论文 我国新型农村合作医疗改革过程中存在的

第一篇：论文 我国新型农村合作医疗改革过程中存在的

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我国新型农村合作医疗改革过程中存在的问题与对策研究

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[摘要]中国是世界上最大的发展中国家, 农村居民占到全国人口的比重接近70%, 然而作为中国人口主体的农村居民却没有得到足够的健康保障，新型农村合作医疗有利于构建社会主义和谐社会, 促进我国农民群众健康水平的提高。农村合作医疗虽开展多年, 但实际上目前农民“看病难, 看病贵”问题仍没有完全解决，目前我国农民参保率低, 医药费报销比例过低, 村卫生所医疗设备差等问题仍然存在。本文就平凉市新型农村合作医疗改革过程中存在的问题与解决对策作初步探讨。

[关键词] 新型农村合作医疗 参保率 医疗保障

建立、完善、全面推广新型农村合作医疗是党中央、国务院落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大决策, 是解决三农问题, 促进城乡统筹协调发展的重要举措。随着我国经济与社会的不断发展, 越来越多的人开始认识到三农问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题, 就无法实现全面建设小康社会的目标, 也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明, 在农村建立新型合作医疗制度势在必行。在农村发展合作医疗, 深得人心, 人民群众把它称为“民心工程”和“德政”。为了实现十七大提出的让人民群众“病有所医”的民生目标，避免农村贫困人口“因病致贫”和“因病返贫”之间的恶性循环，开展本项研究。

一、新型农村合作医疗改革的意义

(一)新型农村合作医疗的含义

新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持, 农民自愿参加, 个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。农村合作医疗制度是中国农村社会通过集体和个人集资, 由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担医疗费用的一种互助互济制度。

(二)我国新型农村合作医疗改革的意义

1.新型农村合作医疗有利于构建社会主义和谐社会，是检验我国和谐社会程度的重要标准

虽然建立覆盖全民的基本医疗保障体系可能会在一定时期增加财政支出, 但通过 1

强化公共卫生和基本医疗服务, 整个社会的医疗负担会大幅度降低。当绝大多数居民的基本医疗得到保障时, 势必能够带动居民的消费预期, 并带动整个经济的进一步发展及财政收入的进一步提高。同时构建覆盖全民的基本医疗保障体系有利于提高农民的整体生活质量, 有利于实现全社会的共同富裕, 让广大人民共享改革成果, 从而促进社会和谐。

2.新型农村合作医疗有利于促进我国农民群众健康水平的提高

目前, 农村医疗卫生机构的收入主要来源于医疗服务, 患病人数越多、患病越严重, 医疗机构的收入就越高。通过支付方式改革, 采取总额预付可以促使基层医疗机构由医疗经营向健康管理转化, 从注重治疗向注重预防转化, 切实转变服务方式, 使”预防

为主”方针落到实处, 从根本上降低卫生费用。这不仅可促进农民群众健康水平的提高, 而且也可使农民群众的健康意识普遍增强,医疗保健需求不断增长。在合作医疗的宣传发动过程中, 应注重健康消费观念的宣传, 引导农民主动自觉地增加健康投入, 让广大农民群众的健康意识普遍得到增强。过去农民患了一般的常见病、慢性病很少治疗, 能拖就拖, 能抗就抗, 现在有了合作医疗, 农民的观念转变了, 有病就抓紧治疗, 希望早日康复早劳动, 过去因经济窘迫而拖延治疗的一些疾病, 现在也主动要求检查治疗, 这样就能引导农民自觉地养成健康的卫生行为。

二、我国新型农村合作医疗的现状及存在的问题

我国农村初级卫生保健工作取得明显成效,到2009年6月底, 全国参加新型农村合作医疗的人数达7.2亿;农村三级卫生网络得到进一步完善和加强, 全国在县级设立医疗、妇幼保健、疾病预防控制和卫生监督机构共10 165个,平均每县6.22个卫生机构。全国农村县级卫生技术人员147.6万, 每千农业人口有1.22人。但我国各县市补偿方式差异大, 农村基层卫生服务能力薄弱等问题仍很严重。

1.宣传引导工作不够深入，农民参保积极性有待提高

在推行新型农村合作医疗制度过程中, 由于时间紧、任务重, 政策宣传和引导工作尚不够深入, 另一方面农民对以大病统筹为主的新型农村合作医疗缺乏经验体会, 与老的制度相模糊, 对长期实施信心不足, 导致部分农民参保积极性不高,主动自愿参加的不多。现有的宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上, 没有树立起农民的风险意识, 也没有体现出重点, 没有对那些不参加的农民进行调查, 使得宣传大多停留在形式上。许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义, 他们仅从自己短期得失的角度考虑, 认为自己身体好, 生病住院的概率低,没有必要花那个冤

枉钱。还有一些农民认为它跟以前的义务教育保证金一样, 最后被政府骗走了,认为是把自己的保险金拿去补偿别人了。宣传也没有把具体的理赔标准发给农民, 使得他们在理赔时, 看到那么多药费不能理赔, 一些农民有被欺骗上当的感觉。同时也存在着“医保盲区” 的问题。新农医制度的主体对象是农民, 城镇医保的对象是城镇职工, 那些非农非城镇医保对象(包括历史遗留下来的农转非人员、被征地未参加养老保障人员、乡镇企业退休职工以及长期在本地居住的外来人员等人群)成了“医保盲区”, 应尽快研究解决[1]。

2.医药费报销比例过低，报销范围小，报销手续烦琐，报销时间较长，不及时，缺少吸引力

对目前实行的住院医药费用报销比例, 群众普遍反映过低。在农村中, 因病致贫、因病返贫的一般都是家庭主要劳动力患急病和慢性病, 需要经常服药治疗, 开销大, 而在医疗费用日益上涨的今天, 农民抗大病的风险能力明显不足, 按现行的较低的起付线和报销比例, 患者得到的补偿数额不大, 体现不出新型农村合作医疗的“大病救助为主”精神, 也解决不了农民、特别是困难家庭农民因病致贫、因病返贫的问题。同时我国的新型农村合作医疗是要农民先垫付, 这样, 如果一些农民借不到钱还是看不起病, 然后持着有关手续到合作医疗报账中心申报, 最后又要去信用社领钱。有的村庄离报账中心和信用社很远, 来回的车费都比较贵。烦琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦, 降低了农民的满意度。

部分农民家庭经济基础薄弱, 资金筹集困难,无力支付医疗费用。目前许多村集体经济已没有了积累, 农民收入大都来源单一, 经济承受能力较低, 面对广大的农村弱势群体, 仅靠中央、地方财政和农民个人集资, 资金来源有限;我国2009 年的农村合作医疗保险基金标准由2008 年的100元/年, 提高到110元/年, 其中农村居民每年每人仍缴纳40元, 镇村两级补助由每年每人30元增至35元, 市级财政补助也由每年每人30元增至35元, 尽管这样, 有些贫困县由于贫困面大, 贫困程度深, 农民收入低, 可支配现金少, 贫困地区农民筹资困难、尤其是贫困农民, 虽然安排了贫困医疗救助资金, 但远远不能解决贫困人群参加合作医疗的问题。由于贫困医疗救助制度不完善, 贫困医疗救助资金有限, 贫困医疗救助的能力有待提高。据调查, 有的贫困县有3% 左右的人看不起病。一位农民说: “不是那些人不愿意参加合作医疗, 是他们连吃饭都没得吃, 那里有钱看病。就是交了5元钱, 生病了也看不起病, 钱也是白交, 干脆就不交[ 2] ”。所以, 国家在实施农村合作医疗政策的时候应该考虑为农村社会中低收入者提供更优

惠的医疗政策, 让农民感受到新型农村合作医疗带来的好处。

3.村卫生所医疗设备差，医务人员的职业素质和技术水平低

按照卫生部要求完成乡镇卫生院基本医疗设备的装备任务, 房屋、设备和人员进行配套建设,乡镇卫生院的基本医疗设备配置标准必须达到34件, 逐步满足农村居民的防保和基本医疗卫生需求。而我国有的乡镇卫生院医疗设备投入不足, 半数以上卫生院基本诊疗设备空缺, 80% 的乡镇医院没有检验、急救和交通工具, 医疗设备就是听诊器、血压计和温度计, 连一些基本的工作都无法开展。医疗收入水平低, 无资金积累, 连基本的药品周转资金都无法保证;卫生专业技术人员素质低, 高素质的人才大多数流动到珠三角地区, 无法保证对病人及时做出正确的诊断和治疗;部分乡卫生院既无病房又无设备, 满足不了当地农民合作医疗的基本需求, 与“大病不出县, 小病不出村” 的目标相距甚远。卫生服务站药品不全, 很多常用药没有, 有的药品价格高, 报销的药费跟私立药房一样, 特别是有些老年慢性病用药经常缺乏, 甚至没有, 村民参加合作医疗为了方便省钱,却买不到所需的药。每次拿药药量少, 只能拿两天的药。

4.监管组织建设有待加强，监管职能履行需要规范

新农医管委会和基金监督管委会责权不是十分明确, 各地虽已成立了相应组织, 但应承担哪些义务和权利没有明确规定, 缺乏规范化运作, 大都仍由政府部门直接承担, 缺乏民主管理制度。新农医基金收支和管理的审计监督, 还没有形成规范的程序, 对委托商业保险公司运作的资金如何加强监督更缺乏依据, 所有这些因素也在一定程度上影响了基金监管的规范性和权威性[3]。

三、我国新型农村合作医疗改革的对策与思路研究

1.对农村合作医疗政策进行大力宣传引导

要有针对性地开展宣传教育, 采取多种形式向农民宣传实行新型农村合作医疗制度的重要意义和具体做法, 使其家喻户晓, 人人明白, 从而引导农民不断增强自我保障和互助共济意识, 并最终形成广大农民的自觉行动。要利用广播、电视、报纸、传单等形式宣传合作医疗对解决因病致贫、因病返贫的重大意义。同时, 宣传各级政府对开展合作医疗的支持和承诺, 宣传合作医疗的相关规定, 宣传国家对农村卫生事业和提高农民健康水平的重视, 通过宣传让广大农民认识到参加合作医疗是农村社会保障的重要内容, 是提高农民对医疗服务有效需求和互相共济的重要举措, 以此改变农民的医疗消费观念, 消除农民参保的疑虑和困惑, 充分调动广大农民参保的积极性, 使全社会支持农村合作医疗, 使农民人人参加合作医疗, 人人享受合作医疗[4]。

2.加强合作医疗定点医院建设和加速培养农村卫生人才，不断提高医疗质量和服务水平

合作医疗、定点医疗应加大基础设施和医疗设备的投入, 改善医疗条件, 不断提高医务人员的医疗水平和服务质量, 加强农村社区卫生服务队伍建设, 出台优惠政策, 保证农村公共卫生人员编制和工作经费, 鼓励医学院校毕业生从事农村社区卫生服务工作, 开展卫生支农活动, 加强在职人员理论和实践培训, 建立人员的培养、准入、淘汰和更新机制。医院要加强对医务人员的职业道德教育, 严格执行诊疗规范, 做到合理检查、合理治疗、合理用药、合理收费, 并严格代购药品管理, 切实保证代购药品的质量, 只有这样, 农民的医疗保健才能得到保障, 才能解除农民的后顾之忧。医院的医风、医务人员的职业道德教育建设很主要。有的医院为牟取最大利益, 将检查项目的收费予以分解, 如一项辅助检查的费用为120元, 按照规定就可以减免12元。但医院可以将辅助检查的费用分解成仪器检查费90元, 片子费30元。这样分解后, 两个项目就都不足100元, 优惠政策也就用不上了。国家的政策是好政策, 但由于个别“黑心“医者的牟利心理, 让好政策走了样儿。而将农村居民“因病致贫”、“ 因病返贫”的“保命钱”作为医院牟利的目标;有的医院打着让利患者的幌子, 却对参合患者多收费、分解收费、重复收费, 参合患者无法受益;还有的医院将入院条件放宽, 出院条件从严, 从而增加医院的效益。为此应采取单病种最高限价的管理方式, 组织专家、学者、工作人员进行统计、测算、研讨和评价, 实施单病种最高限价的管理。单病种最高限价就是在各试点县内统一实施各种常见疾病次均住院费用的上限管理, 定点医疗机构在诊疗过程中若超出诊疗的最高限价部分, 则超出部分的费用由定点医疗机构承担。

3.加强监管组织建设,规范监管职能履行

相关立法应注意在新型农村合作医疗制度改革中管理者职能的归位。现阶段合作的参加者、组织者、服务提供者、政府四个方面的关系还远没有理顺, 而地方政府和乡镇卫生院成为矛盾焦点。乡镇卫生院是新型农村合作医疗的主要服务提供者, 但它可能同时受卫生行政主管部门的委托, 行使部分行政管理权, 这时作为农村医疗卫生市场的具体管理者与作为农村医疗卫生市场的平等竞争者的角色极有可能发生冲突。乡镇卫生院并非不能对村卫生所进行一体化管理, 关键是应当遵循自愿、引导的原则, 特别是不能利用自己代行部分行政管理职能的地位排斥农村医疗卫生市场中的其他医疗服务主体, 干涉其他农村医疗服务主体的独立执业, 否则也极易使自己陷入有关纠纷之中。

4.统一我国各县市合作医疗的赔付标准

科学合理的利润率是巩固提高合作医疗成果的基础。利润率太低或者太高, 都会影

响医疗机构和农民群众的参与热情和积极性, 所以必须制定出合理的补偿方案, 其方案主要包括起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围等内容。新开展合作医疗的县(市、区)要在基线调查的基础上, 按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则制定补偿方案, 努力提高参合农民受益水平。已开展合作医疗的县(市、区)要在综合分析以前年度方案运行和基金使用等情况的基础上, 充分考虑农民医疗需求等因素, 合理调整和完善补偿方案。各地要根据合作医疗基金收支情况, 合理确定起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围。合作医疗基金结余过多的县(市、区)要认真分析原因, 有针对性地调整补偿方案, 合理提高补偿比例、降低起付线。合作医疗基本药品目录和诊疗项目可根据实际需要适当调整, 对乡、村两级医疗机构应根据机构功能和技术条件严格界定用药范围, 原则上不能直接套用城镇职工基本医疗保险药品目录和诊疗项目。各地要在研究制定新型农村合作医疗补偿政策中, 增加纳入新型农村合作医疗补偿范围的适宜的中医(含民族医)诊疗项目和中药(含民族药)品种, 适当提高中医药服务的补偿比例, 引导农民选择安全、有效、价廉的中医药服务。省(区、市)内各县(市、区)之间的补偿水平差异不宜过大, 经济社会发展水平相近和筹资水平相当的地区补偿水平应相对统一。同时也要将全部合作医疗资金纳入县级财政专户储存, 做到医疗基金统一管理, 设专门基金专账、专户, 对整个基金的监管要责任到人, 防止失控。要实行基金收支分离、管用分开、封闭运行, 真正使合作医疗实施过程公开化、透明化。

[参考文献]

[1]胡兰英.建立新型农村合作医疗制度面临的主要问题[J].农村经济, 2005,(11):70-72.[2]董忠播.我国新型农村合作医疗的筹资问题[ J].云南社会科学, 2004,(3):64-66.[3]李寒杨.提高我国新型农村合作医疗参合率的对策研究[J].商业研究,2009,(3):60-63.[4]韩留富.新型农村合作医疗制度建设的根本性障碍[J].农村经济,2005,(12):84-860.

第二篇：浅析我国新型农村合作医疗

浅析我国新型农村合作医疗

——以山西省闻喜县人民医院为例

摘要：2006年3月份闻喜县的新型农村合作医疗正式启动了，新农合患者入院三日内在办理住院的窗口办理登记，出院后，结算的同时就可以取到补偿的相关资料，直接领取补偿。

关键字：新农合、补偿、补偿模式、补偿金额、农民

前言：农村医疗保险，是我国社会保障的一部分，我国农业人口占全国总人口的63．91％，农村医疗保险，可以使广大农民享受到农村医疗保险社会保障是我国经济建设的重要环节之一。参合农民可以选择不同医院就诊，一般采取就近原则，选择不同医院的报销比例也有所不同，一般对住院患者的报销比例比较大，可以分为慢性病、特殊病种、意外伤害的情况采取不同的报销比例，可以在一定程度上避免因病致贫、因病反贫的情况。

一、新型农村合作医疗含义及实施时应遵循的原则

（一）新型农村合作医疗的含义

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

（二）新型农村合作医疗制度实施时应遵循的原则

1、广泛覆盖、能保尽保；

2、以收定支、收支平衡；

3、资金统筹、总额控制；

4、比例补偿、额度封顶；

5、强化管理、尽管有效；

6、合理定点、方便补偿、补偿便捷。

二、新型农村合作医疗的发展

新型农村合作医疗于2003年起开始通过试点总结经验，为将来新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础，截至2004年12月，全国共有310个县参加了新型农村合作医疗。

三、闻喜县人民医院新农合的实施及相关人员的学习

（一）新农合在闻喜县人民医院开始实施

在2006年3月份正式启动了闻喜县的新型农村合作医疗，而闻喜县人民医院是第一批列为的新型农村合作医疗的定点医疗机构。

（二）闻喜县人民医院新农合办人员的学习

在市、县新农合办的正确领导下，闻喜县人民医院的新农合办人员认真学习新农合的有关政策，坚决执行新农合的有关规定，严格审查、核算，做到为参与新农合的农民补偿程序简单化，补偿合理透明化。

（三）全院工作人员的学习

新农合办的工作人员先组织全院各科主任和护士长全体中层领导学习新农合的政策和措施，讲解要求和规范，及每年的新政策新方案，然后组织全科工作人员反复熟悉、学习新农合政策和制度及相关规定，要求全体工作人员做到人人熟练，各个明白。

四、新农合的补偿模式及筹资标准

（一）筹资标准1、2008年：个人20元、县补助10元、市补助10元、省补助20元、国家补助40元，合计100元；

表一

从这个表中可以看出，农民本人其实交的钱并不是很多，虽然他们自己是只交了20元钱，但是按照这个表算下来，他们享受的却是他们交的钱的五倍，这是国家政策的好处，一步步为农民着想，是健全社会保障体系的成功实施。2、2011年：个人30元、县补助27.8元、市补助18.2元、省补助46元、国家补助108元，合计230元；

表二

从表

一、表二对比中，可以发现，农民个人交纳的金额上涨了10元，但各级补贴的金额明显增加，总体金额更是大大增加，比2008年增加了1.3倍。

由此可见，国家政策的进一步落实，为保证农民健康更是大力提供了财政支持，人民交纳的一定税额却是落实到了自己手中，也确实让农民享受到了国家的发展，让其不止是光交钱并不享受国家的财政政策，这是国家完善基本医疗保险制度，使基本医疗保险制度覆盖全体农民的具体体现。

（二）补偿模式

1、补偿模式分类

新农合的补偿分为：门诊补偿和住院补偿

2、门诊补偿

门诊分为普通门诊、慢性病门诊、大病门诊。

（1）普通门诊：不设起伏线，每次补偿比例80%，以户为单位年封顶额为家庭参与新农合人数乘以35元；

（2）慢性病门诊：每次费用按60%补偿，每月费用不超过50元，全年累计不超过600元；

（3）大病门诊：每次费用按60%补偿，每月费用不超过350元，全年累计不超过4200元。

从上述三个门诊补偿可以看出，国家为了使农民能更好的享受到政策的优惠，从多个角度来为农民着想，不同程度的门诊，不同的补偿，实际上就是为了让农民少花钱，好好的治疗自己的病，使其健康，能够更好的生活。

3、住院补偿

2011年住院：乡镇起伏线100元，补偿80%；县级起伏线300元，补偿70%；市级600元，补偿55%；市外起伏线800元，补偿45%。当年累计最高补偿5万元。

住院补偿也是分种类给予农民补偿，各个等级医院的不同补偿金额也就不同。从表中也可以看出，国家是希望农民就近治疗，以免耽误最佳治疗时间。

五、闻喜县人民医院关于新农合的宣传

闻喜县人民医院新农合的工作人员按照新农合的规定，在门诊大厅的醒目位置布置新农合的宣传栏目，及时更换；设置每月按期公示栏；在医院每个住院科室醒目的位置，都有新农合有关规定的提示；医院住院科室都有新农合办的工作人员分发的有关新农合补偿规定的范围；住院科室都有新型农村合作医疗的药品

目录；有关新农合的新规定，新农合办的工作人员总是及时通知全院各个科室，贴出提示和告知。

六、闻喜县人民医院关于新农合的补偿流程和核算

新农合患者入院三日内在办理住院的窗口办理登记，出院后，结算的同时就可以取到补偿的相关资料，直接领取补偿。闻喜县人民医院新农合办在院领导的支持下，在电脑软件工程师的帮助下，根据新农合的政策和规定，设置了符合新农合的软件程序。凡在闻喜县人民医院住院的新农合患者，费用清单里就可以直接显示药品、减产费用是报销或是部分报销或是自负，患者可以随时查看，明白消费，准确结算。

新农合办的工作人员实施清楚结算、明白兑现，以使在医院原有的条件、人员、设施的基础上，使补偿流程更合理、补偿到位更快捷。

七、闻喜县人民医院关于新农合患者的人次及补偿费用

2009年：新农合患者为6950人次，补偿基金费用6387224.23元，慢性病补偿基金63554.8元

闻喜县人民医院每月补偿人数600-800人次，每月补偿费用60-80万元。从这些个数字中可以看出，在闻喜县人民医院住院的新农合患者每月的补偿人数很多，补偿的费用也很多，起码解决了一些农民所谓的看病难、看病贵的问题。

八、结束语

闻喜县人民医院，是中国中部地区一个县级医院，它的新农合的实施，是中国新农合实施的一个小缩影。由此可见，中国目前新农合的实施是比较成功的，也是绝大多数的农民享受到了国家关于农民健康的政策，是国家关于加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活的一部分，也是我国社会保障制度进一步完善的表现。

参考文献：

1、《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知 》卫农卫发[2006]13号

2、《新型农村合作医疗制度》（2009年5月）李立清 人民出版社

第三篇：对我国新型农村合作医疗改革存在问题的思考范文

对我国新型农村合作医疗改革存在问题的思考

国际经济与贸易系

朱书德

摘要：自从各地实施新型农村合作医疗以来，农村医疗保险状况相对之前有所变化，那么我们现行的新型农村合作医疗制度是否合理呢？那么我们可以通过看我们现在农村合作医疗的现状，以及现阶段政府对存在的问题的主措来研究新型农村合作医疗制度的完善与未来发展。

关键词：新型农村合作医疗 合作医疗现状

存在问题

发展建议

一、我国新型农村合作医疗改革的现状

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗是社会保障中的社会医疗保险，是公共产品，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。从2003年开始试点新型农村合作医疗制度，之后逐年在全国普及，目前全国新农合参合人数超过8.35亿人，参保率达95%，筹资达821亿元。报销最高限额达到当地农民人均年纯收入的6倍。目前全国累计有16.5亿人次享受新农合补偿，实际补偿也从25%提高到了现在的41%。2009年新型农村合作医疗政策范围内住院费报销比例已经达到55%，有超过1/3的地区开展了门诊统筹工作。新型农村合作医疗是一项惠及13亿人健康福祉的重大民生工程。

二、我国新型农村合作医疗改革存在的问题

1．农村合作医疗保险资金来源不足医疗经费筹集困难。从全国农村合作医疗的现状看，参加合作医疗的比重较小，大多数地区农民对合作医疗的满意程度比较低，意愿不强。农民自己筹资是合作医疗基金的主要来源，而农民收入增长缓慢，致使集资困难。新型农村合作医疗实行政府、集体、个人共同承担费用。可现状是，越富裕的地方，个人承担的费用越少，越贫穷的地方个人承担的费用越多。有些地区因为乡镇经济发达，集体就负担了个人应缴的保险费用。也就是说个人不花一分钱就能享受农村合作医疗保障。与此形成对比的是相对贫穷地区的农民，每人每年要为参加合作医疗缴20元或者30元，一家人一年就要为此花费上百元，对于一些家庭，这并不是一个小数目。而国家政府又不断出台措施加大个人出资比例，这就更加重了农民负担。2010年国家更重要的是很多人没有从中得到丝毫的好处。这种花钱又无收益的事谁会愿意做呢？这就是筹集经费难处之所在。

2．农村医疗资源医疗服务分配不合理。

医疗资源集中分布在大、中型城市。农村的医疗技术和设备与城市相比有和大差距。而且农村定点医院数量少，医疗价格贵、服务态度差，农民一般的小病治疗只能就近小诊所。农村合作医疗从政策制定上讲是鼓励农民就近看病的，医疗费用补助比例由乡镇医院向省级医院逐级降低，医疗费用补助的起付线也由乡镇医院乡省级医院逐级升高。但是，大多数农民对乡镇的低级别医院的医疗技术水平并不信任。而且，乡镇医院的收费也不便宜，包个伤口要上百元，感冒一下也要花一两百块钱。对这些医院，他们的评价是既花钱又诊不好病。因此，很多人得了小病就到个体药店买点药自己解决了，若得了大病宁愿一开始就到大医院去，以免以后病情恶化，损失更多。小医院利用得少，大医院负担过重的情况仍然存在。3．受益率低、受益面窄。

由于我国农民群体庞大，而当前经济发展水平较低，再加上“新农合”基金有限，合作医疗只能提供以大病“为主”的医疗保障，这就使得报销底线费用变大，另外国家2010规定的大病种仅有八类，包括各类恶性肿瘤、系统性红斑狼疮、血友病、再生障碍性贫血、精神分裂症、情感性精神病、慢性肾功能衰竭的透析治疗及器官移植后的抗排异治疗。也就是农民只有生大病情况下才能有所享受这种保障，那么没生大病就几乎不受益了。那么这对收入不多的农民是比较难接受的。4．报销水平低，报销过程麻烦。

报销水平低，农村合作医疗保障的是农民的基本医疗，覆盖面广，参保人员多，要考虑到各种经济水平农民对费用的承受能力。因此保险金额低，各种限制也很多。这样必然影响到合作医疗作用的发挥。不少人反应，新农合对能给予报销的药品和医疗限制太多，这也不能报那也不能报，到头来看病花了一两万却只报销了一两百块钱。算上为报销所花费的人力物力，实际上没有得到任何补助。导致很多人怀疑合作医疗的作用。

报销过程麻烦，为得到报销，要带上七七八八的证件和证明不说，有些地方的报销点一个星期只有在固定两三天中才可以办理手续，不熟悉情况的农民的有时到报销地去了几次也没有领到钱，最后干脆就算了。而且，有些相关管理人员并不热心为农民办理报销手续，有时需要找关系才能得到报销。因此对很多人来说，得到农村合作医疗报销是既花人力又花物力的，而且往往得不到好脸色。一般自己能承受医疗费的都不去报销。5．农民对合作医疗缺乏信心和认识。

由于宣传的不到位，很多农民对于新型合作医疗不够了解，而且农民对主管部门缺乏信任，收入和素质不是很高的农民，看惯了政府乱收费、集资现象，从而也导致了他们对此的积极性不高，缺乏信心。

6．检查与监督存在问题。

由于从总体上来说，合作医疗制度还仍处在一个试点的阶段，各个地区在试点的时候基本上都是结合本地区的实际情况发展的实施办法，各有各招，国家缺乏统一管理，统一监督。没有建立一个统一的监督管理机构。这就导致了通过合作医疗集资上来的资金管理问题，以及报销问题，这是一方面。另一方面是医疗定点医院，药品审批、采购环节等都存在问题，医药市场操作不规范，流通环节过多，交易成本过高，药品批发商采用不正当手段竞争牟取暴利，虚高定价，吃回扣等从而使医疗费用过高，使农民感觉虽然有报销了，但是费用也高了，和过去没什么两样，而且还多了个报销程序。另外部分乡镇医院还存在“小病大治”现象，就更大加重了农民负担，农民生不起病，看不起病。这些都是政府部门检查与监督的缺失。

三、现阶段的政府措施

1．提高了筹资标准。

加大了政府补助，头两年，每人每年来自政府的补助是20元，后来增加到80元，2009年个别地方政府增加到120元每人。2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。

提高筹资标准。一定程度上提高农民出资水平，而农民个人出资比例不变，提高了个人缴费水平。2009年新农合筹资水平为每人每年120元，2010年，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元。2．提高了补偿比例。

降低了起付线，对重点优抚对象、五保户、低保对象不设起付线。提高了大病保底补偿比例，提高了住院补偿封顶线补偿额。3．提升了农村医疗资源医疗服务。

据了解，至从地方实行新型农村合作医疗以来，政府对于农村的一些医疗服务机构有所改革，实行了医疗设施服务的规范化。新农合实行以来，政府方面确实做了一些工作。比喻说，指定乡镇农村合作医疗定点医院，指定农村合作医疗定点诊所，对诊所医生实行工资补贴制，对医疗器械医疗用品指定配送，这些加强了农村从医人员的积极性和一份责任感。从一定程度上讲这些主措对于新农合是有帮助的。4．一定程度上提高受益率。

取消了农村合作医疗报销上限，规定病种门诊医疗费按住院结算，但不设起付标准。农村重点优抚对象全部先行加入新型农村合作医疗，地方财政对优抚对象加大了出资补助。比如一些政府采取一年内没有减免和报销过的参保人，就可以享受免费体检，医药费报销比例一级较其他二级医疗机构每个报销段分别提高5个百分点的政策调整。这些政策一定程度上都提高了新农合参保受益率。5．加大了检查与监督。

目前，我国并没有统一的农村医疗法。这主要是法律的现实基础即合作医疗制度仍处于试点推广阶段，难以形成成熟的立法条件。在目前指定全国性的统一医疗法还不具备条件的情形下，政府加大了地方立法，更有效的结合各地情况来立法监督。

目前对于合作医疗这部分，部分地方政府还设立了审计组统筹基金的真实、安全、规范，检查农民个人筹资和各级财政配套补助资金的到位情况，让资金安全专款专用。

四、完善我国新型农村合作医疗改革的建议

1．广开渠道，解决筹资难问题。

一、向农民筹资，探索各种行之有效的筹资方法，可以在农民自愿和知情的前提下，农民个人筹集资金部分可从政府对农户粮食补贴、肥料补贴以及退耕还林补贴中扣缴，从而降低筹资成本。

二、向政府筹资，各地区政府可以针对本地区各地目前农村的实际情况，而调整各地财政补助力度。鼓励经济发达的农村地区农民参加商业保险，与新型农村合作医疗互为补充。还可以将一些政府扶贫政策、扶贫资金与新型农村医疗相结合相配套，从而解决筹资难问题。

2．提高农村合作医疗的硬软件，农村医疗资源医疗服务水平。

卫生行政主管部门要定期开展医卫人员的职业道德教育、法制教育、农合政策教育，提高定点医院管理人员的法制意识、管理水平，树立正确的办医宗旨。在困难地区，政府要投资到乡村医生的建设。要不断增强乡镇医疗服务能力，鼓励青年有为的医务工作者以及毕业高校大学生投入基层医疗工作。

3．在一定程度上更进一步扩大受益面。国家应该适度放宽大病保障范围，可以对犯病严重程度给予分层或等级补偿制，这样可以让更多的人特别是贫困农民受益。另外可以对于一些赤贫者，一些都不能承担自己所要交纳的那部分合作医疗费用的人，要给与特殊帮助、减免这部分人所应自己承担的费用，让这部分人能够参与合作医疗。这样就更有效地扩大了合作医疗的参保面，提高了参保率，也提高了受益率。

4． 简化报销手续，使农民真正得到实惠。及时、足额地让农民领取到医疗补助金，可以在很大程度上增加农民对新型农村合作医疗制度的认同感和参与信心。可以建立合作医疗信息系统，联网各定点医院，对参保农民建立家庭名册、健康状况、结算补偿金额等数据，农民可随时查看。建立医院直接补贴制，当农民住院看病时，在看病医院可以直接当时得到补偿，扣除补偿部分后再收费。补偿经费由定点医院汇总统计上报与相关部门结算，简化农民的报销手续。另外要提高报销范围的住院医疗费比例，为患者提供优质、价廉、安全的医疗服务，落实专人为患者办理即时报销手续，缩短报销程序，带上医疗本户口本定点医院就可直接报销。5．加强政府宣传。

在开展新型农村合作医疗的试点中，要经常性的宣传发动人手，利用报纸、广播、电视、网络、传单等手段，加强对新型农村合作医疗重要意义的宣传，让群众理解这是一项保障农民身体健康、促进城乡协调发展造福广大人名群众的工程。强化基层管理人员、参合农民的培训和宣传发动工作。宣传讲究实事求是，把报销范围和比例对农民讲清，不能过分夸大合作医疗的作用，以免农民期望值过高，使结果适得其反。6.提高农民的健康意识与参保信心。

扩大新型农村合作医疗的知情度，增强农村基层干部参合的积极性和主动性。比如可以对一年不患病的成员，提供免费体检 项目，或给合作医疗参加者提供优先就诊等，都能在一定程度上缓解保大不保小所带来的不足，对激励农民积极参与合作医疗起至关重要的作用。7．完善法律体系，更进一步加强检查与监督能力。

国家应加强完善出台农村合作医疗方面的法律法规，以指导农村合作医疗制度的改革和建设。通过制定统一的农村合作医疗法，来规定农村合作医疗的实施办法；规定合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗农民的权利和义务；规定资金使用办法等。

各级检察、纪检部门要充分行使自己职能，加大打击违规审批、违规定价、违规销售、违规采购等个案的查处力度，坚决刹住药品审批、销售、采购等环节存在的不正之风。农保、卫生、物价、审计等行政执法部门要注意对定点医院开展经常性监督，严厉打击虚抬药价、违规收费等违规问题，切实维护参保农民就医的合法权益。

参考文献及来源：

[1]如东快报（www.xiexiebang.com）

[2]（中国新闻网 人民日报 白剑峰）三农信息网 [3]卫生部统计信息中心：《2009年中国卫生事业发展情况统计公报》 [4]中国卫生部网站 www.xiexiebang.com 2010年4月25日 [5]农业部农村经济研究中心：《中国农村研究报告2009》中国财政经济出版社2009年2月

第四篇：新型农村合作医疗论文

摘 要

新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措，目前这项制度的实施还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。

关键词：新型农村合作医疗制度 问题 对策 农民

目

录 前言.........................................................................................................1

1.1 新型农村合作医疗的背景...................................................................1 1.2 新型农村合作医疗的现状...................................................................2 1.3 新型农村合作医疗的意义...................................................................2 新型农村合作医疗存在的问题............................................................2

2.1宣传工作不到位.................................................................................2 2.2 农村医疗卫生基础仍然薄弱...............................................................2 2.3 筹资机制的不足................................................................................2 2.4“道德风险”和“逆向选择”.............................................................3 2.5 问题突出管理工作滞后，立法不完善.................................................3 新型农村合作医疗问题解决的的办法................................................3

3.1 进一步强化宣传教育工作...................................................................3 3.2 改善农村医疗机构基础条件和服务模式..............................................3 3.3 加大中央和地方财政的支持力度.....................................................4 3.4 规范医疗服务行为，控制医药费用不合理增长....................................4 3.5 不断完善政策制度.............................................................................4 结语.........................................................................................................5 后记.............................................................................................................5 参考文献.....................................................................................................6 附录.............................................................................................................7

1前 言

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度，是中央政府为解决农民“因病致贫、因病返贫”的重要举措，胡锦涛总书记在十七大的报告中强调:“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系。人人享有基本医疗卫生服务”。这表明党中央对新型农村合作医疗制度给予了高度重视。

2003年以来，在各级政府的领导下，各有关部门共同努力，广大农村居民积极参与，新农合工作取得了显著成效。农村地区已全面建立起新农合制度，制度框架和运行机制基本建立，农村居民医疗负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。但在具体实施过程中还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。

1.1新型农村合作医疗制度的背景。

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

1.2新型农村合作医疗制度的现状。

2002年lO月29日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。

1.3实行新型农村合作医疗制度的意义。

1）农民群众根本利益的直接体现。在开展新型农村合作医疗工作的地区，看病就医率有了明显提高，真正体现了广大农民群众的根本利益。

2)落实科学发展观、构建和谐社会的重大举措。推进社会体制改革，扩大公共服务，推动建设和谐社会。

3)完善社会主义市场经济体制的必然要求。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证广大农村社会的稳定和发展，同时也是农村社会保障制度的重要组成部分。

4)实现全面建设小康社会目标的必要条件。加大对农民健康保障的支持力度，使其有同等的就医机会、适宜的医疗保障水平，是全面建设小康社会的必要条件。

2新型农村合作医疗存在的问题。

建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具体体现。由于此项工作尚处于起步阶段，各项管理制度和实施方法还不尽完善，在实际运行过程中还面临诸多困难与问题。

2.1宣传工作不到位。

新型农村合作医疗的参加对象是农民，农民对合作医疗的认识和接受程度至关重要。因此，如何通过宣传使农民从思想上意识到参合的重要性便成为一大问题。在农村经济条件还不宽裕的地区，农民希望有合作医疗，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识，没有一种固定的医疗消费投入意识。

2.2农村医疗卫生基础仍然薄弱。

政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建设相对滞后。卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占据了大量的卫生资源；而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱。农村卫生基础设施滞后，乡镇卫生院房屋破旧，一些贫困地方的卫生站甚至存在危房，医务人员短缺，且整体素质不高，长期得不到培训，技术骨干严重流失，很难满足农民日益增长的，多层次的医疗需求。

2.3筹资机制的不足。

资金筹集对于我国新型农村合作医疗保险来说是十分重要的，是保证其持续顺畅运行的基础。

新农合实施过程中，有部分农民虽有能力但却没有缴费参加保险，这可能由于新农合实施的年限不长，农民对于它的前景还没有足够的看清楚，同时农民对于很多干部及政策也存在着不信任的因素。新农合已经筹到的资金，好多是基础执行人员上门收取，甚至采取谈判 的形式来筹集，还有一部分甚至采取强制性的措施。这样筹资方式只能保证一时能筹集到所要的资金，但对可预见的未来能否持续筹集到稳定的资金并不能起保证作用。

政策规定的筹集资金程序是一层一层来的，中央补助资金是要在地方政府补助资金到位后拨付，地方补助资金是在农民交费后再拨付。而由于农民对地方政府存在着不大信任的因素，很多时候不愿意先交钱，担心地方政府收费不透明，这样筹集资金就不大顺利。一些基层干部为完成规定指标以追求政绩，强迫农民参加新农合，还强迫一些卫生院和乡村医生代收费用。再者，基层出现财政紧张时无法兑现对农民的资金补助，从而导致中央和上级财政拨款未能按时到位。

2.4“道德风险”和“逆向选择”问题突出。

道德风险的问题主要表现在：一些医生为获取回扣，往往多开些药甚至开贵药，这给农民增加了医疗负担。还有一些定点医院为追逐过多的利润，提高医疗服务的收费，抵消了新农合给农民带来的优惠，农民的利益遭受到损害，削弱了农民参加新农合的积极性。

逆向选择的问题主要表现在：往往是风险高的患者比风险低的患者更愿意参加医疗保险。一些容易生病或者身体状况很不佳的人群往往更倾向于参加新型农村合作医疗，而身体健康的人群参与的积极性却不高。同时，对参保农民的费用控制目前也缺乏一些有效的方法，很多时候出现小病大看，无病骗保现象。这些逆向选择一旦产生，将对新农合的可持续发展产生很不利的影响。

2.5管理工作滞后，立法不完善。

1）新农合制度从试点到实行已经有几年时间，但是目前国家还没有将其纳入强制实施的法律范畴。国家有出台《国务院关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》，但是还没有一些具体的法律法规来指导新农合的实践。

2）很多地方采取签订责任书的形式以期加大基层干部参与合作医疗的责任心和统一他们的思想，但是这些措施随意性较大，也容易受到各种因素的干扰。同时，农民、医疗机构和政府和商业机构之间四方并没有建立起合同关系，农民在权益受到损害时往往申诉无果，大大削弱了农民参加新农合的积极性。

3）由于缺乏配套的政策制度和法律法规，对于保险公司、政府和政府主管机构之间权利、义务和责任无法区分清楚，这也大大影响到保险公司参与保险的积极性。

3新型农村合作医疗问题解决的的办法

3.1进一步强化宣传教育工作。

各乡镇要成立新型农村合作医疗宣传工作队，与村组干部一起深入村屯、农户家中，耐心细致地开展宣传发动工作，让农民真正了解新农合的新政策，坚定农民的参合信心，巩固提高农民参合率。

3.2改善农村医疗机构基础条件和服务模式。

1）调整优化农村卫生资源，加快服务模式改革。动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。

2）是增加农村卫生投入，加大卫生支农和扶贫力度。增加农村卫生投入，特别是加大对欠发达地区的卫生支农扶贫力度，缩小地区差距，保障欠发达地区农民也能享受到新政策利益。

3）是加强对医务人员的培训，加强人才培养，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到卫生院工作，提高现有医务人员的业务技能。

3.3加大中央和地方财政的支持力度。

政府成为合作基金的筹资者，这就要求各级政府财政应当配备等额数量的专项资金作为合作医疗的启动资金，逐步加大对农村合作医疗发展的投入力度。另外，新型农村合作医疗在资金的筹集上，更加注重了对社会闲散资金的筹集。在各地区设立了合作医疗基金会，发动社会各界知名人士为新型农村合作医疗筹资。

3.4规范医疗服务行为，控制医药费用不合理增长。

1）要采取多种综合措施规范医疗服务行为。各级卫生部门要加强对定点医疗机构服务行为的行政监管，将定点医疗机构做好新农合工作情况纳入日常工作考核指标体系，对出现的违规违纪行为要按照有关规定严肃处理。要注重发挥协议管理在定点医疗机构管理中的作用，建立健全新农合定点医疗机构的准入和退出机制，通过协议实行动态管理。探索建立本县（市、区）以外定点医疗机构信息沟通和监管制度，由省、市（地）级新农合管理机构确定同级定点医疗机构，并实施监管。对定点医疗机构的检查、用药等行为进行严格监管，合理控制药品费用和大型设备检查。

2）积极开展支付方式改革，控制医药费用不合理支出，可推广单病种定额付费和限额付费制度，合理确定病种收费标准，逐步扩大病种范围，严格掌握入出院标准；开展门诊统筹的地区，要积极探索门诊费用总额预付或总额核算的支付方式。

3）发挥社会和舆论监督对医疗机构服务行为的约束作用，推行医药费用查询制、平均住院费用公示及警示制度，完善补偿公示等多项措施，建立医药费用监测和信息发布制度。各级定点医疗机构也要切实加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药、收费等方面的规范、制度和自律机制，加强绩效考核。

3.5不断完善政策制度。

各县（市、区）要根据要求落实新农合管理经办机构的人员编制，保证必要的工作经费。建立健全各项内部管理、考核制度，继续加强管理经办人员培训，提高管理经办服务水平。加快推进新农合信息化建设，逐步实现新农合经办机构与定点医疗机构的联网。建立监管的长效机制，提高监管的水平和效率。

从长期来看，应通过立法，比如制定《农村基本医疗保障法》，以明确赋予全国农民医疗保障权，使农民真正享受到“有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这样，才能从根本上有效解决现实中的各种认识误区和实践困境，从而使农民真正感受到当下民本政府“以人为本”的德政，并使其作为公民应享有的保障健康的权利得以真正实现。

4结语

新农合制度的巩固和发展关系到亿万农民的切身利益，是一项重大的民生工程。要继续坚持和完善政府领导，卫生部门主管，多部门配合，经办机构具体承办，医疗机构提供医疗服务，农民群众参与的管理运行机制。各级卫生、财政、农业、民政等相关部门要在各级政府的领导下，加强协调，密切配合，各负其责。卫生部门要充分发挥主管部门的作用，做好政策拟订、组织实施和综合管理工作；财政部门要加大投入力度，加强对财政补助资金和新农合基金的监管；农业部门要做好宣传推广工作，协助筹集资金，监督基金使用；民政部门要做好农村医疗救助工作，加强与新农合制度的衔接，帮助贫困农民解决特殊困难。各部门要根据各自职责，积极支持，共同促进新农合制度不断巩固完善，持续发展。

后 记

本论文是在导师李老师的悉心指导下完成的。由于经验匮乏，知识有限，从开始选课题到论文顺利完成期间遇到了不少困难。衷心感谢那些可敬的老师、朋友、同学，他们给了我很大的帮助。在这里，我特别要感谢李老师，从论文题目、内容，甚至每个字与标点他都一一给出了修改意见。她的严谨、认真、一丝不苟的工作作风令我十分敬佩，同时也是我永远值得学习的地方。再次感谢李老师对我论文的指导！

参 考 文 献

[1] 中华人民共和国卫生部.关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见.2009-07-13, http://www.xiexiebang.com [7] 百度百科.我国新型农村合作医疗制度及其可持续发展研究.http://baike.baidu.com [8] 丁少群，李桢.我国新型农村合作医疗制度及其可持续发展研究.厦门大学出版社, 2008-1-1.[9] 王素贤,嘉俊文.完善新型合作医疗制度的政策建议.财政监督,2009(10).[10]白剑峰.新型农村合作医疗惠及1.77亿人.人民日报,2006-01-07.

第五篇：新型农村合作医疗论文

试论我国新型农村合作医疗制度

摘要

新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。

新型农村合作医疗在农村社会事业中的作用举足轻重。研究农村合作医疗问题，有助于我们深刻认识农村合作医疗问题的重要性和复杂性，制定正确的医疗政策，处理好党群关系；有助于我国正确认识农村形势，妥善解决城乡矛盾，努力维护社会的平稳发展，维护国家的稳定和安全。国内外学者已从不同的侧面对合作医疗问题进行了广泛研究，提出了各种观点，取得了许多重要的研究成果。本文在已有研究的基础上，结合当前国内合作医疗现状，论述了新型农村合作医疗制度的涵义，探究了我国当前农村合作医疗制度推行中表现出的新特征，取得的成绩以及出现问题的原因，并对我国农村合作医疗制度的未来提出了一些个人建议。

关键词：新型农村合作医疗 , 医疗改革 , 筹资

On the construction of new rural cooperative medical system Abstract

The new rural cooperative medical system, known as “New Rural Cooperative” is a mutual-aid medical treatment system which is based on comprehensive arrangement of serious diseases and is organized by government, attended voluntarily by farmers and multilateral financed by individuals, collectives and government.With the continuous development of economy and society, more and more people began to realize “three rural” issue is the fundamental problem for our party and our country.The new rural cooperative medical system plays an important role in rural undertakings.Studying on rural cooperative medical problems helps us deeply understand its importance , establish a right health policy and handle the party-masses relationship well;and it also help us understand the situation in rural areas correctly ,resolve the conflicts between urban and rural areas properly, maintain social development and safeguard national stability and security.Domestic and foreign scholars have studied the cooperative medical issues from different aspects and got many important research results.This thesis based on the existed research and combined with the current domestic medical situation discusses its meaning, explores its new features, shows its achievements and the causes of problems.What’s more,some personal recommendations are given to China's rural cooperative medical system.Keywords: New rural cooperative medical system , medical reform , financing mechanism

目录

一 绪论 1

（一）研究背景 1

（二）研究意义和目的 2 1 研究意义 2 2 研究目的 2 二 概述 3

（一）我国农村合作医疗发展历程 3

（二）国外农村医疗保障情况 4 1 免费医疗保障 5 2 商业医疗保险 5 3 社区合作医疗保障 5 4 社会医疗保险 5 三 我国新型农村合作医疗发展现状及问题 6

（一）新型农村合作医疗发展现状 6

（二）新型农村合作医疗存在的问题 7 1 相关法律法规的缺失 7 2 筹资机制不稳定，筹资困难,筹资水平低 7 3 制度设计与运行机制不够完善 7 4 政府和集体在新型农村合作医疗发展中的地位和作用不明显 8 5 宣传力度不够，缺乏农民认同 9 四 完善我国新型农村合作医疗制度的对策 10

（一）国外农村医疗保障制度对我国的启示 10 1我国不同地区应根据自身实际，选择不同的农村医疗保障模式 10 2 明确政府职责 10 3坚持公办医院或社会医疗保险机构自己办医院为主，以降低医疗保险成本

（二）我国新型农村合作医疗发展经验 11 1 加快农村合作医疗制度法制建设 11 2 积极拓展筹资渠道, 建立稳定的筹资机制 11 3 完善农村合作医疗制度构建和运行 12 4 明确政府在新型农村合作医疗中的定位，增加支持力度 13 5 加强宣传教育,提高农村居民参加合作医疗的积极性 14 五 结论 15 致谢 16 参考文献 17

一 绪论

（一）研究背景

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以“大病统筹护为主的农民医疗互助共济制度”，它在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。在1974年5月的第27届世界卫生大会上，第三世界国家普遍表示热情关注和极大兴趣。联合国妇女儿童基金会在1980～1981年年报中指出，中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗誉为“以最小投入获得了最大健康收益的‘中国模式’”、“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。但自70年代末到80年代初，由于农村合作社体制的逐步解体，随农村内的“工分制”瓦解，赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活资料，赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外，由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源，导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。所以从赤脚医生和村内卫生所这两方面来看，自从合作社体制瓦解以后，农村内的公共医疗机制基本上呈现着真空的状态。

合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年年底，中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议，将完善和发展合作医疗制度、解决因病致贫作为卫生工作的重点。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。新农合实施至今，已经在全国各地相继开展，整体态势进展良好，截至2008年，全国已有2729个县(市、区)实施了新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为 91.5%。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。

（二）研究意义和目的 1 研究意义

党的十七大把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，提出建立基本医疗卫生制度和努力使全体人民“病有所医”新的重大任务，全面推进新型农村合作医疗制度建设。

新型农村合作医疗是我国社会保障体系的重要组成部分，是具有我国社会主义特色背景的一种医疗保障制度。作为一个发展中的农业大国，三农问题是影响我国经济社会发展的重要问题，“没有农业的发展就没有国家的发展，没有农村的稳定就没有国家的稳定”。农村医疗保障制度，作为农村社会保障制度的重要组成部分，对于农村的稳定和持续发展尤其具有重要的现实和长远意义。建立和完善农村医疗保障制度，不仅可以实现农民生存和就医的平等权利，而且可以改善国民卫生条件、提高卫生服务效率、提高农村生活质量、推动农村经济和人力资源的持续发展。建立农村健康保障制度，反应了农民群众的根本利益，是完善社会主义市场经济体系的必然要求，是促进农村劳动力合理流动，提高经济增长效率的有效途径。2 研究目的

农村医疗保障是与农村经济发展水平、农民收入水平以及农民的思想观念的转变息息相关。中国农村医疗保障体系的建立曾取得过很大的成就，但是，在建设社会主义新农村的形势下，他的完善仍面临很大的困难。本文在分析国内外部分国家在解决农村医疗保障问题的做法和经验的基础上，对新型农村合作医疗试点以来的工作现状进行详细的分析，总结所取得的初步经验，发现实施过程中存在的问题，对产生问题的原因进行分析，并为下一步的发展针对性地提出改进策略，从中探索解决农村基本医疗、保障农民身体健康的长效机制，为国家及有关部门调整、完善新型农村合作医疗制度提出参考依据和政策建议，有助于新型农村合作医疗制度的顺利推行，为进一步完善新型农村合作医疗制度提供一定的依据。

二 概述

（一）我国农村合作医疗发展历程

我国农村合作医疗起源于20世纪50年代初，发展于60年代，鼎盛于70年代，80年代出现严重萎缩。从90那年代起我国开始探索社会主义市场经济条件下农村合作医疗的发展道路。进入21世纪后，我国把“人人享有基本医疗卫生服务”确立为全面建设小康社会的重要目标之一，经过试点探索，全面推进，基本覆盖三个阶段的努力，到2008年基本建立了新型农村合作医疗制度。1955年至20世纪70年代末，为传统合作医疗兴起阶段。建国不久，在农业互助合作运动推动下，一些地方出现由群众自发集资创办的具有公益性质的保健站和医疗站；1956年，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员负责医疗，并且酌量给以劳动日作为补助，首次赋予集体介入农村社会成员疾病医疗的责任。1960年中共中央转发卫生部《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》的报告及其附件。从此，合作医疗成为政府在农村实施的医疗卫生制度。在“文革”期间合作医疗得以全面推行。到1976年，全国农村约90％的行政村实行了合作医疗保健制度。总之，在此期间，国家虽然没有把城镇医疗保障制度延伸到农村，但积极从外部干预农村医疗制度的建立，对农村合作医疗采取了“国家农村医疗制度社区办”的形式，使中国成为世界发展中国家解决农村医疗保障较好的国家之一。从实践中看，仅仅属于初级保健水平的农村合作医疗体系的确创造了世界卫生史上的“中国奇迹”。解放初期，中国在全世界属于人的健康指标水平最低的国别组，到了20世纪70年代末，中国已成为世界上拥有最全面的医疗保障体系的国家之一，80%一85%的人口享有基本医疗保障。2 传统农村合作医疗衰退和解体阶段(20世纪80年代到90年代末)

20世纪80年代后，由于农村推行了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立了统分结合的双层经营体制，原有的以“一大二公”为基础的社会组织形式解体，农村集体经济迅速萎缩，导致维持农村合作医疗正常运转的基金筹集起来越来越困难。同时，由于政府在宏观指导思想上发生了偏差，全国大多数社(队)的农村合作医疗快速走向解体，农村合作医疗的覆盖面由1980年的68.8%骤降到1983年的20%以一下。到1986年，坚持农村合作医疗的行政村减少到5%左右，农村合作医疗的发展跌入最低谷。

表2.1 1979年-1990年全国农村办合作医疗的生产大队比例

Table2.1：1979-1990 Office of the rural cooperative medical care ratio of the production team

单位：％ 年份 生产大队所占比例 年份 生产大队所占比例 1976 90.0 1984 8.0 1978 82.0 1985 5.4 1979 67.6 1986 4.8 1980 68.8 1987 5.0 1981 58.2 1988 6.0 1982 52.8 1989 4.8 1983 11.0 1990 6.1 至此，农民基本上没有医疗保障，广大农民缺医少药的现象变得十分普遍。据有关部门调查，该历史时期内，农村中因病致贫、因病返贫的农户占贫困户的30%一40%，有的地方甚至高达60%。这期间，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，中国的医疗体制发生了巨大变化，几乎所有的医疗服务提供者都从原来依赖政府财政拨款的公立机构，转型为以服务换取收入的组织，公共卫生机构也不例外。20世纪90年代，一些地方总结历史经验，结合农村实际情况，试图在对传统合作医疗模式做出相应变革的基础上使之复兴。到90年代后期，实行农村合作医疗的村占到全国行政村总数17.7％。但与70年代后期合作医疗在农村90％的覆盖率比仍有很大差距。第三阶段是2000年到现在，为新型农村合作医疗阶段。

2000年后政府相继出台许多政策法规，对重建农村合作医疗体系进行规范。2003年1月，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗自此兴办。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度在部分地区试点开展，2007年己经全面铺开新型农村合作医疗制度，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。

（二）国外农村医疗保障情况

国外对农村医疗保障按医疗保障基金筹集方式来划分，世界各国的农村医疗保障制度大致可以划分为免费医疗保障、商业医疗保险、社区合作医疗和社会医疗保险4种不同模式。1 免费医疗保障

免费医疗保障模式，也称国家医疗、全民医疗保障模式，是指医疗保障资金主要来自税收，政府通过预算分配方式，将由税收形成的医疗保障基金有计划地拨给有关部门或直接拨给公立医院，医疗保障享受对象看病时基本上不需要支付费用的制度。实行免费医疗保障模式的国家，基本上由国家开办医院，提供医疗服务。在公立医院工作的医务人员的工资直接由国家分配。中国曾经实行过公费医疗，英国、加拿大、瑞典、爱尔兰、丹麦等发达国家和马来西亚、越南等发展中国家所实行的福利性全民医疗保障制度都属于此类。2 商业医疗保险

商业医疗保险是把医疗保险作为一种特殊商品，按市场法则自由经营的医疗保险模式。在医疗保险市场上，卖方是指赢利或非赢利的私人医疗保险公司或民间医疗保险公司；买方既可以是企业、社会团体，也可以是政府或个人。商业医疗保险的资金主要来源于参保者个人及其雇主所缴纳的保险费，一般而言，政府财政不出资或不补贴。美国是实施商业医疗保险模式的典型代表。尽管美国政府举办了医疗照顾制度、医疗救助制度和少数民族免费医疗等社会医疗保险计划，但在整个医疗保险体系中，它们并不占有主要地位，其覆盖的人群范围十分有限。在美国，80%以上的国家公务员、私营企业雇员和农民都没有受到社会保险的保护，而是参加了商业保险制度。3 社区合作医疗保障 社区合作医疗保障模式，是指依靠社区的力量，按照“风险共担，互助共济”的原则，在社区范围内通过群众集资建立集中的医疗基金(政府通常也给予一定补贴)，采取预付方式用来支付参保人及其家庭的医疗、预防、保健等服务费用的一项综合性基本医疗保健措施。中国传统的农村合作医疗和泰国的医疗保险卡制度，是社区合作医疗保障模式的代表。社区合作医疗制度将一个区域内医疗资金的筹集、因病造成经济损失的分担机制及医疗保健服务的提供三者结合在一起，能够在基层单位提供较好的基本医疗和预防保健，有效保障基层农民的身体健康。其局限性是资金有限，覆盖人群少，抗御大病风险的能力差。4 社会医疗保险

社会医疗保险，是指由国家出面以社会保险的形式组织的、向农民提供因生病、受伤或生育所必需的医疗服务及经济补偿的制度，它具有社会保险的强制性、互济性、福利性和社会性等特征。社会医疗保险的基金来源于国家、集体与个人3方面，通常个人只需要承担小部分的费用。

三 我国新型农村合作医疗发展现状及问题

（一）新型农村合作医疗发展现状 1 新农合制度基本建立并正常运行。从规模上看，截至2008年底，全国己有2729个县(市、区)实施了新农合，参合农民达到8.15亿人，参合率为91.5%，从参合率上看，新农合制度得到了农民的广泛认可。2008新农合筹资总额达785亿元，人均筹资96.3元，全国新农合基金支出662亿元，补偿支出使5.8亿人次受益，其中住院补偿0.51亿人次，门诊补偿4.86亿人次，体检及其他补偿0.48亿人次。初步形成较为完善的农村三级卫生服务网络。近年来，在以新农合为主的农村医疗保障制度的推动下，我国农村各级医疗机构有了较快发展。截至2008年底，全国2003个县共有县级医院8874家、县级妇幼保健机构1985家、县级疾病预防控制中心2259处、县级卫生所1735处。上述四类县级卫生机构共有卫生人员164.2万人。全国3.43万个乡镇共有卫生院3.91万家，床位84.7万张，卫生人员107.5万人(其中卫生技术人员90.4万人)。每千农业人口乡镇卫生院床位0.96张，每千农业人口乡镇卫生院人员 1.22人(而2003年末，全国乡镇卫生院拥有床位仅67.3万张，每千农业人口乡镇卫生院床位0.76张，每千农业人口乡镇卫生院人员1.19人)。全国60.1万个行政村共设61.3万处村卫生室。村卫生室中，执业医师、执业助理医师12万人，乡村医生和卫生员93.8万人，每千农业人口有乡村医生和卫生员1.06人。3 提高了农民对医疗服务的利用水平。

新型农村合作医疗增加了低收入家庭对基本医疗服务的利用水平，缩小了不同收入对医疗服务利用的差距，农民看病难的问题得到一定程度的缓解。4 新型农村合作医疗受到农民的普遍欢迎。

财科所资料显示，新型农村合作医疗2004年资金筹集实际到位率高达93.87%。卫生信息中心资料显示，由于新型农村合作医疗得到了大多数农民的支持，参合率大大提高。大多数农民和农村各类管理人员、卫生服务提供者均认为新型农村合作医疗是一个较好的制度安排，在一定程度上减少了农民的就医障碍，农民对医疗服务的可及性有所提高。卫生部信息中心的资料还显示，合作医疗实施过程中，方便农民就医和报销的措施和方式，受到农民的欢迎。5 一定程度上减轻了农民的就医经济负担。

通过合作医疗基金的补偿，有64%的农民认为就医经济负担有所减轻，卫生服务的可及性有所提高，在有医生诊断需要住院的病人中，参合农民由于经济困难而没有住院的病人比例比未参合的农民低34%。

（二）新型农村合作医疗存在的问题 1 相关法律法规的缺失 迄今为止，我国都没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律，关于新型农村合作医疗只有一些地方政府规章，但这些地方政府规章明显法律效力很低。而且，在新型农村合作医疗制度的运行中，势必会产生法律责任的承担问题，而现有的一些地方政府规章对新型农村合作医疗中的法律责任问题没有作出具体规定。新型农村合作医疗的发展更多是依赖下级政府对上级政府的“惯性服从”、某些领导个人对它的认识和重视程度来维系。法律制度的欠缺，给新型农村合作医疗工作带来了一系列的问题，如合作医疗的对象不明确、合作医疗的资金来源不稳定、管理方面的随意性和盲目性等。法律的缺失，也使中央职能部门间出现政策不协调的现象，如各部门门对新型农村合作医疗筹资的看法不一致。2 筹资机制不稳定，筹资困难,筹资水平低

新型农村合作医疗制度虽然强调“个人、集体和政府多方筹资”，实行“农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，但在实际的运行当中，筹资难度依然较大。最明显的是一些贫困落后地区，由于经济相对落后，农民收入低，实际支付能力不高，筹资能力明显不足。首先，缺乏具体的筹资政策，新农合指出了筹资的三个方面，却没有更为详细的明确乡、村两级合法筹资的渠道以及政府资助情况，这使得集体补助无法正式到位，各地的支付比例也缺乏规范性。其次，政府筹资水平和经济发展不协调，随着经济的发展，医疗费用的增加，筹资水平应当有所增加，但目前采用绝对数额的筹资方法，容易导致医疗保障水平难以提高。新型农村合作医疗的筹资成本比较大，筹资机制还不够稳定和健全。目前新农合在基层的推广扩展和资金收缴工作多采取干部挨家挨户宣传和收缴的方式, 收缴工作的繁重和报销程序的繁琐增大了制度运行成本，每年在农民“参合”费用的收缴、人员信息登统上,都要耗费大量的人力、财力和时间,乡镇、村街和卫生部门工作量很大。现行新型农村合作医疗基金中用于门诊消费,这与农民本身对新农合的信任危机恶性循环,加重了筹资困难和运转成本高的困难局面,亟须探索出简易、低成本和受农民欢迎的运转方式。3 制度设计与运行机制不够完善（1）技术问题

社会各界对新型农村合作医疗制度模式总体上是肯定的，但也有一些批评意见，大体集中在以下几个方面。第一，保大病不保小病（门诊）。反对者认为对大病的干预所获得的健康效果远不如常见病和多发病的及时干预，而且以大病为主的保障方式导致“小病大医”的道德风险，不符合卫生保健规律。持这种观点者主张应回到传统合作医疗立足于乡村的预防保健与常见病多发病的模式上。第二，家庭账户的设置。目前全国开展新型农村合作医疗制度的报销模式主要包括三种模式。一是单纯大病统筹模式（住院为主）；二是住院统筹加门诊家庭账户；三是住院统筹加门诊统筹。批评者认为家庭账户因沉淀资金作用不大，弱化了制度的共济功能，主张取消。第三，“自愿原则”。国内外的学者往往从社会保障制度本身的强制性出发指责合作医疗自愿参加的规定，认为这可能导致“逆向选择”和道德风险。在新型农村合作医疗问题方面，主要有三个：一是报销比例偏低。看病花了上千元，真正拿到手中的补偿却太少，农民自己承担的费用还是偏重；二是医药费报销的起付线、封顶线制定不科学。起付线定得太高，农民担心小病无受益，影响农民的参保积极性，封顶线定得太低，农民担忧大病无保障，不能从根本上解决问题；三是报销手续太繁杂。有过报销经历的农民普遍反映交钱容易拿钱难，特别是转院的需要经过层层环节，农民意见较多。（2）组织、管理问题

新型农村合作医疗的管理是由所在地的合管办具体负责的，目前该办公室的工作人员少，按照传统的管理制度是很难实现对新型农村合作医疗的管理和监督。有部分县市内部的组织管理制度不完善，资金管理不透明，报销资格审核过于繁琐，这样就会直接影响工作的效率，使得老百姓感觉报销难，也不能保证医疗资金的合理使用，甚至会造成医疗资源的很大浪费。而对于定点医疗机构即使各级政府卫生行政部门采取了各种手段，但是由于监管漏洞导致某些定点医疗机构没有严格按照有关规定要求执行，擅自增加目录外药品，导致参合农民的负担增加。政府和集体在新型农村合作医疗发展中的地位和作用不明显

尽管新型农村合作医疗确立了集体经济组织和政府对合作医疗的扶持，但在中、西部多数经济欠发达地区，由于乡镇企业不发达，集体扶持部分在这里几乎无法兑现。加上农业税的取消，乡村两级全靠国家转移支付来维持工作运转，乡村两级负债累累，导致对合作医疗的投入严重不足，财政投人启动资金缺乏。另外，财政体制改革后，现行“分税制”的体制也制约着中西部地方政府重建农村合作医疗制度。政府承担筹资责任不够，出资额偏低，这个问题是最明显和最直接的。

我国城乡居民收入差距日益扩大，城乡结构的二元性仍旧突出，但在这样一个两极的社会形态中，我国的医疗市场却是统一的。农村的医药价格是根据城市标准制定的，在统一医药市场的情形下，在城乡施行两套不同的医疗保障制度。城镇医疗保障制度建立较早，制度较为成熟，政府财政扶持力度大。而与之相对的农村医疗保障制度则相反的起步晚，制度不够完善，政府投入资金不足。另一方面，在医疗卫生事业的管理调控方面，政府责任缺失。医疗行业的专业性、技术性较强，我国医疗行业垄断严重。政府相关的管理调控不力，医药价格长期走高，新型农村合作医疗制度难以有效的减轻农村居民医药费的压力。5 宣传力度不够，缺乏农民认同

进入新世纪，随着以人为本执政理念的深入人心，全社会关注社会保障、关心农村合作医疗的外部环境和氛围已经形成，加快建立健全新型农村合作医疗制度有着广泛的群众和社会基础。然而，同时无论是理论部门还是实际工作部门，对新型农村合作医疗制度建设还都有一定的偏差，当前的新型合作医疗保险制度的宣传流于表面，仅仅是停留在介绍“新农合”的层面上，没有足够的说服力来推动农民参保。在社会方面，一方面，没有加强对农民危险意识的宣传，大多数农民认为自己身体状况良好，不会得什么大病，仅仅停留在当前的利益上面，缺乏长远的眼光，因而拒绝参保。另一方面，农民对保险的原理认识不够，认为政府是拿自己的钱去补偿别人的损失，并且在理赔时由于没有被告知理赔标准，农民往往对许多药费不能理赔的结果感到不满。

四 完善我国新型农村合作医疗制度的对策

（一）国外农村医疗保障制度对我国的启示 因各国国情不同，经济发展水平以及传统习惯的差异出现多种医疗保障模式，综观各国农村医疗保障制度，我们可以得到以下启示：

1我国不同地区应根据自身实际，选择不同的农村医疗保障模式 每一种医疗保障制度，都有其赖以生存的不同制度基础和制度环境，制度的选择必须与当地的经济、社会、人文等环境相联系。我国幅员辽阔，不同农村地区经济、社会发展差异巨大，发展医疗保障不能搞“一刀切”，不应该要求所有地区都去建立所谓的新型合作医疗制度，各地应根据自身特点选择适宜的农村医疗保障制度，如在经济发达、城市化程度高的地区，可考虑建立城乡一体化的社会医疗保险制度;在中等发达地区建立强制性大病统筹医疗保险模式，在欠发达地区建立社区性合作医疗制度等。2 明确政府职责

凡是医疗保险搞得好的国家，都是政府直接参与农村医疗保险的组织和管理。政府不仅应为我国农村医疗保险制度建立提供组织保障，而且还应通过社会保障税或直接补贴的方式提供有力的资金支持，以此保证农村与城市国民医疗保障的平等性，同时政府还要参与对医疗保险服务机构的管理和监督，建立有效的医疗费用控制机制。如政府应统一规定或限制药品的使用范围和医疗价格，如果超过此限制条件，医院就应受到质询，或对超过的部分，医疗保险机构不予报销；尝试按疾病类别规定医疗费用限额，实行医院费用总量控制等。3坚持公办医院或社会医疗保险机构自己办医院为主，以降低医疗保险成本

实行医疗机构的市场化改革，必然带来一些营利性医院、诊所过于追求利润的现象，导致医疗收费很难控制。对此，南美洲一些国家(如墨西哥)的社会保险机构便采取了“惹不起，躲得起，靠自己”的政策，自己设立医疗单位为被保险人提供服务，实行严格的分级转诊医疗方式，并特别注重保健和预防宣传工作，还建立了不少体育场馆等公共保健设施，以降低患病率，从源头上节约医疗保险费的开支。目前，在我国农村地区也大量充斥着私营医疗机构和人员，很多原来公有的卫生院(所)在市场化改革中也变成了私人承包经营，利益的驱动导致假医假药、乱收费等现象充斥农村医疗市场。在这种情况下，有必要及时转变医疗机构市场化改革的错误做法，坚持公办医院为主体，尝试社会医疗保险机构在农村地区自己设立平民医院、平价药店，直接为参保农民提供低成本的医药服务，同时要强化农村基层的卫生预防保健工作。

（二）我国新型农村合作医疗发展经验 1 加快农村合作医疗制度法制建设

“社会保障制度从根本上说是国家的一项基本法律制度。不从法律角度提出、认识和解决此问题，任何意义上的社会保障制度既无从建立，也无从运作。”一方面,应尽快出台专门的行政性法规为规范和监管农村医疗市场提供法律依据;另一方面,政府应建议全国人大和地方各级人大为新型农村合作医疗立法,将新型农村合作医疗的试点工作置于法律的框架之内,以法律的公信力和稳定性恢复和重建广大农民对几十年来起起落落的农村合作医疗制度的信任和信心。

根据我国现阶段的社会经济发展情况，我国农村医疗保障立法宜采取“一法为主”型的总分结构，即制定一部统一的综合性的法典式法律，如《农村医疗保障法》，对农村医疗保障法的目的、调整对象、农村医保的基本原则、保障种类，保障资金的来源、筹集方式，保障的管理机构和管理体制，以及法律责任等做出概括性规定，以此来统领相关的行政法规、地方性法规、部门和地方规章等单行法规和配套法规。各级地方政府和人大则应因地制宜，充分考虑地方特色，以基本法为依托，制定相关的地方性法规和行政法规。同时还要注意与其他相关法律(包括我国参加的国际公约)保持协调和衔接，也可对其它法规进行适当修正(如土地法、侵权法等)。最终形成以母法为主干，以单行法、配套法为具体体现的完整、统一、和谐的多层次农村医疗保障法规体系。

同时，农村合作医疗立法要遵循一些基本原则：权利与义务相一致的原则；普遍性和选择性结合原则；明确政府主体责任原则；自愿与强制相结合的原则；社会化的原则。2 积极拓展筹资渠道, 建立稳定的筹资机制

农村医疗保险资金来源主要有三个方向，以个人、集体补助和政府，各主体所承担的份额根据各地经济情况有所不同，但均是由农民个人承担相对较多的部分，加重了农民特别是西部广大贫困地区的农民的负担。因此，需因地制宜，建立科学合理的筹资机制。（1）中央财政应逐步加大新农合筹资的投入力度 在现行的分税制财政体制下，中央财政资金实力应该成为农村医疗的重要物质保障。在地方财政困难和农民收入有限的条件下，中央财政加大资金投入力度，担当起新农合筹资的主要角色，否则，新农合制度的筹资将不具有持续性。中央财政对新农合筹集资金的补贴还应该随着经济的发展及财力的增加而逐步扩大。

（2）在地方资金配套中省级财政比例应提高，减轻基层财政负担。

2003 年，国家文件规定，省、市、县三级财政共同承担至少 10 元的筹资配套资金，但是制度设计上没有明确地方各级财政的分担比例，各个地区筹资分摊上的随意性较大。而现行的财政体制中，财力向上集中，所以省级财政承担地方配套资金的大头较为合理，市级次之，基层最小，尽量减轻基层财政的负担。

（3）探索强制参保的原则，多渠道筹资，提高资金筹集的稳定性和效率。

适时将合作医疗作为一项强制性的社会保险计划，可以避免“逆向选择”问题。在目前的实践中，有一些地方要求以家庭为单位进行参加，已经带有某种程度的强制性质。事实上，如果新农合制度通过制度改善实实在在的使农民得到了实惠，农民参保的积极性就会大大提高，支付能力倒在于其次。另外，中央财政的资金补贴是在农民缴纳费用的前提下到位的，强制参加同时也解决了政府补贴的公平性问题。要充分发挥集体经济的补充作用,鼓励社会、企业、个人捐助,拓宽基金来源。

新农合在实施试点以来，对于资金筹集的方式大多数试点地区采用的都是上门筹资的方法，但这种资金筹集方式的费用较高，成本也大，而且对于新型农村合作医疗的可持续发展也会带来一定的风险。因此新农合在实践中应根据不同地区的不同情况，探寻适合当地的科学筹资方式，提高筹资效率和节约实施中的筹资成本。我们可以借鉴其他试点地区的经验，实行农民滚动式筹资的方式。这种农民滚动式筹资是指在自愿、知情的前提下，参合农民在报错医药费用时，用报销所得的费用向所在乡镇农合办公室和村卫生室预缴该户次年参合资金的缴费制度。它可以克服传统筹资存在的缺陷，现场预缴的手续比较简便，可操作性强，减少了再次筹资过程的环节，不仅保证了资金安全、降低了筹资成本，还能在一定程度上保持了参合率的稳定性，为合作医疗健康持续发展提供了经费基础。3 完善农村合作医疗制度构建和运行（1）制度设计

第一，简化补偿程序。简化合作医疗的补偿设计，简化报销程序，给老百姓提供方便快捷的服务，使农民能够比较容易地明白自己在需要时能够获得收益，解除他们的疑虑，提高满意度。

第二，调整补偿标准，合理补偿医疗费用，解决补偿水平低的问题。应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定住院医疗费用的起付线、封顶线和补助（报销）比例，并根据实际情况及时调整，既要防止因报销标准定得过紧造成资金沉淀，妨碍参保农民受益，又要防止因放得太松发生透支现象。目前要解决的是定得过紧的问题。

第三，合理引导病人流向，控制医疗费用增长。在建立合作医疗制度的同时，要加快扩大新型农村合作医疗保障范围和补偿规模，加强医疗机构管理，提高各级卫生技术人员服务能力，使卫生机构具有提供适合农村居民需求的服务的能力，才能有效合理的引导病人的流向。第四，保证政策的系统性和稳定性。一是要保证新型农村合作医疗政策内部的系统性，保证合作医疗的运行管理机制、监管机制、奖惩机制方面的政策措施相互协调。二是要保证新型农村合作医疗政策同外部环境政策（包括卫生政策和经济政策）的系统性。合作医疗政策的稳定与否，取得的效果是否具有可持续性，是合作医疗能否平稳发展下去的关键，将直接影响农民对于合作医疗的信任。要保持合作医疗政策的稳定性，防止政策“朝令夕改”，以提高老百姓对合作医疗的信任程度；要维持合作医疗效果的持续性，采取利于合作医疗效果发挥的措施，让老百姓受益。（2）制度运行

第一，加强管理机构和管理服务能力建设。一是健全新型农村合作医疗管理机构设置；二是明确人员编制，加强人员培训；三是明确办公经费来源及各项经费标准，确保经费及时、足额到位；四是健全新型农村合作医疗经办机构运行机制；六是建立实用共享的新型农村合作医疗信息管理系统。

第二，强化新型农村合作医疗监管，提高管理效率。加强监管是壮大新型农村合作医疗的必然选择。1)真正发挥监督委员会的实质性监督作用。按照国务院文件精神“县级人民政府可根据本地实际，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况”。2)利用多种形式，发挥多种监督主体的监督作用。一是保障参合农民的知情权；二是把人大监督、审计监督、内部监督、媒体监督和群众监督有机结合起来，发挥各自优势，对合作医疗进行全方位的监督；三是可以积极组建新农合协会，发挥协会的监督作用。3)建立有效的监管机制。在监管主体上，应遵循基于规则、机构独立、与被监管者保持距离这些现代监管体制的核心特征，设立一个中立的监管机构。该机构的运行全部依赖于公共财政资源的支持。在监管内容方面，应该建立全面的而不是单一的监管体系，主要包括准入监管、质量监管、价格监管、公共补贴监管、不分配利润政策监管等。明确政府在新型农村合作医疗中的定位，增加支持力度

医疗保障具有公共品的属性决定了各级政府必须在医疗保障的建立和维护方面起主导作用。世界各国和我国医疗保障发展的历史也进一步证实，政府在医疗保障的建立和发展中具有不可推卸的主导责任。这就要求在农村医疗保障的建立和发展过程中，各级政府必须在经济、政策、法律等方面给以一定的支持和优惠，逐步建立起各级政府、农村集体和农民个人的共同投入、风险共担的机制。

（1）规范和监管农村医疗市场。在社会主义市场经济环境下,制定“游戏规则”,规范市场环境和市场秩序,是政府的主要职责之一。对于新型农村合作医疗的可持续发展也是这样,政府的主要职责之一是要规范农村医疗市场,营造一个公平有序、适度竞争、兼顾各方利益的市场环境。

（2）加速对合作医疗的立法。政府对农村医疗市场的规范和监管应建立在法制化的基础之上。

（3）改变农村医疗市场的“软环境”,引导人才向农村流动。政府应从政策导向、培训体系和激励机制三个方面着手,从根本上改变农村医疗市场的“软环境”,逐步引导医学人才向农村医疗市场流动。

（4）逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入力度。党中央、国务院适时提出了“工业反哺农业”的战略构想,这是我国农业发展和“三农”问题解决所面临的一个非常重大的战略转变,也是新型农村合作医疗可持续发展面临的一个重大的战略机遇期。要逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入力度,尤其是中央财政的转移支付力度。5 加强宣传教育,提高农村居民参加合作医疗的积极性

虽然新农合已运行多年,但真正有效的宣传还需加强,尤其要强化其社会医疗保险性质的宣传。目前应宣传的核心信息有:(1)“新农合制度是由政府组织、引导、支持,农村居民自愿参加,以大病统筹为主的农村居民医疗互助共济制度”,制度设计的内涵意义是以户为单位参合,个人缴费且随着个人收入的增加而逐渐增加,这是参合人员的义务;(2)人均筹资的大部分由政府资助;(3)详细宣传医疗费用的统筹补偿模式、方法和报销补偿程序;(4)重视对外出务工农民的政策宣传,让其知道在县外住院的费用可按规定报销;(5)向公众宣传落实公示、举报、审计和通报制度的重要意义,建立农村居民参与和社会共同关注的监督管理长效机制,坚持每位参合农民住院情况的报销补偿“三级公示”。

为了让农民主动参与和配合新型农村合作医疗政策的执行，减少逆向选择的行为发生，促进新农合政策的良胜和持续发展，其前提和基础是必须让农民熟悉新农合的政策、作用和意义，因此要采取科学的方式，加大宣传力度，做到集中宣传和经常性教育相结合，走村进户把道理讲清;把政策宣传与服务指导相结合，使新农合政策深入人心。各级政府、相关职能部门要采取多种形式,广泛地宣传农村社会保障制度的意义,以提高农村居民参加合作医疗的积极性。要充分利用现有的网络、电视、电台以及纸质媒介进行大范围的充分的宣传，让更多的农民群众了解“新农合”，认识到“新农合”能够给他们带来的好处。另一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权，让政策透明化，努力赢得农民群众的信任，让农民群众抛开心中的疑虑，自觉自愿进行投保。这样能够为“新农合”的推广创造一个更加高效的平台。五 结论

农村医疗保险制度改革的发展历程，揭示了农村合作医疗保险制度在农村地取得发展和良好绩效需要的各种条件，农村医疗保险体制的完善与否直接关系到广大农民群众的身体健康，关系到农村经济和社会的协调发展，关系到农民生活质量的提高和农村社会进步。

本文在搜集大量资料的基础上，分析了我国新型农村合作医疗的问题主要有:法律的缺失；筹资机制不健全；制度设计与运行不完善；政府在新农合中的作用有待加强；新制度宣传不到位等。并针对存在的这些问题，结合国内外研究成果，从加快法制建设、建立稳定的筹资机制、完善制度构建和运行、强化政府的主导作用和提高宣传力度等方面提出了改进的意见和建议。总之，尽管中国农村的医疗卫生形势依然严峻，政府正在努力为没有保险的农村居民提供医疗保障，并明确提出了要增加政府投入的责任，新型农村合作医疗体系的试点无论如何都是一个大胆的历史性的开端。当然，任何一项政策都不可能十全十美，都存在一些缺陷或面临很多挑战，特别是在实施之初。发现指出问题总是相对容易的，更多的挑战来自于如何解决这些问题，进而不断完善我们的政策。令人欣慰的是，我们有大量的经验可以参考，这包括九十年代城镇医疗改革的经验、过去旨在复兴农村合作医疗的数次尝试，以及来自国外医疗卫生发展的经验。有理由相信，随着新型农村合作医疗制度和政策的不断完善，将推动农村经济社会向更好的方向发展，并促进城乡协调、经济社会协调发展的和谐社会的形成。

致谢

在这篇论文完成之际，也是我学习生活即将结束之际，在此我谨对给予我指导、帮助的老师和同学致以衷心的感谢！

首先感谢我的父母，感谢他们对我养育之恩，他们一直以来对我无私的支持，他们给予我的谆谆教诲和鼓励，成为我战胜困难和不断进取的动力。

其次，我要感谢我的导师

副教授。本论文从选题、提纲的修改乃至论文的定稿都得到田老师精心的指导。田老师虽然事务繁忙，但对论文的每一稿都认真修改并提出宝贵的指导性意见，在此谨向田老师致以最衷心的感谢！

还要感谢大学以来给予我帮助、授予我知识的各位老师以及朝夕相处了四年的可爱的同学们，感谢你们在生活和学习上对我的鼓励和支持。在论文的写作过程中参阅了大量的国内外资料、文献。在此，谨向这些文章的作者表示感谢，他们完成的工作是我论文的重要参考资料。

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