加快农业产业化面临的困难与对策

第一篇：加快农业产业化面临的困难与对策

加快农业产业化面临的困难与对策

加快农业产业化是实现农业现代化的一个重要手段，也是当前和今后一段时期农业工作的重点。当前，农业产业化面临着一系列新问题，如不加以重视，将无法回避“基础不牢，地动山摇”的局面。笔者拟就目前加快农业产业化面临的主要问题及应采取的主要对策作些探讨，以期更多的人们关注加快农业产业化的发

展，并为之献计献策。

一、现状与问题

当前，在加快农业产业化进程中，究竟面临哪些困难和问题呢？据调查了解，主要有以下几个方面的难题：

培植主导产业难。主导产业是指能支撑区域经济状况和有鲜明特色的产业，是农业产业化的源头和基础。然而，从目前农业自然资源丰富，且多宜性强的一些地方情况看，现在真正能够稳定发展，可称主导产业的仍然还是几个传统产业，许多市场前景广阔、自然资源潜力和潜在经济优势大的新兴产业，如特种经济作物种植、特殊畜禽和水产品养殖搞不起来，就是搞起来了，也只是昙花一现，形不成规模。究其原因，既有技术、资金上的问题，又有体制制约、信息不灵、销售受阻等问题。这些问题至今仍未从根本上解决，也是农业产业化中培植主导产业难的根本原因。

建设生产基地难。生产基地是主导产业存在和发展的空间载体、龙头企业的依托，是农业产业化的基础条件。从目前已建成的基地情况看，真正有规模、够档次、称得上基地的也只有几个传统老基地。不少新基地规模小，档次低，最大问题是分散建设、简单趋同。有的脱离实际，与本地资源特点和经济格局背离；有的基础设施配套不全，不少项目成为“胡子工程”，不能进入实际运转，致使基地建设不能尽快变成实际生产力。

发展龙头企业难。龙头企业是指既能带动基地发展，又能拉长产业链条，且基础雄厚、辐射面广的农副产品加工、销售企业或企业集团。它是发展农业产业化的中心环节。从目前农副产品加工龙头企业的情况来看，一是规模小，二是数量少，三是实力弱，四是素质低，农副产品加工严重滞后，龙头企业带动能力不强。以湖南永州市为例，据统计，全市现有农副产品加工企业余家，绝大多数资产规模小，生产能力小，带动能力弱。龙头企业的发展不平衡、不理想，已成为阻碍农业产业化发展的“瓶颈”问题。从企业外部环境看，原材料、燃料、交通运输成本轮番上涨；不合理负担有增无减；加工产品销售不畅等等，使不少龙头企业发展困难重重，龙头型产业更难以形成。现代商贸工业

拉长产业链条难。农业产业化就是把一个农产品升格为一个系列产品，使农业成为包括种植、养殖、加工、流通在内的完整的产业系列。产业链条的长短、“链条节”的多少，一般决定着农副产品转化增值的大小。因此，拉长产业链条是农业产业化又一个关键性环节。从目前情况看，农业产业链条总的是：一断二短三恶性拉长占相当比例。一断，指多数农副产品转化增值分别在不同利益主体手中实现，利益分别由不同主体独享。二短，指多数农副产品仍然停留在卖原料上，通常只有一个“链条节”，即使加工，也只是初级加工、粗加工，顶多两到三个“链条节”，就囫囵卖了；营销距离也短，绝大多数就地出售，出县、市的不多，打出省界、国界的实在太少。三恶性，指农副产品同城倒卖、坐地贩销、互相杀价等恶性拉长产业链条的现象，在很多地方都不同程度地存在。造成这些问题的原因：一是体制封闭和地域封闭；二是经济增长方式落后；三是科技开发推广困难。

扩大经营规模难。没有规模就没有效益。目前，多数农副产品生产、加工、储运、销售都未形成规模，专业种养大户和加工企业集团少。这些问题主要是由小生产与大市场矛盾所致，具体表现为“三个分散”和“三个渠道不畅”。三个分散：一是农副产品生产上的家庭小生产的分散经营；二是农副产品加工上的村村点火、处处冒烟的乡镇企业的分散布局；三是农副产品流通上的提篮小卖、小推、小贩式的分散营销。三个渠道不畅：一是农村土地流转渠道不畅；二是大批农村富余劳动力向二、三产业转移的渠道不畅；三是农副产品交换渠道不畅，使小生产与大市场矛盾成为一个“死结”，顽固地阻碍着农业产业化发展。

拓宽销售渠道难。农副产品销售不畅主要是市场尤其是农村市场发育不全。从目前农村市场发育情况看，总的是发育滞后，不能适应农副产品和生产要素流通的要求。具体表现在：①市场建设滞后，绝大部分农村只有零星、分散的初级市场，没有或少有集中性、大规模、功能齐全、辐射力强的农副产品专业市场、综合市场和中心市场；只有初级产品市场，没有或少有中、高等级的生产要素市场；只有现货市场，没有或少有农副产品期货市场。②市场载体脆弱，设备落后、简陋，有的没有设施，有市无场。③市场机制不健全，主要是价格关系不顺，工农产品比价和农产品内部比价不合理；市场管理、市场服务不到位。

二、对策与建议

上述现状与难题的存在，导致加快农业产业化发展

存在诸多困难和障碍，原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的表现。因此，更新观念，消除障碍，转变方式，完善设施，搞好服务，发育市场，是加快农业产业化发展之路。

更新观念，消除思想障碍。首先，要树立大产业思想，要把农业看成一个包括工、商、建、运、科、教、文、卫在内的大产业，既让农业包含其他产业，又让其他产业包含农业，不自

我封闭、互相封闭，不自绝于其他产业；其次，要树立大开放思想，要从根本上打破产业封闭，实行产业大开放，各产业要互相通开，以此带动城乡通开、内外通开，以至所有制通开和产销通开，搞活经济，加快经济社会全面发展；再次，要树立大联结思想，在传统分工分业的基础上，要坚持农业与其他产业有机结合，开放发展，联合发展，既分工又合作，在分工的基础上合作，在合作的指导下分工，不离开农业，不抛弃农业，不损害农业，拧在一起，互相促进，共同发展。

完善设施，消除条件障碍。一是要围绕培植主导产业、发展龙头企业、建设生产基地和农村市场体系，加快农田水利、农机化、交通通讯、城乡市场、科教文卫五大系列基础设施建设，不断改进农业产业化条件；二是要根据经济社会中长期发展目标，统一制定建设计划，配套完善、巩固提高和管好用好现有设施，加快建好在建设施，积极研究、开发后备设施；三是要坚持抓好防洪、灌溉、排涝三大体系为主的农田水利基础设施建设，坚持高起点、高标准、高质量开展以改造中低产田、中低产园、中低产塘为重点，实行山、水、田、村、林、电、路综合治理的农业综合开发，提高土地、山林、水面等的利用率和产出率；四是要坚持以交通通讯开路，尽快建成内外畅通的运输网络和通讯网络，不断提高农机装备水平和农机化水平，不断完善农业产业化基础设施。

深化改革，消除体制障碍。完善健全家庭联产承包责任制、双层经营体制、股份合作制、市场调节机制与农业产业化经营体制的配套，为发展龙头企业，建立“市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户”的“龙型”生产经营体系奠定坚实的基础。对农村土地要强化所有权，明确发包权，稳定承包权，放活使用权，逐步完善土地使用权流转制度，使土地向种田能手集中，提高土地产出率和农业劳动生产率；要转化经营机制，活化生产要素，激发多种所有制合作的农村经济活力；要在充分发挥家庭经营积极性的同时，注意发挥统一经营的优越性，管好用好集体资产，开发多种经营基地，兴办村组企业，提高统一经营层次的实力和服务功能；要在坚持市场取向改革的同时，加强调控力度，切实减少农民不合理负担，进一步加大保护和扶持农业的力度。

转变方式，消除技术障碍。第一，要不断更新和改良品种，大力组织和实施农业的“种苗工程”，不断培育优良农作物品种、苗木、畜禽及水产品品种，促进种养良种化、优质化；第二，要大力推广应用现有的农业科技成果，使之尽快转化为现实生产力，建立健全农业科技推广网络，通过农、科、教三位一体等途径，开展对广大农民的文化教育和科技培训，在农村培养更多能够掌握和运用先进科技的新型农民，真正使先进科技进入千家万户，进入田间地头；第三，建立健全技术先进、设备精良的农副产品加工转化增值体系，通过发展高质量、高附加值的饲料工业，把种养业有机结合，促进农业由传统的二元结构向三元结构发展；第四，不断创新种养加、产供销、农工商、内外贸、经科教一体化的农业发展模式，对区域性主导产业实行专业化生产、工程化开发、系列化加工、企业化管理、集约化经营、社会化服务，使农业走上自我积累、自我发展、自我调节的良性发展轨道。

搞好服务，消除环境障碍。一是搞好政策服务，切实制定和落实支持农业产业化的优惠政策，在龙头企业的立项、申报、审批以及土地征用、税费征收等方面给予优惠；切实落实农业科技人员的优惠政策、各项待遇，鼓励科技人员到农村承包、领办各类农业项目，营造良好的发展氛围；二是搞好资金服务，调整资金投向，加大对农业产业化的投入，特别要集中资金保大项目、大龙头，使龙头强，龙身壮，龙尾长；三是搞好领导服务，转变政府职能、工作作风、工作方式和思维方式，由过去重点抓地域、抓环节转移到重点抓产业、抓产品，由过去抓个别乡镇村组示范转移到抓主导产业、基地建设和龙头企业的形成和发展，由过去包片、包点转移到包产业等；四是搞好农民自我服务，在发展集体企业，壮大集体经济的基础上，拓宽集体经营服务领域，建立健全以中介组织和行业协会为主的农民自我服务体系，搞好农作物植保、农机、农资、信息、流通等方面的自我服务。

发育市场，消除购销障碍。首先，发育市场载体，坚持以集镇为农村市场的依托和载体，不断聚集生产、聚集人口，提高农村城镇化水平，使农村城镇化、工业化、市场化三同步发展；第二，加强市场建设，要有计划地建立区域性的主要农产品批发市场、生产资料批发市场，逐步形成以批发市场为中心的农产品市场体系、生产资料市场体系及各种生产要素市场体系；第三，壮大市场主体，通过思想引导、信息引导、典型引导等方法，不断提高农民的商品意识和竞争能力，使越来越多的农民进入流通领域，既较好地实现农村剩余劳动力的合理转移，又拉长农业产业化链条，拓宽农产品购销渠道；第四，规范市场行为，要理顺工农产品、农产品内部比价关系，坚持依法治市，保证农业产业化健康、有序、持续、快速发展。

农业是安天下的基础产业，加快农业产业化，搞活农村经济，增加农民收入，不仅直接关系到农村的发展和稳定，而且对搞活农村经济工作和社会稳定具有重要的战略意义。

第二篇：农业产业化经营面临的问题与对策

湖北省农业产业化金融支持面临的主要问题与对策研究

湖北省农发行与湖北经济学院联合课题组

摘要：农业产业化是湖北省建设新型城镇化，实现中部崛起的重大战略。“十一五”期间，湖北省农业产业化取得了飞速发展，加速了湖北省农业现代化进程，但目前面临着金融支持不力，造“血”不足的困境，造成这一困境的原因是多方面的，根据课题组对湖北省112家农业产业化龙头企业的调研，发现造成这一困境的主要症结在于：一是时下“国进民退”带来的信贷歧视；二是由于银企双方由于信息不对称带来的“逆向选择”问题。解决困境的思路：合理界定国有农业企业的经营领域，探索农业产业化企业的抵押担保工具创新，发展农业保险，创造银保互动机制等。

一、引言

农业产业化的发展是我省农村经济发展的重要环节，也是我省建设新型城镇化和增加农民收入的有效途径。2004年以来中央连续发布七个一号文件，贯穿一个主题，即在城乡统筹的大背景下做好当年的农业和农村工作，并强调改革和创新农村金融体制，增加农户和农村中小企业贷款，增强金融服务功能；2008年10月公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更是明确提出农村金融是现代农村经济的核心。但在实际运行中，涉农金融机构既不能适应农业产业化需求特点的尴尬，又面临着业务风险的高度积累和风险管理手段的匾乏，并没有从根本上改变其需要面对的高风险局面，继而遇到可持续发展的瓶颈。从整体上来看，我省农业产业化发展中的融资需求仍未得到满足,金融支持不足已经成为制约农业产业化发展的重要因素之一。县域金融机构作为农业产业化发展资金供给的主要部门，在农业产业化发展过程中如何发挥金融助推作用，提升我省农业现代化发展水平，值得我们探索和研究。

二、国内外相关文献综述

关于农业产业化的发展研究，最旱是由美国哈佛大学工商管理学院的戴维斯和戈德伯格(John Davis & Rog Goldberg, 1957)在提出“农业综合经营”理念时提出的(董家泽，2001)。他们认为在农业生产经营体系中建立完善的运行机制和投融资体制，合理的利益分配机制、利益联结机制、市场融资机制和财政投资补贴机制对农业产业一体化经营的效率非常重要，能有效提高农业生产和经营的效率。我国真正意义的农产业化经营是20世纪80年代初期，在一些经济发达地区开始起步的农工商、贸工农技一体化经营。但真正形成农业产业化经营概念及理论上的定义和实践运作，则是进入90年代。1993年初，山东省潍坊市提出“确立主导产业，实施区域布局，依靠龙头带动，发展规模经营”的农业发展新思路。1996年1月江泽民同志在全国农村工作会议上，正式提出农业产业化经营战略。从此，我国农业产业化经营从农民的自主选择上升成为政府的重要政策，成为我国“三农”中破解农村经济发展的一个基本指向。

（一）国外相关研究

国外关于金融支持农业发展的相关研究主要有三种理论：农业信贷补贴论、农村金融市场论和不完全竞争市场论。20 世纪 80 年代以前，在农村金融理论中，农业信贷补贴论处于主导地位。农业信贷理论认为农业存在着收益低、投资周期长等弱质性特点，所以他不可能成为商业银行的信贷对象。该理论认为农村存在着资金供给不足的问题，因为农民没有储蓄能力。农业的发展需要努力克服资金回报率和使用效率低下的矛盾，即从农村外部注入政策性资金，并在此基础上建立非营利性的金融机构对这些资金重新进行再分配。戴维斯和高德伯格(1957)指出，农业生产经营效率的提高，需要建立合理的财政投资补贴机制、利益分配机制和市场融资机制等，并在此基础上不断健全和完善。赫希曼(1958)认为，区际间的不均衡增长现象需要政府加强干预，因为核心区的发展在某种程度上带动外围区发展，但是劳动力和资本会从外围区域流入核心区，进而加强和巩固了核心区的发展，这样两者之间的差距在不断扩大，所以政府要加强对欠发达区域的援助和扶持。美国经济学家舒尔茨(1964)认为，传统农业要对经济增长做出贡献，离不开金融支持，最主要的是增加农业投资，实行财政补贴生产资料、低利率发放涉农贷款以及相关的制度、政策支持。费景汉和拉尼斯(1964)在研究二元经济理论后认为，农业产业化经营只有在一定的资金支持和制度保障下，才能促进农产品产、供、销的全面协调发展，提高农业生产率，才能解决农村剩余产品和剩余劳动力，进而推动农业产业化的快速发展。耶鲁大学经济学家帕特里克(1966)提出了需求追随模式和供给领先模式，该理论对加快其经济增长具有重要的理论和现实意义。前者强调伴随着农村经济发展对农村金融的需求，产生了农村金融组织，出现了农村金融服务，进而促进了农村金融体系的完善；后者则强调，在农村金融机构和相关金融服务中，供给的作用大于需求，金融的发展和金融体制的完善需要用金融供给的增长来刺激。帕特里克认为，供给领先模式在经济发展的早期阶段居于主导地位，而随着农业产业化的不断发展，经济进入成熟阶段后需求追随模式会逐渐居于主导地位。新制度经济学的创始人、美国诺贝尔经济学家威廉姆森(1975、1979)认为，政府、市场和组织在社会资源及资金配置机制等方面存在不同的作用空间和效率边界，其各自的最佳作用机理和最终效果是不同的，所以政府、市场和组织在农村经济发展与农业产业化投资支持方面是可以相互支持和相互弥补的。世纪 80 年代以来，农村金融市场论取代了农业信贷补贴论。农村金融市场理论认为没有必要从外部向农村注入资金，因为农村居民存在一定的储蓄能力，只是由于低息政策和拥有更多的机会成本，他们不愿意将资金存入金融机构，从而抑制了农村金融的发展。因此，农村内部的金融中介要在农村金融中发挥重要作用关键在于动员农村居民储蓄，而只有让利率由市场决定才能实现储蓄动员、平衡资金供求。麦金农和肖认为经济的发展和金融的发展相互制约，经济的停滞制约着金融制度的发展，另一方面金融制度的落后也会反制经济的发展。发展中国家的金融市场的不成熟使得大量的中小企业在扩大规模，改进技术，更新设备时不能借助金融市场融资，只能依靠内部融资。为此，麦金农和肖主张，要通过深化金融改革和创新来解除金融抑制，取消利率压制，减少政府对金融的过多干预，发挥金融中介的作用，提高资金效率，刺激经济发展，促进金融和经济发展之间的良性循环。世纪 90 年代以后，不完全竞争市场理论占据了主导地位，不完全竞争市场论认为市场并不是万能的，金融市场的稳定需要合理的政府干预。斯蒂格利茨认为，政府应采取措施来弥补由于市场失灵而带来的缺陷。在金融市场监管方面，政府可采取间接调控机制。农村金融市场中，金融等信贷部门不能完全掌握借款人的全部信息，金融机构很难控制风险，所以农村金融市场的建立不能够完全依据市场机制来建立，政府部门有必要适当介入金融市场来培养农村金融市场。

（二）国内相关研究

目前理论界已经积累了大量有关我国农业产业化金融支持的研究文献，概括 起来，研究的问题主要可以归为以下两个方面：一是农业产业化金融支持现状及 其成因分析；二是农业产业化金融支持路径分析。

麦克农和肖提出的金融抑制概念被学者广泛地用来描述我国农业产业化金融支持现状：政府管制的低利率造成巨大的融资缺口，只能通过信贷配给的方式安排农业产业化的借贷资金；金融市场的分割形成金融体系的二元性，将农业产业化融资主体排斥在正规金融体系之外，制约农村经济的发展。综观国内相关研究，我国农业产业化中主体融资难的成因主要是供给型金融抑制，表现在两方面：一是组织体系方面，农村金融支持体系不健全；金融机构缺位且协作不力，尤其是农业保险缺位，导致金融有效供给不足；二是工具体系方面，金融产品单一和服务短缺，缺乏适应农业产业化特点的创新；这两方面的问题共同造成了农村金融供给对需求的背离。

对农业产业化金融支持路径的研究大体上可以概括为存量改革和增量改革，主要是以不完全竞争市场论为理论基础而展开的，即强调政府适度干预在弥补市 场缺陷中的作用。存量改革主要针对现有的涉农金融机构，包括农村信用社、邮政储蓄、农村发展银行、农业银行等，研究焦点主要在于如何实施涉农金融机构内部改革，以维持自身可持续发展，在是否应商业化的问题上展开了激烈的讨论，但大多着眼于既有金融机构内部的改革，遵循的是金融机构观的思路。增量改革主要涉及两条主线，即组织创新和工具创新。组织创新方面，高云峰(2003)等学者建议放松进入管制和大力培育与农户和农村中小型企业信贷需求特点相适应的中小农村金融机构或组织；齐成喜(2005)等学者关注建立农业龙头企业的信用担保体系和完善政策性主导的农业保险体系；工具创新方面，国外小额信贷机构创造了不少为人熟知并广为复制的技术(Stiglitz,1990)，在结合中国国情的探索中，许多学者在创新抵押担保方式、发展订单农业模式、开发适销的农业保险产品等方面对金融工具的创新提出了值得探索的想法。另外，多数学者共同指出，我国政府应继续向涉农金融服务实施政策倾斜，并加快健全制度和法制支持，完善监管体系，并建立涉农金融组织明晰的产权制度。增量改革旨在根据目前农业产业化对金融服务需求的新特点，提高农村金融服务水平，这也是金融功能观体现在农业产业化金融支持研究中的具体要求。

另外，值得一提的是国内一些学者根据我国农业产业化发展的具体情况提出的金融支持路径创新：屈魁(2007)研究表示应构建与农产品流通市场相对接的金融模式；李秀茹(2008)探讨了有效信贷抵押和担保的创新模式；曹平辉(2008)关于构建多层次农村金融风险分担和保障体系提出了“地方政府+金融机构+信用互助组织十农业保险+财政补贴”新模式；陈建新(2008)认为最佳选择是通过完善的市场条件，使得农户可以通过抵押农地获得信贷资金。从理论基础上看，国内外有关研究大都是基于不完全竞争市场论展开的，强调政府在金融支持中的作用；同时，农村金融改革方面的主流理论已经向金融功能观演进。从研究重点和研究方向上看，国内外研究主要集中于农业产业化金融支持路径探讨，在存量改革和增量改革方面都有了一定的成果，为农业产业化发展中的融资支持和风险管理支持提供了不少有益的建议。尽管农村金融支持体系改革的讨论已是老生常谈，但农业产业化主体的融资困境这一仍未解决的传统问题继续成为国内外学者关注的重点，有关农业产业化发展中的金融创新的话题仍有不断向前探索的趋势。

一些国内学者根据我国农业产业化发展的实际情况，提出了要创新金融支持路径：陈建新（2008）认为农户可以用农地作为抵押农地获得信贷资金；屈魁（2007）表示应构建与农产品流通市场相对接的金融模式； 曹平辉（2008）提出了“地方政府+金融机构+信用互助组织十农业保险+财政补贴”的多层次农村金融风险分担和保障体系。刘宁祥、徐永智（2007）认为人们对农业产业化的重要性认识不足、资金短缺投入不足、技术进步缓慢等制约着黑龙江省农业产业化的发展。农业产业化经营是构建新的产业经营方式和产销制度的必然选择。段应碧(2007)认为，发展农业产业化的关键在于培育一些龙头企业，并加大对这些龙头企业的金融支持力度。可以通过建立专门为龙头企业提供金融服务的银行机构，来解决他们信贷资金供给不畅的问题。林毅夫(2007)认为金融支持是劳动密集型中小企业的最主要障碍。农民依靠自我积累很难将生产规模扩大，因此需要优化金融结构，增加能够给中小企业和农户提供贷款的地区性中小银行。闫晶怡（2008）指出了黑龙江省农业产业化过程中存在的问题，主要有农业产业化在地区之间发展不平衡、企业自身实力不强，资金紧张、产业布局不尽合理和产业化利益联结机制不完善。同时他认为现有的农村金融机构支持农业产业化的力度还远远不够、商业性银行使农村资金分流严重导致农村经营性需求信贷得不到有效解决和部分农业产业化项目难以融资。要解决这一问题，需要强化政策支撑，给农村信用社以更多的政策支持；通过建立和完善利益联结机制，提高农业产业化运行质量。梁静溪，夏俊根（2009）认为农村金融是现代农村经济的核心，要将商业性金融和政策性金融进行合理结合，放宽农村金融准入门槛，完善农村金融体系，通过财税杠杆和货币政策工具，引导更多信贷和社会资金投向农村，促进农业产业化经营。周毅，叶会（2010）对农业产业化发展的融资困境与金融支持体系建设进行了探索。他们指出建立完善的农村金融支持体系是现代农业产业化发展和农村经济社会整体进步的重要前提条件。农业产业发展面临的融资困境主要表现在农村金融体系改革滞后、资金投入严重不足、融资渠道单

一、信用担保体系不健全和农业保险缺位。高策（2010）剖析了新疆伊犁州农业产业化发展现状及存在的问题，认为要发展农业产业化，就要加大金融支持力度，并从四个方面提出了强化金融服务功能，助推农业产业化发展的对策建议：一是调整信贷结构；二是构建多层次农业金融服务体系，推动直接融资；三是创新融资模式和信贷产品；四是改进对农民专业合作社的金融服务，促进农业产业化加快发展等。朱建华（2010）结合湖南省邵阳市农业产业化发展的实际，采用定量分析的方法测定了农业产业化水平与金融支持程度之间的关联度，认为农业产业化发展离不开金融支持，农业产业化与金融支持之间确实存在着密切的联系。要改变邵阳市农业产业化金融支持不足的现状，就必须因地制宜，寻求农业产业化与农村金融发展的最佳结合点，多渠道为农业产业化输送资金，只有这样才能实现邵阳市农业产业化的跨越式发展。杜晓山(2010)认为村镇银行将来会成为农村金融市场上的主力军，但是目前在管理、资金的吸储等方面存在着一定的问题。因此，村镇银行应研究如何去开发适合小企业和“三农”等低端客户的贷款，通过探索和创新，不断提升自身的影响力，壮大自身的实力。赵俊英（2010）认为农业产业化发展与金融支持两者相辅相成、相互促进。他以河南省为研究对象，选定农业现代化水平、农业生产效率、农业生产经营规模化、农业生产结构优化为评估项目，用人均农业机械总动力、机耕面积占耕地总面积的比率、机播面积占总播种面积的比例、机收面积占总播种面积的比率、人均粮食单位面积产量、人均农业产值指标来衡量农业生产效率、人均农作物耕地面积和林牧渔业增加值占农业总增加值的比重等 8 个指标反映农业产业化水平，运用因子分析法对农业产业化水平和金融支农水平作线性回归分析，结果发现农业产业化与金融支农水平之间存在较强的线性正相关关系，且河南省各地市金融支农水平普遍不高。在此基础上，提出构建适度竞争的农业金融支持体系、建立农业贷款担保机构、完善农业保险体系和改善农村信用环境等建议。李似鸿(2010)分析了农村金融需求和金融供给之间的关系，通过对江西省修水县大椿乡打石村的分析，认为金融供给与融资次序相关，融资次序则与社会关系的亲疏保持一致，通过现有的社会关系可以帮助贫困农户解决自己的资金需求。马玮（2011）以云南省丽江市华坪县为例，分析了财政、金融扶持华坪县龙头企业的发展现状，认为金融机构在扶持农业产业化发展方面还存在着一些问题，如扶持力度不明显、农业企业融资担保抵押落实难等。他认为要通过调整政策加大扶持力度、健全农村金融服务体系、完善农业信贷服务、加强支农信贷宣传力度和加强政策性农业保险五个方面提高金融支持农业产业化的力度。唐志武（2011）认为随着我国农村经济的不断发展，现有的农村金融体系已经不能满足农村经济发展的需要。农村金融抑制的存在和农村金融服务的严重缺失已经成为制约农业产业化经营的瓶颈，迫切需要对农业产业化的金融支持进行更为深入的研究。刘松柏（2011）以陕西省铜川市为例，分析了农村金融供需的特点，认为目前农村信贷主体呈现多元化态势并且农村信贷资金来源广泛。

农业产业化金融支持的内涵

黄薇、于明霞（2007）和安增龙、姚增福（2007）等认为，所谓农业产业化发展的金融支持，是指在政府部门宏观调控和严格监管的前提下，通过市场机制直接配置资源的作用，结合农业产业化过程中的具体特征，在保证金融机构自身最大利益的基础上，最大限度地满足农业产业化发展过程中对金融产品和金融服务的需求，从而实现金融产业和农业产业化自身的快速发展和两者之间的协调互动。在此过程中，保证自身利益最大化是基本前提，满足农业产业化资金需求是工作核心，目标就是要建立相应的金融支持体系和运行机制。

金融支持农业产业化的必要性

金融支持农业产业化的必要性首先表现在农业产业化主体融资的特殊性和制度安排的必要性两方面。刘希宋（2002）等人认为，在我国农业产业化中，具有重要地位的是那些起带动作用的龙头企业，这些企业大都在资本运作、融资方面具有弱质性，其主要表现在内部弱质性和外部融资环境的不利性两个方面。而根据制度经济学理论，制度变迁的模型主要有两种：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是由一群人的自发行为所引起的制度变迁，强制性制度变迁是由政府以法规形式来实现的制度变迁。在目前金融秩序混乱，行为不规范，农业龙头企业基础薄弱的情况下，完全依赖诱致性制度变迁将势必阻碍及延缓农业产业化进程，不利于我国农业发展，基于此，政府应以多种形式给农业产业化以金融支持，走政策融资与商业融资相结合的道路。罗富民、朱建军（2007）则从内在逻辑和作用机制两方面对金融支持农业产业化发展的必要性进行了理论阐释。他们认为，从内在逻辑上看，金融发展对经济增长的作用和金融产业对真实产业发展的作用为农业产业化发展寻求金融支持提供了坚实的理论基础。其作用机制就是，银行等金融机构和金融市场，按照一定的规则，通过某种金融工具，把拥有的资金转化为金融资本后，为农业产业化企业的发展提供各种资金支持，进而推动整个农业产业效益的提高、规模的扩大和结构的优化。朱冰（2003）从需求与供给的角度探讨了金融支持农业产业化的必要性和存在的问题。她认为，农业产业化使农业部门与非农业部门的物质交流增多，生产的外延在扩张，农业产业化的参与者对金融部门的需求越来越大。农村资金流失严重、可供贷款的数量很少；企业信用不足、导致金融机构“惜贷”； 直接融资比较困难；供给资金的成本较高、还款期限较短；金融机构缺位；金融服务单一。这些原因导致金融对农业产业化的供给不足。

农业产业化金融支持的原则。洪艳（2000）提出了坚持“以市场为导向，以效益为中心，以促进农村经济增长方式转变为目标”的原则。盛亦工等人（2003）认为农村金融机构支持农业产业化经营的基本原则包括了以下四个方面：坚持为“农村、农业、农民”服务的方针和“效益性、安全性、流动性”的经营原则；加强统筹规划，避免产业趋同和低水平重复建设；积极改善金融服务，不断巩固和发展农村金融服务领域；改革和完善信贷管理体制，不断提高信贷资产质量。蒋敏敏（2004）提出要坚持促进农民增收和加强自身发展、坚持“因地制宜、因时制宜”、坚持“筹资多元、信贷集中”和坚持可持续发展等四条原则。农业产业化金融支持的途径。吴敬远等人（2001）认为应该通过支持农村合作经济组织建设、市场体系建设和支持农村应用新的科技成果三条途径来实现金融部门的信贷支持。蒋敏敏（2004）认为应该包括明确农村金融机构分工，抑制农村资金外流、加大对农业产业化的扶持力度、完善信贷风险防范体系和创造良好的农村金融外部环境四个方面。

农业产业化金融支持的重点。盛亦工等人（2000）认为农村金融机构支持农业产业化经营有五个重点领域：重点支持主导产业的形成；积极支持建立规模大、专业化强、生产效率高、产品质量好的农产品生产基地建设，大力发展基地农业、订单农业和合同农业；重点支持牵引力强的龙头企业；大力扶持社会化服务的支撑体系，改善农业产业化的社会环境；积极探索适当的贷款方式，支持信息、科 技、销售等服务体系的建立和完善。张蕊（2003）则提出在农业产业化经营中要重点发展证券化融资、担保体系和购并服务等三种金融支持方式。

农业产业化金融支持中存在的问题及原因。在探讨上述问题的基础上，人们还分析了金融支持农业产业化当中存在的问题及其产生的原因，并提出了相应的对策建议。徐希民、卞强善（2002）认为农业产业化在金融支持方面存在主体空位、角色错位；资金进城，暗渡陈仓；比较效益低，风险大等问题。陈华元、吴妙娟（2005）提出农业产业化融资途径包括正规金融和民间借贷，从供给的角度观察，这两条渠道都发挥一定的作用，但都还不能适应需求变化，存在总体数量 不足和结构断层问题。吕峰（2005））也提出农业产业化中金融支持存在商业性金融机构规模效益要求，制约了其对农业产业化的支持；金融政策的不平等加剧了农业产业化的融资困难；商业性金融机构在农业产业化金融支持中放贷力度不够，特别是对于龙头企业贷款支持不到位等三方面的困境。产生这些问题的原因，姜长云（2002）认为主要有两点：一是金融改革严重滞后，农村金融抑制现象难以根本缓解；二是财政体制和行政体制改革滞后的交互作用，导致双重工业化、双重城市化对农业和农村资源的大量抽吸，城乡一体化的发展政策难以根本建立。朱永德、张乐柱（2003）认为，农业产业化金 融支持弱化的成因可以归结为农业银行已经将金融支持的重点转向盈利率较高的二三产业；农业发展银行作为政策性银行，支持重点不在农业产业化上；农村信用社由于自身的力量薄弱，加上商业化倾向趋显，没有发挥出应有的作用；民间金融不能成为农业产业化金融支持的重要力量；支持农业产业化切入点的错位等五个方面。黄薇、于明霞（2007）则将其归结为农村金融服务功能不完善；农村金融资产质量低下；农村金融服务狭窄、管理方法和手段相对落后；农业保险、农业风险投资等金融体制创新的短缺和民间金融不规范等方面。林宝清、李建斌（2001）认为我国农业产业化金融支持中出现的问题，从实质上说，就是农业金融制度扭曲的问题，农业部门对国民经济的贡献与国家财政金融部门对其的支持极为不相称。宋晓芹（2007）进一步将这种扭曲的原因归结为四个方面：一是正规金融体系缺乏应有活力，对农业产业化支持能力不足；二是现行的产业投资机制不合理，政府增加农业投资的动机存在障碍；三是农业保险缺位；四是体制外金融组织的市场准入限制较多，受到压制，致使其发展不规范。

改善农业产业化金融支持的对策。针对我国农业产业化金融支持中出现的问题，不少人提出了包括上述支持途径和重点在内的诸多对策建议。归结起来，主要还有以下几个方面：一是提高农村金融支持农业产业化的认识，理顺关系，为农业产业化发展营造宽松的环境（李庆华，1999）。二是加快金融特别是农村金融改革，重构金融支撑体系（张乐柱，2001），完善农业金融体系中的三元金融结构，构建一个适应经济发展的完整的农村金融服务体系，转变各金融主体的支持重点（海泳，2005），明确农村金融机构分工和市场定位，借此改善农民的融资条件，加强对农业产业化的金融支持。三是发挥区位优势，确定支持农业产业化发展的信贷方向，通过对农村非正规金融的正确引导使其更加有效地满足农户消费性和部分生产性信贷需求，农村正规金融应为农业产业化企业提供充分的信贷支持，同时为农户提供生产性信贷服务，支持农业科技进步（方阳娥、鲁靖，2006）。四是搞好体制建设，完善信贷风险防范体系，建立农业信贷投入的利益补偿机制、农业信贷风险规避或分散机制和农业灾害保险制度（吴开恒，2007），发展信用担保体系，降低农业产业化发展的金融风险，保证金融支持的可持续性。五是加快调整支持龙头企业的金融政策，对农业部门给予与其他行业部门相区别的优惠利率，以优惠政策促进支农信贷。六是加强对农村金融投入的引导扶持，创建农业产业化风险投资基金，吸引民间资本进入农业投资领域，发挥民间借贷的积极作用，拓宽资金供给渠道。七是加快包括观念创新、制度创新、信贷支持方向创新和资本运营创新在内的金融创新步伐，增加金融服务项目。农业产业化金融支持体系的内涵。邓俊锋、温晓平等人（2001）认为，农业产业化的金融支持体系是指为了实现农业产业化的目标，在中国人民银行领导 下，以中国农业银行、中国农业发展银行为主体，以农村合作金融为基础，以农业保险公司为保障、以证券市场融资（直接融资）为重要补充所形成的农村金融组织体系。邓俊锋、赵敏娟（2001）将其本质归纳为为了促进农业产业化、农业与农村经济的持续发展，在金融组织结构方面所需要建立的一系列金融制度。宋彤（2003）则提出金融支持体系是通过提供综合金融产品及金融服务，加速资源的培植和价值的创造，从而提高实体经济发展效率的系统。

完善农业产业化金融支持体系的必要性。1.农业产业化资金供给不足。龙头企业的发展、农户的生产、农业科技创新以及农业产业化的外部环境建设都需要大量的资金投入，资金不足，农业产业化难以深化和发展（周新德 2006）。农业产业化需要多层次、多渠道的资金投入，而金融投入是农业产业化的投入主体，但相对于农业产业化巨大的金融需求，现有农村金融信贷产品和服务仍难以有效满足客户需要（李敏 2007）。这就引起农业资金金融供给数量与农业产业化需要不匹配（安增龙，2002），农业产业化资金不足。2.农业产业化融资能力弱。齐成喜、陈柳钦（2005）认为，因农村金融供给的市场割据特征明显导致缺乏必要的组织协作、正规金融体系缺乏应有的活力、民间金融的先天不足、在中间业务方面金融部门的服务水平很难满足农业龙头企业的需求、直接融资比较困难等原因，农业产业化经营外部融资环境不利，而农业产业化的脆弱性和农业龙头企业融资的内在弱质性，又制约了农业产业化的信贷投入，加之缺乏行之有效的信用评价体系和完善的信用担保体系，造成农业产业化的融资能力弱。3.农村金融支持体系不健全，不能适应农业产业化的客观要求（安增龙，2002）。邓俊锋、温晓平等人（2001）认为，从我国农村金融结构来看，某些要素（如农业保障、农业风险投资基金等）的缺位，造成金融结构不完善，金融的整体功能难以得到发 挥，更谈不上有效支持。从农村金融的实际运行来看，国有金融产权的主体虚位，造成经营的低效率、低效益、高负债、高风险；人事管理的官僚作风，造成项目管理流于形式，业务经营缺乏创新。农村合作金融行政干预过多，合作徒有虚名，从业人员素质较低，风险机制不健全，抵御风险能力差。农业保障由商业保险公司兼营，缺乏专业机构和政策保障等等，所有这一切都远远不能满足农业产业化发展的要求，并日益成为农业产业化发展的羁绊。

完善农业产业化金融支持体系的可行性。关于完善农业产业化金融支持体系的可行性，邓俊锋、温晓平等（2001）认为，由于微利时代的到来使金融机构在城市角逐的空间日趋缩小，而宏观经济的通货紧缩、市场疲软现象的最终解决首先又需要从农村打开局面。安增龙、姚增福等（2007）则提出，从技术上看，构建系统的农业产业化金融支持体系具有坚实的理论和实践基础；从经济环境看，农村经济的快速发展为构建农村金融体系创造了市场运行环境；从法律制度建设上看，国家制定的方针、政策为健全完善农村金融体系提供了有力保障；从体制运行上看，家庭承包经营与农业产业化经营具有机制兼容性，为构建农业产业化金融支持体系提供了体制保障。

农业产业化金融支持体系的构成。刘希宋等人（2002）认为完善的龙头企业金融支持体系由三个子系统构成：直接融资系统、间接融资系统和信用担保体 系。其中，直接融资系统包括并购、公开上市(主板、二板)、债 券、产业投资基金等四个层次；间接融资包括商业银行、政策性银行、农村合作金融组织等金融机构融资；信用担保体系由政策性的中小企业信用担保机构、非盈利性的企业间互助担保机构、盈利性的民营商业性担保机构三个层次的组织结构。肖茂盛、李建辉（2002）认为，支持农业产业化发展的金融体系就是：农业发展银行发挥政策引导作用，农业银行以支持大型的农业产业化组织的发展为重点，农村信用社以支持中小农业产业化组织的发展和小额农户贷款为重点，形成一个层次分明、重点突出的金字塔形的网状金融支持体系。宋彤（2003）认为，金融支持体系包括金融政策体系、金融组织体系和金融功能体系三个相互联系又各有侧重的子系统。其中，金融政策支持体系包括金融文化、金融政策、金融智力等方面；金融组织支持体系包括金融机构质性和量性的有机统一；金融功能支持体系又可细分为资本筹集与资本运营支持体系、货币信贷支持体系和金融服务支持体系。安增龙、姚增福等（2007）认为，合理的农业金融支持体系应该由商业性金融支持、合作金融支持、政策性金融支持和民间金融支持四种类型的支持构成。

完善农业产业化金融支持体系的对策措施。至于完善农业产业化金融支撑体系的对策措施，人们也从不同的角度提出了各自的观点。归结起来主要有以下八个方面：一是政府应以政策引导和法律保障为支持，完善金融支农法律法规体系，营造金融支持体系良好的生成空间；二是金融主体应完善金融结构并创造更多更好的金融产品，健全农村金融供给体系和多元化的农业投融资体系，建立资产支撑或订单支撑的证券化融资方式；三是加强完善支持体系主体的构建，充分发挥农业银行的支持主体作用、农村信用社的独特优势和农业发展银行的政策性作用；四是通过各种产业政策优化农业投资环境，增强农业进入资本市场的实力（宋晓芹，2007），农业产业化主体也应积极参与，促成有效金融需求的增加；五是规范发展市场化的体制外金融，发挥民间金融对农村正式金融安排的补充和辅助作用，推动农村金融市场竞争，努力形成农业发展的直接融资和间接融资相配合、商业性金融和政策性金融相协调的局面；六是不断完善资本市场建设和农业期货市场机制（郭桂琳，2007），通过兼并收购服务，支持资本扩张；七是完善农村保险机制和各项保障机制（安增龙，2002），建立包括农业龙头企业在内的信用担保体系，规范和创新农村金融监管体系（齐成喜、陈柳钦，2005）；八是改革投资机制，设立专项产业投资基金。安增龙、姚增福等（2007）还提出，农业金融支持的关键环节是其支持体系的合理建构与“激励兼容”，现存金融体系的最大问题就是，各种金融支持的定位不够清晰、交叉现象严重、资金由农村向城市流动现象严重以及相互之间缺少协调和沟通，缺少“激励兼容”，造成金融体系的运作效率极其低下，为解决金融体系各要素之间不能激励兼容的问题，应该引导和规范民间金融的合理、健康运行；改进经营理念，构建和谐金融；重新对政策性金融、商业性金融和合作性金融进行功能定位和战略性调整，各司其责提高服务的功能。

对农业产业化金融支持的定量研究。在研究方法上，徐冯潞（2007）首次运用定量的方法分析了农业产业化与金融支持的相关度，阐述了农业产业化水平与金融支农程度之间是相辅相成、互为条件的关系。其实证分析结果显示，我国大部分地区目前的产业化水平及金融支农程度仍不是很高，并没有达到良性均衡状态，呈现为信贷不饱和供给下的“金字塔效应”。她认为解决问题的政策着眼点应放在完善农村金融体系，培育农业资本市场，优化农村金融资源配置，安排高效率的金融制度，完善信用担保机制、强化保险市场风险 管理功能，以促进农业产业化与金融发展的共同发展，使农业资源与金融资源实现良性均衡。

农业产业化金融支持研究的发展趋势 从上述对农业产业化金融支持的研究中可以看出，人们对金融支持农业产业化的研究表现出从单因素到多因素再到系 统研究的发展过程，农业产业化金融支持体系的研究越来越受到人们的重视。但在研究方法上，上述研究多是从定性分析来展开的，因此，对农业产业化金融支持的定量分析也会日益受到人们的重视。

国内学者主要研究观点有：王仁富、刘传利、程家福(2002)从我国农业发展的实际状况出发，通过分析我国实施农业产业化的必然性和可行，证明了农业产业化是我国农业发展的必然选择；并提出要以市场为导向，以农户为主体，继续推进农业产业化进程。马兴国(2002)构建了金融支农的基本框架：农发行要着力支持产业化经营的保障体系和配套设施建设；农业银行应重点扶持农业龙头企业；农信社要重点满足单个农户和小型加工企业的需求；其他金融部门要搞好信息、技术等综合配套服务，从而形成一个全方位、多角度的金融支持体系。方阳娥、鲁靖(2006)认为在正规金融提供充足资金的前提下，应逐步引导、规范民间金融来满足农户信贷需求。熊其康、高月红(2007)分析了目前农业产业化经营中存在的融资瓶颈问题，并提出建立多元化农村金融支持体系的建议。

三、农业产业化金融支持的理论依据

以国内外市场为导向，以农户为基础，以提高经济效益为中心，以龙头企业或农民自律组织等中介组织为依托，围绕当地主导产业和产品，通过将农业生产的产前、产中、产后环节整合成一个完整的产业系统，实行农业区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，通过利益机制实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，从而延长农业的产业链，降低交易成本，实现产业增值和农民增收。农业区域化布局是指：一定区域内各种自然资源、社会资源、经济资源围绕一个或若干个产业合理配置，实现高效率重组。生产专业化是指：围绕某种商品生产：形成种养加、产供销、贸工农的专业化生产和经营体系，从而彻底打破传统农业分布散、规模小的劣势。经营一体化是指：将农业生产的产前、产中、产后环节整合成一个产业链，实现种养加、产供销、贸工农一体化经营，达到降低交易成本，实现产业增值的最终目的。社会化服务包括产前服务(提供各种生产资料和工具、设备)，产中服务(提供技术方案、机械作业服务等)，产后服务(提供加工、包装、储存、运输、销售、经营等服务种类)。

(2)农业产业化的组织模式

农业产业化的经营必须依靠一定的载体，即合适的经营组织模式。在国外，主要是农工商联合企业或农工综合体。在我国，根据现实国情和各地不同的资源分布、社会经济发展水平，农业产业化的组织方式出现了一些不同形式的变体：一是公司企业带动型，即公司+基地+农户：以公司或集团为主导，以农产品加工、运输、销售企业为龙头，在生产基地与农户有机结合的前提下，进行的农产品生产、加工、运输、销售一体化经营，形成风险共担，利益共享的经济共同体。这种紧密的贸工农一体化生产体系主要是依靠合同契约形式联结，是目前发展最普遍，也是龙头企业与农户联系较为紧密的类型。二是市场带动型，即专业市场+农户型：培育农产品批发市场或交易中心，带动区域专业化生产和一体化经营，达到扩大生产规模、节省交易成本、提高经济效益的目的。这是一种松散型产业经营组织。三是主导产业+农户型：利用当地资源，发展特色经济，逐步扩大生产规模，形成一体化的产业集群。四是合作经济组织带动型，即合作组织十农户型：以市场为导向，农民自发组织办起的各种合作专业协会、专业合作社等经济组织来开展农业产业化经营。五是中介组织协调型，即中介组织+农户型：政府专业技术部门、专业合作经济组织、社区合作经济组织以及各种专业技术协会等为中介组织，通过服务、培育、协调、组织等形式，发展主导产业或产品，组织和引导农民进行一体化经营，它是在公司+农户的基础上形成的。

研究我国农业发展进程中的金融支持理论，就是从根本上认识和理解现代农 村经济社会发展中金融支持的本质、地位和作用，它是最基本的逻辑前提。

资本形成理论阐述了资本形成在经济发展中的重要作用，认为资本形成是实 现经济增长的核心因素。哈罗德一多马增长模型、罗斯托经济起飞模型、发展中 国家生产函数模型等都证明了发展中国家资本投入增加是实现经济增长的主要因素。我国作为一个发展中国家，经济增长中的资本短缺是一个长期困扰的制约 因素，在农业领域表现得更加突出。因此，促进农业领域的资本形成和积累成为 推动我国经济增长的重要手段和方式。

农业转型发展理论与农业投资理论都强调了推动技术进步和技术创新在促进农业经济增长中的内在重要地位，后者还提出了实现技术进步的有效途径。增加农业投资是促进技术进步，实现农业转型的基本战略。所以，增加资本投入是我国农业发展和产业化发展中必须解决的问题。

西方经济学中的金融深化理论、金融结构理论和农业金融发展模式理论。实践已经证明了：由于农业的金融基础弱质以及金融资源的低效率配置，导致了我国农业自上世纪90年代以来的增长停滞。因此推进农业金融深化就成为一个关键路径。在现实中，我国长期采取农业与工业非均衡配置的资源倾斜战略，导致农业发展严重滞后于工业，农业投资严重不足。所以，金融深化理论所提出的以金融促进经济发展(即金融深化)来遏制金融抑制的核心思想成为解决这一症结的有效途径之一。金融结构理论也可以很好地解释金融支农：商业性金融、政策性金融和合作金融在支持农业发展中缺乏有效分工、配合。如，农村金融偏好城市，导致农村金融资源逆向流动和配置，使农业的金融弱质性进一步恶化；而金融结构理论所倡导的金融规模调整、金融工具创新和金融机构创新成为解决这一矛盾的可选方式。农业金融发展模式理论认为：处于早期发展阶段的发展中国家应选择供给领先型金融模式：发展农业金融供给是促进经济发展!增长的先决条件，通过完善的金融服务和较高的金融利率，可以广泛吸收社会资金，增加金融供给。

四、金融支持农业产业化的国际经验及对中国的借鉴

法国农村合作金融型模式

法国是世界上最早建立农业政策性金融机构的国家，1894年，法国农业信贷互助地方金库成立，1899 年农业信贷地区金库与农业信贷互助地方尽快共同为农业服务，不久，法国又成立了专门管理地方金库和地区金库的国家农业信贷管理局。法国农村金融体系由地区金库、地方金库和法国农业信贷银行共同组成。其中，地区与地方金库是互助合作性质的组织，农业信贷银行则是一家商业化运作的政策性金融银行。法国农业信贷银行是传统农业向农业现代化过渡的产物，它可以充分享受国家财政的特种优惠和补贴。法国农业信贷银行以合作原则为基础的，比较适合分散的小农经济。通过对农业领域发放中、短、长期的普通或优惠贷款支持农业的发展。普通贷款主要为期限为2 年以内的短期贷款；优惠贷款期限一般在 10—40年，有的可达 50 年，可以用于农村电气化和农田水利工程以及个人购置房屋和土地。

法国是世界农业大国之一，是欧盟最大的农业生产国，同时也是世界主要农副产品出口国。法国政府采取了很多补贴政策支持农业，并设置专门服务于农业发展的机构，从中我们可以看出法国政府对农业发展的重视。

法国农业的合作金融体系

法国的农村信用合作体系是由三个层次构成的。第一层是国家农业信贷银行。1920 年法国颁布了《农业信贷银行宪章》，随后成立了法国农业信贷管理局。1926 年正式命名为法国农业信贷银行。该行是全国农业信贷体系的最高行政管理机关。代表政府进行管理和协调，制定组织原则、经营方向、财务制度等，并同时接受农业部和财政部的领导和监管。法国农业信贷银行的主要职能是集中和管理各省级银行的剩余存款、监督各省行的业务活动、负责各省行之间的农业信贷银行与其他银行之间的票据清算等。第二层是省级农业信贷互助银行，负责协调地方农业信贷银行的业务，管理法兰西银行提供的信贷资金。全国一共有 94 个省分别成立了省级农业信贷互助银行。这 94家银行在中央农业信贷银行的领导下，以合作经济的组织方式进行人员选配、业务经营以及财务管理等方面的活动。第三层是地方农业信贷互助银行。它是省农业信贷银行的基层组织。法国农业合作系统的三个层次间实行三级管理、三级经营和两级核算制度，其中国家农业信贷银行和省级农业信贷互助银行是一级独立核算单位。

法国的农业保险

法国是一个农业比较发达的国家，同时法国也是频发自然灾害的地区，所以法国的农业保险制度起源较早，并发展迅速，尤其是经济作物烟叶互助保险的经营格外引人注目。法国政府于1900 年7月颁布了农业互助保险法，划分了互助保险社应承担的风险范围，界定了其法律地位和权益，为法国农业保险的发展创造了良好的法律环境，也是法国农业法制化的标志。此后，法国农业互助保险社的发展速度突飞猛进，数量急剧增加。1964，法国建立的“农业损害保证制度”拓宽了保险范围，也分散了经营风险。法国农业互助保险机构有三个层面构成，呈“金字塔”结构：顶端的是中央保险公司，中间是地区或升级保险公司，最底层为农业互助保险社。这三层农业保险组织机构十分清晰。法国农业互助保险在政府的扶植下迅速发展，对频发自然灾害的法国农业起来了有效的保障作用，也减少了农民不可预期的损失，为促进农业发展实现农业产业化做出了巨大贡献。到目前为止，法国国家政府为减轻农民的保费负担向农民提供大比例的保险补贴，数额达到50%－80%，也向保险公司提供了费用补贴以及税收优惠政策等等。这些金融机构都归政府所有或受政府控制，在法国银行体系中占有重要地位。

法国农业的快速发展离不开金融体系的支持，法国的金融体系特征有以下几个方面：第一，法国的农业合作金融异常发达，发源早，体制较完善，因此是法国金融体系中尤为突出的特点。第二，法国农业互助银行在组织结构上层次多，法律关系上相互独立，是典型的半管办民的互助银行体系。第三，法国农业信贷银行不仅提供农村储蓄业务，还具有提供长期信贷资金的作用，因此说法国的农业信贷银行业务具有灵活经营的特色。第四，凡是国家政策规定中拟发展的项目，法国农业银行都按照政府的政策确定贷款目标，对贷款对象给与资金支持，以及减息等优惠政策，因此法国农业信贷银行的运作与国家政策密切结合也是法国农业的又一大特点。农业产业化发展须以健全的金融体系支持农业为基础。

美国多元农村金融模式

美国是农业最为发达的国家之一，美国农业金融机构主要由农村合作金融的农业信贷系统、政府农业信贷机构、商业金融机构及私人信贷组成。它们是随着美国农业及其产业化的发展和变革逐步建立和完善的。

（1）美国农村合作金融情况。美国的农业信用管理局管理农村合作金融，农村合作金融体系由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行共同组成。其中联邦中期信贷银行通过吸收都市资金，为农民的合作社及其他各种农民的营业组织提供中短期的动产农业抵押贷款，它是连接都市工商业金融与农村农业金融的桥梁。合作社银行通过为合作社提供贷款资金，帮助合作社扩大农产品销售、储存、包装以及深加工，从而保证农业生产资料的及时供应和其他与农业有关的活动的正常开展。联邦土地银行主要为本地区的农场主和农业生产者提供长期不动产抵押贷款。当借款人需要向土地银行借款时，他首先必须成为联邦土地银行合作社的会员，在认购了至少认购相当于自己贷款额 5%的有投票权的股票后才可以获得贷款。

（2）美国政策性金融情况。美国政策性金融由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司、小企业管理局等共同组成。农民家计局的贷款利率低于市场利率，且主要以中长期贷款为主，因此主要是为那些资力薄弱或新创业的农民提供贷款均有贴息，可以用于贷款、担保和向农村公益性项目。农村电气化管理局主要对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于组建农村电网、购买发电设备等。商品信贷公司的资金主要面向执行休耕计划的农场提供贷款和支持补贴，是一种“无追索权贷款”。小企业管理局成立于 1953 年，主要面向那些不能从私人信贷机构获得贷款的小企业。

（3）美国的农村商业性金融。美国的商业性金融机构由商业银行、人寿保险公司等私营金融机构共同构成。其中人寿保险公司只提供农业长期贷款。美国大多数的商业银行都经营农贷业务，尤其是设在小城镇的 4000 多家商业银行，农业贷款一般占其贷款总额的 50%以上。美国的农村商业性金融机构所发挥的作用因其贷款规模、地理位置而异。从事畜禽生产企业和全国范围内的特种作物的企业一般向位于金融中心的大型商业银行申请贷款，这些商业银行还可以向允许向农工联合企业和农产品出口贸易融通资金。

日本农业的合作金融体系

日本农村的合作金融与世界上大多数国家有本质的区别在于其合作金融组织不是一个独立的系统，它依附于“农村协同组合”(简称为农协)。合作金融组织是农村协同组合中一个具有独立融资功能的部门。农协系统是日本支持农业发展的合作金融中的重要组成。农协系统按照农民自愿、自主的原则登记并成立。其主要分为三个等级，分别为：在合作金融中起到关键作用的农林中央金库是中央级机构。县信用农业协调组合联合会则为中层机构，其作用是对行业进行协调。综合农协是三级中最基层的一级。日本的合作金融组织包含在农村合作经济组织当中，它是农村合作经济系统的一个子系统，该系统由多层次组成，因为各个层次之间的业务不同，所有它们之间不具备领导与被领导、市场竞争的关系。基层农协是合作金融体系的基层组织，它是由农户和其他居民或者团体进行入股登记成立的，并且基层农协直接与农户发生信贷关系。基层农协的存款利率比其他银行的利率要高。基层农协内部还要求农户把农产品销售款及一部分或者全部从农协分到的利润的存入基层农协。农协贷款会尽量满足登记会员的生活和生产需求，并且不需要担保。农协不是为营利而存在的，所以其贷款的利率要比某些贷款优惠。国家政府会对农协的贷款给予相应的利息补贴。在农协刚刚成立的初期其主要业务是发放短期贷款。随后阶段，长期贷款比例随着农村经济的快速发展而上升。在首先满足会员需求并且不损害会员利益的前提下，农协对非会员也可以发放贷款，但是贷款的额度会受到限制。基层农协兼营保险、供销等业务。会员大会是农协的最高权力机关，“一人一权”的会员制度体系保证了合作金融的合作性、互助性。信农联在基层农协与农林中金之间的沟通和协调起到了重要的作用。所属地方农协和本地区农协的县一级其他事业联合会以及农业团体入股，但是最高权力机构是农协团体代表大会。基层农协将自身存款业务的剩余资金上缴农林中金，在资金不足时，可以从农林中金取得资金的支持。农林中央金库是农协合作金融系统的最高机构，根据《农林金库法》农林中央金库可以对全国范围内任何系统内资金进行融通、调剂、清算。农林中央金库可以看作合作金融系统的“总行”，协调全国心农联资金活动，按照国家政府的相关法令进行资金运转，对各个地方信农联提供有关信息咨询以及指导其协调工作。农林中央金库通过各地信农联上存资金及其他农林水产团体的上存资金以及经国家批准发行的农村债券获得了资金，所以对其会员的存款利率比一般存款要高，并对系统的使用提供奖励金。资金运用的作用是满足信农联的资金需要，另外也会将贷款发放给关联企业如生产化肥、农业机械等大型企业。日本农业的政策性金融体系农林渔业金融公库是日本支持农业发展的政策性金融机构，建立农林公库的目的是对各种农村设施提供资金支持。例如，当农林渔业者向农林中央金库和其它金融机构筹资发生困难时，农林公库就可与对农林渔业者提供利率较低并且偿还期较长的资金，贷款条件要比农林中央金库和其它金融机构优惠。在农村经济的快速发展的同时，农林公库的业务也在不断扩大与创新。在经济发展初期，农林公库的资金投入主要针对土地改造、灌溉设施改进等基础设施建设。在随后的发展过程中，由于农业与工商业者收入差距的扩大，农林公库又将业务重点转到对畜牧业、水果业等发展的支持。随着日本农产品走向国际化市场，农林公库通过“农产品加工资金”、“强化农业经营基础资金”等的信贷支持保证农业具有强劲的竞争力和持续的发展能力。

日本的农信保险

日本政府参与下的农村的信用保险保证系统对农协金融起到了政策性保障的作用，它是农业信用的一项补充政策。它不同于一般的金融保险，因为被保险者必须是农协金融机构的存款者。也就是说，这个补充政策是专门为农民的信用补充而制定的。基金协会于1961年创建信用担保制度，其根本目的是解决农业生产者贷款担保不足的问题，保证顺利完成农业融资。1996年信用基金创建信用保险制度，该制度不仅为基金协会的债务担保提供保险业务，还通过对基金协会提供低利率的资金提高基金协会的担保能力。如果某个农协金融组织宣告破产，那么农业金融机构中的保险机构就需要对单个储户支付保险金。保险金上限金额为1000 万日元，农协将储户存款超过1000万的部分进行债权保留，等到农协债务清算完成时再对储户补偿。同时农协金融又通过相互援助制度与存款保险制度互为补充，作为平衡。农协金融组织提取的专项准备基金为每年存款份额总数的10%，专项准备基金由农林中金管理，当农协自身经营出现危机时，那么就可以通过程序申请紧急性低息贷款，至今，专项储备基金已经达到 590 亿日元。日本农业金融体系的特点：日本的农业金融体系中，合作金融起主导作用，合作性金融和政策性金融相结合共同对农业发展提供资金服务。合作金融是农户自己组织的金融机构，因此在资金利用时会首先考虑满足会员的需求，在经济发展的不同阶段，合作金融组织坚持“需求追随性”的发展策略，组织针对会员的需求特点，创新金融服务，分支机构覆盖范围广，因此极大的满足了会员的资金需求。但当市场失灵的情况产生时，合作金融就是去了作用，政府必须通过政策性金融来调控资金以解决企业的融资需求。合作金融与政策性金融的明确分工对农村经济的发展有着重要的意义。此外，日本政府对农业这个弱势产业提供了强有力的经济支持，是明显的“政府主导型”金融体系，日本政府还通过财政对农业金融组织的贷款提供补贴，对合作金融吸收存款也制定优惠政策，这就极大的降低了农村金融交易成本，为农村金融的成长创造了宽松环境。日本还凭借其健全完善的农村金融安全网，有效防范了农村金融信贷的风险和农产品经营的损失，外加存款保险、信用保证等制度同时发挥作用，确保了农村金融体系的稳健运行。

日本农村合作金融型模式

1953 年，日本政府依据《农林渔业金融公库法》设立了农林渔业金融公库。农林渔业金融公库是日本的农业政策性金融机构，目前有21个分支机构。当农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹集资金遇到困难时，农林渔业金融公库为其提供利息率较低的长期贷款，帮助农林渔业者恢复生产，以增加农林渔业的生产力。二战结束后，日本政府为缓解粮食紧缺的状况，恢复农业生产，公库信贷资金主要用于农地改造、耕地开拓和灌溉设施的改进。1950 年，日本的农业政策发生改变，转向“维持自耕农经济地位”，这时候公库相应地推出“自耕农维持贷款”；60 年代以后，公库信贷主要用于转变农业生产结构； 1975 年，日本的粮食生产出现过剩，公库又通过转变，主要扶持农产品加工和流通；上世纪末，公库设立“特定农产品加工资金”来对外开放日本农产品市场。公库的贷款根据农业产业结构的变化随时进行调整，目前公库的资金70%用于农业贷款，20%用于林业贷款，剩下的 10%用于渔业贷款。

德国农业的金融支持体系

在德国的农业金融体系中，专门从事农业金融的商业银行较少，而合作银行和信用社是最重要的农业金融机构，农业信贷的60%是由合作银行和信用社提供的。由此可以看出，德国的金融体系结构是以合作金融为主导的，其他金融机构起辅助作用。德国是世界上最早发展合作农业金融体系的国家。早在 19 世纪 50 年代，德国的威廉·雷发巽就创立了农村信用合作社，不久舒尔茨也建立了城市信用合作社，这二者就分别是沿用至今的雷发巽合作银行和大众合作银行的前身。1889 年，德国又有了合作社立法，1885 年组建了德国中央银行，并建立了德国合作社协会。一个多世纪以来信用合作组织迅速传播到世界各地，各个国家纷纷建立了适合本国国情的合作金融组织体系。

目前德国的合作金融体系共分为三个层次，各级结构都是独立法人的经济实体。三个层次自下而上持股，下一层合作银行持有上一层合作银行的股份。第一层是地方性基层农村信用合作社，直接从事信用合作业务，全国共有2500 家。资本金主要来自于农户、小农场主、银行雇员、自由职业者以及社会援助。第二层是三家地区性的管理机构（即地区性合作银行），分别是德西中心合作银行，德南中心合作银行和斯图加特中心合作银行。第三层是的一致中央合作银行。是合作银行金融组织的中央协调机关，中央合作银行作为德国地区合作银行的资金融通中介系统和信用合作结算体系的管辖者，为地区合作银行以及整个德国合作信用体系服务。其总部设立于国际金融中心之一的法兰克福。

德国农业的政策性金融体系

（1）德国复兴信贷银行是德国政府依照《德国复兴信贷银行法》于 1948年11 月成立，主要目的是协助政府重建战后的德国经济。

（2）德国农业抵押银行是根据《德意志农业产业抵押银行法》（简称“抵押银行”）于1949 年成立，经2003 年修订后，该法律明确规定，德国农业地产抵押银行是公法机构，直接由联邦政府领导并确定其经营范围，主要任务是为促进农业、农村发展提供资金支持。德国农业地产抵押银行的资本金直接由联邦政府的农业土地税充当，联邦政府还为其提供信用担保并免除经营所得税和工商税。

（3）德国北莱茵-威斯特法伦州银行（简称“北威银行”）是在 2002 年从德国西部州银行分设出来的政策性银行。为了促进本地区经济发展，西部州政府专门设立北威银行用以承担政府政策性任务，不与商业银行竞争。本地区中小企业、基础设施、城市及地区融资是北威银行的重点支持对象。

国外经验表明，要想健全现有的农村金融体系就必须发展现代农业。构成农村金融体系的三部分分别为：农村合作金融体系、农村政策性金融体系和农业保险体系，他们相互促进与补充，共同促进农业发展。美国建立的是多元化的金融机构支持体系，例如联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行都属于互助合作性质的金融机构，他们逐渐取代了商业金融和个人信贷在农业金融体系中的地位。又如农业信贷机构、农民家计局、商品信贷公司都属于推行政府农业政策的政策性金融机构，多层次的农村金融机构能够满足农业发展对资金的大量需求，从而促进农业更好的发展。

农业政策性金融需要农业合作金融和农业保险等方面的配合。农业合作金融组织和农业保险的配合可以满足农业政策性金融工作的开展需求。同时也是国家引导农民组织社会化生产发展经济的根本途径。农业政策性金融发展必须以合作金融的健康发展为基础。另外，农业具有一些不同于其他产业的特点，例如弱质性及生命周期问题，所以农业保险能更好的履行政策性支持和保护农业的职能。

农业金融体系发展及完善离不开政府的大力支持。农村金融体系发展完善需要政府的扶持。农业经营的特殊性决定了农村金融的发展需要政府的介入，而不是引进商业银行的资金支持。各个国家的农业产业化建设都是以政府的资金支持和政策保障为基础的，通常政府政策都会保护扶持农村金融体系。例如农业政策性的金融机构需要承受巨大的经营风险，但又不能以营利为目的，因此国家必须给与税收、利息补贴等优惠政策予以保护。具体途径为：减免税收、注入资金、实行利息补贴、损失补贴和债务担保以及制定有差别的存款准备金制度。例如，法国政府对法国农业信贷银行实行减免。

农业政策性金融机构的运行必须要得到相关法律法规的保障

相关法律法规是农业政策性金融机构运行的保障。农业金融机构虽然是支持农业经济发展的，由于存在于市场经济的大环境下，所以和其他经济活动一样必须受到法律的保护和规范。但政策性的农业金融和商业金融还是存在不同点，有专门的法律规范标准，同时也起到支持和保障的作用。美国和日本都建立了完善的农业金融法律体系。如美国的信贷组织机构是根据《1916 年联邦农业信贷法》和《1923 年中间信贷法》的相关规定建立的，而日本的农林渔业金融公库则是根据 1945 年日本《农林渔业公库法》建立的。美国的三家农村合作银行创建之初都是由政府拨款扶持；日本的农业渔业金融公库也是由财政投资扶持建立；除此以外，很多发达国家的中央银行对各个金融机构制定有差别的准备金提取制度，其他金融机构例如城市商业银行的准备金比例均高于农村金融机构需要上缴的比例。

金融机构应该采取各种方式筹集资金来支持农业发展

金融机构采取各种方式筹集资金支持农业发展。农业政策性金融机构运行的首要前提和条件，是保证其资金来源。根据国外的融资实例来看，由于每个国家情况不尽相同，其农业政策性资金筹集渠道也各不相同。首先是通过政府拨款，无论哪一个国家，其支持农业发展的政策性资金均要部分依赖政府的财政拨款，只是程度不一。其次是通过发信债券等，例如法国农业信贷银行和美国联邦土地银行均通过发行债券来募集资金。第三是通过利用存款和通过向其他金融机构及中央银行等借款的方式融资，而后将筹集到的资金通过放贷、担保、补贴等方式运用出去，从而促进农业发展，形成资金良性循环。其借款方向主要有中央银行、商业银行及世行等境外金融机构。典型的代表有美国农民家计局和日本农林渔业金融公库等。

严格控制贷款对象和资金用途，防止农业资金外流。防止农村资金外流就要严格控制贷款对象及资金用途。农业的三要素是指土地、劳动力和资金。作为三要素之一农村资金如果发生了大量外流状况就会使农村投资和资本积累受到严重影响，还会阻碍农民经济发展、降低农民的收入水平。在市场经济的大环境下，由于弄明属于弱势群体以及农业的弱势地位会直接导致要素流出农村。所以，政府应积极防治农村资金外流，利用政策引导并严格控制贷款对象及贷款条件。美国为了确保农业信贷的独立性，把全国划分为 12 个农业区域并为其设立提供农业信贷的专业银行，由农业信贷管理局监管，从而防止农贷资金转移流入其他领域。法国的农业信贷体系会根据政策导向适时的调整业务，以便为国家不同时期的农业发展重点提供更全面的服务。

发展中国家农业产业化金融支持实践 孟加拉国的农村微型金融组织

孟加拉农村地区的金融机构正规金融机构与非正规金融机构共存，正规金融机构由国有银行及金融发展机构组成，非正规金融机构则包括格莱明银行和各种微型金融非政府组织。非正规金融机构的服务为微型金融，并且覆盖率比正规金融更广。

格莱明银行是一个特殊的银行机构，它是为穷人而专门设立，其贷款利率不高，成员基本为女性并且有最高财产的限制，成员每人每周必须存入少量的资金，资金也主要发放给成员。格莱明银行设有应急基金，应急资金来源于成员，当成员需要贷款时，需将利息的 25%和贷款金额的 5%存入应急基金。基金主要向成员提供各种保险服务、培训讲座来保证和提高借款人的还款能力。微型金融非政府组织主要是向低收入人群提供金融服务，它以小组成员之间的相互约束和监督作为还款保证而不要求有抵押物。这种借款程序比较简单、方便且还款率高达 95%以上。但是其提供贷款的利率较高，扣除通胀率后仍能够弥补所承担的风险。

孟加拉国农业产业化金融支持经验包括：

（1）实行严格的管理体系和组织结构。格莱明银行总行设在首都，各地设立分行。格莱明银行的运行以乡村中心和借款小组为基础，乡村中心为了确保资金的安全和业务过程的透明度，定期召开会议，进行集中放款、还贷。同时格莱明银行还运用“整贷零还、小组模式、随机回访”等一系列措施防范风险。

（2）先进的理念，孟加拉国的非正规金融机构摒弃了一般性商业银行没有抵押不能放款的做法，他们认为农户有良好的信用并可以按时还贷。它们的做法已经表明，农民在适当的金融制度安排下，可以高效率地运用借贷资金创造良好的经济效益，实现贷款者和借款者双赢的局面。

（3）政府的全程支持。孟加拉国政府允许非正规金融机构以非政府组织的形式从事金融活动、吸收存款，客观上保证了资金来源多元化，此外，格莱明银行一直享受孟加拉国政府的补贴、免税、低息贷款等优惠政策。

泰国的农业与农村合作组织银行

为了支持农业极其产业化发展，泰国政府一开始要求每个银行至少将其总贷款的5%流向农业部门，试图利用已有的商业银行体系解决农村金融问题。之后泰国政府多次放宽限额条件，但是一些商业银行依然达不到政府的要求。为了解决这一问题，泰国政府在 1966 年成立了农业与农村合作组织银行。农业与农村合作组织银行由财政部直接领导，并享有多项扶持补贴政策。农民可以通过农业与农村合作组织银行贷款来进行生产、生活和扩大再生产，农业与农村合作组织银行的产生，促进了泰国农业及其产业化的发展。农业与农村合作组织银行覆盖了泰国的所有农村区域，其服务覆盖了90%意思的农户。由于其覆盖率广、扶持政策强，使得其贷款总额占了全国农业信贷的70%。农业与农村合作组织银行的主要特点是单笔金额一般都比较小，50%的单笔金额低于1200 美元。农业与农村合作组织银行成功关键在于划清了政府项目与自有项目之间界限，有效的防止了风险的传递。另外农业与农村合作组织银行受财政部的领导，它能够抵制来自政府决策层的各种压力，所以它能够在泰国农业极其产业化的发展中不断发展和壮大。

印度农业发展的金融支持情况

印度是较典型的农业大国。从20世纪60年代开始，印度政府通过推广农业科学技术及农业信贷等金融措施来支持农业的发展，实施绿色革命。如今，印度通过合作性信贷机构、政策性金融机构以及商业银行等农村金融体系，共同支持印度农业的发展。(l)合作性信贷机构。印度合作性信贷机构由提供短、中期贷款的信贷合作社和 提供长期信贷的土地开发银行组成。信贷合作社是向农民提供廉价信贷的来源，它有三个层次：一是作为基层机构的初级农业信用社，一般至少由10位村民组成，主要向社员提供不超过一年的短中期低利率贷款；二是作为中层信贷合作机构中心合作银行，它在某一特定区域内向初级农业信用社发放贷款，解决初级农业信用社资金不足的困难；三是作为合作信贷机构最高形式的邦合作银行，为中心合作银行提供资金，以满足他们的信贷需求。

(2)政策性金融。印度的政策性金融机构主要是地区农业银行、国家农业和农村开发银行。为了满足农村地区被忽视的农民、手工业者等的专门需要，印度设立了地区农业银行，帮助落后地区农村经济的发展。地区农业银行享有提取现金和动用准备金等特许权，其经营范围在一个或几个县区，不以盈利为目的，主要向贫苦农民提供生产急需的不高于当地信用社的贷款利率的贷款。而且，地区农业银行除了提供农业贷款外，还经常为贫苦农民提供消费贷款。现今，在不发达地区地区农业银行已成为贫苦农民直接得到信贷资金的主要渠道。国家农业和农村开发银行是印度最高一级的农村金融机构。它可以为农业的发展提供短、中、长期贷款，全面满足农村地区各种信贷需要。

(3)商业银行。商业银行支农的部分业务由财政直接补贴或间接补贴，其作用主要有三方面，即为合作社和小企业融通资金，促进印度落后边远农村地区的发展及农村的信贷。印度商业银行在向农民提供购买农机具和牲畜、发展果园等直接贷款的同时，还为如农产品销售和加工机构、土地开发银行、采购粮食等农业机构提供间接贷款。

(4)农业保险。由于政府财力有限，补贴较少，印度农业保险业务面窄，具有较强的互助合作性。1974年开始，印度综合保险公司推出了农作物保险试行计划。并逐渐由原来仅限于块茎作物，发展成为综合保险计划。孟加拉国的农村微型金融组织(GB与MFO)孟加拉国农村金融由三种金融机构组成，其中国有银行及金融发展机构是农村地区的正规金融机构，非正规金融格莱明银行(简称GB)和各种微型非政府金融组织(简称MFO)的服务为微型金融，其覆盖率远远大于正规金融。GB是孟加拉国贫困阶层组织的小型非正规银行机构，成员多为女性，只为组织内成员及其家庭服务。由于GB的贷款利率低，所以需要政府补贴和社会捐助才能正常运营。GB对各个成员的资金存入、信贷发放额度以及信贷回收方式等做了详细的说明，同时还建立了应急基金并明确规定了其资金来源以备GB治理种种不利状况。MFO是民间自发筹建的微型非政府金融组织，无需抵押就可以为低收入群体提供金融服务。其发放贷款的手续简便，同时还提供一些非金融服务，因此，受到低收入群体的欢迎，具有非常高的还款率。泰国的农业与农村合作组织银行(BAAC)因商业银行无法解决农村金融问题，泰国政府在1966年设立了农业与农村合作组织银行(简称BAAC)。该银行由财政部直接管理，不仅为团体提供金融服务，还负责为中小农户提供贷款并给予一定的政策补贴。泰国BAAC的业务覆盖率非常之高，贷款占全国农业信贷50%以上，一定程度上限制了其他小型金融组织的发展。但由于政府控制信贷利率，使其必须依靠财政补贴才能够正常运营。BAAC之所以能发展如此之快，是由于财政部实行帮助性和指导性的领导，阻挡 了行政干预带来的种种压力。

台湾地区的农村金融体系

台湾地区的农村金融体系是一种多元化、复合型的模式，大体上可分成两个部分：一部分是由中国农民银行、土地银行、农渔会信用部(农会信用部与渔业信用部的总称)和合作金库组成的专业性农村金融机构，在农村金融信贷方面发挥着巨大作用，贷款占农业总贷款的90%以上；另一部分是由商业性银行、公营事业机构以及兼办农村金融供给的政府部门组成的非专业性农村金融机构，是对专业性农村金融机构有力的补充。台湾地区农村金融体系的运作具有如下特点：(1)农村金融和合作金融一体化，形成比较健全的金融体系，这是台湾农村金融体系一大特征。农村金融是由农渔会信用部与中国农民银行组成，而合作金融是由合作金库、城市信用合作社和农渔会信用部组成。其中农渔会信用部起着十分重要的作用，作为农村金融的主体，在融资和放贷的同时，又承接合作金融体系的金融和信贷业务。农村金融与合作金融一元化模式极大的活跃了农村金融。(2)农村资金来源广，农贷规模大。台湾的农村资金主要来源于：一是采取股份制形式的农村金融机构；二是有些政府及事业机构也从事农贷供给。例如为配合粮食政策，台湾省粮食局向农民提供贷款，从而稳定粮价和掌握粮源。这些非金融系统的农贷为农村金融体系带来了多渠道、多源化的资金来源。

(3)农村金融网络完善。早在1995年台湾地区就有农会信用部1171家，农民的借贷70%左右依靠农会信用部办理。台湾省合作金库也在各主要市镇都设有支库或办事处，并在重要地区设立代理处。它们之间结成广泛的通汇网络，加强了横向联系，以合同形式委托办理通汇业务。

(4)农贷资金管理制度严格。台湾省的农贷管理制度包括：一是农贷资金密切配合当局的农渔业政策使用；二是严格限制贷款对象。严格的农贷制度减少了农贷资金的外流，保障了农贷的性质。3.3农村金融体系构建的借鉴和启示(l)建立健全的农村金融体系

西方发达国家拥有健全的农村金融体系，农业现代化程度很高，发展速度很快。其农村金融主要包括商业性金融、合作性金融以及政策性金融机构等。商业金融为工商业服务，合作金融主要服务于农户，政策性金融为农产品购销储备、农业机械化、土地改良等特定经济目标服务，主要体现国家的政策导向，他们之间的分工协作满足了农业的资金需求。与之相比，吉林省目前仅有政策性金融为农业发展提供信贷资金，远远不能满足农村经济发展对金融机构供给资金的需求。(2)金融机构从多渠道筹集农业资金

筹资的渠道主要有三种：政府拨款是第一种渠道；如美国联邦中期信贷银行最初的发展资金是由政府提供的。发行债券和票据是另一种筹资渠道；第三种渠道是吸收存款、向商业银行以及国内外其它金融机构借款。(3)完善的法律体系是金融支持农业产业化的保障

没有规矩不成方圆，无论做什么事都需要有法律体系的保障。在市场经济条件下，支持农业发展的金融机构的运作也同样需要法律的保护和规范。例如美国、日本等都具有完备的法律体系，使金融机构在运营中有法可依、有章可循，从而更好地为农业产业化的发展服务。

(4)农村金融机构的发展需要政府的有力支持

无论是在发达国家还是在发展中国家，政府都是金融机构支持农业发展的强有力的后盾。政府不但可以为农业发展制定各种优惠政策(如税收优惠)，还可以直接出资建设和发展农村金融机构，保证了支持农业产业化发展的金融体系正常运转。

(5)农业保险在农业发展金融支持方面发挥重要作用

各国农业产业化金融支持的成功经验 发达的农村金融体系

尽管各国情况不同，但用于支持农业发展的农村金融体系比较健全，既有政府的金融机构又有民间合作性质的金融机构，还有其他一些商业性金融机构及私人借贷等，它们互为补充、互相促进，共同支持农业的发展。如美国建立了多元化的金融机构支持农业发展，这些金融机构在相互竞争中求生存，在分工中实现互补，共同促进美国农业的发展。美国互助合作性质的联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行建立后，逐渐取代了商业金融和个人信贷在农业信贷中的地位，尤其是联邦土地银行在长期信贷中有明显的优势，但商业金融和个人信贷在短期农业信贷中仍占重要地位。政策性金融即联邦政府的农业信贷机构如农民家计局、商品信贷公司等则主要是为了推行政府的农业政策，满足农业发展的资金需求，促进农业发展。可见，这些不同性质的金融机构协同运作，可以满足农业发展的不同层次的需要，推进农业的快速、健康发展。

多渠道筹集资金

各国政策性支持农业发展的机构资金不同程度地依靠政府。除政府资金外，还可以发行由政府担保的债券，由于有政府作担保，因此筹资能力比较强。另外，还可以向中央银行和其它机构借入资金，以扩充资金实力，也可以向国外借款，包括国际金融机构如世界银行、外国政府、外国金融机构等。而合作性质的支持农业发展的机构则主要通过社员入股的形式筹集资金，也可以由政府资助。各类机构筹措到资金后，通过发放贷款、提供担保、发放补贴等形式把资金运用出去。政府的大力支持由于农业生产的弱质性，农业生产吸引资金的能力较弱。因此，农业金融需要政府的大力支持。各国政府对农业金融的支持，一是通过政策性金融机构直接提供信贷资金；二是向除政策性金融机构以外的其它支持农业发展的机构提供补贴、税收优惠、担保等等，如合作金融机构在经营过程中免交存款准备金、不交税等等。

农业保险制度的建立

各国大都把农业保险制度的建立作为支持农业发展的一个重要环节。如美国1938 年就颁布了《农作物保险法》，开始试办农作物保险。在农业保险的发展过程中，美国政府对农业保险提供高额补贴及其它优惠政策，对保护农业生产者免遭自然灾害侵袭起了很大作用。国家通过财政补贴及其他经济政策（如农业信贷政策）支持农业保险的发展。这些国家的农业保险为农业发展的自然、经济、社会三大风险提供了有效的保障功能，是各国政府扶持农业的重要政策，并且通过判定法律为农业保险的发展提供法律保障。

五、湖北省农业产业化金融支持的现状与面临的主要问题

一、我省农业产业化经营的发展现状

（一）基本情况

“十一五”期间，我省农业产业化经营取得了长足的发展。2010年，全省省级农业产业化龙头企业434家，国家级龙头企业33家，比“十五”末期的179家和22家分别增加142.5%和50.0%；各类农业产业化组织总数达到27534个，是“十五”末期10784个的2.6倍；幅射带动农户645万户次，比“十五”末期增加56.9%；农户参与产业化经营户均收入达到2200元，比“十五”末期增加1.5倍。

——龙头企业综合实力增强。全省销售收入500万元以上的农业产业化龙头企业达到5600多家，是“十五”末期的2.4倍。其中销售收入过亿元的企业达551家，是“十五”末期的2.7倍；10亿元以上的企业“十五”期间没有一家，2010年达到26家，其中过30亿元的企业达到7家，实现历史性的大突破。2010年，龙头企业固定资产总值1125.3亿元，是2005年的3.1倍（按现行价格计算，下同）；销售收入4514.9亿元，是2005年680亿元的6.6倍；利润总额346.0亿元，是2005年的7.1倍；出口创汇10.8亿美元，是2005年的4倍；上缴税金177.1亿元，是2005年的6.6倍。

——中介服务组织发展加快。农民专业合作经济组织迅速发展，专业合作社达到12601个，相当于2005年专业合作组织和协会数量的3.8倍；入社农户15万户，注册资金156.7亿元，成为农业产业化经营的重要力量。

——示范园区建设开局良好。为推进企业集群化发展，2009年省委省政府确立了20个农产品加工示范园区，规划面积253平方公里，已开发面积103.8平方公里；进入园区的企业达到730个，从业人员19.33万人，新建项目490个，其中亿元以上项目96个；招商引资总额达到148.3亿元，其中外商投资额达到5.6亿美元。20个园区中，黄陂、老河口、夷陵、钟祥、沙洋、安陆、鄂州、仙桃、洪湖和监利等10个省级农业产业化示范园，占地面积58.5平方公里，入驻企业382家，农产品加工值2010年达到627.7亿元。

——农业板块基地建设成效明显。优质稻、双低油菜、优质棉、优质蔬菜、优质水果茶叶等种植业板块基地面积达到3800万亩；畜禽养殖小区2300多个，牲畜规模饲养量达到2430万头；水产集中健康养殖水面达到500万亩，种植业基地面积、牲畜规模饲养量和水产集中连片养殖面积分别比2005年增长110％、94％和100％。各类生产基地的专业化、规模化和标准化水平不断提升，优质产品比重显著增加。

——品牌建设取得新成绩。全省农业“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机食品和地理标志产品）总数达到3997个、是“十五”末1369个的2.9倍，总产量676.4万吨，总产值372.4亿元。稻花香、国宝桥米、萧氏茶叶等21个品牌产品获得“中国名牌产品”称号，福娃、采花、土老憨等24件商标被认定为“中国驰名商标”，德炎淡水小龙虾、秭归脐橙等6个品牌产品获“中国名牌农产品”称号，省级名牌（包括著名商标）近600个。

——利益联结方式逐步建立和完善。农户与企业之间的利益联结方式进一步规范和完善，出现了租赁、托管、二次返利和生产要素入股等更加紧密的利益连结方式，目前，购销合同方式约占70%，合作方式占8%，股份合作方式占8%，其他方式占14%。订单总额超过400亿元，合同履约率达87%，比“十五”末高出11个百分点。

（二）重要作用

随着农业产业化经营的不断推进，农业产业化经营在农业和农村经济发展中的作用越来越突出。

——积极参与新农村建设。农业产业化组织充分发挥资本、技术、信息和市场等优势，通过村企对接、村企互动等不同方式支持农业生产，带动农民参与新农村建设。全省有500多家龙头企业参与村企对接，对接行政村5000多个。近几年，我省龙头企业每年引导200亿元资金投向新农村建设，每年直接对基础设施、基地建设等投入近30亿元。——着力推动现代农业建设。农业产业化经营的稳步推进，有效带动了土地、资金、劳力等生产要素的汇聚集中，推动了农产品加工业的快速发展，一大批新设备、新技术、新工艺投入使用，自动化、信息化水平大步提升，现代科学管理方法和先进的管理理念在企业施行，资源利用率、劳动生产率有了较大提高。2010年，农产品加工业产值与农业总产值之比达到1.39：1，比“十五”末提高56个百分点。

——有效保障农产品数量质量双安全。统计表明，我省的粮、棉、油、肉、蛋、奶、菜、果、特产品等行业，市级以上重点龙头企业的产能和市场份额都已经占有相当高的比重，这些企业的生产、加工和市场变化情况成为政府宏观调控主要农产品供求的重要依据。2009年，主要农产品供给紧张，价格大幅波动，龙头企业全年收购原料货值同比增长28.94％，保持了市场物价的平稳。全省龙头企业通过ISO9000、HACCP等质量体系认证的过1000家，通过农业“三品一标”认证的数量占全省总数的87%，成为保障我省农产品安全供给的重要因素。

——带动农户持续增收。农业产业化经营的快速发展，利益联结机制的日趋紧密，通过订单农业、“二次结算”、“粮棉油银行”和合作经营、投资入股等方式，带动更多农户参与产业化经营，分享农产品加工、销售环节的利润。预计今年龙头企业直接带动农户增收可达105亿元，其中高于市场价收购农户产品金额约40亿元，向农户返还利润约10亿元，采取租赁经营支付农户租金约10亿元，吸收农民务工工资发放45亿元。

农业保险缺位

一方面，由于缺乏必要的政策支持和法律法规的规范，农业保险得不到一定的发展，农业保险回报率低，让已经实行商业化经营的保险公司都不愿意开办农业保险，而已存在的农业保险业务也逐渐退出该领域，这在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业风险程度的评估，从而加剧了农村金融供给紧张状况。另一方面，风险机制的不健全，使得贷给农业产业化的龙头企业资金容易变为不良资产。当出现风险要求还贷时，金融机构通常会遇到司法执行难、抵押物变现难等问题，不利于金融机构自身资金的周转，因此，农业保险的缺失影响了金融机构支持农业产业化发展的积极性。

生产要素流动性差，信贷支农面临抵押品处置难题。一是农村产权流转市场不健全、产权交易不规范。辖内产权流转以自发形式为主，通过招标、拍卖、公开协商等规范形式开展的产权交易少，从而使得土地经营权、林权很难依法成为贷款抵押担保物。二是缺乏专业评估机构，产权价值评估难。辖内县级林业部门具备森林资源评估资格证书的专业人员缺乏，不能出具符合林权抵押贷款要求的森林资源评估报告，林权评估价值难以得到商业银行的认可；而开展土地经营权评估的机构尚未建立，商业银行对土地经营权的真实价值无法认定。三是抵押物处置手续繁琐。如处置 抵押林权，须办理砍伐指标、拍卖、变卖、诉讼等系列手续，处置程序复杂，导致贷款回收难度加大。

当前农业产业化龙头企业中部分企业在金融机构得到融资还存在一定困难，原因是农业产化企业中很多企业达不到金融机构融资的资格，具体体现为县域农 业产业化龙头企业数量较少，规模较小，企业财务制度不健全，财务管理不规范，产品单一受市场影响较大，产品技术含量低易模仿、产品没有稳定销售渠道缺乏可持续发展等等；同时又缺乏独立的资信、项目的评估机构，造成银行与中小企业之间的信息不对称。

企业有效抵押物不足，担保中介组织缺位。为有效规避贷款风险，金融机构对民营中小企业贷款以抵押和担保贷款为主，极少发放信用贷款。通过调查发现：目前民营中小企业普遍存在抵押物少、抵押率低的问题，土地、房地产的抵押率一般在 50%左右，而机器设备等其它资产的抵押率则更低，同时还存在着抵押资产评估费用高、服务不规范等问题。各金融机构为防范信贷风险，都制定了标准严格的客户信用及风险评估系统，达不到评估体系标准的客户，银行不与其发生信贷业务。

金融机构信贷门槛过高与农业产业化龙头企业现有实力不匹配。金融机构信贷抵押主要看固定资产，龙头企业贷款难，很大程度难在没有足够的抵押物。再加上各金融机构的评级授信系统都由主管行统一制定，没有专门针对农业企 业特点的评级授信和审批体系，这些定量或定性的评级授信条款成为农业产业化龙头企业难以逾越的门槛。

金融机构的审慎性原则与农业产业化龙头企业资金需求“短、频、快”相矛盾。企业贷款程序均是“企业申请—基层行初步调查—向上级行申报评级授信—企业用信申请—办理抵押手续—申请上级行审批”，经过层层申报、调 查、审批、批复，贷款审批成功至少一个月以上，而农业产业化龙头企业对流动资金需求季节性强，资金需求量大，而金融机构在信贷审批过程中的审慎性原则与农业产业化龙头企业资金需求“短、频、快”相矛盾，严重制约了龙头企业的发展。

农村金融服务体系缺位，金融支持力度不够。农业产业化龙头企业80%都分布在乡镇，近年来，农村金融机构网点不断收缩，目前仅剩下农村信用社和农业银行分理处和农业发展银行，农业企业在开户、结算、提现等方面的服务都很不方便。同时，唯一覆盖乡镇的农村信用社在改革中也面临功能边缘化的困境，其商业化目标经营取向和管理体制变更以及自身资金实力的不强都制约着县域农业产业化龙头企业的深度发展。

信用担保体系不健全，遏制了龙头企业信贷担保需求。信用担保体系不健全成为龙头企业信贷需求的最大障碍。湖北省县域不仅担保机构少，担保资金有限，而且担保机构在选择被担保企业时条件极其严格，而且必须落实反担保责任，主体资格和担保比例得不到金融机构认可，而且对担保企业设置了许多苛刻的反担保条件，从而限制了农业产业化龙头企业担保贷款的使用。

农业保险体系缺位，加剧了农村金融供给紧张状况。农业保险是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，有利于改善农业和经营主体的经济地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本的流入。但由于农业保险回报率低，又缺乏必要的政策支持和法律法规依据，实行商业化经营的保险公司都不愿意开办农业保险，已有的农业保险业务也日趋

在中间业务方面，金融部门的服务水平很难满足农业龙头企业的需求，突出表现在服务的品种少，仅能提供开户、结算、贷款等常规服务，而资信评估、理财咨询、承兑汇票、贴现、各类代理等特殊服务则很少；服务层次低，大多数是一些小额零散的业务，长年正常性的服务少。更为严重的是一些农业龙头企业由于在大银行贷款困难，不得不在信用社开户，信用社中间业务水平更差、效率更低，直接影响了这些企业的效率。

缺乏行之有效的信用评价体系和完善的信用担保体系。信用评价体系的建立和完善能使企业更加有效地获得金融支持，强化企业的间接融资系统。从湖北省农业产业化龙头企业金融支持的现状来看，目前缺乏行之有效的针对龙头企业的信用评价体系。以蓝田股份为例，如果当时已经建立了一套完善的信用评价体系，蓝田股份就有可能及时规避盲目扩张的风险，不至于出现信用危机，也就不会导致资金链条的断裂和经营的失败。

六、金融支持湖北省农业产业化的对策

加大金融信贷支持力度。各金融机构要把扶持农业产业化经营作为信贷支农的重点，对龙头企业的贷款需求优先予以支持。根据农业生产和农产品销售周期特点，创新金融产品，科学掌握涉农信贷投放节奏，合理确定贷款期限、利率和还款方式，满足农业产业化龙头企业生产经营资金需求。

加强农业产业化龙头企业信用建设。鼓励担保公司向龙头企业开展担保服务，扩大农业产业化龙头企业有效担保物范围。对权属明晰、风险可控的林权、农村土地承包经营权依法开展抵押贷款，探索开展应收帐款、仓单、可转让股权、专利权、注册商标专用权等权利质押贷款，尝试生产设备、原材料、产成品等动产抵押担保。

拓宽有效抵押品范围，多角度、多渠道地缓解农业企业抵押质押难矛盾。银行业金融机构要完善涉农担保贷款业务操作流程，健全涉农贷款担保财产的评估、管理、处置制度，因地制宜、灵活多样创新信用模式和扩大贷款抵押担保物范围，要探索把城区外农业类企业的生产设备、厂房、存货、农村土地使用权、耕地经营权等纳入抵押品范围；规范发展仓单、提单、股份、股票、商标专用权等权利质押贷款业务；尝试把农业企业应收账款、特种行业经营许可证、农业科技产品专利权等不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制的各类动产和不动产试用于贷款担保、抵押和质押，扩宽有效担保品范围，有效满足农业企业生产经营各环节所需的信贷需求，缓解制约农业企业融资的抵押难、质押难矛盾。

加强担保市场体系建设，构建多层次的农业信贷担保体系。在国家政策许可范围内，地方政府出台优惠政策和管理制度，积极发挥财政杠杆作用，建立以财政资金、商业资金、社会资金等为主体的涉农担保基金运作体系。鼓励引导农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农村经济组织和农户组建专门的涉农担保机构，开展互助保险和担保业务；鼓励其它各类担保公司为农业企业提供担保业务，降低农业龙头企业和专业大户的融资难度和成本，形成国家、社会、合作成员与农户多主体分担的农业信贷担保机制。同时银行业金融机构要适当放宽条件，在平等互利的基础上建立利益共享、风险共担的合作关系，放宽资本金管理“门槛”，适度放大担保金倍数，尝试性地让县域担保机构对农业企业贷款进行担保、再担保、联合担保，为农业产业化发展提供便利的融资条件，彻底根治阻滞农业产业化发展的“担保难”顽症，推进当地农业产业化发展进程。

我国农业产业化发展以龙头企业带动型为主，但目前企业和农户之间的利益联结尚显薄弱，在农业产业化一些大型发展项目建设和经营过程中，项目贷款是一种可供选择的高效融资方式。项目贷款的程序是基于某个农业产业化项目，先将款项发放给与农户有项目关联关系的农业产业化企业或经济大户，由其承贷承还。项目融资能够为大型的农业产业化项目提供融资的可能，为各级政府扶持农业产业化项目提供灵活的融资形式，如为项目提供专营特许、市场保障等优惠条件的方式促进项目融资，不需要直接出面借债，能一定程度上摆脱政府预算规模对于政府安排政策性融资能力的限制。项目融资的顺利开展，不仅有利于改善农民的生产和生活水平，而且还可以推动和促进农业产业化龙头企业与农户的紧密结合和农业产业化的深化。项目融资是大型项目筹集资金的有效方法，特别适合于一些资本占用量大、回收周期长的大型工程项目，如农业灌溉、土地开垦及相关设施、批发市场建设、公共渔港和鱼塘、农副产品仓储和加工设施等等。对于松散型农业产业化项目，贷款机构可以提供信息和技术指导或通过某种强有力的手段加以引导或配以项目培训，但不干预借款人的项目自主选择权；而对于市场主导型农业产业化项目，一些贷款机构统一规定项目的具体运行，可以迅速有效地推动产业化项目的实施。

供应链贷款

农业产业化的核心内容在于将产前、产中、产后诸环节联结成一个完整的农产品供应链，为适应农业生产化资金需求的周期性等特点，将制造业的供应链贷款引入农业领域，设计成农业供应链贷款，能提高机构自身的风险防控能力，也能为形成现代化大农业模式，实现资金封闭运行，解决农业产业化融资难的问题创造有利条件。与项目贷款相比，供应链贷款是由龙头企业担保、农户承贷的融资工具，更直接作用于分散的农户，适应于我国目前农村经济仍以家庭承包方式为主的经营形式。其操作流程为：第一步，在政府的参与下，农户与龙头企业签订农产品购销协议，形成合作同盟；第二步，企业承诺为其合作者的涉农贷款提供担保，并向信贷机构提出担保申请，并接受相关审查；第三步，农户向融资机构提出借款申请，接受基本的资格审查；第四步，签订龙头企业担保，种养农户承贷的三方协议后，融资机构进行放款，根据农业生产周期和现金流特点将贷款期限主要定为12个月，但较为灵活，可根据当地主导产业的生产周期作适当调整，与农业产销的现金流相适应，在贷款条件方面，也可针对客户历史记录，实行差异化利率，鼓励客户按时还本付息，构建激励相容的贷款定价机制，培育农户间良好的信用环境；第五步，龙头企业联合农业科研院所，为农业生产者提供专业的科技支持；第六步，龙头企业按照三方协议要求，在产购销过程中，负责对贷款使用进行全程监督，并基于农业生产周期以灵活的方式代收贷款本息，在完成农业产销周期的同时完成一个贷款周期。供应链贷款下融资机构供给的资金实现了一定程度的封闭化运行，且与农产品供应链互相依托。总的来说，农业供应链贷款能畅通供应链，将风险防控的重点更多地放在考察交易的真实性上，加强龙头企业与农户的合作，并且以灵活的贷款期限、优惠的利率以及技术培训等增值服务等使各参与方共同受益：一是对龙头企业(或协会)来说，与基础生产者的密切合作有助于其实施低成本战略，提高其市场竞争能力；二是对农民来说，与龙头企业合作既能够提高生产技术和生产率，也能保障一定的市场收益，更关键的是多样化的担保方式在一定程度上降低了农民获取贷款的难度；三是对融资机构来说，能降低在信息甄别、催还贷款方面的运营成本，提高抗风险能力；四是对科研院所来说，科技下乡能带动农户科学种田，为农业科技普及和农业现代化作出贡献；五是对政府来说，在提高订单农业履约率的同时，促进了新农村建设，有助于现代化大农业模式的形成。该产品利用了农产品供应链近似封闭的资金链条，在链条内部形成良险循环，抗风险能力强，且具有可复制性的优点，因此其具有较好的推广空间。

农业产业化发展中的银保互动机制

一般意义的/银保互动即银保合作，是银行业和保险业开辟新市场、提高竞争力和经营效益的重要手段，而运用保险机制化解融资系统的金融风险在实践上已经有了很大的应用。比较典型的有出口方银行在提供出口信贷时投保的出口业务信贷保险，世界银行在向一些国家和地区发放贷款时采用的贷款保险方式等。基于这样的逻辑延伸，在农业产业化金融支持体系中实现融资功能和风险管理功能的整合，或者说将风险管理系统的部分功能植入融资系统，设计适应农业产业化金融需求特点的银保互动形式，将是有效化解融资系统风险，并将农业产业化贷款提升为农业产业化金融的重要探索。

在该模式的运行中，涉及到三类重要当事人，即贷款机构、保险公司和农业产业化金融需求主体；两种合同一一借贷合同和保险合同，其中，后者包括抵押物保险和贷款风险保险。基本思路为：农业产业化中的金融需求主体提出贷款申请，贷款机构先按一般程序对抵押物进行评估，然后三方当事人就抵押物的评估值确定一个合适的三方认可的抵押率，同时办理抵押物保险，保险单的全部权益让渡给贷款人，在抵押期间，抵押人不得以任何理由中断保险或撤销保险。抵押登记后，贷款机构发放抵押贷款，同时以该项贷款金额向保险公司购买贷款风险保险，保费可依据金融需求主体的信用状况、经济实力等影响信用风险的因素综合考虑采取差别费率制，保险期限与贷款期限配套。在抵押期间抵押品出现了保险承保的损失时，贷款机构将按照合同的约定享有全部权益。当贷款到期，借款方不能按时还贷，并且也不能通过银保方面的一致同意获得展期时，即信用风险发生，供给的两方应一起处置借款方为取得贷款而抵押的抵押品。抵押物处理之后仍不能补偿的部分，保险公司基于贷款风险保险合同负责赔偿贷款损失，并进行欠款追偿。

第三篇：县级专科精神病院面临困难与思考对策

县级精神病专科医院面临困难与发展思考

何新云李立文何新初何勋彭志娥*

湖南省安化县精神病防治院，湖南安化41352

2【摘要】目的分析研究县级精神病专科医院的现状和资源配置，为医药卫生改革的进一

步深入，健立健全精神卫生三级防治体系提供参考。方法通过调查了解县级精神病院的现状，分析当前面临困难和产生原因。结果 当前我国县级精神卫生机构存在配置不足、分配不匀、技术人员缺基础设施和医疗环境较差，社会保障功能不完关等困难，与政府

财政投入不够管理不到位,精神卫生知识宣传末落实及法制不健全等有关。结论建立政

府主导、部门合作、社会参与、依法管理与社会保障体系相结合的工作模式，加强县级精

神病院“三项”基本建设，是巩固和发展县级精神卫生事业的可靠保证。

【关键词】县级精神病院困境发展思考

在党中央、国务院对卫生工作的高度重视下，随着医疗体制的改革不断深入，我国精

神卫生已纳入了政府的主要议事日程，如“精神病专科医院的重点建设”、“农村地区癫痫

免费防治”和“６８６项目”的开展，给精神卫生带来了生机，也给城乡居民的身心健康

带来了福音。但是，随着社会经济水平的提高，医疗服务主体的转换，县级精神卫生现状

和运行模式，与当前形势发展和患者的需求不相适应，具体表现在如下几个方面；１ 县级精神卫生的现状及面临的困境

1．１ 精神卫生机构整体配置不足、分布不匀

据最新国家统计资料报道，全国有2544个县级行政机构（包括县级市、市辖区、自

治县、旗、特区和林区），而仅有县级精神病专科医院100多家，约占4%左右，就我省而

言，据2006年全省精神卫生资源状况一项调查，全省共有市、洲、县（区）136个行政区

划，可目前我省仅有各类、各级精神卫生医疗机构66家⑴，其机构布局见（表1），办医形

式见(表2)；

表1湖南省精神卫生机构布局情况

机构布局省级市洲级县（区）级乡（镇）级合计

医疗机构数419281566

%6.1028.8042.422.70

表2湖南省精神病院办医形式

合 其中

类别专科医院综合精神科 计 卫生办民政办社会办

机构数462066401214

%69.7030.3060.618.221.2全省市级以下精神卫生机构仅62家，占全省市、县的45.58%，还有 54.42%的市、县

是空白，况且分布不匀，最多的市有9家，占全省的13.6%，最少的市只有 1家，占全省的1.5%，最多与最少的市与人口比之差达9倍。显著存在机构整体配置不足、分布不匀的问题。

１.2技术人员缺乏，网络不健全

据卫生部统计，我国精神科医生和护士的人口比率分别为1.46人/十万和2.25人/十万，大中专以上学历者仅占1/3，从我县来看，全县常住户口98.25万人，在岗精神科医师10

人、护士13人，医生、护士与人口之比，分别为 1.02人/十万、1.32人/十万，每100张

病床护士为6.5名，与全球、全国水平相比,差距甚远。

１.3病房严重不足、基础设施差，目前大多基层精神病院基本设施仍然落后，一是医疗用房陈旧，病房严重不足，大多

精神病院的医疗用房修建在七十、八十年代，多为砖木混合结构，还居住拥挤，一间约20

平方米的病房一般常住4--5个病人，有时还要加床。据2003年底我省的一份调查显示；

我省有各类重性精神病人约100万，仅有精神病床8000多张，平均每万人口病床数为0.99

张，最低的为0.42张/万，是全国平均水平的37.5%（全国1.12张/万）。二是医疗设备简陋，诊断手段落后，目前大多县级精神病专科医院仍然是靠简易的设备、传统的手段和凭临床

经验治病。

１.4医疗环境差，社会保障体系不完善

精神病专科医院，历来就受社会的岐视和偏见，地理位置偏辟，交通不便，服务功

能单一，在狭缝中生存，服务对象是弱势群体，80%以上是贫困家庭，医疗收费低廉，据

有关资料显示“精神病院的床日收费标准约为综合医院床日收费水平的1/5”⑵，医保病人

更低，我县精神病人的住院床日费用在60元以下，服务要求比综合医院更高，除要提供

医疗服务和生活后勤保障外，还要承担患者伤人毁物的风险，尤其是由公安机关遣送来的肇事肇祸、杀人纵火的病人及“三无”病人，不仅没有医药费交纳，连生活费也经常要医

院垫付。

２产生的原因

２．1 政府投入不足，分配不公

近几年来各级政府虽然加大了对卫生的投入，但对精神卫生的投入仍然较少、据江

苏一项调查资料显示；“我国对卫生投入预算占国民经济总产值的5.5%，而对精神卫生的投入仅占整个卫生投入其中的2.35%，这与占疾病总负担的1/5，形成了鲜明的对比”⑶，如98年由国家规定按人平0.1元的精防经费，十多年来不但没有提高标准，而且大多县、区还没落实。近年来国家对卫生的投入又重点放在乡（镇）、社区或综合医院，精神病院

很少受益，资金短缺。

２.2精神卫生知识普及不够

由于受几千年封建迷信和巫医学的影响，社会对精神病的认识不足，特别是初发的精

神病人，因怕影响患者升学、婚姻与前途，隐瞒病情，信神而不到专科医院诊治，直到进

入重性期，才送入医院，其结果，最佳治疗时期错过，即浪费了金钱，又给治疗带来了难

度，最终给患者留下了终身难愈的遗憾。

２.3法制不健全，精神卫生防治目标差距大

从85年开始起草的精神卫生立法，至今还没出台，由于无法可循，在收、治、管病

人的问题上责任不明确，存在许多弊端，没病的“被精神病”送进医院，有重性精神病的反而流浪在大街小巷，无人监管。况且，精神病人受社会岐视和偏见相当严重，据调查；

“50%以上的人不愿与精神病患者为邻，40%以上的人不愿住在精神病康复设施附近，更

多的人认为精神病患者“有破坏性”容易危害他人⑷，不愿与他们接近。而我国精神分裂

症防治指南目标之一是；“提高普通人群心理健康知识知晓率和精神疾病预防知识知晓率

到2010年达50%、精神分裂症住院率达60 %”⑸。至今差距甚远，住院率还不到30。３发展思考

３.1合理布局精防机构，建立建全三级网络

在社会经济快速发展的新形势下，精神病患病率和发病率呈上升趋势，是当前重大

公共卫生和突出的社会问题，因此，各级政府要把精神病防治机构纳入整体发展规划和公

共卫生管理体系，对边远、人口少无精防机构的县，合理布局，对条件不成熟的县，可由

市级精神病专科医院托管或交县级综合医院代管，以解决好机构空缺的问题。同时要建立健全县、乡、村三级联动防治网络，让在急性症状控制后的病人，回到社区接受维持期与康复期治疗，由乡、村二级负责服药督导与随访，才能落到实处。

３.2增加精神卫生投入，完善财政保障体系

县级精神病专科医院是当地精神病防治的主体，公共卫生职能繁重，服务对象特殊，接纳的都是弱势群体。可历年来，由卫生举办的精神病专科医院均靠争收来维持正常运转，保障职工工资和福得的发放。因此各级政府要按照国民经济增长速度逐年增加财政支付比例，建立中央、省、县三级财政专项转移支付制度和地方财政投入增长长效机制，将人员工资、机构运营费用、精防工作经费及“三项基本建设”经费由财政全额负担，同时要整合医保、公安、民政、残联的资金，建立统一的针对重性精神病的财政投入，提高资金利用效率。

３.3加强精神病专科医院三项基本建设，努力提高精神科医生的待遇和地位

县级精神病专科医院是基层精神卫生工作的中心，既要为辖区内患者提供基本医疗服务，又要为当地民众提供公共卫生服务，二幅担子一肩挑，仍自身生计也难维持，谈不上继续发展能力，因此，建立合理、长效补偿机制，在保障职工工资和福利等正常收入稳定发放的前题下，有计划、有步骤地对专科医院房屋进行改造，对设备进行更新、对技术人员分期进行培训，是各级政府及卫生主管部门必须考虑的主要问题，其次是精神科医师面对特殊群体，在工作中不仅压力重，风险和劳动强度大，而且待遇少、地位低，还常受到社会的岐视和偏见，甚则还要遭受患者的欧打，所以，国家对精神科医生的晋升晋级、工资待遇等方面应给予政策倾斜，确保队伍的稳定。

３.4加强医院文化建设，提高技术队伍素质；

医院文化建设是医院建设与管理的一个重要组成部份，在医药改革不断深化，医疗市 场激烈的竟争中，营造现代医院文化，是加快医院建设和发展的重要资源和宝贵财富，因此，加强医院文化建设，培养优良的职业道德，强化医务人员的服务意识，树立敬业爱院，廉洁行医的观念，发扬救死扶伤的人道主义精神是当前医院文化建设的主要任务和必不可少的重要内容。

参考文献

⑴李育成．湖南省精神卫生资源现状调查．中华精神卫生第七届学术年会论文摘要．2006．302．

⑵张广岐．顾牛范．我国精神卫生工作中存在的主要问题及建议[J]．上海精神医学．2001．13[2]．120—121 ⑶接雅利．汤先析．谈我国精神卫生工作中亟待解决的几个问题[J]．江苏卫生事业管理。2006．17（I）；64-66． ⑷ 王俊成．张瑞玲．周芹．中国精神卫生服务现状与建议．中国卫生事业管理．2009．5．348—349

⑸ 张明园．中国精神分裂症防治指南．卫生部疾控司．2003 8．

作者1何新云男1955.4出生副主任医师安化县精神病防治院手机***

作者5*彭志娥湖南省安化县二人民医院邮编413522

第四篇：律师执业面临的困难与对策

律师执业面临的困难与对策

ＸＸ市司法局 ＸＸＸ

律师业伴随着经济建设和改革开放的步伐蓬勃发展，队伍日益壮大，执业组织形式进一步丰富，业务领域不断拓展。广大律师围绕党委政府工作大局，在刑事辩护、诉讼代理和提供非诉讼法律服务、法律援助及参政议政、服务民营经济、维护社会稳定、开展公益事业等方面发挥了积极的作用，得到党委、政府的充分肯定和社会公众的广泛认同，律师队伍的主流是好的。当然，在律师业大发展的同时，在律师队伍中也出现了一些不容忽视的问题：少数律师执业思想不端正，职业道德缺乏，诚信缺失，敷衍塞责甚至欺骗坑害当事人；少数律师事务所在人员管理、收案审查、执业纪律监督查处和服务质量控制等方面疏于管理；管理部门的监督制约机制还不够健全和完善。这些问题的存在，有碍律师业的健康发展，有损律师队伍的整体形象。因此，加强律师队伍建设，开展律师队伍的集中教育整顿活动势在必行。

然而，在加强律师队伍建设、集中解决律师执业活动中存在的职业道德执业纪律方面的种种问题的同时，关注并逐步解决律师在执业和发展中的各种困难和问题，也是非常必要的。本文拟在这方面发表一拙见，以期引起有关方面的探讨。

一、律师执业面临的困难

（一）在社会环境方面。一是社会认知度不高。由于几千年的儒家思想固化的封建统治，律师的前身“讼师”被视为是民风浇灌的罪魁祸首，被历朝统治者以维护“社会的稳定”为由而禁止此行业，自然，律师也就在公众中留下了“讼棍”、“哗徒”等恶名。中国现代文明的今天，律师业不再是禁止之业。新中国虽重视司法制度建设，可律师业真正的长足发展是从八十年代才开始进入正轨，九十年代，政府对法制建设的进一步加强，人们的法律意识得到很大提高，但由于律师职业是在前述的传统文化背景影响下孕生的，中国律师就不可能奢求权者和公众在短期内能形成律师是“正义化身”的认识，特别是《律师法》对律师的定位不准，加之部分律师由于自身素质不高，在执业诚信方面存在一些问题，一些媒体对律师的不当报道，使公众对律师群体的认识存有偏差，一般老百姓对律师的认识仍停留在律师就是替坏人说话，就是“钻政策、法律空子”的人，而忽略律师在现实生活中的重大作用。甚至在部分领导及司法人员眼中，认为律师就是与政府、公安、公诉机关公然作对的人、专门制造麻烦的人。在这种情况下，律师的社会地位就大打折扣，就连在法庭上律师与公诉人的陈述时间都不平等。至于律师在执业中遇到的种种不公正、不受尊重的待遇则是不胜枚举。在法治健全的国家，民众有事去找律师已成为一种习惯。而我国则不然，除非万不得已，绝不与律师打交道。这种认知上的反差，造成了对律师极为不利的社会环境。二是来自行政权力的不当干预。律师接受委托为当事人主张其合法权益，是律师的职业特点和合法权益。但调查显示，来自行政权力的不当干预，是当前困扰律师正常执业活动的一个突出问题。在律师充当状告国家行政机关的原告代理人时，一些当了被告的行政机关往往迁怒于律师，总是通过种种渠道来指责或阻扰律师的正常代理行为，使律师的正常执业处于尴尬的境地。三是有关机关设置的各种障碍。律师在办理民事案件调查取证时，经常受到种种阻碍。有的国家机关违反法律法规和司法解释的明确规定，限制律师的调查取证。如工商行政管理机关规定，律师查阅、复制工商档案必须要有法院的受理案件通知书、判决书等司法文书才能查阅、复制档案。类似的情况还包括股票帐户、银行资料、房产资料、电话和病历的查寻等。在立案前不能查阅这些资料，使得某些证据无法取得，极不利于当事人的合法权益，给律师的执业带来极大的困难。

（二）在保障方面。律师执业的法制环境不宽松，一直制约着律师执业权力的有效行使，特别是在办理刑事案件中尤为突出，普遍存在“三难”：一是会见难。有的侦查机关随意扩大国家秘密的内涵和外延，常以涉及国家秘密为由拒绝律师会见犯罪嫌疑人；即使同意了，也不在规定的时限内安排会见。有时律师前往看守所要往返数次，不能办妥会见手续。有的地方甚至规定律师会见犯罪嫌疑人时不许谈案情。二是代为申诉、控告、申请取保候审难。根据《刑事诉讼法》第96条的规定，律师可接受犯罪嫌疑人的委托代为申诉、控告、申请取保候审。但在司法实践中，当被告人提出侦查机关有刑讯逼供或报复陷害行为时，法官往往要求辩护方或被告人举证。由于律师的调查取证权和会见权受到诸多限制，根本无法收集到相应证据，因此，律师的此项权利完全没有操作的可能性。对于取保候审，侦查机关往往把律师代为申请取保候审看成律师可能会帮助犯罪嫌疑人串供或推翻证据，所以批准的概率也很小。三是阅卷难。由于对“诉讼文书”的理解存在差异，在审查起诉阶段，律师可以查阅的仅是那些公之于众的司法文书——主要是拘留证、逮捕证一类的证据材料。即使在法庭审理阶段，律师也只能查阅主要证据复印件及证据目录和证人名单。更有甚者，有的司法机关对律师查阅案卷材料后收取的复印费都大大高于市场价格。

由于律师在刑事案件代理中的合法权益得不到有效行使，直接导致律师参与刑事辩护的比率大幅度下降，有资料显示，近年来中国70%以上的刑事案件没有律师的介入。

（三）在执业风险方面。一是存在执业风险危机。现行法律法规对律师执业风险保护制度不健全，使得律师的执业风险日趋加大。由于有刑法第306条这支高悬在律师头顶的“利剑”，使得律师在担任刑事辩护中虽没达到“谈刑（辩护）色变”的地步，但恐被以“伪证、串供、泄密”追究律师刑事责任的风险危机则是普遍存在的。据不完全统计，自1997年新《刑法》第306条执行以来，已有上百名律师遭此厄运，虽最后真正被法院判决有罪的不足百分之十，但仅此也足以让所有中国律师寒心，也会使律师们产生望刑（辩）生畏之感。另外，由于律师事务所大多是承担无限连带责任，随着当事人维权意识的增强，律师因办错案而承担赔赏责任的执业风险也日趋加大。二是存在生存危机。对律师群体的社会保障体系不健全，使律师们不知明天的命运如何。律师的意外伤害、疾病、养老等社会保障不够健全，使得律师的后顾之忧尤甚。对青年律师而言，生存的危机感更强。费尽九牛二虎之力参加国家司法考试获取律师资格后，在一段时间内可能无法接到案子，这就意味着他无收入，连基本的生活都成问题。三是存在人身安全危机。律师在执业过程中，难免会因平时办案的关系而“得罪”某些人和有关部门，“被报复”、“给小鞋穿”时有发生的。所以，执业时间越长的律师，这种担忧也就越重。同时，在民事诉讼及其它非诉案件中来自当事人、对方当事人和案外人对律师权益的不法侵害正日益增多，律师在调查取证过程中的危险因素加大。一旦发生危险，《律师法》等法律法规对律师执业风险的规定过于原则，各管理部门职责不明确，管辖上互相推诿、拖延，让律师也有口难言。

（四）在税负环境方面。律师行业的生存与发展离不开税收这根杠杆的调节作用。但目前我国对律师行业的税收政策过紧，不是促进而是限制了律师行业的发展。目前律师事务所面临的税负环境主要存在以下问题：一是税负过重。从我市的情况看，各类律师事务所每年要承担的营业税、房产税、土地使用税等约占律师事务所年收入的8%；此外，作为合伙制律师事务所的合伙人还要按律师事务所帐面收入扣除有限的成本开支后征收35%的个人所得税。这样的税负，使得律师事务所不堪重负。二是政策不合理。现行的税收政策没有充分考虑律师行业的性质和特点。律师业是一种专业性强、知识更新快、服务条件要求严的职业，律师事务所和律师每年都会在培训学习、办公条件、固定资产等诸多方面投入较大的资金。由于这些费用不能一次性进入成本而需多年计提折旧，所以律师事务所帐面利润往往是虚数。如果简单地按帐面利润来征税就显得不尽合理。另外，税务机关对律师事务所按照司法行政主管机关要求提留的执业风险金不予抵扣成本，以及只承认律师事务所每年的接待费只有总收入的千分之五可以进入成本等规定与实际不符。把律师行业作为高收入的中介机构而课以重税，就沿海等经济发达地区而言似乎也无可厚非。但就西部欠发达地区的律师事务所而言，制定较重的税负政策就缺乏令人信服的依据了。从我市的情况看，24家律师事务所年收入超过百万的不足5家；200余名执业律师中，年收入达到10万以上的也不足十分之一，平均收入也就在2.5万元左右。据2001年统计数据表明，就连南京这样中等发达城市律师的年收入平均也只有4万元。而就是这样的收入，律师首先要支付日常生活的各种必要的开支，然后是执业费、风险金等，至于养老保险、医疗保险，基本上都是自己解决。面对这样收入水平的群体而课以重税，于情于理都很难说通。

二、对策与建议

客观地说，律师们在执业中面临的种种困难，也是导致律师执业中出现种种不规范问题的原因之一。因此，关注并采取措施解决律师执业所面临的困难，应当成为有关领导和部门的当务之急，应当把它作为我们当前律师队伍建设的重要任务之一。为此，笔者建议：

（一）进一步采取措施提高律师的社会地位，改善律师执业的社会环境。一方面要加强对律师制度的宣传。要通过各种手段、各种途径向各级领导和广大群众广泛宣传律师的性质、地位和作用；宣传律师在我市民主法制建设、改革开放、经济建设和维护稳定中的重要而不可替代作用；也要宣传律师职业的特征和执业特点。通过宣传，让全社会逐步认识、理解、接受律师。另一方面，要进一步加强律师的自律教育，树立律师良好执业形象，提高律师的社会公信力。除了切实抓好正在进行的律师队伍集中教育整顿外，还要着力建立律师队伍管理的长效机制。要通过建立诚信建设、违纪违规查处、阳光执业、考核、内部管理、社会监督六大机制，增强律师的自律意识和依法执业、诚信为民的观念，规范律师的管理、提高律师的服务水平，从而提高律师的社会公信力，为律师执业创造一个良好的社会环境。

（二）切实保障律师的合法权益。律师以其法律知识为他人提供服务，这既是其职业职责，也是法律赋予的权利。这种执业的合法权利理应受到整个社会，特别是国家机关及其工作人员的尊重与保障。

——司法机关要在现有法律、法规和司法解释、部分规章所规定的范围内切实保障律师的各项执业权利，不得人为设置各种障碍。

——工商、国土、建设、劳动等部门，对律师执业时需要查阅、摘抄、复制有关材料应当给予配合和协助，不得人为设置前提条件。

——领导机关和领导同志要增强法治观念，慎用行政权力，尊重律师的执业权利，杜绝对律师执业权利的干预。

——进一步强化维权救济机制。律师协会和司法行政机关要进一步加大维护律师合法权益的力度，可以更多地借助人大法律监督和媒体舆论监督的力量。有关的行政、司法机关对律师合法权益受到侵害提出的申诉和投诉，要依法作出严肃处理。

（三）积极寻求法律保护的新途径。律师执业权利保障的根本途径还在于法律。因此，要通过有关途径积极建议尽快修改和完善《律师法》、《刑事诉讼法》中有关律师执业权利表述的条款，使国家立法上能够有大的突破。同时，建议我市人大机关通过制定地方性法规的形式，明确规定国家机关及有关单位应当在各自职责范围内为律师依法执业提供保障和便利。

第五篇：优抚工作面临的困难与对策-1

优抚工作面临的困难与对策初探-----重庆市九龙坡区民政局周元富司海清

优抚工作是一项关乎国家建设、经济发展、社会稳定的重要工作，是国家和社会对优抚对象实行优待、抚恤及其他物质照顾和精神鼓励的一种行政管理，是一项特殊的社会保障，是我国社会保障制度中的一个重要组成部分。优抚工作的对象主要是革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、残疾军人、现役军人、现役军人家属、复退军人等。但随着社会经济的不断深入发展，现行的优抚政策与优抚对象日益增长的物质、文化生活需要之间的矛盾日益显现，各种与现行政策未能涉及的诉求越来越多，由此引发了大量的群体上访事件造成诸多不稳定的因素。因此，做好新时期的优抚工作，对实现“十一五”时期民政事业发展目标，构建和谐社会，加快社会主义新农村建设，全面实现小康社会具有十分重要的意义。

一、现阶段我国优抚保障工作面临的困难和问题

一是从对象上看。革命烈士家属、残疾军人、复员军人大部分都已步入老龄化，年老多病丧失了劳动力，进入了特殊的困难时期。随着企业改制和劳动力资源市场化的不断推进，七八十年代安排到企业的复员退伍（转业）军人，多数人都已下岗或失去生活来源，他们的生活保障已无承担主体。加上由于历史、个人以及主客观等多方面的原因，部分优抚对象家庭人口素质低、劳动力匮乏、年老体弱，参与社会竞争的能力先天不足，“等靠要”思想严重，从而使得部分优抚对象家庭自我生存、自我保障、自我发展的能力十分薄弱。

二是从政策上看。抚恤补助经费的增长滞后于经济发展速度，政策调整滞后于国家改革进程，造成优抚对象保障标准偏低，致使部分优抚对象家庭的生活水平低于当地群众的平均生活水平。另外，优待抚恤补助经费自然增长机制、重点优抚对象医疗保障、义务兵家庭优待金、退伍军人安置等一系列政策与市场经济发展要求已越来越不相适应，导致部分优抚政策难以落实，优抚对象的合法权益受难以保障。如，残疾军人乘车减免问题，随着客运经营市场化的不断推进，股份制和私有制的不断介入，残疾军人和重点优抚对象乘车已无优惠政策可言。重点优抚对象和现役军人进景区优惠门票问题，规定不明确，多数景区也没有执行。

三是从机制上看。随着市场经济的不断深入发展，在“国家、社会、群众”三结合的保障体制中，群众和社会的承担功能已经弱化，“国家、社会、群众”三者的责任不明确，社会化程度不高。目前，社会力量参与优抚保障无明确的政策支撑，社会力量参与保障的途径不畅，力量薄弱。作为社会化实质性标志的社会中介组织、民间机构、“两新组织”尚未真正参与到优抚保障中来。社会化程度不高，这在一定程度上制约了我国农村优抚保障事业的发展。

四是从经费上看。过去优抚对象的优待金承担主体是农民群众，农村税费改革实施后，各种提留被取消，过去的筹资渠道已不存在，所有的经费来源主要靠当地财政筹措。由于诸多原因，各地经济发展水平参差不齐，西部地区资源匮乏，经济不发达，地方政府无力拿不出更多的资金用于优抚保障。由于财力的限制，除基本保障优抚对象人头经济外，涉及优抚对象住房、就医、子女入学等特殊困难，难以

得到根本解决，沉淀的各类问题越来越多，资金缺口越来越大。

二、做好优抚保障工作的对策

为进一步做好优抚保障工作，针对优抚保障工作面临的困难和问题，我们应紧紧抓住实施“十一五”规划的大好时机，突出重点，解决难点，全面推进优抚保障工作。

（一）加强宣传教育，提高做好优抚保障工作重要意义的认识。优抚保障工作做得好与坏不仅关系到优抚保障对象的生活问题，而且也关系到我国的国防建设、经济发展和社会稳定。优抚保障的地位和作用与军队的地位和作用紧密相关，军队是国家政权的重要组成部分，是维护国家主权和社会稳定的重要力量，没有强大的军队作保障，国家就会被动挨打，经济发展就没有保证，人民也无法安居乐业。因此，全社会都应该关心并自觉参与到做好优抚对象保障工作行列上来。一是引导优抚对象保持和发扬自强不息的精神，理解国家的困难，不等不靠勤劳致富，在各自的岗位上起模范带头作用，为全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化步伐做出新的贡献；二是强化全民国防教育。引导广大群众特别是民营企业界人士，以各种方式支持部队建设，树立“富而不忘国家、不忘国防”的思想，努力营造全社会关心优抚对象的氛围，积极履行优抚保障的职责和义务。三是着力提高从事优抚保障工作人员的素质。因优抚工作政策性强，涉及面宽，工作难度大，为此，从事该项工作的机关工作人员，要有强烈的责任心和事业感，要牢固树立情系优抚对象、心系优抚工作的思想。切实做到政策熟、业务精、善协调，要把做好优抚保障工作当作为党和政府分忧，促进社会稳定和部队官兵思想稳定的一件大事来抓，切实履行好

职责。

（二）逐步完善优抚政策法规，增强优抚保障工作的稳定性。随着社会经济的发展和人们价值观念的转变，优抚保障工作应从过去的荣誉奖励为主转到以扶贫解困为主。由于受诸多因素影响，现行优抚政策滞后于社会经济的发展，优抚对象除革命烈士家属、革命伤残军人、在乡复员军人外，出现了一些新的尚未纳入需重点关注的优抚群体。如老高原、老边防和高危兵种专业身体致病的复员退伍军人，破产企业军转干部等。对这些涉军的特殊群体如何解决他们面临的困难，现行优抚政策没有明确的规定，需要逐步完善以寻求政策的支撑。首先、修改完善优抚政策法规。在广泛征求意见的基础上，对现行优抚政策进行修改完善，扩展优抚保障功能。对已经失去意义的保障政策予以废止；对已经弱化的保障政策进行强化和改进；对需涉及而尚未涉及的对象进行补充，力求政策的合理性和适应性，实现优抚保障政策的法制化、规范化。其次，加大财政投入的力度。坚持社会经济发展与优抚经费的增加相适应，建立多层次的抚恤补助标准自然增长机制，逐步形成社会参与优抚保障的机制，确保优抚对象的生活水平同步于当地经济发展，不低于当地人均生活水平。

（三）努力构建优抚保障的多元模式，加大优抚保障工作力度。一是办好优抚事业，增强社会参与优抚工作效应。各地要结合当地社会经济发展情况，加大对优抚事业工作的投入，以优抚事业的社会认同性引领社会各阶层参与优抚工作，让优抚事业进入社区，融入社会，促进优抚事业向社会各阶层延伸和发展，营造全社会关心并参与优抚事业的热情。二是强化政府保障的主体责任，调动社会力量参与优抚

事业的积极性。优抚工作应牢固树立政府主导社会参与的思想，一级政府应按政策要求为优抚事业提供足额的财政资金，确保优抚工作有序运行。要大力倡导社会参与优抚事业就是实质拥军的浓厚氛围。动员发动社会各方面力量，开展各种形式的优抚保障工作，为优抚对象生活、住房、就医等现实问题提供服务，帮助优抚对象解决实际困难，实现优抚保障政府与社会共同参与的良好局面。三是探索社会中介参与优抚保障模式，拓宽优抚保障机制。社会中介组织参与优抚保障，是多元化社会经济发展的客观要求，是政府转变职能，嫁接新的服务保障体系，发挥中介组织作用的运用和实践，是优抚保障社会化的有效途径。随着市场经济体制改革的不断深化，非公制经济已占了主体，引导国有企业、集体企业、私营企业、合资企业、外资企业特别是“两新组织”开展拥军优属活动，为优抚对象解决实际困难，已成为新型经济组织和新的社会阶层的责任和义务。充分调动和发挥他们参与社会公益事业的积极性，利用社会财力、人力、物力以及管理服务的优势，为广大优抚对象服务，既能增强非公有制经济组织的成就感和责任感，又能减轻国家和政府的负担，形成政府主导、部门协作、社会参与的优抚保障新格局，更好地保障优抚对象的合法权益，促进社会稳定和谐发展。

（四）广泛动员社会力量，建立新的经费投入机制。优抚保障经费是落实优抚保障措施的物质保证，是保障优抚对象生活、推进优抚保障事业发展的物质基础。从目前优抚对象面临的各种困难看，国家和政府的财力还难以完全承担这样的重负。为此，在多元化经济迅猛发展的状况下，建立多渠道多形式的投资机制已成为一种现实。如，采取政策引导，社会动员，群众参与等形式，进一步挖掘社会捐资、企业赞助、个人捐赠的潜能，与慈善基金结合，设立拥军优属保障基金，构筑国家计划资金以外的保障基金，弥补优抚保障资金的不足问题，实现优抚保障资金多样化、社会化。

（五）结合新农村建设，扶持优抚对象发展生产。目前，我国优抚对象有3000万，家庭人口近2亿，如果仅仅依靠政府抚恤补助，不增强自身造血功能，将难以 使广大优抚对象脱贫致富。为此，应协调做好以下工作：一是强化教育，催生自我奋进的思想。要帮助优抚对象克服单纯依赖抚恤补助为生的“等靠要”思想，确立自立自强的意识，最大限度地调动优抚对象内在的积极性和潜力；二是政策优先，为优抚对象提供发展生产的基本条件。各部门要加强协调，确保优抚对象优先优惠享受有关法规文件规定的资金信贷、生产资料和技能培训、生产项目、减免费税等各项倾斜性政策，为优抚对象发展生产创造良好的条件；三是社会扶助，广泛开展爱心扶贫活动。组织引导机关、团体、企事业单位和个人，积极开展对口帮扶活动，扶持优抚对象发展生产，实行定点、点户、定时、定效的帮扶制度和政府表彰考评机制，切实使广大优抚对象在帮扶中脱贫致富，与社会成员同步实现小康，享受改革开放的成果。