

第一篇：自治县在人才培养及管理方面存在的问题及对策

调 研 报 告

——自治县在人才培养及管理方面存在的问题及对

策

县委党校第二十一期乡科班（第二组）

调研成员：叶开平 刘玉叶

光布加甫·乌龙巴依尔 科布加·依登木苏荣

董叶珍 茹鲜

二〇一一年五月二十日

自治县在人才培养及管理方面存在的问题及对策

根据县委组织部、县委党校的安排，党校第21期乡科班教育卫生调研组，经过一周多时间深入各乡镇场学校、县直各医疗单位及乡镇场卫生院就全县的教育卫生专业人才队伍现状，存在的问题，以及今后的发展思路等方面进行了重点详细的调查研究。自治县教育卫生人才资源作为民生工作最重要方面，承担着加快教育医疗卫生事业发展决定性作用。因此，教育卫生事业人才队伍建设就显得尤为重要。通过广泛的调查研究，形成调研报告。为全面提升我县教育卫生人才事业发展，适应县域经济又好又快发展和人民群众日益增长的教育、卫生需求；为推进自治县实现经济社会跨越式发展和长久治安提供人才教育管理和支持。

一、教育卫生事业人才发展现状

（一）教育人才基本状况

教师队伍编制及建设情况：自治县中小学核定编制689名，实有教职工971人，总体超编282名。现有的971名教职工中，小学职工714名，中学教职工257名，少数民族教职工612名，占63%，实用人才储备编的特岗教师214名

（二）培养教职工人才情况

一是加强政策宣传，提高基本素质，在实际工作中，学 校加强了教师队伍培训宣传力度，使教职工及时了解培训政策，明确在职培训的重要性，增强教师积极参与在职培训学习的主动性。通过培训使我县教师队伍整体素质有了明显的提高，为我县教育事业持续发展垫定了坚实的基础。

二是强化教师队伍继续教育培训工作。根据《塔城地区第四个五年管理周期（2009-2013年）中小学教师继续教育规划实施细则》，制定了《和布克赛尔县第四个五年管理周期（2009-2013年）中小学教师继续教育贯彻落实意见》，要求我县在职中小学教师全员参加本轮继续教育培训，并规范了本轮继续教育的管理落实工作。

三是外引内培倾力打造高素质教师队伍。我县以“教师工程”为抓手，加强各级干部教师的引进培养推介工作。2010年根据县委要求，从自治区知名高校高薪聘请了4名资深教师，充实到我县教师队伍。通过外出培训和名师的传、帮、带，使教师的整体素质有了较大的提升。

四是以校为本、以生为本，建立和完善了中小学教师全面全方位的培训和提高。全县各学校积极组织教师开展本校培训和研修，充分发挥骨干教师示范引领作用。以骨干引领技艺交流，资源共享等方式带动教师业务素质和教学水平的全面提高。

（三）卫生人才基本状况

和布克赛尔县现有医疗卫生单位17个，有县级医疗机 构4个，截止2010年底，县卫生系统共有在职职工521人，其中专业人才453名，占职工总数的87.6%，在编389人，聘用99人，少数民族312人（占67%），女性305人（占66%），乡村医生48人，从事个体卫生人员17人。

学历情况：本科以上29人，占6.3%，大专学历183人，占39.8，中专学历200人，占43.5%，无学历48人（主要是师承民族医、中医人员），占10.4%。

职称情况：高级27人，占5%，中级职称79人，占17%，初级308人，占67%。无职称46人，占17%。

年龄情况：35岁以下198人，占43%，36-40岁106人，占23%，45岁以上156人，占34%.（四）人才培训情况

一是坚持以科学发展观为指导，以人为本，充分发挥卫生人才资源潜力，紧紧抓住培养、引进、管好、用好人才。为此，我们编制出台了《自治县卫生事业发展规划工作方案》，严格按照不唯学历，不唯职称，不唯资历，不拘一格选好各类卫生人才。

二是坚持党管人才原则。按照管好用活人才的要求，我们制定统筹发展目标，推进各类卫生人才队伍，协调发展，坚持把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准。加强医风医德，弘扬救死扶伤的精神，保障卫生事业人才全面发展。三是坚持培养在岗人才。大力吸引外地高级医疗卫生人才，同时积极发挥援疆援弱工程作用，引进高素质卫生人才，进行传、帮、带，不断加大培养力度，使卫生医疗技术水平有了较大的提升。

四是加大基础设施投入力度。2010年自治县通过自身财力投入到卫生事业的经费就达3600余万元。投入乡镇卫生院经费达375万元。今年辽宁盘锦市对口援建；自治县自筹资金新建县人民医院综合楼投入就达5500余万元。这些项目的建成将极大改善自治县卫生医疗环境，提高群众就医条件。

二、教育卫生人才管理存在的问题及原因

（一）教育人才方面存在的问题

一是培训教育效果不够明显。部分教师没有充分认识到继续教育的重要性，树立现代教育观、人生观和终身学习的理念不强，未能将学习培训所学知识很好的运用到教育教学工作中去。传、帮、带作用不够明显，导致教学培训效果不佳。

二是总体超编和结构性缺人的矛盾日显突出。经2004年、2008年两次核定，自治县中小学教师职工有原来的972名核减到689名，加之超编人员的分流渠道单一，减超难度增大。近几年通过实行“特岗”计划，个别学校出现空编情况。为了满足日常教学需要，教育部门对一些紧缺专业教师 进行了招聘补充，因此出现一面超编，一面又补充教师队伍，造成超编问题和教师队伍继续补充之间的矛盾长期得不到有效解决。

三是教师队伍整体结构不合理转岗分流难度大。主要特点是：专业分布不合理，高中教师、汉语教师、哈语理科教师、“双语”教师和音体美专业教师不足，但中小学尤其是撤点并校后，小学民语教师较富余。原因是相当一部分教师不能胜任双语教师教学要求，虽然他们中有一些教师接受过双语培训，但由于年龄偏大，语言表达能力定性等原因，培训效果不佳，实际教学能力提高较慢。另外，“出口”不畅，一部分中高级职称教师占编，而不在一线任教，不胜任教学岗位的人员滞留在学校等现象，导致“在编的教不了学，急需的教师进不来”，造成学校青年骨干教师达到晋升职称条件的，连续几年无法晋升职称的问题普遍存在。

四是“特岗”教师招聘和管理存在问题。2006年自治区实施“特岗计划”以来，自治县共招录特岗教师228人，虽然2006-2007年的14名特岗教师已进入编制管理，但由于我县各中小学人员超编多，分流不及时，造成2008年以后招录的214名特岗教师出现按规定服务期满后无法占编、无法回到原招聘单位的被动局面，如此将会造成教师怨言大，无法安心从教，出现教师队伍不稳定因素，严重影响到自治县教育事业的发展。另外，目前招聘的有部分非师范类特岗 教师不能从事教学工作，在一定的程度上也影响到教师队伍的整体质量。

五是自治县教师专业人才队伍总体超编。但结构性缺编严重，高级专业技术人员严重匮乏，人才队伍结构不合理，中小学教师专业技术职务岗位结构比例不足。自治县中小学教师共有919人，其中小学教师563人，初中196人，高中72人，中高级职称教师92人，占专业技术人员的10%，中级职称有416人，占专业技术人员的45%，初级职称人员313人，占专业技术人员的34%。

六是专业技术岗位结构比例不达标。根据《新疆维吾尔自治区中小学教师职务岗位结构比例设臵意见》，完全中学，其中学高级教师专业技术职务岗位占教师岗位总数的比例应达35%，中级教师技术岗位占教师岗位总数的比例应达60%。按上述标准，目前我县专业技术岗位的比例都未达标。因每年遵循“按一定比例逐年增加”的原则设臵专业技术职务岗位。自治县的副高级和中级岗位设臵的数量较少，加之部分原先从事教师工作人员调到教育局工作；部分未达到退休年龄而不能任教的；岗位变动不在任教的等，挤占了副高、中高名额，造成许多教师达到上述职称评定标准，而因没有名额等问题无法取得中高级专业职称，占了相当人数。这在很大程度上影响了教师们的工作积极性和教师队伍的稳定。

（二）卫生人才方面存在的问题 一是投入力度不足，用人机制不活。近几年来，国家、自治区、自治县加大和进一步完善了对卫生事业的投入政策。但我县的卫生事业基础建设长期滞后，加之卫生事业费的增幅仍然低于同期财政经常性卫生支出增加幅度。因此，对卫生事业的支持力度不够，远远不能满足实际需要。再着，尽管卫生事业经过多年的人事制度改革，但在人才使用上仍存在综合性问题，卫生行政主管部门仍然存在管事不管人的现象（人员的调入调出无自主权），导致高素质的卫生人才难引进或培养成才后外流现象，造成卫生人才的断层。

二是专业技术人才严重不足。我县卫生人才总量长期偏少，目前全县的卫生人才占总人口的7.7%，每千人拥有医护人员2.2个，低于全国平均水平(3-5人)，特别是持有执业资格证的人员严重不足。从乡镇场卫生院看，全县11个乡镇卫生院共有在职干部187人，而持有执业助理医师以上资格证的仅99人，占52.9%。目前全县所有乡镇场卫生院都无法按规定充分设臵5个临床科室。各卫生院不仅人员编制不够，按现有编制还有空编95人，其中最缺的是影像、麻醉、检验等人才。就现有的医技人才多半是半路出家，没有受过正规的学历教育，上述情况，可见卫生人才严重匮乏。

三是整体素质偏低，结构不合理。从学历和职称结构情况可以看出，卫生专业人才学历低，职称低，技术水平低，全科技术骨干少，而且年龄偏老，状况令人担忧。由于专业 人员的匮乏，导致各乡镇场卫生院配有的设备因无操作人才，而长期无法使用。目前有7个乡镇卫生院配备的X光机都未正常使用，导致卫生资源的无序浪费。

四是卫生人才引不进，留不住。受地理、环境基础落后等原因的影响，我县卫生人才呈现引进困难，留住更困难的不良局面。一方面县级医院的拔尖专业人才难以引进，导致人才短缺，影响医疗水平提高。各乡镇场卫生院由于生活环境、交通等条件落后，使人才引入更加困难。另一方面，已在乡镇场卫生院工作的卫生专业人员，特别是有特长的人员都想方设法调到各方面条件相对较好的大医院或县医疗机构工作，这就造成了卫生技术人员既难引进，又很难留住的双重困难。

五是我县两镇7个社区卫生服务处于探索阶段，在人才建设方面存在许多问题。主要表现在按照《社区卫生指导意见》的要求，每万名城镇居民因配有2-3名全科医生，每个社区服务中心要配有执业师1名，执业护士1名，公共卫生医师等共24人，每个社区卫生服务站要配备执业医师、执业护工、公共卫生医师、妇幼保健医师至少6人。自治县2镇7个社区没有解决人员编制，目前所有社区卫生服务站的卫生人员都是从卫生院抽调的。这样在很大程度上影响了2镇卫生院的正常工作。

六是卫生管理人才亟待更新。全县各级医疗机构的领导 一般都是从本院职工中的业务骨干提拔上来的。虽有一定的医疗水平，但明显缺乏有效的管理能力。在日常工作中他们以经验为主，甚至于还有一部分医院领导存在家长式或家族式的管理模式。这些管理方式，已严重影响到当前和今后卫生人才事业的健康发展。

三、教育、卫生人才发展的思路 〈一〉教育人才发展思路

一是深入开展继续教育培训工作。做好中小学教师继续教育培训工作的宣传，提高教师队伍树立“自觉学习，终身学习”的理念，确保他们尽量参加学习培训，二是选派中青年教师及少数民族骨干教师参加培训，分期分批选派有潜力、年富力强、有责任心、事业心的中青年教师及少数民族教师参加国家自治区和地区组织举办的各类骨干教师及“双语”教师培训。有目的地培养一大批中青年教师，力争培养一个，用上一个，培养一批用上一批，从根本上提升教师的整体素质和教学水平。建立汉语强化培训长效机制。以教师进修学校为“双语”教师培训基地，利用假期，分层次组织我县少数民族教师进行汉语强化培训，使在职少数民族教师全体参加汉语强化培训。立足学校自主强化培训，本着以自学为主，业余为辅，面向全体教师的原则加强培训。要充分利用现有资源开展“树名师、结对子”，“民汉结对子、一帮一”活动，建立健全业务交流平台达到教学与培训“两不误、两促进”的目的。三是借助对口支援参加学习交流，借助辽宁盘景援疆政策，采取“请进来送出去的方式，进一步拓展教师交流渠道。同时，选派教师到盘锦市学习借鉴发达地区 的先进教学经验，使他们转变观念，提高教学水平。运用现代远程教育开展培训，运用多媒体、现代教学手段吸收优秀教师资源，开设教学直播课堂。发挥远程信息技术教学对教学工作的引领作用，提高教学成效。四是继续坚持教育优先的发展战略，加大教育投入力度，教育资源的分布，实现教育的合理公平。大力推进城乡教育协调发展、区域教育均衡发展。以培训为动力推进教育人才素质水平的全方位提高，构建适合自治县经济和全发展需要的实用人才队伍。五是建立学习培训考核制度确保培训效果，对外派教师学习必须鉴定协议与绩効工资挂钩，本着珍惜培训机会，确保培训效果的原则，同时，将教师的学习情况要与评优、晋级挂钩，建立严格的考核奖惩制度，以此调动教师学习提高水平的积极性。六是充分利用自治县现有教学优势，建立一整套科学完备、适合自治县教育发展的人才管理机制。严格按照《关于加快中小学教师教育改革和发展意见》的要求落实好中小学教师继续教育经费,切实减轻教师负担。

〈二〉卫生人才发展思路

一是进一步深化卫生体制度改革，以改革促发展。积极实施“人才兴卫战略”，不断提高卫生队伍整体素质和业务 水平；坚持“以农村牧区为重点”的卫生工作方针，切实加大农村卫生改革与发展的力度。二是加强学科带头入队伍建设，营造有利于学科带头人和创新人才脱颖而出的外部环境，建立高层次卫生人才选拔机制，培养5-10名县级专业技术学科带头人，探索实施自治县“20名卫生业务骨干”培训工程，并设立学科带头人奖励基金，以提高我县卫生专业技术整体水平。三是加强农村卫生人才队伍建设。以县人民医院为中心，乡镇卫生院为重点，村卫生院为基础，推进三级医疗服务体系人才队伍网络建设.加大乡镇卫生技术人员的培训力度,严格卫生技术人员岗位准入制度,严禁无卫生专业学历人员进入卫生技术岗位,继续开展和完善地,县医疗机构对口支援农村卫生活动，通过带教合作等形式，不断提升农村卫生服务水平。四是加强公共卫生人才队伍建设，提高应急处突能力；加强卫生执法监督人员的执业培训，努力培养加速造就一批职业化的高层次卫生监督人才。五是加强管理人才队伍建设，加强管理干部的培训工作，定期选送优秀管理人才到上级或辽宁盘景市进行挂职培养，提高卫生管理干部的整体素质和水平。建立附合自治县卫生管理特点尚位序列和适合管理尚位的考核评价体系，实行卫生管理尚位职位聘任，选任，委任制度。加快形成一支懂经济，通法律，掌握现代管理卫生论和技术的专业化卫生管理干部人才队伍。四．教育、卫生人才发展对策

（一）教育人才事业发展对策

1.从自治县教育教学的实际出发积极推进教育制度改革。要实现教育科学化发展，必须进一步解放思想，敢于冲破传统观念和体制机制束缚，树立现代办学观念。根据我县的特点，在人才培养、考试招生、办学体制、管理等方面进行大胆创新。通过大胆改革使教育发展更加符合我县的实际需要，更加符合教育发展的规律。二是落实扩大学校的办学自主权。学校的职责是教书育人要以教学为中心，发挥教师的主导作用和学生的主体作用。努力促进教育公平。深化教育体制改革，合理配臵教育资源，巩固提高九年义务教育，积极发展高中阶段教育，加强农村和少数民族教育。推进“双语”教学，加强职业教育，大力发展远程教育，全面推进素质教育。三是进一步完善中小学教职工编制核定标准。要对中小学编制以学生数及基本班额配备为标准，以学生核定为准，以基本班额配备核定教师编制，尽量满足教学一线的需要；要充分考虑近几年中小学课程设臵的变化及推进“双语”教学的新要求，适当提高中小学教职工定编比例，对寄宿制学校适当増核财务、校医等编制。充分考虑牧区生源分散、教学点多等特点，注意向农村和边远地区倾斜。

2.多措并举多管齐下，进一步优化教师队伍结构。一是通过多种途径，做好超编教师的知识更新培训和转岗工作。二是加强宏观调控，促进教师有序流动，实现教师资源的优化配臵。推进专业教学岗位竞争聘任工作，通过科学设岗、公平竞争，建立起“按需设岗、竞聘上岗、优胜劣汰、以岗定酬、合同管理”的竞争激励机制。三是妥善分流安臵中小学超编人员。建议由编制、教育、人事、财政、劳动等部门研究制定中小学超编人员分流安臵政策，妥善解决编制问题。四是加强教师队伍管理，严把进人关口，遏制“混编混岗”和“在编不在岗”现象的发生。

3.用好用活“人才储备编制”和“特岗教师计划”政策，积极为教师队伍补充新鲜“血液”。在储备人才招聘中，要合理调配教师队伍结构，解决中小学教师结构不合理问题。同时，避免因计划不周、审核不严、招聘不当而出现不招、少招、超招等问题。把“利用自然减员出现的空编和现有空编补充人员，除政策性安臵和高层次人才引进外，必须通过储备编制招聘人员补充”作为一项硬性规定来执行，防止因招聘工作不到位，造成招聘人员下派基层服务期满后无法回到原招聘单位工作的问题发生。

4.建立和完善教师培训机构培养培训的开放式教师教育体等。建立教师终身学习培训制度；采取有力措施解决教师在聘用，职能晋升等待遇方面存在的遗留问题，鼓励和支持教师通过各种形式提高学历层次。做好优秀教师的奖励工作机制，帮助他们解决实际问题，特别是特岗教师的工资、奖励工资、待遇等问题，用待遇、感情激励并留住优秀教师资源，防止再次发生教育资源向其他地方流失的问题。

（二）卫生人才发展对策

当前和今后一个时期，卫生事业正处于改革发展的关键时期，不仅需要卫生人才，更需要有思想会管理、想干事、会干事、干成事的综合型管理人才、专业技术人才。为促进自治县卫生人才队伍迅速发展壮大，建议采取以下几个方面措施加强人才队伍建设。

1、加大卫生投入，整合卫生人才资源。当前自治县正在开展卫生体制改革工作，建议县委县人民政府进一步加大投入力度，特别是要加大对医疗卫生机构的基础建设，设备检测，更新设备，较偏远的乡镇卫生院要配备应急救护车。坚决改变卫生人才的工作、生活环境，设立卫生人才培训专项经费，确保卫生人才的知识更新。

2、改革人事管理体制。要彻底改变卫生部门管业务不管人才的被动局面。要受权给卫生主管部门，卫生主管部门不仅管业务更重要的是要管好人才。这样既可以宏观调控全卫系统的人才资源的分布培养、使用等，又可以克服行政级别与医疗机构一样，无法管人管事的现象。

3、制定优惠政策引进、留住卫生人才。一是对愿意到乡镇场卫生院工作的医学专业毕业的大学生其工资待遇从优。二是财政每年拿出拿出50万元资金建立面向基层免费 定向培养卫生专业人才制度，争取在每年高校招生时与家庭困难或志愿服务基层卫生事业的考生签订协议，采取由财政交纳学费，学生毕业后定向分配服务基层卫生事业方式。建立长期培训计划，使卫生人才源源不断地补充基层。三是在引进高技术卫生人才方面，建立人才特聘制度。通过特聘兼职、成果转化、项目合作等形式，大力引进高职称和紧缺人才。

4、改革用人制度。一是改革用人机制，要改变人才能进不能出、职务能上不能下、待遇能高不能低的滞后用人制度。建立起人才能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力和促进优秀人才脱颖而出的用人机制。要建立动态管理的选拔机制，根据人才的知识积累、实践的深度和广度，用人所长，人岗相配，人适其事，位得其人，人尽其用，不断优化人岗组合，使人才始终处于最佳创新状态。二是推行绩效工资制度，逐步实行卫生人员全员聘用制和绩效工资制，真正体现多劳多得，以优取胜的原则。三是进一步加强资格准入管理，今后新进入医疗机构从事临床医疗的卫生技术人员必须具有医学大专以上学历；进入村级卫生机构从事乡村医生工作的人员必须具备中专专业学历。禁止非卫生技术人员或不符合执业要求的人员占用卫生技术岗位。对目前卫生技术岗位上的非卫生技术人才有计划的预以清退或转岗分流，逐步提高卫生技术人员的学历层次，建 设一支下得去、用得上、留得住的卫生人才队伍。

5、改革培训模式。健全和落实继续教育制度，加强卫生人员的在岗培训，提高卫生人才队伍的整体素质。结合辽宁盘锦市对口支援有利时机，在具体的在职培训过程中，还要根据不同人员的专业特长，有选择地采取全科教育，继续医学教育、专业学历教育或住院医师规范化培训、全科医师培训等不同方式进行，以不断提高广大医务工作者的临床医疗业务技术水平。对所有专业技术人员必须每三年进行脱产进修、培训一次，形成制度，并严格执行，建立严格的考评制度。探索建立自治县卫生人才培训基地，促进面向临床医学专业人才课程体系建设，是在短期内解决我县医疗卫生人才匮乏的有效办法。积极争取对口支援我县的辽宁盘锦市的对口支援，每年选派医疗机构紧缺专业人员到辽宁盘锦市学习，培训学习采取专家带徒的方式，对医务人员进行指导带教、传授医疗技术，把“输血式”援助变“造血式”帮扶，彻底改变我县医疗卫生人员长期短缺现状。

6、增加人员编制。针对全县目前医疗卫生单位普遍存在人员缺编、专业技术人员严重匮乏、人才断层的突出问题，下决心多方位多渠道解决目前医疗卫生单位空编的问题。同时，每年都必须有计划地招录一批大专以上卫生专业毕业生充实到各医疗卫生单位，确实配齐配足各医疗专业技术人员，使各医疗机构能够正规地设臵相应的医务科室，各医疗 机构应在编制合理的情况下，因需设岗、定岗定编；根据单位的实际工作量、工作比例定岗，做到不养“闲人”。在定编设岗过程中，充分考虑内设科室和人员职数的压力。使广大职工增强危机意识 竞争意识。

7、彻底整合我县现有的医疗资源，自治县现有县级医疗机构4家，通过上级以及县委、县人民政府的大力支持和重点投入，硬件建设都以达到或超过规定要求。目前重点考虑的是如何发挥作用，切实让广大患者受益的问题。建议把四家县级医疗机构的人才进行有效的整合，以县人民医院为中心，其他三家医院发挥各自的优势特色。比如：蒙医院就是蒙医特色，妇幼保健院就是针对妇保、儿科技术，慈善医院就是针对困难群体的看病就医。通过人才技术人员的整合，使每家医疗机构充分发挥各自特点，切实解决群众看一般病不出县的愿望。

8、管理人员专业化。制定不同层次、不同类型医疗卫生管理人员的岗位职责，探索建立符合我县卫生行政特点的管理人才模式。医疗卫生机构管理人员要每三年至少进行三个月以上的管理岗位培训。规范医院管理者的任职标准，逐步形成一支专业化的医疗卫生管理人才队伍。

9、积极探索卫生人才教育管理的长效机制，重视青年人才和后备干部的培养。所有年龄在45岁以下，身体健康的县直医疗单位，乡镇场卫生院在职卫生技术人员，都要送 出去学习培训，使各层次医疗卫生人才的业务水平向“精”、“尖”高度发展。

在县委、县人民政府的统一领导下，加强对教育卫生人才队伍建设的宏观指导，组织协调和督促落实，开展人才队伍建设的落实检查、研究解决存在的突出问题，依靠政府以及各职能部门通力合作，在稳定队伍，培养专业人才上多给予支持和大力帮助，我县的教育卫生人才队伍就必定会走出困境得到健康有序发展。

县委党校第二十一期乡科班二组

2011年5月24日

第二篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第三篇：人才培养和管理存在相关问题及建议

人才培养和管理存在相关问题及建议

人才作为一种非固定量化的单位资源，决定着一家单位发展的上限，是保障单位发展的重要组成部分。

（一）在招录与选拔工作中存在误区

1.重显能，轻潜能。

很多单位在招聘时主要通过考试、面试等途径了解应聘者的工作经验、所掌握的知识与素质，据此推断其工作能力，而现有的工作经验与能力只是反映招录者的“显能”。结果就可能出现录用的新人员在工作岗位上的表现与业绩达不到岗位上的要求，尤其是当所从事的工作岗位与原来工作岗位差异性较大时。

2.重优秀人才，轻适岗人才

在招录人员的时候，很多单位倾向于选择素质与条件优秀的应聘者，往往结果是录用的新人员中有些条件明显高于岗位的任职资格。这就造成了大材小用，有的新员工可能就会辞职，有的可能会消极的对待工作。

3.重引才，轻用才

大多数单位非常重视人才引进工作，制定很多诱人的引进人才的政策，但在引进人才的过程中却存在很多的问题：将引进的人才闲置不用；不给引进人才创造施展才华的环境而限制其作用的发挥；对其不信任，不将其放置重要工作岗位上等。

4.重引才，轻留才

在重视引进人才，制定各种政策引进人才的同时，有一大部分单位却疏忽了留住人才。一般表现在对现有人才不重视、不重要、不尊重、薪酬待遇不能体现出他们的能力与贡献；对新进人才的期望值过高，导致员工的绩效与能力不成正比之后单位对员工不满。这些原因就造成了人才流失。

（二）单位自身认识不足

1.急功近利，盲目求成

现在有的单位缺乏人才战略，不愿花时间和鞘力培养人才，认为：培养合格人才难度较大；需要什么人才召之即来，可以到人才市场上去找。而不会从单位总体发展战略出发，对单位来来发展所需的人才类型、素质、数据、结构等做出规划，且不注重从本单位员工中去发掘与培养人才。

2.认识不充分，缺乏系统性

当前很多单位领导、人力资源部门相关人员，对人才的培养只停留在员工培训上，并没有意识到人才培养对单位员工和单位本身的良性发展有着十分重要的价值。而另一方面，单位在社会发展中，不仅扮演的是用人单位的角色，它肩负着在实践中锻炼员工的社会职责，这种责任感是优秀单位不能忽略的。单位在认识上的不足直接导了员工培训缺乏前瞻性和系统性，人才培养的效率低，效果小明显。

(三)培养模式与人才发展通道单一 1.培养模式单一，缺乏创新性

有些单位虽然制定了明确的人才培养计划，但在培养模式上直接照搬，死板硬套，并没能结合单位自身的特点，因材施教，做出创新性的研究。这使得人才培养模式过渡单一，并不十分合适单位和员工的发展。在遇到一些特殊情况时，人力资源部门很难根据实际情况做出及时有效的调整。缺乏创新性也是导致当前单位人才培养效率，效益不高的重要因素。

2.人才发展渠道单一。

近年来．不少单位在人才培养体制和机制上有了很大的改善，但还有些单位仍存在对人才作用认识不足．缺乏有效的人才评价机制，“官本位”思想严重．培养方式单一，致使员工发展途径狭窄．挫伤了人才的积极性等现象。有的单位则用“官位”评判人生价值的大小，评判一个人的地位和作用。一大批的一线基层工作人员长期固定在一个岗位，日复一日，从事着繁琐的工作，没有明确的发展前景和方向，久而久之便产生厌烦心理．失去

三、单位人才培训过程中的问题与对策 1.合理规划单位的招聘方案

单位要想招揽更多优秀的人才，首先就要优化自身的招聘方案。在招聘活动开展之前，单位管理者就应当根据本单位的发展现状，拟定出一定的人才需求结构，在此基础之上制定出科学、规范的招聘方案。对于国有单位，最好能招揽一些能在单位长期工作的人才，这样有利于单位培养出经验丰富的优质人才，也有利于单位储备一部分人才，以免面临人才流失的困境。单位在招聘中可以采用推荐制、社会招聘等方式，要严格规范招聘流程，对于提升单位的人才优势具有重大意义。总之，只有合理规划招聘方案，才能促进单位的快速发展，继而提高单位的综合实力，增强其市场竞争力。

2.建立完善的培训体系

单位人才培养体系的建立和完善是实现单位人才培养目标的关键。只有通过完善的培训体系，才能真正实现单位人力资源的开发、保持员工持续的工作能力、塑造一流的员工队伍。

一是要建立全过程的培养体系。人才的培养是一个系统的过程，不少一朝一夕就能完成的。因此建立全过程的体系对于加快人才的培养具有重要意义，尤其是对于中小单位而言，其要改变以往只重视新员工培养的观念，树立全过程培养的思想，及时发现和了解单位员工的实际情况和单位发展的实际状况，有针对性地开展相关培训工作，从而提高培养的实效性。

二是要建立全要素的培养体系。

改变以往重技能培养，轻素质养成的观念，将情商管理、挫折管理、心理学等方面的知识加入到培养体系当中，真正实现全要素培养体系的建立。尤其是在当前，单位之间竞争、单位内部人员之间的竞争日益激烈，导致单位和员工自身都面临着比以往更多的压力。因此将情商管理等相关内容引导到培养体系之中有助于为单位发展营造良好的内部环境。

3.管理者要转变人才培养理念，为单位塑造人才提供良好的培养环境。

国际上对单位资产普遍界定为“为单位所拥有或控制，预期为单位带来经济效益的一切经济资源”。而人力资源正好符合单位的经济资源。而一般想要获得经济资源，就要付出相同的成本才可以取得。所以单位管理者要意识到人才培训的成果是单位巨大隐形财富，能够给单位的发展带来巨大的促进力量，而还要认识到，人才资源的管理不是简单的对员工的管理，而是对员工的重视和关心。员工也不是为自身单位产生效益的机器，是家人、朋友，需要相互的理解和包容。只有以人为本才能留住人才，才能让员工产生“单位的兴衰关系着自身的荣辱”的归属感。

4.结合单位实际，制定人才培养规划，明确人才梯队建设，打通职业生涯通道。

单位必须结合自身人力资源实际情况与战略发展需求，通过适当的程序、方法，分析出人力资源发展差距，针对差距制定人才培养方向和目标。搭建各类人才施展才能和发展的平台，促进管理、研发、技能操作等人才队伍成长，建设梯次明晰、结构合理、数量充沛的人才队伍。根据岗位需要、能力趋势和潜力开发，为员工制定个人培训计划，并与员工共同制定职业生涯设计和规划，动态性的创造职业发展空间，以职业生涯发展激发员工自我发展。

5.单位人才培养要实现双赢，尤其是员工要实现自我成长。

在人才培养过程中不仅要考虑单位利益还要考虑员工利益，营造员工积极成长、自我增值的氛围，形成人才支撑单位发展，单位发展造就人才的局面。对员工来说，首先看中的是职业发展空间，因此单位必须制定相应的制度来激发员工成长的热情，促进员工个人发展，带动单位的整体发展。而最好的方式就是把培训的成效作为员工晋升和薪酬高低的一项评估标准，让员工意识到专业技能在一定程度上决定着自身在单位的发展前景和薪酬高低，以此激发员工自我成才的积极性。同时量身定做技能和文化培训，帮助员工更新自身的知识系统，单位获得了更符合单位要求的优秀人才，从而达到双赢的局面。

四、结语

总之，人才是一个单位的核心，合理有效的人才培养是贯穿单位发展的重要内容。我们应当清醒认识到当前人才培养的低重视度、低系统性已经严重阻碍单位的健康发展。我们应当基于当前现状，从提升员工培训、制定培养计划、增强员工积极性、结合实践等方面寻求彻底解决问题的方法。社会的发离不开优秀人才的支持。

面对当前的经济环境，不管是单位管理者还是单位员工本身，都应该为单位大局着想，切实完善和优化单位人才培养的模式，提高单位整体竞争力，为单位的发展奠定基础，为社会的发展添砖加瓦。最后，为了抓住人才，调动员工工作的积极性，单位还应当建立公平、合理的奖惩制度和考核制度。只有通过努力，国企才能在激烈的市场竞争中，稳步向前发展。

第四篇：浅析我国村民自治存在的问题及对策

改善村民自治的法律环境探究

村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。

一、当前村民自治法律环境存在的问题

（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。

根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。这种立法上的混淆对之后的执法工作等有着误导作用，对村民自治的顺利进行存在不利影响。

除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”。因为村民委员会只是村民自治的一个载体，但《村民委员会组织法》将重点放在了村委会的组织结构建设，用了大量的法律条文规范村委会组织，对村民自治本身的规定则相对较少，与村民自治立法的宗旨和原意相去甚远。

（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。

关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“ 乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导, 保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设, 特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作, 如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲, 一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作, 完成各项任务。但是, 由于一些地方的乡镇党委和政府对与村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识,造成在村民自治的实践中存在着乡村关系不协调的现象，主要有两种倾向：一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的自治职能弱化甚至消失，附庸于乡镇政府，丧失其应有的活力；另一种是村民自治过分加强，无无视乡镇政府的指导，形成过于自治的局面。

（三）村党支部与村委会的关系界定不清。

对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。4首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实

12321 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。3 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。4 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。

际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力

5的核心人物。某些情况下村委会和村党支部的关系是否顺当, 往往取决于村主任和村支书的私人关系或者他们的个人威望。其次，还有的情况就是，有的村民自治组织把自治理解成绝对自由, 不接受村党组织的正常领导, 甚至向党组织的领导权威发起挑战。

（四）农村本身存在各种不良因素。

农民是实行村民自治的主体, 农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素, 农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面

6都发生了很大的变化。这些为进一步发展村民自治奠定了一定的现实基础，但是这种基础

还不够深厚，特别在一些贫困地区，干部群众的素质离村民自治的要求还有很大的差距。

由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响, 在实行村民自治过程中, 存在的问题还比较多, 制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面: 一是在村委会选举过程中出现的问题, 目前农村的家族势力仍旧较有力量, 可能会在一定条件下影响村民委员会选举, 使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时, 可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度, 使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时, 可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象, 如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单, 罚款细目可以多达几

7十项。

（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境

村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9 亿农民行使民主权利的广泛实践, 作为国家法律制度的安排, 在缺乏法制传统的农村社区推行, 更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响, 中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯, 不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化, 村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道, 在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向, 农村社会出现了不稳定的因素, 对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。

二、改善村民自治法律环境的对策

（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。

根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定, 还没有全面、详细地展开规定, 因而缺乏可操作性。

所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键是要解决一些问题，包括：

首先，明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不附属于任何行政机构，它代表的是农村最大多数群众的利益；

其次，厘清村委会与国家的关系。村委会是农村公民结成的基础性权力共同体。按照宪法，作为国家公民应当履行公民的义务。因此它要完成法律规定的各项国家任务，接受乡镇

相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。

政府的合法性的行政指导；

再次，在对外关系方面，包括对乡镇政府的关系，村委会是独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的不当干涉；

最后，全面、详细的完善村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的规定，使各个环节的工作都有法可依，真正做到“让群众明白，保干部清白”，促进村民自治的真实有效和健康发展。

（二）协调村民委员会和乡镇人民政府的关系，促进“乡政村治”格局的长期稳定。为了克服在村民自治问题上“附属行政化”和“过度自治化”这两种错误倾向, 对乡村关系进行适当、有效的整合, 必须从以下两个个方面进行努力：

首先，乡镇政府及其工作人员要提高认识, 转变观念, 改进工作方式、方法。其中提高认识, 就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是村委会的性质决定的，村委会是村民自治组织, 依法享有自治权利, 因此乡镇政府对村委会的关系不应也不能定为领导关系。改进方法, 就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外, 应更多地运用法律、经济和教育等管理手段, 在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

其次，村委会应引导农民学会正确使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作，要教育群众树立正确的法制观念和民主意识并且要引导他们正确行使自己的民主权力，防止违法违规或者过度自治现象的出现。

（三）厘清村党支部与村委会的关系

村党支部与村委会关系的不协调、不顺畅，实质上主要是二者的权力划分问题。针对这样的问题，主要从以下三点解决：

首先，必须从法律和制度上进一步明确划分村党支部与村委会之间的职责权限。在村民自治的发展过程中，我们要要求严格的依法办事，确立法的至上性。要明确村党支部和村委会要承担的职责和实现这种职责的方式，在制度化和操作性上保证二者的顺畅运行和合作。村党组织和村委会要在法律规定范围内开展活动。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握, 对其他村级组织建设的指导, 对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情, 应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理, 以支持和帮助

9村民自治组织独立负责地开展工作。村党支部书记和村委会主任可以一肩挑，但是必须经

过合法选举；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权, 但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提。

其次，推广实行两票制，在村党支部的换届选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，这样能够非常有效地解决村党支部在村民自治中的领导权威问题，把坚持党的领导与实施村民自治有机结合在一起。

再次，加强对村级干部的培训和教育，包括对两委工作人员的培训，因为他们的素质直接影响到两委关系的处理，对其进行培训的工作意义非常大。

（四）大力发展农村文化教育，提高农村群众的文化素质和政治水平。

这一要求包括两个方面：

首先，加强村民的思想文化教育，提高村民的文化素养。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出: “文盲是站在政治之外的, 必须先教他们识字。不识字就不能有

10政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见, 而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样8

天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第116页。彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期，第86页。10 列宁：列宁全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59页。

一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。所以，大力发展农村社会生产力, 壮大集体经济, 发展农村文化事业具有十分重要的意义。

其次，我们还需加强村民政治素质和政治意识的培养，在村民自治中使村民实现政治社会化，增强村民的主体意识和参与意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用。只有这样，才能更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。提高农民文化思想水平和民主素养, 增强农民的政治参与意识，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

（五）加强农村的法制建设，为发展村民自治营造良好的法制环境。

民主必须匹配着法律化和制度化，村民自治作为一种基层民主发展的趋势，更应在良好的法制环境中健康成长。所以，实行村民自治, 必须贯彻和执行依法治国方略。

首先要加强农村法制建设的规划和指导，在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中, 应有推进农村法制建设的规划, 对农村法制建设分阶段目标,制定明确的规划和计划, 并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标,并进行经常性的检查督促。

其次，要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念, 增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性。要树立农村干部依法办事、恪守职责, 接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为, 创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境；要坚持依法治村, 保障村民自治有序开展。

参考文献

著作类

[1] 天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。

[2] 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版。

[3] 相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版。

[4] 赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版。

期刊论文类

[1] 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期。

[2] 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期。

[3] 王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期。

[4] 彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期。

[5] 吴雷：当前我国村民自治存在的问题及对策探析，载学理论2011年第5期。

[6] 黄荣英：村民自治存在的问题及对策探讨，载“三农”论坛2003年第12期。

[7] 袁凤芝：我国村民自治存在的问题及对策，载中国商界2009年第3期。

第五篇：村民自治存在的问题与对策

AA县村民自治存在的问题与对策

村民自治作为农村民主政治建设的核心内容，是社会发展的客观要求，符合广大村民的根本利益。《村民委员会组织法》实施后，通过多年的努力，我县村民自治取得了一定的效果，基层农民逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强，但目前还存在着一些不容忽视的问题，需认真研究并加以解决，村民自治有待进一步的规范和完善。

一、基本情况

2005年乡镇撤并调整后，全县辖7镇3乡，152个村（街）委会，4个社区居委会，2260个村民小组，总人口33万人，其中农业人口28万人。占总人口的85%。

二、存在的主要问题

（一）部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高，参与基层民主自治的积极性不强。在第四届村委换届选举中，一些村民漠视村委会民主选举的重要性。对选谁当自己的村主任关心不够，持无所谓的态度，致使很多坚持原则、责任心强、有能力、素质高的干部落选。有的村之所以多次选举失败，如桥业片的21个村成为这次换届选举的重点村和难点村，就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄、缺乏大局意识等造成的。由此可见，村民的积极性和参与性都直接影响到了换届选举的质量和效果。

（二）村委工作难度大，部分村干部无所作为。导致村干部完不成任期目标，难以有所作为的原因主要有以下几个方面：一是有的村干部以为工作越认真、越积极、越坚持原则、就越容易得罪人，因而工作消极，畏难情绪严重，得过且过，缺乏干事创业劲头。二是一些人竞选村干部动机不纯，存在私心杂念，担任村干部的目的就是为了捞一把，不能意识到自己所担负的重任。三是一些村干部不服从村 1

支部的领导和乡镇政府的指导，乡镇政府布臵工作时，有些村干部总以种种理由为借口，最后，工作都是乡镇政府包办。四是一些村委经济紧张，工作激励机制，干好干坏一个样，这也是影响村干部积极性的重要因素。

（三）村务公开不够规范。虽然今年我县头塘、田州、那坡、百育、五村等5个乡镇被评为“百色市村务公开民主管理示范乡镇”的称号，从整体上看存在的问题还很突出，一是有的村重视程度不够，村务公开工作的力度被弱化，谈不上规范化管理，与要求差距很大。二是畏难情绪明显，村干部怕麻烦，怕公开后产生新的矛盾，因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。三是公开的形式单调，内容简单，村务公开大多是通过公开栏来公开，但多数公开栏经常都是空白或是几年前的内容，没有按制度定期开放，要检查时才公开应付检查，工作很被动。

（四）大多数村委会集体经济薄弱，全面推进村民自治的能力有限。由于很多村委会集体经济空白，难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。

三、对策与建议

村民自治，不是实行不实行的问题，也不是实行多久的问题，而是如何继续深入贯彻、完善提高的问题，针对当前我县村民自治工作存在的问题和不足建议采取如下对策：

（一）下届换届选举前，要对村委干部进行考核、审计。通过考核，将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众，大力宣传，以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作，对没有经济问题的干部，还他一个清白；对有经济问题的干部，给群众一个清楚的交待，从而防止把贪污腐败的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大，在选前县委、县人民政府、乡镇人民政府应早部署、早动手、讲速度、讲实效，审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。

（二）把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用，村党支部书记应当成为村换届选举委员会的成员，担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要配合好严格把关，制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法，对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的表率，成为带领群众致富奔小康的先锋，使基层民主政治建设成为推动我县农村经济发展的动力。

（三）加强民主决策、民主监督、民主管理，把工夫用在平时。重点是严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。各乡镇人民政府要指导各村建立适合村民实行民主监督的硬约束制度，比如按照有关规定应召开的村民会议、村民代表会议必须如期召开，村民对村财务状况的咨询，村委必须给予解释和答复。要制定村民维权的办法，追究行政不作为者的法律责任。乡镇要督促各村严格执行村务公开、民主管理的有关规定，该公开的必须及时、全面、彻底地进行公开，真正给群众一个明白，还干部一个清白。公开、公平、公正地管理村务，就能有效排除家族、宗派势力的干扰，村民的各项民主权利也才能落到实处。

（四）大力发展村级集体经济。村级集体经济是村民自治运作和发展的物质基础。实践证明，只有集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡镇政府要求农户提供的奖金和劳务，才能主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担，因而村民自治组织享有较高威信。由此可见，搞好村民自治，县、乡镇政府必须理清发展思路，为基层选准项目，大力发展农村集体经济，才能解决村委会无钱办事的困难，才能增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加强对村组干部和广大农民的教育培训，努力提高他们的思想政治素质和参与意识。由于我县农村经济文化较落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；还因为农村封建家族意识的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡镇政府产生依赖感；另外，许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此，要提高村民自治组织的自身建设，必须加强对村干部和广大农民的文化教育培训和引导，提高他们的文化水平和民主素养，使其学会行使民主权利，保证村民自治规范运作和健康发展。

总之，实行村民自治，是党领导农民建设有中国特色社会主义政治的伟大创造。我们必须不断为村民自治创造条件，营造氛围，真正实现村民自我教育、自我管理、自我服务，这样就一定会有效地促进我县农村经济的发展和社会的全面进步。

AA县民政局

2006年6月23日