农村义务教育政策的演变与效果分析[小编整理]

第一篇：农村义务教育政策的演变与效果分析

农村义务教育政策的演变与效果分析

摘要：社会主义新农村建设是2005年10月，在中国共产党十六届五中全会的《十一五规划纲要建议》通过的，并形成后来的二十字方针，农村义务教育是实现乡风文明的必要条件。因此农村义务教育作为新农村建设的一个最重要、最基础方面，其发展好坏与新农村建设成败息息相关，从农村义务教育政策的演变过程分析其过程中所产生的效果，看农村义务教育在社会主义新农村建设中的乡风文明的重要意义及至整个社会主义现代化实现教育公平中的参考价值。

关键词：新农村建设；农村义务教育；政策的演变;参考价值

1978年一声春雷巨响，党的十一届三中全会在北京胜利召开，人民的教育事业迎来了新的春天，自此以来我国农村义务教育取得了巨大的成绩。现在，农村义务教育全面纳入国家财政保障体系，“两免一补”真正落实，即免除学杂费、免费提供教科书，农庭困难学生享受寄宿补助生活费。农村教师队伍素质整体提高，国家“两基”攻坚计划即；基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文肓基本完成。回顾改革开放三十多年来农村义务教育发展历程，借鉴得与失，总结取成功经验与失败教训，对于社会主义新农村建设以及未来农村义务教育发展提供积极参考具有重要意义，在现阶段落实党对农村义务教育的各项政策，特别是党的十七届三中全会提出的“大力办好农村教育事业”的总体要求和“农村人人享有接受良好教育的机会”[i]的历史性任务，具有重要的指导作用和现实价值，关系着社会主义现代化的进程。根据农村义务教育发展的进程、改革的深度，从1979到今大致分为三个阶段：第一阶段1979－1993年为农村义务教育改革推进阶段，第二阶段1994－2005年为农村义务教育发展深入阶段，最后一阶段为2006年至今为农村全面义务教育新阶段。

一、农村义务教育改革推进阶段（1979－1993）

（一）主要内容和特点

1、管理体制上

1978年党的十一届三中全会后进入改革开放的新时期，农村的义务教育改革亦在其中，由过去的计划经济向市场经济转变，农村义务教育管理体制亦由计划变为以民为主：1985年中共中央关于教育体制改革的决定提出由地方负责分组管理的财政体制，1986年中华人民共和国义务教育法规定，义务教育在国务院领导下实行地方负责分级管理，同进提出谁办学谁掏钱，但并未对各级政府作出具体规定。到1993年的时候中国教育的发展纲要写到要继续完善分组办学，分级管理的体制，只是明确了发展方向，仍没有具体的责任分工。

2、教育经费保障制度及投入

这一时期的农村教育改革把教育资源向重点地区集中，加之以民为主的办学体制其政府的投入在农村偏远地区远远不足，教育经费也无法得到充分保证。沿着以往建设重点中小学为考大学的思路，经费偏向于重点小学，偏远地区的学校被大量削减或合并。1992年4月中华人民共和国义务教育法细则进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。

3、教育质量和教材

受历史和政策影响，这一时期农村老师质量和教学质量总体上比较差；教材全国统一性程度高、更新速度较慢、比较程式化，但由于一直沿用，所以有教师们有较深刻的教学实践经验，同学们则在不同级别间有共同的话题。曾于1966－1976年下乡的教育人才和教育基金，因发展重点为考大学准备的中小学而转移到城市。1980年中共中央关于普及小学教育的若干决定，提出要基本普及小学教育。

4、基础设施

教学楼，教学器材除了重点中小学有较大改善外，其他变化不大。1986年9月国务院办公厅关于转发国家教育委员会等部门实施《义务教育法》若干问题的意见规定：农村中小学建

设投资，以乡、村自筹建设为主。当地人民政府有困难的地方，酌情予以补助。各地方政府缺乏资金，转向民间筹资，全国范围内新建校舍较少，但呐喊声越来越强烈。

（二）政策出台原因

从1979年到1993年国家对农村义务教育改革政策的出台，其一是为了适应历史环境的需要，新的历史时期到来改变过去的历史原因造成基础教育落后包括教学质量差、学习氛围不浓厚，因此1980年是中共中央强调发展基础教育。其二是适应改革开放大的背景潮流，改革开放发展经济的大环境下各项事业都需要支持经济的发展，人才作为其基础作用，基础教育不可忽视，这一时期中央特别重视发展为考大学作准备的重点中小学，虽然造成一定的偏差。其三教育自己的特点决定其要改革，教育具有其社会的属性，每一个公民都需要有受教育的权力也即是发展自己的权力，宪法规定每一个公民都享有受教育的权利，因此1986年义务教育法出台。

（三）政策产生效果

1、就学率

由于经验和考虑不足，这一时期政策出台与整体发展环境不相协调，就学率反而下降。其一是政府投入不足，造成偏远地区义务教育畸形发展，主要表现在：地方政府和学校为了教学的正常运转，在投政府投入不足的情况下转向学生收取过重的学费。学费偏高，许多人读不起书。其二是经济形势变化太快，改革开放城乡差距逐步扩大，城乡之间收入也逐步扩大，农民为摆脱贫困，开始进城务工，而城市正需要大量廉价劳动力刺激了进城务工的农民，对于家庭困难的学生读书并不是一个好的选择方式，失学率由原来的4.8%上升到7.3%。其三是因非重点中学投入不足，造成教学质量较差，升学率下降，1977年的升学率为90.8%到1982年只有62.6%，因而失义务教育就学率也下降[ii]，其中1987－1993年全国县乡小学的在校生人数由1168万人减少到10903万人，同比减少6.7%；中学生在校人数由3568万人减少到3393万人，同比减少4.9%[iii]。

2、教育质量

重视课堂教学、重视教师的中心作用、重视书本知识传授是这一时期的重要特征。抓双基即：基本知识、基本技能，造成学生负担过重，但对教育质量在发展方向上比较重视和关注：1983年，邓小平同志提出教育要面向世界，面向未来，面向现代化；1985年5月，我国发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，以“三个面向”为指针，阐述了新时期教育改革与发展的大框架，同时指出培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义“四有新人”的教育主张和宗旨。1993年2月，原国家教育委员会制订发布的《中国教育改革和发展纲要》，使邓小平同志的关于“三个面向”的教育战略思想得以进一步落实，确立了新时期乃至21世纪教育改革与发展的思路、内容和步骤，其所贯串的思想仍然是以“三个面向”为指导的素质教育思想，变“应试教育”为“素质教育”。

3、均衡性发展

政策不均衡，对重点中小学校特别是对为考大学作准备的中小学校在资金、人才、教学设备设施方面都有较大的倾斜。地域不均衡开始扩大，东、中、西经济水平发展越来越不平衡，经济对人才的诱惑势不可挡，加之以民为主的教育投资方式使不发达地区限入困境。有学者认为：对不发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的对发达地区教育成本补偿机制。发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区。因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的。

二、农村义务教育发展深入阶段（1993－2005）

（一）主要内容和特点

1、管理体制上

以县为主的管理体制为主，并走向成熟。国家为了挽回重心过低而造成的损失，明确农村县级政府经费统筹管理权，并且加大了中央政府和省级政府对农村义务教育的支持力度[iv]。

2、教育经费上收费制度和经费保障制度及投入

1994年国务院发布《中国教育改革和发展纲要》实施意见指出：县级政府在组织义务教育方面负有主要责任，包括统筹经费，调配和管理中小学校长、教师；乡镇负责义务教育的具体工作，包括征收教育附加费、筹措初中基建费；村负责小学基建费。我国的农村义务教育在03年农村税费改革前基本上采取了“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式，作为义务教育部分的初中教育和小学教育，费用实际上是由农民来承担。农村税费改革后，明确了“以县为主”的农村义务教育办学体制，保证了教师工资的发放，但由于县乡财政的普遍困难，教师工资部分占据了财政支出的相当部分，普遍在50%以上，财政投入严重满足不了对农村义务教育的支持。

（二）政策出台原因

经济发展水平不断上升和国家税费政策不断变化是造成这一时候农村义务教育不断发展改变的重要原因。继东南沿海开放以来，国家经济发展的重点及扶持政策先后实施西部大开发战略，振兴东北老工业基地，中部崛起等，GDP连年增长保持在10%以上，对农村义务教育的支持逐步加大。由于经济的发展，第二、三产业产值分别超过第一产业，并且比重越来越大。城乡差距扩大，税费改革进一步一进行，先是农村税收支持城市逐步转向减轻税费甚至免除税费支持农村。

（三）政策产生效果

1、就学率

就学率波动起伏是这一时期的显著特征。一方面是因为社会和国家越来越重视教育，并认为教育是未来的希望所在，积极送孩子上学。但另一方面因投入较高，税费较重，贫困地区读不起书的依然较多，通过社会途径的社会募捐虽然起了很多作用，像希望工程等，但仍不是釜底抽薪的做法。尽管政府通过各种努力，规范管理制度，改革税费制度。如：1995年8月，国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见规定：各地应当针对农村教育附加费征收、管理、使用中存在的问题，根据教育法和国务院的有关规定，进一步完善农村教育附加费的征管办法，加强管理，切实做到足额征收，并保证主要用于义务教育，不得挪作他用[v]；从2001年开始税费改革，其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资[vi]；经过十几年的努力“两基”仍然没有办法达到90%。农村中小学就学率也只有90%多一点。

2、教育质量

教育质量颇受非议，并认为这一时间期教育教育不符合发展要求，素质教育被轰轰烈烈地推上台。1999年2月，国务院批转实施国家教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其更是在突出位置再次重申关于“素质教育”的思想，其第一部分，以“实施„跨世纪素质教育工程‟，提高国民素质”为标题，强调“实施„跨世纪素质教育工程‟，整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力。1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开，其主题依然是推进素质教育。又是在此时，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》发布，一个实施素质教育的新浪潮，又在我国形成。又过了一年多，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，再次强调“深化教育教学改革，扎实推进素质教育”。1997年10月29日，国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》强调：“在中小学全面贯彻国家的教育方针，积极推进素质教育，已经是摆在我们面前的刻不容缓的重大任务。”1999年，国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出，实施“跨世纪素质教育工程”，整体推进素质教育，拉开了素质教育从典型示范转向整

体推进和制度创新的序幕。同年，中共中央、国务院作出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了以素质教育为主题的全国教育工作会议，进一步强调了实施素质教育的重要性和必要性，明确了素质教育的内涵，以及实施素质教育的具体举措。2001年，经国务院同意，教育部颁发了《基础教育课程改革纲要（试行）》，启动了新一轮基础教育课程改革[vii]。

3、均衡性发展

教育投入在经济总量中分配不均衡，我国2000年，财政性教育经费占国民生产总值比重仅为2.82%，不仅远低于发达国家水平，而且低于最不发达国家水平[viii]。有限的教育资源分配不公、严重失衡。其一是城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配和占有的非均衡性[ix]。有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势。1993年，我国城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为2倍。1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村学校的比重是57.2％，而教育经费支出占初级中学总经费支出的47.8％；全国初中学生均教育费支出（含城镇和农村）为1102.50元，其中城镇为1423.85元，农村为861.64元，农村初中生人均支出仅为城镇初中生人均支出60.5％；普通小学生均预算内教育经费支出为378.72元，其中城镇为515.27，农村为310.58元，农村生均支出为城镇的60.3％[x]。其二，高等学校与义务教育投入的非均衡性。目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%.国家教育教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低。其三，国家与农民对义务教育的投入比重失衡。长期以来，农村义务教育主要以农民投入为主。尤其是农村税费改革以前，农村义务教育事实上主要由农民承担。有的学者指出，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50%-60%之间，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等11。

4、基础设施

改革开放以来基础设施得到较大改善。农村义务教育实行以县为主的管理体制，但仍然是以民为主。在没有税费改革前，教育部门向学生收取教育附加费等税费，税费改革后跃然有一程度的减轻，但政府的投资并没有增加，义务教育开支仍旧依靠收费和筹资，甚至借债。因此，学校为了缓和矛盾，积极向社会筹资。口号十分响亮，比如：集资建校合理合法，为官一任 兴教一方。1991年以来希望工程行动，向社会各界捐资，在为校舍建设和其他配套设施建设上取得一定成绩。

5、经费保障

以县为主的体质，在政府挑大头的作用下，向农民征收各种税费，向社会集资是这一时期经费的主要来源。从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。一些地方教育经费仍入不敷出，各地普遍出现举债办学、拖欠教师工资，以及向农民乱摊派、乱集资、乱收费等现象，这成为加重农民负担的重要根源12。

三、农村全面义务教育新阶段（2006年至今）

（一）主要内容和特点

1、管理体制上

2006年6月20日，《中华人民共和国义务教育法》（修订）规定核心在于强调教育公平，明确了农村义务教育经费保障的基本内容，即由国务院和地主各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制13。两免一补（免费提供教科书、免杂费及对其中的寄宿生补助生活费）在全国全面推开。

2、教育经费保障制度及投入

在教育经费投入上，由国家负担，地政府配套，省、自治区、直轄市负责统筹。2006年《中华人民共和国义务教育法》规定：农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院规定分项目、按比例负担。2007年7月教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知（教财 [2007]10号）规定：针对义务教育经费机制改革存在的问题，要求进一步严格规范农村义务教育阶段学校收费行为，禁止各种变相收费；要求进一步细化农村中小学预算工作；要求确保“一补”政策落实到位；要求依法保障义务教育阶段教职工合理收入，要求积极做好“普九”债务清理化解工作14。2006年，提前在全国范围内全部免除了农业税，减轻农民负担给农民提供了一个宽松的经济环境，使得农民有更多的经济能力偏向教育。

3、教育质量

各种声音此起彼伏，素质教育在农村开始发展。国家努力为农村义务教育创造条件，配备教师先后采取措施有：专业师范类、高校定向招培、青年志愿者、三支一扶等，教师水平改善较大。到2009年秋季，全国义务教育阶段全面实施新课程，各省份基本上进入新课程。2010年5月国务院常务会审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要》又规定严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准。深化课程与教学方法改革，逐步推行小班教学。配齐音乐、体育、美术等薄弱学科教师，开足规定课程。大力推广普通话教学，使用规范汉字。课程改革在全面实施素质教育中发挥了核心和关键作用，带动了基础教育观念、人才培养模式、考试评价制度、师资队伍建设、教育管理等方面的配套改革、整体推进。各地注重德育为首，育人为本，开展阳光体育，增进学生体质，加强美育熏陶，塑造高尚情操，努力促进学生全面发展。以人为本的素质教育理念日益深入人心，义务教育均衡发展的局面逐渐形成，以素质教育理念为核心的教育质量保障体系正在形成，中小学素质教育呈现出良好的发展态势15。

（二）政策出台原因

经济形态已经发展到工业化时期，新农村建设是历史的必然，让人民群众共享改革开放的成果亦是历史的必然结果。工业化时期已经达到也必然要求工业反哺农业，城市支持农村，所以国家对三农采取“少取”“放活”“多予”的方针，新农村建设走到历史的前沿，自然让人民群众特别是一直奉献的农民享受改革开放的成果，国家有财力对义务教育承担起责任，农村义务教育亦真正地进行全面义务教育，即不收学费、杂费。

（三）政策产生效果

1、就学率

农村中小学就学率基本实现预期目标，九年义务教育达到95%以上。由于义务教育的实现以及对流动人口的管理，使得因穷困和外出农民工子女有条件读书，打破了因无钱读不起书和城乡差别的义务教育。

2、均衡性发展

均衡发展是这一时期取得义务教育的突出成就。表现在：其一是城乡格局下的因户籍制度造成异地就学难问题得到解决；其二是农村内部教育条件不均衡问题——因无钱读不起书亦有所缓解。

3、基础设施

校舍建设基本满足中小学生的需求，主要是对旧房屋的修缮，以及危房改建上。在税费改革前，学校发动各级力量：政府、社会、特别是向农民征收教育附加费等，校舍基本到达小学各村覆盖，初中各乡镇覆盖。税费改革后，不再向农民征收各种税费，但政府加强投资力量，社会也越来越重视对学校的支持，旧房修缮，危房改造基本得到落实。

参考文献：

[1] 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报－《中共中央关于推进农村改革发

展若干重大问题的决定》，2008年10月12日

[2] 资料来源：国家统计年鉴1977－1982

[3] 中国教育统计年鉴1978－1993年 北京工业大学出版社、人民教育出版社。1978－1993年

[4] 孔祥智编著、崛起与超越——中国农村改革过程及内在机理分析、北京：中国人民大学出版社，2008

[5]资料来源：国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见（教策［1995］5号）

[6] 摘自百度百科：http://baike.baidu.com/view/152859.htm?fr=ala0_1

[7] 《中国教育年鉴》编辑部：《中国教育年鉴》（1949-1981），中国大百科全书出版社，[8] 王善迈、袁连生主编：《2001年中国教育发展报告》，北京师范大学出版社2002年版

[9] 张谋贵：“农村税费改革影响农村义务教育的深层分析”，《中国研究》2002年第12期。

[10] 教育部：《2002年全国教育经费执行情况统计公报》，2003年12月16日。

[11] 根据中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》，中国统计出版社2003年9月版，第281。

[12] 国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组的调查报告，参见杨瑞春：“谁在为农村义务教育买单”，《南方周末》2002年3月14日。

[13]《中华人民共和国义务教育法》（修订）北京中国法制出版社2006年7月

[14] 摘自中国教育和计算机信息网http:///zong_he_778/20070815/t20070815_249069.shtml

[15] 马戎，《中国农村教育问题研究》，福州：福建教育出版社，2000年版。

第二篇：我国外资政策的演变及效果分析

我国外资政策的演变及效果分析

摘要在简述改革开放以来我国外资政策演变的基础上分析了利用外资的正负效应并提出了自己的建议。关键词外资外资政策外资效应 随着改革开放的不断深入和外资政策的不断调整我国利用外资取得了相当大的成效正确分析我国利用外资的正负效应有助于我们发现其中存在的问题从而更加合理有效地利用外资。1改革开放以来我国外资政策的演变 1.1初创阶段19791985 这一阶段的主要举措为转变指导方针由排斥外资转向利用外资设立经济特区和沿海经济开放区实行特殊灵活和优惠的外资政策开始制定外资法规

1979年7月颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》是我国第一部吸收外商投资的法律成立外资管理的专门机构1979年8月国务院设立了外国投资管理委员会统一管理全国的利用外资工作1982年3月合并成立对外经济贸易部。这一阶段的特点表现为外资政策是非常粗略的并缺乏可操作性对外资流入实行限制的特点非常突出且没有形成全国统一的外资政策体系。1.2发展阶段19861993 这一阶段的主要举措为进一步明确利用外资在中国经济发展中的重大意义以及利用外资的指导思想和战略部署建立了一系列利用外资的法规体系包括《关于鼓励外商投资的规定》、《中华人民共和国外资企业法》、《指导吸收外商投资方向暂行规定》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》等对外资实

行普遍的优惠政策建立针对外资的分级管理体制。这一阶段的特点表现为在指导思想上已经完全确立了积极利用外资的观念对外资的限制不断取消外资允许进入的规模和领域不断扩大外资政策激励的重点由间接投资转向直接投资尽管仍然对外资实行一定的限制但实行鼓励和优惠的特点更加明确形成了全国统一的外资政策体系。1.3调整阶段19942001 这一阶段主要是针对第二阶段利用外资实践中出现的种种问题通过制定相应的政策加以规范同时根据加入WTO的需要逐步取消对外资的一些限制对外资实行一定程度的国民待遇。采取的主要措施表现为①1995年6月我国重新发布了《指导外商投资方向暂行规定》同时发布《外商投资产业指导目录》将外商投资产业鼓励类、限制类和禁止类项目具体化。除此之外皆为允许对外开放的领域②1997年12月修订了《外商投资产业指导目录》扩大了国家鼓励外商投资的范围突出了产业重点同时体现了鼓励外商向中西部地区投资的政策③1999年8月外经贸部等部门就进一步鼓励外商投资制定了相关政策措施鼓励外商投资企业技术开发和创新加大对外商投资企业的金融支持力度。这一阶段的特点表现为对外资的限制大幅度取消国民待遇原则越来越明显对外资的优惠政策仍然很突出但相应的规范和管理有所加强外资政策逐步与国际惯例特别是WTO的规则接轨单纯依靠优惠政策来吸引外资的倾向有所缓和但尚没有发生

根本性变化。1.4完善阶段2002 在我国加入世贸组织后根据WTO的规则和承诺于2002年3月4日经国务院批准4月1日起施行由国家计委、国家经贸委和外经贸部发布的《外商投资产业指导目录》及附件在投资准入方面进一步开放其主要变动如下①将鼓励类目录由186条增加到262条而限制类目录由112条减少到75条大幅度放宽了行业准入限制②扩大投资领域逐步开放金融、保险、电信、物流等知识密集型服务业③投资地域多样化鼓励外商投向中西部地区参与正在实施的中西部大开发战略④投资方式多样化。2利用外资的正效应 我国利用外资数额的不断增加促进了国民经济的增长其正效应十分突出主要表现为 利用外资促进了我国GDP的增长。根据国家信息中心的分析结果19812000年在我国GDP年均9.7的增长速度中大约有2.7来自于利用外资的直接或间接贡献。罗余才、严俊2002对20世纪90年代国际直接投资FDI对中国经济增长的实证研究分析表明FDI增加1GDP将增加0.396736说明FDI流入对中国GDP增长的影响是正面的。外商投资企业工业产值对全国工业总产值的贡献也是非常巨大的。从19902001年外商投资企业工业产值占全国工业总产值的比重不断上升由1990年的2.28上升到2001年2798。同时外商投资企业上缴的税收对我国的工商税收也起了重要作用增加了我国的财政收入外商投资企业上交的税收占我国工商税收的比重逐年上升从1992

年的425上升到2001年的1901。利用外资增加了我国进出口总额。19862001年外商直接投资企业的进出口总值占全国进出口总值的比重持续上升从1986年的404上升到2001年5083。外商直接投资企业的进出口总值的年均增长率为3466高于全国进出口总值的年均增长率137521个百分点。FDI促进了市场份额的不断扩大1985年中国占世界出口市场的份额不足22000年则上升到6以上同时也改善了出口结构。利用外资为我国创造了大量的就业机会。随着外资企业的不断增加和扩充外资企业需要的劳动力数量也不断增加从而有利于缓解我国部分就业压力。1

第三篇：农村免费义务教育政策的分析

农村免费义务教育政策的分析

作者：欧凤阁

摘要：随着城乡经济的快速发展和我国部分地区城市化进程的加快,农村和城市地区在教育各方面都存在不同程度的不平等，已经威胁到我国和谐社会的建设。本文通过对农村免费义务教育政策的演变历程的回顾及其对政策的内容、价值和效应等方面进行分析，寻找出问题的原因和解决的对策，以便为政策的进一步在全国范围内普及提供政策调整的参考。

关键词：免费农村义务教育政策分析

随着城乡经济的快速发展和我国部分地区城市化进程的加快,农村和城市地区在受教育权、资源分配和教育质量等方面呈现严重的两级分化趋势,这种教育不平等已威胁到社会稳定和我国和谐社会的建构。鉴于上述原因,在过去的十年中,我国政府努力确保让所有的儿童都接受九年义务教育。教育部已经制定了一系列方针政策以保证儿童的受教育权力,并且下拨巨款以改善弱势群体和贫困地区的教育状况[1]。我国2007年在农村地区全面免除义务教育阶段学杂费 ,并于2008年免除城市义务教育的学杂费 ,这些举措将会对义务教育的公平与效率产生重要的影响 [2]。本文就农村免费义务教育项目的内容、价值和效应等方面进行分析,以便为政策的进一步在全国范围内普及提供政策调整的参考。

一、农村免费义务教育政策文本的演变[3]

2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，随后出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，对农村贫困地区和贫困家庭学生实施‚两免一补‛政策。2005年3月5日，温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中再次强调，‚要切实把教育放在优先发展的战略地位。重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。继续实施西部地区‘两基’攻坚计划。从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。‛

2005年11月10日，教育部发布的《中国全民教育国家报告》，确定了‚农村优先实行免费义务教育‛的原则，首次明确了我国实施免费义务教育的时间表，‚到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到 1

2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育‛。2005年11月28日，温家宝总理在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育(EFA)高层会议上表示，‚从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段所有的学杂费。‛将实行农村免费义务教育的时间表又提前了两年。2005年月26日，为了贯彻落实国务院常务会议决定和国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，国务院办公厅召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，要求按照‚明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施‛的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。‚分两年全部免除中西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2,中部地区为6:4;东部地区除直辖市之外，按财务状况分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。‛

2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第22次会议修订的《新义务教育法》第2条规定，‚实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。‛第44条规定，‚义务教育经费投人实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。‛至此，国家层面的免费义务教育政策出台并经过了政策合法化的程序，目前已经进入付诸实施的环节。

二、农村免费义务教育政策内容分析

分析免费义务教育政策内容可以看出，我国义务教育的免费范围包括免除义务教育阶段学生的学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。根据联合国教科文组织统计，在全世界范围内，宣布实行法定义务教育的170多个国家中免交杂费的有160多个国家；免书本费的有40到50个国家；有的国家还免校服费、校车费、午餐费、医疗费（包括心理医疗费）等[4]。因此，随着我国经济社会发展水平的提高，应该逐步扩大免费范围，真正实现作为公共产品的义务教育‚免费‛的本质属性。

以前我国没有明确规定中央政府和地方政府分担义务教育经费项目和比例，使各级

政府在义务教育经费投入方面责任模糊，无法可依，甚至相互推诿，造成义务教育经费投入不足。免费义务教育政策第一次明确提出了中央政府和地方政府对农村义务教育经费分项目、按比例的分担机制，明晰了中央政府和地方政府的教育经费分担责任。实行免费义务教育的范围和步骤，与国家经济实力紧密相关，当一个国家财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育时，通常从经济落后的处境不利地区开始，遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，免费往往不是一步到位，而是随着经济社会发展水平的提高而不断扩大[5]。

从我国义务教育发展趋势和财政收入水平的基础出发，免费义务教育也只能逐步推进，不可能一蹴而就。因此，我国免费义务教育政策顺应国际社会实施免费义务教育的策略，采取分、分地区推进的渐进步骤，避免出现教育资源骤然紧张，教育承担压力增大的新问题，使免费义务教育政策具有可行性。

三、农村免费义务教育政策的价值分析

中国存在城乡两大利益集团，义务教育政策的城市偏向是代表城市利益压力集团的利益保护决策在教育上的反映。长期以来，国家采取的城乡二元结构的义务教育财政体制扭曲了义务教育的根本宗旨，其结果是国家的责任被转嫁在原本就处于弱势地位的农民身上，不仅使农村义务教育公共产品的属性发生了变异，也导致农村义务教育经费投入短缺，长期处于弱势地位，城乡义务教育发展失衡，任何一个国家和社会都存在强势群体和弱势群体。教育政策如何处理强势群体和弱势群体关系，尤其是如何对待教育弱势群体，反映着教育政策对教育平等理念的理解和教育政策的价值取向。如果教育政策不能全面保障弱势群体的利益，如果弱势群体因现实的不平等受到损害而不进行有效的补偿，就会削弱教育政策的合法性和有效性。

我国的免费义务教育政策采取了‚农村优先城市‛原则，对教育弱势群体进行了扶持和倾斜。‚从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费‛的政策内容体现了‚弱势补偿‛价值取向，彰显出一种强烈的教育平等的政策导向。

四、农村免费义务教育政策实施过程中存在的问题及对策[6]

1、关于乱收费问题

教育乱收费，有违国家政策。所以，一方面，我们要加大监督处罚力度，对于违反乱收费行为严格查处；另一方面，关键还要调整分配制度，合理解决部门、行业之间分配不公的问题。所有公职人员的工资奖金福利由政府统一发放，取消各单位自行解决工

资奖金福利的权力。学校实行收支两条线，收入不得用于发放奖金福利等。学校的工资福利奖金有了保障，且与其他公职人员持平或略高，就去掉了乱收费的原动力。

2、提高农户对农村免费义务教育政策的认知水平

农户作为政策对象，应加大对其政策宣传力度，充分利用各种渠道如电视广播等进行宣传教育，同时应发挥基层干部的作用，利用他们和农户的关系对农户进行及时地宣传教育；另一方面，政府也应该加大对农户自我保护意识的教育，增强农户的自我保护意识，使其在遇到问题是能够意识到问题的存在并能通过合法途径积极地维护自己的权益，从而对政策有效实施起到其应有的监督作用。

3、关于农村义务教育经费保障问题

实施新政策，办好农村义务教育，直接关系到广大农民的切身利益，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容。其一，要根据国家财力状况，不断提高义务教育保障水平，进一步加大教育投入力度；其二，要从财政上确保教师津补贴的发放；其三，依法做到‚地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列‛。地方各级政府用于义务教育的资金要全额列入政府财政预算，并单独列项，切实到位，便于人大的监督。县级以上人民政府要建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度；其四，强化管理提高资金使用效益，建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益；其五，加强督促检查，各级政府和教育、财政、物价、审计、纪检、监察等部门要各司其职，密切配合，齐抓共管，一级抓一级。建立和完善监督举报制度，主动接受社会和论监督。加强专门监督，确保农村义务教育经费保障机制改革的各项措施落实到位。

五、农村免费义务教育政策的实施意义[7]

实行农村免费义务教育的重要意义在于,一方面,实行农村中小学免费义务教育是科教兴国战略的必由之路,是构建社会主义和谐社会的必然要求,必将为社会主义的科教文化事业的发展以及人民科学文化素质的普遍提高产生积极深远的影响;另一方面,要减轻农民教育负担,首先要免除农民子女缴纳的学杂费。全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,是中央总揽全局、高瞻远瞩所作出的一项具有深远意义的重大决策,也是继全面取消农业税之后进一步减轻农民负担的重大举措。对于促进教育公平和社会公平,进一步减轻农民负担,完善以人为本的公共财政支出体系,强化政府对农村的公共服务,科学、合理配臵义务教育资源,加快农村义务教育事业的发展,以及全面建设小康社会和构建和谐社会都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

免费义务教育的实施是党中央利国利民的重大决策。要把中央的政策目标化成现实 把好事办好，必须通过扎实有效的政策执行过程，我们有理由相信在不久的将来我国义务教育定会实现均衡发展快速发展的目标[8]。

参考文献：

[1]丁克贤.免费义务教育项目实施的现状及政策效应分析.决策咨询.2008(9):8-14.[2]王建梁,许晓云.免费义务教育政策对马拉维和加纳的影响初探.教育与经济.2009

（1）：58-62.[3]贾晓静.张学仁，马爱丽.免费义务教育政策分析.教育改革.2007（4）：1-6.[4]秦晓文.国际义务教育发展的基本经验.教育科学研究,2006(9).[5]袁振国.中国教育政策评论.北京:教育科学出版社,2004:30-328.[6]尤婧.农村免费义务教育政策中的问题和对策分析.法制与社会.2008（7）.[7]汪厚旬.农村中小学免费义务教育之政策及意义.经营管理者.2008.[8]杨润勇.‚免费义务教育”政策及其实施的思考与建议.决策参考.2006（5）.附录：农村义务教育政策

一、免除学杂费

2007年春季起全面实施农村义务教育经费保障机制政策，免除农村义务教育阶段学生学杂费，只收取课本费和作业本费。学校除向自愿住校学生收取寄宿费和自愿在校就餐学生收取伙食（搭餐）费外，严格禁止任何单位和个人强行向学生收取其他费用。

二、免除贫困家庭学生教科书费

从2005年起每年按实际征订教科书价格免除农村义务教育阶段贫困家庭学生书费。

三、补助贫困寄宿生生活费

2007年农村义务教育阶段特困家庭学生每人每年补贴寄宿生生活费200元。

（一）可享受免除课本费和补助寄宿生生活费的学生有：

1、持有农村特困户救助证的家庭子女；

2、农村人均年收入低于882元的家庭子女；

3、父母患有重大疾病丧失劳动能力的贫困学生；

4、父母离异或丧父、丧母等原因造成家庭经济困难的学生；

5、因突发事件导致家庭贫困的学生；

6、接受特殊教育的学生；

7、因建设征地导致农村家庭人均耕地面积大量减少且造成家庭经济严重困难的学生；

8、政策规定其他需要资助的学生。

（二）农村贫困学生申报补助程序：

1、学生申请；

2、村组证实；

3、学校审批并公示；

4、报县教育局备案。

四、实施农村中等职业学校特困生扶助政策

（一）补助标准：

从2006年秋季起农村中等职业学校按在校学生的10%实施特困生补助，每人每年补助1000元；从2007年秋季起，国家助学金资助所有全日制中等职业学校在校农村学生和城市家庭经济困难学生，资助标准为每生每年1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。

（二）农村中等职业学校特困生申报补助程序：

1、学生申请；

2、村（居）委签字证明；

3、学校审核并公示；

4、报县国家助学金评审小组备案。

第四篇：当前农村义务教育政策实施困境与对策分析

当前农村义务教育政策实施困境与对策分析

王功建

安庆大学（安庆），安庆 246000

摘要：自从2007年我国实施农村义务教育改革以来，目前已经初见成效，但与此同时，问题也是显而易见的，例如教育经费短缺、办学条件差、师资力量不足、教育质量较低、教育负担沉重、辍学率居高不下等问题就比较突出。究其原因，主要还是由于义务教育政策本身的不足造成的，这些原因包括政策执行者缺陷，政策执行资源短缺和政策的被认知水平较低等。为了更好的促进免费义务教育政策的实施以及维护农村地区孩子们的入学权利，促进农村尤其是中西部农村地区基础教育事业的发展，维护教育公平，必须进行分析和采取相应的对策。

关键词：农村； 免费； 义务教育； 困境； 对策

一、农村免费义务教育政策实施现状概述

2007年我国开始实行农村义务教育制度改革以来，农村地区义务教育的相关费用已经逐步纳入到公共财政保障范围，中央和各地方按比例、分项目的分担农村义务教育的财政开支，从而可以顺利实施免费义务教育政策。这一政策可是说是建国以来教育方面的重大改革，也是对全国各地区尤其是中西部农村地区产生深远影响的教育改革政策。这些政策切实可行的减轻了农村地区家庭的教育支出，减轻了农民的生活负担，提高农村受教育水平和教育质量，以前比较多的乱收费现象得到有效遏制。但问题依然突出，主要表现在政策执行难

度大，乱收费现象依然存在，农民对政策的认知水平较低以及经费缺乏有效的保障。

二、农村免费义务教育政策实施困境

（一）农村义务教育政策执行难度大

虽然就目前来说农村义务教育政策已经得到很好的实施，但这些政策在中西部农村尤其是经济比较落后的地区还是存在很大的执行阻力。究其原因主要包括在以下几个方面：

1.教育经费不足

虽然近些年我们国家和政府已经在不断对农村地区教育这块儿“输血”，但就总体而言，投入显然还是不够的，虽然2013年国家进一步加大了对农村地区的教育资金的投入，以我们的邻省江西省为例，2013年的教育支出达到了661.6亿元，比2012年增加了6.4%1，有了大幅度的增加，但是就城镇和农村学生的教育支出比较来说，差距还是很大的，据《中国农村研究》2012年第7期的调查显示：在全国5721.7万在校初中生中，农村学校的比重是57.2%，而所占教育经费相应比重仅为47.6%，全国初中生人均教育费支出为1102.50元，其中城镇1423.85元，农村为861.64元，城镇与农村生均支出比为100.0∶60.5。小学生生均教育费支出625.45元，其中城镇为841.11元，农村为519.6元，城镇与农村生均教育费支出比为100.0∶61.7。2由此可见，城镇孩子和农村孩子的教育支出还是有相当大的差距。1 2013年江西全省教育支出661.6亿元 同比增长6.4%，引自：中国教育信息化网，http:///news/jy/n20140127_7616.shtml引自：《中国农村研究》2012年第7期，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=163

3从电视报道中我们也可以经常看到，由于经费不足的原因，很多偏远地区连最基本的桌椅板凳都还没有配备完全，更不要奢望什么其他教育设施了。

2.师资力量薄弱，教学质量低

农村地区教师的工资待遇和福利待遇相对于沿海及发达城市而言是偏少的，还时有拖欠教师工资的情况发生。这就使得许多农村的教师都“ 跳槽”到经济较发达的地区，教师辞职、调职的情况常常发生，造成了教师队伍数量上的短缺和结构上的短缺。这也使得农村学校存在许多代课老师。据统计，2011年农村初中代课教师有65005 人，占全部专任教师的4%；农村小学代课教师为515 394人，占全部专任教师的 13.6%。3这些代课老师许多都是退休的老师或者是没有接受过专业培训的人，他们多数教学方式单一，知识面狭窄根本无法满足现代化的素质教育的要求，教学质量堪忧。

3.教育负担依然沉重，辍学率居高不下

农村学校合并的事实使得部分学生需要坐车才能去学校，这额外增加了家庭的教育支出，此外，学生还要支付自己的伙食费甚至是住宿费，在无形之中加重了家长的教育负担，许多家长根本无法承担额外的教育支出。有些地区由于交通不便，导致教育支出甚至高于教育改革前的支出。

（二）乱收费现象依然存在据调查，在学杂费等收费全免后，各地以各种名目乱收费的现象3 引自：《中国农村研究》2012年第7期，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=163

3较以前更为严重，这些收费主要包括以下几种： 其一，巧立名目收费。如补课费、特长班费、试卷费，另外还有插班费、择校费等等名目众多的费用；其二，巧借中介收费。看电影、买保险、购校服、打防疫针、订阅书报、教辅材料、学习用品等等都是学校推销的内容。有一些家长反映学费和书本费只占原来所收取费用的较小一部分，免除学杂费和书本费后，其他费用如果不能严格加以控制，那么就难以达到减轻农民负担的效果。

（三）农民对免费义务教育政策的认知水平较低

农民作为农村免费义务教育的政策对象，是它的直接受益者，理应给予较多关注，但在实际情况中，农户对其的认知状况却令人担忧：其一，农户对农村免费义务教育政策的政策内容了解程度偏低。很多农户对那些方面免费、那些方面收费了解不清楚，还有相当一部分农户还不知道已经实施了农村免费义务教育政策；其二，农户对收费项目的合法性认识不足。多数农户由于对农村免费义务教育政策的认知程度较低，在既定的政策框架下，难以分清学校的收费项目是否合法，是否该交；其三，农户对违法收费项目的态度比较复杂。据统计，如果发现学校有些收费项目不合法时，仅有极少一部分农户表示会向有关部门反映，大部分农户表示不会反映或不确定。还有很多农户表示即使打算反应也不知道应该向那些部门反映。

三、完善农村义务教育政策实施的对策

前面我们分析了义务教育政策实施的困境以及原因，在政策实施过程中最重要的就是执行，否则一切都是空谈，目前我们需要做的就

是找出完善政策执行的对策，便于政策有效地执行。

（一）制定针对农村义务教育的单行法规或政策文件

我国现阶段的教育政策比较概括，缺乏针对性的文本政策，我国农村的特殊实际要求政府在制定教育政策时，要根据农村教育发展的特殊实际，综合农村发展的实际情况，从而确定适合农村的教育发展目标，不能让农村的教育目标脱离实际，搞“噱头”教育。除此之外还要制定相关的法律本文，要健全现有的法律制度，制定针对农村地区的教育法，能够解决农村教育制度上的缺陷，加强农村义务教育体系的稳定性，从而保障农村地区教育事业的持续发展。

（二）提高农民对农村免费义务教育政策的认知水平

农户作为政策对象，应加大对其政策宣传力度，充分利用各种渠道如电视广播等进行宣传教育，同时应发挥基层干部的作用，利用他们和农户的关系对农户进行及时地宣传教育；另一方面，政府也应该加大对农户自我保护意识的教育，增强农户的自我保护意识，使其在遇到问题是能够意识到问题的存在并能通过合法途径积极地维护自己的权益，从而对政策有效实施起到其应有的监督作用。

（三）确保农村义务教育经费充足

现有的农村教育的财政经费主要是地方政府承担。2005年建立了农村义务教育公共财政保障机制，其中，最关键的是建立了中央与地方分项目，按比例分担农村义务教育经费的新机制。这也就要求提高中央和省级政府的财政供给水平，缓解县级政府的财政压力，实现资源的宏观调控，缓解当前教育发展失衡的现状。中央可以保证教师的工资发放，省级政府可保证给学生免费发放教材，县乡级政府保证学校的日常运转。更重要的是要建立完善专款专用的财政体制，这样就避免政府部门将发展农村地区教育的资金用于其他提高其政绩的工程上，这样也为教育发展营造了一个宽松的环境。

综上所述，农村义务教育的性质既然已经决定了它走向全免费的必然性，那么我们的政策制定者就应该确保政策的可行性，执行者就应该做到依法执行，从而维护教育改革的成果，可以为农村孩子“争取”更多的实惠，让他们在更宽松的环境下学习。

参考文献：

彭礼：《农村免费义务教育政策实施变异及矫治》，《当代教育理论与实践》，2010年第5期。

阮成武：《中部地区农村义务教育均衡发展的政策路径》，《中国教育学刊》，2013年第12期。

袁书华：《关于农村义务教育免费政策下逆向选择现象的思考》，《劳动保障世界》，2011年第9期。

第五篇：我国农村劳动力转移政策演变路径

我国农村劳动力转移政策演变路径

欧阳慧

在传统农业社会向现代工业社会嬗变的过程中，农村劳动力大规模的转移、农村劳动力占社会总劳动力份额的大幅度下降是世界各国共有的现象。配第—克拉克、①库兹涅茨②均在不同角度上揭示了这一现象。世界上大多数的发达国家都是在第一次工业革命时期以及后来的第二次工业革命时期来完成这一过程的。而对于大多数的发展中国家，却是在此之后才逐步推进这一过程，中国大规模农村劳动力转移起于改革开放初期。在改革开放三十年之际，中国农村劳动力转移走过的道路值得总结。

一、1978～1983年：“控制流动”下的准备阶段

1978年启动的改革开放，首先是从农村地区开始的。农村地区的改革开放，实行家庭联产承包责任制，人民公社制度解体，1983年最终宣告了人民公社制度的终结。随着包产到户、家庭联产承包责任制的不断推广，长期被人民公社体制压抑的农业生产潜力得到充分发挥，增加了农业剩余。与此同时，在农村改革启动后，城市也开始尝试性地进行某些领域的改革，对劳动力转移的限制在维持户籍制度不变的情况下开始出现了部分缓和，国有企业的“合同工”、“临时工”以及部分建筑业用工等开始对农民开放，同时粮食的市场化和住宅的商品化，为农民外出就业提供了最基本的生活条件。

这一阶段，中央政府频频发文，大力推动乡镇企业的发展，并积极鼓励农村剩余劳动力向乡镇企业转移。苏南地区率先创造的“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村剩余劳动力转移模式，成为当时中国农村劳动力“就地转移”的主流模式；乡镇企业也相应成为当时吸纳农村转移劳动力的“蓄水池”。

但当时城市就业制度的改革尚未触及，横亘于城乡之间的户籍制度以及以此为基础建立起来的二元社会体制也仍被视为不可侵犯之“物”，因此农村剩余劳动力向城市迁移的大门仍然关而闭之，农村劳动力向城市迁移继续受到严格的控制。1981年，国务院发出了《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》，③可见尽管改革开放已经开始，但政府对农村人口向城市迁移的严格控制仍如同改革开放之前。这种情况下，作为农村经济发展能量的积聚和释放，终于在原有社队企业的基础上爆发了乡镇企业的发展。

这一阶段，农村改革虽然形成了农村劳动力可以在农村内部相对自由转移的条件，但是从中国国民经济整体来看，农村改革不过是对中国以往计划经济体制的“部分修改”，城乡之间的制度隔绝结构基本上没有改变。相应地，中国乡镇企业还处于起步阶段，发展规模不大，且主要集中在长三角、珠三角，吸引劳动力相当有限，而农村就业结构的逆向变动：农业劳动力占农村劳动力的比重趋于上升，由1978年的89.70%上升到1981年的90.7%，而非农业劳动力的比重则呈下降趋势，由10.3%下降到9.3%；1981年农村劳动力转移量仅为190万人，1983年上升到535万人。总之，这一阶段，农村劳动力转移的规模不大，还处于缓慢增长阶段，属于大规模转移前的准备阶段。

二、1984～1991年：“允许流动”到“控制盲目流动”下的就地转移主导阶段

1984年起，中国的改革开放也由农村发展到城市，改革重心向城市经济体制和社会管理方向战略转移。为了保证城市改革的顺利推进，财政资金和各种资源配置逐步向城市倾斜，以城市为中心的利益格局的恢复，改革集中体现在城市收入分配、社会保障制度和国家财税制度等领域。

这一阶段，中国政府对农村劳动力的跨城乡、跨区域转移的政策，经历了由“允许流动”到1989年后“控制盲目流动”的过程。为了适应经济发展的需要，1984年10月，国务院出台了《国务院关于农民进镇落户问题的通知》，④放宽了农民迁移进镇的标准，为农村剩余劳动力迁移进镇创造了一定的条件；1986年7月，国务院同时颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业招收农村劳动力。1984～1988年，由于乡镇企业的迅速发展，中国农村劳动力转移数量大量增加，每年转移的农业劳动力都在450万人以上，农业劳动力年平均转移率达到了2.63%以上。特别是1984年与1985年，每年转移的农业劳动力数量更是在1100万人以上，年均转移率超过了3.8%。

但在1989～1991年，随着经济发展的变缓，前一时期实行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动，其负面效应通过交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面的不适应问题凸显出来；另一方面，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市与乡镇企业新增就业机会的减少，⑤使得农村劳动力的转移和流动空间缩小。随后，国家加强了对农村劳动力盲目流动的管理，先后出台了《国务院关于做好劳动就业工作的通知》及国家计委等部门的《关于“农转非”政策管理工作分工意见的报告》等政策规定，但这一时期的政策调整并没有像计划经济时期那样“一刀切”地清理、清退农村劳动力。从1989年开始，中国农业劳动力的转移进入一个相对停滞的时期。1989～1991年的三年间，农业劳动力转移总量不足300万人，比1983～1988年间的任何一年的转移量都要少。特别是1989年，农业劳动力出现了唯一的逆向流动。

这一阶段的农村劳动力转移从1984～1988年的“允许流动”过渡到1989年后的“控制盲目流动”，总体上呈现以下特点。第一，农村劳动力转移规模大增，从1983年的535万人，上升到1992年的1.1亿人，后者大约是前者的21倍。第二，转入地以地处农村的乡镇企业为主。到1992年，乡镇企业数目已经达到2000万个，就业人员1.06亿人，其中就地转移的农村劳动力占转移劳动力总数的60%，异地转移只占40%。第三，转移方式以兼业为主。根据全国政协经济委员会等单位组织的对全国28个县、市的调查，那时外出打工的农村劳动力绝大多数都未放弃原有的承包土地，他们农忙时在家务农，农闲时外出打工。第四，农村劳动力转移的制度性问题开始凸显出来。根据第四次人口普查资料，1990年迁移人口⑥达到2315万人，而户籍迁移仅为343万人。

三、1992～2000年：“规范引导”下的外出务工主导阶段

1992年，以邓小平同志“南巡谈话”和党的十四大为标志，中国的改革开放和现代化建设进入了新的阶段。中国进一步加大了改革开放的力度，由此所带来的东部沿海地区城市开发及经济建设高潮的兴起，以及外企、外资的大举进入，都有力地刺激了东部沿海地区城市经济的高速增长，创造了丰富的劳动就业机会。特别是在原来的计划经济体制下相对薄弱的城市建筑业、饮食服务业等部门开始得到迅速的增长，成为吸纳农村劳动力转移的城市经济部门。根据1995年1%人口抽样调查资料，1995年半年以上的跨乡、镇、街道的流动人口已经达到7073万人，其中从农村迁出占60%。

这一阶段，国家对农村劳动力进城的政策，已从控制盲目流动过渡到力求利用经济、法律、行政手段将农民流动纳入行政规范管理阶段。1994年国家有关部门颁发《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》、1995年颁发了《关于加强流动人口管理工作的意见》，决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。从1994年开始，一些沿海地区的城市政府还相继实行人口总量控制、行业和工种限制的地方政策。

20世纪90年代后期，受亚洲金融危机的影响，经济增速回落，就业容量下降，一方面城市人口就业问题逐渐突出，下岗人员再就业矛盾尖锐；另一方面，乡镇企业吸纳就业增幅下降，农村富余劳动力转移面临新的挑战。这一时期，国有企业开始出现大量下岗人员，仅1999年和2000年就有1800万失业和下岗职工；农产品进入一个供求平衡、丰年有余的新阶段，各种农产品价格都出现了较大幅度的持续下降，农民收入增长趋缓，农民负担不断加重。所有这些新情况、新变化都直接或间接地影响到中国农村劳动力转移。

这期间，尽管国家采取的积极财政政策和继1984年后首次开展了户籍制度重大改革，但在城乡分割体制未消除而经济就业吸纳能力有限的情况下，一些城市为安排国有企业下岗、失业人员就业，开始采取了更为严格的准入制度。如北京市对外地劳动力在控制数量、证件、管理、审批和工种方面等提出了严格要求（见表1）。种种原因导致中国农村劳动力转移在总规模不断扩大的同时，速度上有逐步放慢的趋势。

总的看来，自1992年开始，国家对农村劳动力转移的政策发生了积极的变化，国务院及各部委纷纷颁布各项法令、法规，鼓励、引导农村剩余劳动力在宏观调控下有序流动，政府关于农村剩余劳动力流动的政策指导方向是积极鼓励、规范流动，并呈现以下特点。第一，“外出务工”取代乡镇企业的就地转移，成为中国农村剩余劳动力转移的主要方式。根据国家统计局农村社会经济调查总队的数据，传统意义上的乡镇企业的稳定就业劳动力有所下降，2000年全国农村劳动力转移人数为11340万人，其中农村转移劳动力在本乡内就业的比例为45.9%，在城镇就业的比例为65.8%。第二，农村劳动力转移速度呈现缓慢下降趋势。根据国家统计局农调队住户调查资料，1997～2001年年均转移600万人左右；而1992～1996年，年均转移超过800万人。

四、21世纪以来：科学发展观指导下更加注重公平和融合

2002年，中国正式履行WTO组织成员的义务，国内市场迅速放开，国际市场持续扩张，国家日益融入全球化的国际竞争之中，国内外政治经济环境发生更为深刻的变化。一是主要依靠近乎无限供给的低素质、低技能农民工维持的低层次生产要素结构受到全球化的严峻挑战；二是政府管理能力直接面对WTO组织成员的比较和竞争，公共政策越来越受到WTO规则的约束；三是城乡二元结构严重束缚农村市场对国民经济增长的贡献力。

进入21世纪以来，农村劳动力转移政策发生了根本性变化，由限制变为鼓励，政策着力点是保障合法权益，为农民进城务工创造良好环境，公共政策进入统筹城乡发展、以人为本、公平对待的轨道。2001年清理整顿对农民工的收费，除证书工本费外，行政事业性收费一律取消。2002年提出要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。2003年将农民工纳入保险范围；明确流入地政府负责农民工子女受义务教育工作，以全日制公办中小学为主；明确各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。2004年提出城市政府要切实把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。2005年提出公共就业服务机构对进城求职的农村劳动者要提供免费的职业介绍服务和一次性职业培训补贴。2006年提出要解决工资偏低和拖欠问题，依法规范劳动管理，搞好就业服务和培训，解决社会保障问题，提供相关公共服务，健全维护农民工权益的保障机制等。2008年12月10日召开的国务院常务会议提出了6项促进农民工就业的措施，其中包括积极扶持劳动密集型企业，稳定农民工就业；加强农民工就业能力培训；扶持有条件、有能力的农民工返乡创业；确保农民工工资按时足额发放；做好农民工社会保障和公共服务；以及切实保障返乡农民工的土地承包权益。同时，各级政府加速了户籍制度改革，如在一些省份改变两种户口、居民权利不平等的状况，开始解除农村剩余劳动力向城市转移的深层制度约束，促进进城农民工融入城市并向市民身份转变。

这一阶段关于加快农村剩余劳动力转移的政策法规较以往明显增多，仅2006年一年就有近十部法规出台。从政策的内容来看，新时期下的政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题。具体表现在：一是重视城乡劳动力市场一体化的建设，取消对农民进城就业的各种不合理限制，为城乡统筹就业赋予了新的含义；二是重视转移过程中诸多方面的配套改革，重视农村劳动力流动中涉及的工伤、医疗、养老、子女教育、住房等社会保障问题。总的来说，中央政府及有关部门在改革城乡二元分割体制，推动城乡劳动力市场一体化建设方面，已经开始迈出实质性的步伐，农村剩余劳动力的转移和流动正在进入一个崭新的发展时期。

但目前为止，中国对转移农民“双向流动”状态依然是政府主动的政策选择，制度层面的彻底改革一再延后及尚未系统考虑。

五、政策建议

（一）总结。

改革开放以来我国农村劳动力转移经历了从“控制流动”到“规范引导流动”，政府从谨慎对待转变为积极应对。20世纪80年代，尽管我国经济体制和社会管理改革不断的深入，经济活力持续释放，就业容量的不断扩大，但政府对待农村劳动力流动总体来说还是相对谨慎：20世纪80年代初的控制向城市流动，到80年代后期仅是有条件地允许流动。直到20世纪90年代，各级政府对农村劳动力的流动开始走向了规范管理的积极应对阶段，从20世纪90年代初期开始，逐步实施暂住证管理制度、取消不合理的收费、保障农民工权益等解决措施。

改革开放以来，我国对待农村劳动力转移的政策从仅着眼于流动向以“流动、公平和融合”多目标综合管理转变。总体来看，20世纪80～90年代的中国农村劳动力转移政策，还停留在城乡分割的思维定势上，仅仅关注农民流动、进城就业的政策。21世纪以来，在科学发展观的指导下，我国农民工问题受到党和国家的高度重视，农村劳动力转移进城的政策发生了根本性变化，政策在注重合理引导农村剩余劳动力有序转移的同时，更加重视转移过程中的公平、融合问题，注重改革城乡分割的二元体制。

（二）政策建议。

1.制定更加积极主动、综合有效的农村劳动力转移政策。尽管在科学发展观的指导下，我国农村劳动力转移政策更加注重公平和融合，但目前的政策还是基于农民工只是暂时地在城市工作、生活而设计的。与此同时，进城农民工转移的家庭化趋势、男女两性的均衡化趋势、女性流动人口的自主化趋势、年龄构成的成年化趋势、流动原因的经济化趋势等，都预示着进城农民工将有更加强烈的长期化趋势，他们将长期扎根城市。因此，大量进城农民工将长期扎根在城市，这是认识农村劳动力转移现象、解决农村劳动力转移问题的一个重要出发点。在我国未来农村劳动力转移的政策设计时，要制定更加积极主动、综合有效的转移政策，要将农民工的政策设计重点从引导农民工流动转变到推进农民工市民化过程中来。

2.更加重视农民工问题，将农民工问题提升到国家战略层面。改革开放三十年的我国农村劳动力转移带来经济高速增长的同时，也给我国带来大规模长期处于流动状态的农民工。这些大规模的农民工，享受不到城市社会保障，致使他们难以在城市长期生活下去，长期处于流动的困惑和焦虑中，影响社会和谐；由于享受不到晋升的权利，他们在工作技能上得不到快速提高，限制了他们适应城市产业结构的变迁，影响中国稳定的产业工人队伍的形成和国际经济竞争力等；他们的子女不能享受到与城市孩子同等的教育权利，从而损害到他们今后参与高考竞争的能力，更损害到他们实现向上流动的能力，影响人口的可持续发展，等等。可以说，以前的这种产生大量农民工的农村劳动力转移模式在中国已难以为继：农民工的年龄结构在不断老化、农民工问题在不断凸显，这些都要求国家更加重视农民工问题，将农民工问题上升到国家层面加以系统解决。

注释：

①配第最早（1690年）揭示了农业劳动力流向非农产业的内在动力是比较效益的差异，隐含了产业“软化”的思想。两个世纪以后，科林·克拉克以此为基础形成了著名的三次产业结构演进规律，即配第—克拉克定理：随着人均国民收入的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业转移；尔后进一步由第二次产业向第三次产业转移。参见王亚南主编：《资产阶级古典政治经济学选辑》，商务印书馆，1979年。

②相关文献参见西蒙·库兹涅茨：《各国的阶级增长 总产值和生产结构》，商务印书馆1985年版。

③通知规定：第一，在城市地区严格禁止雇佣农村劳动力；第二，万不得已必须雇佣来自农村的劳动力时，须得到国务院批准；第三，在国家计划中需要增加人员的情况下，要首先雇佣城市的待业青年；这样还不足时需得到各地人民政府的批准；第四，城市临时雇佣的农村劳动力必须全部迁回农村，以强化户籍和粮食的管理。

④通知规定：除县城外的各类县镇、乡镇、集镇，包括建制镇和非建制镇，全部对农民开放；凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续、发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。

⑤价格并轨引发的通货膨胀，实行治理整顿。

⑥包括户籍迁移和非户籍迁移。