当前农信社改革面临的六大矛盾及建议

第一篇：当前农信社改革面临的六大矛盾及建议

近两年来，农信社改革和发展取得了明显成效，在支持新农村建设中发挥了越来越大的作用，但农信社改革和发展还面临着许多困难和问题，亟待研究解决。

一、行业管理与法人治理的矛盾

一是省联社管理手段有限但责任无限。银监会和省政府对省联社的要求很高，只要农信社出了问题，省联社都要承担责任。但受分级法人体制的制约，省联社管理权利有限，在贷款审批、违规责任人处理等一系列工作上不能放手管理。无限的责任与有限的职权，使省联社处于想管不敢管，不管又无法承担责任的两难境地，很多工作难以落实到位。

二是对农信社法人治理要求高但股东综合素质低。农信社现有股东中大部分是农民，且人数众多，股金分散，他们入股一来是出于对农信社过去支持的感激，二来是为了方便贷款，他们入股并不是为了投资，并受知识、能力和管理水平的限制，他们对农信社经营管理并不关心，农信社实际上还是由理事长、主任等经营层内部控制，使得农信社法人治理难以得到真正落实。要解决法人治理问题，必须引进有能力的大的机构投资者和战略投资者，彻底改善现有股东结构，而这却是任何一家小法人农信社都无力接纳的。

三是要求农信社抗风险能力强但小法人抗风险能力弱。取消乡镇信用社法人资格，以县（市）为单位统一法人改革的目的之一，就是扩大资本规模，提高农信社抗风险能力。从我省统一法人工作实际看，很多县级联社尽管已经开业，但由于规模依然偏小，抗风险能力并未得到根本提高，单一法人农信社抵御风险的能力依然很弱，很容易重蹈以往小金融机构破产倒闭覆辙。

建议：取消小法人，推进大法人。为了提高农信社的风险防控能力，应尽可能在较大范围内组建新的统一法人机构。

二、监管的统一性与农信社业务经营的差异性之间的矛盾

又如：在资本约束上，采用“对最大一户贷款的余额不超过农信社资本总额10%”的比例进行约束，使得一些资本数额较小的信用联社不能满足农业产业化企业的贷款需要，从而使农信社黄金客户流失。

建议：银监部门宜对农信社实施有针对性的金融监管，制定监管标准应在三个方面有所区别：一是发达地区与落后地区有别；二是城市机构与农村机构有别；三是“三农”业务与其他商业性业务有别。

三、国家支持与行业歧视之间的矛盾

国家启动农信社改革以来，在资金和政策上都给了很大支持，各地、各部门陆续取消了一些歧视农信社的政策，目的是为农信社创造一个较好的外部环境，扶持农信社尽快化解包袱，加快发展。但不少行业和部门还有很多歧视性政策仍然存在，比如：不能存放烟草系统存款和住房公积金，不准代收移动通讯公司电话费，不准开办准贷记卡等，制约了农信社业务的开展。一些单位愿意与农信社发生业务往来，但迫于上级规定，不敢往来。

建议：国务院、银监部门协调有关部门取消各类对农信社的歧视性政策，严禁再出台歧视性政策，放宽办理各类金融业务的限制，使农信社能与其他金融机构平等竞争。

四、行业统筹与各自为政之间的矛盾

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农信社要提高竞争力，加快发展，必须实行行业统筹，加强交流合作，共享信息资源。但目前尽管省内资源整合力度加大，但从全国范围来看，各省农信社仍处于孤立状态，大家各自为政，独立发展，在交流合作上反而比改革前更少了，在网络开发、业务创新、制度规范等方面出现大规模低水平重复建设，不仅耗费大量人力物力，而且因标准不统一给今后交流合作造成障碍。与其他银行相比，农信社网络覆盖面小、业务创新能力差、抗风险能力弱，在竞争中已处于弱势，若任由目前的状况延续，与其他银行的差距只会越来越大。

建议：银监会组织各地农信社加强业务和技术层面的交流合作，统一开发网络系统，制定业务操作规范，开展业务创新，节约人力物力，迅速提高农信社竞争实力，缩小与其他银行的差距。

五、中西部省份农信社历史包袱重与对农信社要求高之间的矛盾

国务院和省政府对农信社的改革发展提出了较高的目标，要求五至十年内逐步向农村商业银行转型，在支持新农村建设中发挥主力军作用等等。中西部省份的农信社虽然获得了国家的部分支持，但由于历史包袱重，达到上述目标的困难很大。如：湖北省农信社在央行票据置换后，历年亏损和不良贷款数额仍然很大，而且由于全省农信社在2002年末

建议：国家对农信社采取进一步扶持政策，实事求是地对少拿的央行票据进行调查和补充发行，对农信社承担的政策性损失，采取票据置换方式或财政资金扶持方式全额补偿。

六、小额农贷风险大与补偿小的矛盾

小额农贷是目前解决农民资金需求的有效手段。但由于小额农贷营销成本高，没有任何担保，而且也没有任何政策性和商业性风险补偿渠道，由此产生的一切风险全部由农信社承担，使农信社在小额农贷上的收益和风险很不对称。长此以往，农信社小额农贷业务将难以为继，农民贷款难的问题又会重新抬头。

建议：建立小额农贷保险制度。设立不以盈利为目的政策性保险机构（或由实力强、功能全的保险机构代理），为农信社小额农贷提供保险业务。农户办理小额信用贷款可按一定的比例购买贷款保险，当因自然风险和市场风险造成农户小额信用贷款不能按期偿还时，由保险公司赔付，以增强农业和农户风险承受能力。同时，积极推动商业性保险机构进入农村市场，创新合适的保险品种，分摊农信社部分风险，实现农户、农信社、保险机构三赢，构建解决农民贷款难的长效机制。

第二篇：当前农信社改革面临的六大矛盾及建议

当前农信社改革面临的六大矛盾及建议

近两年来，农信社改革和发展取得了明显成效，在支持新农村建设中发挥了越来越大的作用，但农信社改革和发展还面临着许多困难和问题，亟待研究解决。

一、行业管理与法人治理的矛盾

一是省联社管理手段有限但责任无限。银监会和省政府对省联社的要求很高，只要农信社出了问

题，省联社都要承担责任。但受分级法人体制的制约，省联社管理权利有限，在贷款审批、违规责任人处理等一系列工作上不能放手管理。无限的责任与有限的职权，使省联社处于想管不敢管，不管又无法承担责任的两难境地，很多工作难以落实到位。

二是对农信社法人治理要求高但股东综合素质低。农信社现有股东中大部分是农民，且人数众多，股金分散，他们入股一来是出于对农信社过去支持的感激，二来是为了方便贷款，他们入股并不是为了投资，并受知识、能力和管理水平的限制，他们对农信社经营管理并不关心，农信社实际上还是由理事长、主任等经营层内部控制，使得农信社法人治理难以得到真正落实。要解决法人治理问题，必须引进有能力的大的机构投资者和战略投资者，彻底改善现有股东结构，而这却是任何一家小法人农信社都无力接纳的。

三是要求农信社抗风险能力强但小法人抗风险能力弱。取消乡镇信用社法人资格，以县（市）为单位统一法人改革的目的之一，就是扩大资本规模，提高农信社抗风险能力。从我省统一法人工作实际看，很多县级联社尽管已经开业，但由于规模依然偏小，抗风险能力并未得到根本提高，单一法人农信社抵御风险的能力依然很弱，很容易重蹈以往小金融机构破产倒闭覆辙。

建议：取消小法人，推进大法人。为了提高农信社的风险防控能力，应尽可能在较大范围内组建新的统一法人机构。

二、监管的统一性与农信社业务经营的差异性之间的矛盾

在对农信社监管问题上，监管部门很多指标采用对其他商业银行的监管标准来要求农信社，制约了农信社的发展。如：把农信社农户小额信用贷款的风险权重确定为100％，对农信社资本压力很大。农业大县湖北省监利县联社截止2006年6月底，小额农贷余额5.6亿元，占贷款余额的82％，其中2006年新增小额农贷4.1亿元，按资本充足率8％标准，据此需补充资本金0.32亿元，资本压力很大。小额农贷是农信社支农的最好方式，深受政府和农民的欢迎，但为达到监管要求，农信社只有减少小额农贷投入，这样又会影响农信社的发展和新农村的建设。

又如：在资本约束上，采用“对最大一户贷款的余额不超过农信社资本总额10”的比例进行约束，使得一些资本数额较小的信用联社不能满足农业产业化企业的贷款需要，从而使农信社黄金客户流失。

建议：银监部门宜对农信社实施有针对性的金融监管，制定监管标准应在三个方面有所区别：一是发达地区与落后地区有别；二是城市机构与农村机构有别；三是“三农”业务与其他商业性业务有别。

三、国家支持与行业歧视之间的矛盾

国家启动农信社改革以来，在资金和政策上都给了很大支持，各地、各部门陆续取消了一些歧视农信社的政策，目的是为农信社创造一个较好的外部环境，扶持农信社尽快化解包袱，加快发展。但不少行业和部门还有很多歧视性政策仍然存在，比如：不能存放烟草系统存款和住房公积金，不准代收移动通讯公司电话费，不准开办准贷记卡等，制约了农信社业务的开展。一些单位愿意与农信社发生业务往来，但迫于上级规定，不敢往来。

建议：国务院、银监部门协调有关部门取消各类对农信社的歧视性政策，严禁再出台歧视性政策，放宽办理各类金融业务的限制，使农信社能与其他金融机构平等竞争。

四、行业统筹与各自为政之间的矛盾

农信社要提高竞争力，加快发展，必须实行行业统筹，加强交流合作，共享信息资源。但目前尽管省内资源整合力度加大，但从全国范围来看，各省农信社仍处于孤立状态，大家各自为政，独立发展，在交流合作上反而比改革前更少了，在网络开发、业务创新、制度规范等方面出现大规模低水平重复建设，不仅耗费大量人力物力，而且因标准不统一给今后交流合作造成障碍。与其他银行相比，农信社网络覆盖面小、业务创新能力差、抗风险能力弱，在竞争中已处于弱势，若任由目前的状况延续，与其他银行的差距只会越来越大。

建议：银监会组织各地农信社加强业务和技术层面的交流合作，统一开发网络系统，制定业务操作规范，开展业务创新，节约人力物力，迅速提高农信社竞争实力，缩小与其他银行的差距。

五、中西部省份农信社历史包袱重与对农信社要求高之间的矛盾

国务院和省政府对农信社的改革发展提出了较高的目标，要求五至十年内逐步向农村商业银行转型，在支持新农村建设中发挥主力军作用等等。中西部省份的农信社虽然获得了国家的部分支持，但由于历

史包袱重，达到上述目标的困难很大。如：湖北省农信社在央行票据置换后，历年亏损和不良贷款数额仍然很大，而且由于全省农信社在2002年末上报报表中少反映不良贷款数额，导致少拿央行票据16.47亿元，在三峡库坝区搬迁过程中遭受资金财产损失2.13亿元也未得到补偿。地方财力有限，农信社经营效益刚刚好转，庞大的历史包袱难以消化，既影响了农信

社改革和发展，又制约了农信社支持新农村建设。

建议：国家对农信社采取进一步扶持政策，实事求是地对少拿的央行票据进行调查和补充发行，对农信社承担的政策性损失，采取票据置换方式或财政资金扶持方式全额补偿。

六、小额农贷风险大与补偿小的矛盾

小额农贷是目前解决农民资金需求的有效手段。但由于小额农贷营销成本高，没有任何担保，而且也没有任何政策性和商业性风险补偿渠道，由此产生的一切风险全部由农信社承担，使农信社在小额农贷上的收益和风险很不对称。长此以往，农信社小额农贷业务将难以为继，农民贷款难的问题又会重新抬头。

建议：建立小额农贷保险制度。设立不以盈利为目的政策性保险机构（或由实力强、功能全的保险机构代理），为农信社小额农贷提供保险业务。农户办理小额信用贷款可按一定的比例购买贷款保险，当因自然风险和市场风险造成农户小额信用贷款不能按期偿还时，由保险公司赔付，以增强农业和农户风险承受能力。同时，积极推动商业性保险机构进入农村市场，创新合适的保险品种，分摊农信社部分风险，实现农户、农信社、保险机构三赢，构建解决农民贷款难的长效机制。

第三篇：当前农信社改革发展调研对策

近几年来，农村信用社改革试点工作取得了明显的成效：管理体制初步建立、产权制度改革取得阶段性成果、服务“三农”方向进一步明确、资产质量和经营状况得到好转。但是，我们必须清醒地看到：农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、管理体制等方面仍然存在着一些问题，这些问题严重制约着农村信用社改革发展。因此，正视这些问题，认真分析成因，制定切实可行的对策措施，在当前显得尤为重要。

一、农村信用社改革发展中存在的问题

（一）产权关系仍需进一步明晰

多年以来，农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，成为制约农村信用社发展的一个核心问题。以法人为单位改革农村信用社产权制度，关键就是要农村信用社作为一个市场主体，实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”这一目标。这就要求股东在依照法律规定的范围内以自己的出资额来清偿债务，股东享有所出资产的收益权，企业由出资人或其雇用的经理人员来经营。按照市场经济理论，产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动、组合，而非政府行政主导。农村信用社由于历史原因，使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果，社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权，使社员没有增加股本金份额的动力。目前，股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义，这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。

（二）法人治理结构不完善

农村信用社在由合作社转向现代金融企业制度过程中，现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束也没有得到很好的匹配。具体表现为：决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工尚未明确，现有的许多规定在实际操作中难以执行，决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离，股东会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的现象仍然严重。

（三）经营机制僵化和内控乏力

由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质普遍偏低，与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。

（四）历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在金融风险仍然很大

为了明晰产权关系，真正转换农村信用社的经营机制，国家对试点地区的农村信用社不仅发行了专项央行票据，置换了部分不良资产，弥补或部分弥补了历年亏损挂账，减免了税收，希望达到“花钱买机制”的目的。应该说，这些扶持政策的贯彻落实，对于化解农村信用社的历史包袱，改善资产质量，提高盈利能力发挥了巨大的促进作用。但是，我们必须清醒地认识到，农村信用社一些深层次矛盾和问题并未得到根本解决，风险状况也没有得到根本改善，今后改革发展的问题仍然不少。这主要表现在：农村信用社票据兑付条件“门槛”较高，“出门”困难，即使票据兑付后历史包袱仍然较重，不良贷款总量仍然很大，而且还有许多潜在不良资产没有反映出来；人均利润、资产利润率等指标较小而亏损面、亏损额仍然较大；拨备严重不足，抗风险能力尚未得到明显增强；农村信用社股金虽然增加很多，但是不少股金在本质上仍然是存款化股金，基础很不稳固；农村信用社在提足各项风险拨备后实际资本充足率仍然很低；内控制度很不健全，案件时常发生，潜在风险不容乐观。

（五）管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确

经过改革，农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管理和风险处置责任，形成了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一新的监督管理框架在实际操作中还存在着一些问题，主要表现在：省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开；省级联社受省级人民政府和基层联社双重授权管理（即省级政府授权省级联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理）缺乏法律依据，且多重授权管理对基层联社违规违制行为缺乏约束力，多级法人体制在一定程度上造成分散决策、低层次决策。同时，金融监管与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵还不清晰，各自的职权和责任还有待明确，职能交叉、责任不清的现象还在一定范围内

第四篇：基层员工谈农信社改革面临的困难

基层员工谈农信社改革面临的困难

首先是股金分红有关政策执行难。

第一是当年亏损的联社股金不能分红的政策难以执行。银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号）规定，当年亏损的农村合作金融机构不得对社员（股东）分配红利，但是可以通过财政补贴资金解决分红问题。如湖北省农村

信用社预计2005年底还有40个联社亏损，其股金42亿元，按3的分红率计算，需分红资金12600万元，但省政府拨付的分红补贴仅6000万元，缺口有6600万元，占分红资金总额的52.4。二是当年盈利但历年亏损大的农村信用社股金分红政策难以执行。银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号）规定，当年盈利的农村信用社，在未全部弥补历年亏损挂账或资本充足率未达到规定要求前，其红利分配原则上应采用转增股金方式，不得分配现金红利。截止2004年末，湖北省84家县级联社中，无历年亏损的仅4家，占4.7，其余均为亏损。股民要求现金分红的愿望强烈，若采取转增股金方式，股民将会有很大的抵触情绪。

票据按期兑付难。

人总行和银监会联合下发的《中国人民银行、中国银监会会进一步加强农村信用社改革试点专项中央银行票据发行兑付考核工作的通知》（银发[2005]112号），就票据的发行和兑付标准，除了对资本充足率和不良贷款降比有指标要求外，还对成本费用支出、盈利能力、法人治理结构等有具体的规定。相对先期试点的8个省市而言，票据的发行和兑付门槛抬高了很多。同时，人总行对分支行关于票据发行和兑付的申报材料的质量将进行严格考核，导致人民银行分支行要求县联社分批次申请发行和兑付票据，使得部分符合条件的县联社不能及时申请和兑付票据。

产权模式向更高层次发展难。

银监会最近下发的《农村合作银行监管工作意见》，对组建农村合作银行又实行了新的标准：一是不良贷款的标准，原来要求15以下，现在要求按照五级分类的标准，达到15以下，同时到2007年底，多数合作银行要达到5以下。二是资本充足率标准，原要求核心资本充足率达到4，现在要求资本充足率达到8，核心资本充足率达到4，并保持持续两年不降低。三是账面资能抵债。原没有这一要求，现在要求清产核资后除去股金，使账面净资产大于或等于零。四是股金结构要求高。原投资股占比没有比例要求，现在要求扩大法人股比例，投资股比例要达到60以上。按照新的标准，原拟组建农村合作银行的联社又要重新募集股金、按五级分类进行清产核资等工作，不但难度大，而且在短期内也难以达到新的标准，从而影响农村信用社产权制度改革的进程。

不良贷款降比“两头”达标难。

中国人民银行《农村信用社改革试点专项中央银行票据操作办法》（银发[2003]181号）规定：专项票据到期时，以县为单位考核，按“一逾两呆”口径考核，不良贷款比例较2002年12月末的降幅不低于50。从具体情况来看，要达到专项票据兑付条件，存在着不良贷款占比下降“两头”难的状况。一方面信贷管理较好，2002年底，不良贷款占比较低的联社，不良贷款占比再下降50难度较大。如湖北省宜昌城郊联社2002年底不良贷款占比为8.75，到2004年底不良贷款占比为12.17，不良贷款占比要降到规定的4.48以内非常困难；另一方面，近两年因禽流感、洪灾等自然灾害和宏观调控等政策性因素，造成不良贷款大幅增加、占比较高的联社，要在2002年的基础上下降50，其难度更大。如湖北省神农架林区联社2002年底不良贷款占比为22.42，到2004年底不良贷款占比已高达47.89，要达到票据兑付条件，不良贷款占比要下降36个百分点，难度很大。

取消对农村信用社的一切歧视性政策落实难。

有的省对农村信用社改革工作是非常支持的，政府明文取消了一切歧视农村信用社的政策，但有些歧视性政策是国务院有关部门制订下发的，因此，落实起来难度很大。如，1999年1月22日国务院以国务院令第259号形式发布了《社会保险费征缴暂行条例》，该《条例》第十四条明确规定：“征收的社会保险费存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户。”又如，《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发[2002]12号）文件规定，“住房公积金管理委员会，应在人民银行规定的工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行等五家商业银行范围内，确定受委托银行，办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续”。现在有关部门担心执行了地方政府的政策，又怕违反了国家政策而受到查处，处于地方政府的政策执行也难，不执行也难的“两难”境地。

支农服务与经营绩效的矛盾解决难。

改革之后的农村信用社效益能否从

根本上好转是花钱能否买到机制的一个重要标志。因此，一些因经营成本远远大于其经营效益而出现连年亏损的农村信用社分支网点势必会被撤并。这将导致该地方为“三农”服务的金融机构出现空白点。如果为了支农不撤销这些亏损网点，农村信用社的经营效益又会上不去，这就出现了经营绩效与服务功效的矛盾。以湖北为例，经测算全省有400家、近三分之一的基层农

村信用社处于亏损状况，正是这些亏损的农村信用社吃掉了全省所有农村信用社的盈利。而且这些经营网点，由于当地经济状况较差，即使改革注资，化解历史包袱后，也因业务规模太小，经营成本过高而难以盈利，风险还会逐年积累。如果撤销了这些网点，谁去为“三农”服务？那里的农民还会说，我们入了股，是农村信用社的股民，为什么剥夺我们享受就近接受金融服务的权利？

农村信用社结算渠道畅通难。

目前，除农村信用社外，其他金融机构都实现了“一卡通”，而农村信用社由于体制、资金等因素，至今无法实现全省乃至全国的通存通兑，严重影响了农村信用社的业务发展，极大地削弱了农村信用社的竞争力。因全国没有农村信用社的统一结算中心，即使参加了银联也解决不了异地资金“进”的问题，加之近几年农村信用社经营状况又不佳，亏损较大，对网络建设投入较少，现要实现全国通存通兑，其成本较高，投入较大,农村信用社财力有限；同时,全国农村信用社对网络建设缺乏统一的规划和统一的标准，出现了重复建设和投资，浪费较大，因而农村信用社网络建设步伐较慢。

农村信用社改革的四大监督点

《农村信用社改革试点方案》和人民银行两个《办法》的相继出台，标志着农村信用社的改革试点工作正式开始，由于农村信用社主要功能是为“三农”服务，机构也分布在广大农村地区，作为基层人民银行应该发挥好监督作用，以保证农村信用社改革试点工作的顺利开展，并做好防范本地区农村信用社的金融风险工作。

一、加强对增资扩股检查监督

二、加强对资本充足率的检查监督，保持资本充足率的相对稳定

三、督促农村信用社强化信贷管理，确保信贷形态真实准确，提高贷款质量

四、督促农村信用社加强内部管理，完善法人治理结构

第五篇：当前改革面临的形势与任务

当前改革面临的形势与任务

李振京，张林山

2010-09-14

摘 要： 面对复杂多变的国内外宏观经济形势，当前宏观政策目标中保增长、调结构与促改革的平衡难度加大，推进改革面临化解系统风险与冲破既得利益集团阻碍的挑战。今后一段时期，改革工作要紧紧围绕转变发展方式和改善民生，以结构调整为主线，以扩大内需为根本，以保障民生为目的，加快推进户籍制度、财税制度、民营经济发展、收入分配制度等方面的改革工作。

关键词： 国际经济，国内形势，宏观政策，结构调整 [栏目lhtzgg,lhcomm

一、当前改革工作面临的形势与问题

（一）宏观经济调控面临多重两难之举

目前，我国宏观经济调控出现了多重的两难选择，为了促进宏观经济的平稳增长，需要在多方面加以权衡。这些选择包括：既要促进房地产市场的平稳发展，又要遏制房地产市场的投机行为，维护老百姓的利益；既要增加投资、保持经济平稳增长，又要控制对产能过剩行业的投资，注重经济结构的调整和优化；既要保持货币信贷的增加，又要防范通货膨胀预期和资产价格过度上升，防范金融风险；既要继续促进进出口的平稳增长，又要加大刺激消费力度，调整增长方式，推动经济发展方式的转型。因此，综合运用平衡上述几方面的宏观经济政策，保持经济平稳增长，需要高超的宏观调控“平衡术”。

（二）促进发展方式转变的体制机制建设亟待完善

改革开放30多年来，我国经济持续快速发展，但经济结构不合理的深层次矛盾和问题始终存在，发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现。突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不合理等方面。在长期的发展过程中，经济结构已存在固化的趋势。因此，我国已进入只有调整经济结构才能促进持续发展的关键时期。今年以来，从“房地产新政”到出台鼓励民间资本投资的“新36条”《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》；从重提人民币汇率改革到最近的调整“两高一资”行业出口退税率，无一不表明中央调整经济结构、促进发展方式转变的决心。但是，经济转型绝非一日之功。全球经济发展的不确定性，让复苏前景蒙上了阴影，也让“调结构”步履艰难；同时，目前仍存在大量“调结构”的矛盾和阻力。需求结构调整背后是国民收入分配关系的调整，而这将直接影响到政府、企业和居民三者利益关系的调整，还将涉及到财税体制、金融体制、垄断行业体制和资源要素价格形成机制的改革。经济发展方式转变滞后是多方面因素造成的，但最大症结在于改革不到位，有利于科学发展的体制机制尚未有效建立。

（三）推进改革面临化解系统风险与冲破既得利益集团阻碍的双重困难和挑战

当前，我国社会处在经济转型和社会矛盾凸显期，各类矛盾错综复杂，相互叠加。事实上，经济发展阶段出现的一些矛盾往往是推动社会发展的动力，但也容易成为社会动荡的根源，其原因在于国民利益分配是否平衡。利益调整的关键在于深化改革，通过权利保障、收入调整、社会保障、公平就业等方面的体制改革，让广大弱势群体充分分享工业化、城镇化的成果。在当前复杂多变的国际国内经济形势背景下，如何防范经济风险和社会矛盾叠加，正确处理好保持经济平稳增长、推动经济结构调整和加快推进包括民生领域在内的重点领域和关键环节的改革这三者关系，坚持以改革促调整，以改革惠民生，在经济发展中保持社会稳定，这对政府的执政能力提出了更高的要求。

二、近期改革工作重点

当前，我国经济发展中存在的一系列深层次矛盾和问题，大都是由于改革不到位造成的。因此，必须通过进一步深化改革来解决。只有不断深化改革，才能不断打破和革除旧的体制机制，形成和发展新的体制机制，为经济进一步发展提供有力的体制保障。今后一段时期，改革工作要紧紧围绕转变发展方式和改善民生，以结构调整为主线，以扩大内需为根本，以保障民生为目的，加快推进以下几方面的改革工作。

（一）加快推进城镇化要有新思路

今年的中央一号文件提出，当前和今后一个时期推进城镇化要把握两个重点：一是大力发展中小城市和小城镇，二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民。

当前，我国推进城镇化进程，关键是要解决农民在户籍地的相对集中居住、农民工在就业所在地的落户两个问题。前者主要是基于土地集约利用和农民房产保值增值等方面考虑；后者主要是探索通过开放户籍，为长期在城镇就业的农民工提供和当地居民均等的基本公共服务，让其享受现代城市文明生活。

户籍制度改革是加快推进城镇化的必然要求。我国的人口户籍管理制度，已从设立之初的限制城乡、区域间的人口流动管理制度，演变为目前实质上分离城乡、区域间不同社会福利待遇的社会管理制度。因此，加快户籍制度改革，要实现户籍制度真正成为一项人口登记管理制度的改革目的，就必须将着力点放在切实缩小乃至消除城乡、区域间的不同社会福利的差异，主要包括劳动者在就业所在地的受教育权，公平就业权以及其他当地居民应享有的基本权利。

推进城镇化，加快户籍制度改革，核心在于保障进城就业人口的基本公民权利，各级政府政策的着力点，应当放在采取多种方式，充分保障农民工子女就近入学，在就业、创业等方面给与农民工和市民同等待遇上。鉴于城市容量和基础设施荷载的压力，未来的户籍改革可参照上海市的做法，对农民工实行准入制度。需要强调的是，准入条件必须公平公正，农民工在本地就业年限、社保缴纳状况应作为重点。农民在原户籍地的土地财产权利应予以充分尊重和保障，农民进城落户不能以失去土地为代价。土地、房屋等财产的处置变现，应在坚持农村基本经营制度前提下，由农民自己按照市场化办法来决定和操作，鼓励农民持股进城。

（二）调整经济结构要有新举措

财税体制改革是推动经济发展方式转变和经济结构调整的关键环节。目前，我国经济社会发展中的种种深层次矛盾和问题，都直接或间接与财税体制缺陷密切相关。深化分税制财政体制和税收制度改革，完善公共财政体系，是解决我国经济社会发展深层次问题的根本出路。从当前和今后较长一段时期来看，财政体制改革主要是在以下四个方面着力推进。

一是加大对民生和社会事业的投入。优化财政支持结构，在改善民生方面发挥积极作用。虽然近些年财政在促进基本公共服务均等化方面的投入逐年增长，做了不少工作，但是与社会需要相比还有较大差距。今后应按照经济结构调整的需要，进一步加大财政投入力度，将财政资金更多地用于促进就业、社会保障、教育、医疗卫生、科学研究与普及、农村基础设施等公共服务领域，以更好地发挥在改善民生、扩大消费中的重要作用。

二是合理划分中央与地方财权事权。既要增加地方自有财力，调动地方推进经济结构调整的积极性，增强提供公共服务的能力，也要保持中央财政适度的调控能力，以更好地均衡地区间的财力，用于支持农村、中西部地区的发展。

三是通过税制改革、税收减负，为经济发展增加活力。更好地发挥税收在促进资源节约、环境保护方面的作用。要积极稳妥地推进税制改革，形成有利于经济结构调整的税收制度。资源税改革范围要逐步从新疆扩大至全国；同时，应考虑扩充资源税改品种。适时推出房产税、环境税，促进经济发展方式转变。

（三）发展民营经济要有新突破

我国改革开放30多年，民营经济得到了前所未有的大发展。目前，民营经济已占据我国GDP收入的半壁江山，吸纳就业的人数占全国就业人数的75%。但是，从总体上看，民营经济的发展还面临诸多困难。虽然5年前就提出鼓励和引导民间资本进入垄断行业，破除民间资本进入垄断行业的政策障碍，但目前的情况依然不太理想。

今年6月13日公布的“新36条”是鼓励民间投资、促进民营经济发展的一项重大举措，但鼓励和引导民间投资健康发展，关键在于落实；同时，有许多政策措施还需要进一步的细化和完善。政府要支持引导民间资本投向政府鼓励和符合国家产业政策的领域，广泛参与各种民生工程、基础设施和生态环境建设。要放宽市场准入，拓宽民间投资领域，增强非公有制经济和中小企业参与市场竞争、增加就业、发展经济的活力及竞争力。要加快垄断行业改革，降低民间投资市场准入门槛，拓宽民间投资领域，保障不同市场主体的平等竞争。要鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办中小民营金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业。目前，要高度关注信贷结构和资金流向，努力保障中小企业流动资金贷款。要壮大风险投资事业，拓宽风险投资基金的来源。可以考虑创新投融资模式，发展公共投资基金，通过财政资金的杠杆作用，吸收民间资本参与。

“要想让民间资本真正发挥作用，还需要切实转变政府职能，更好地发挥市场配置资源的基础性作用，清理不利于民间投资发展的法规政策，整合涉及民间投资管理的行政审批事项，推动管理的科学化、规范化和公开化；同时，要强化服务意识，改进服务方式，完善公共服务体系，为民间投资发展营造良好的舆论氛围。

（四）缩小收入差距要有新办法

近些年来，我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距不断加大。收入分配不仅关系着社会财富如何分配，而且已成为我国能否建立内需型经济结构、促进发展方式有效转变的关键环节。

收入分配制度改革的重点应是“提低”。从我国的收入分配的分布看，低收入人群位于下层，是整个社会中最大的一个群体。因此，在经济发展过程中，通过有效推进分配制度改革，提高广大低收入群体的收入水平，应是收入分配制度改革的重中之重。目前，应加快提高农村地区的教育水平，加大劳动力培训力度，提高劳动力职业流动性，让剩余劳动力有充分就业的机会。建立劳动关系协调机制，赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。完善农村土地制度，充分保障农民对土地的财产权利，加快推进全国范围内的农村土地、房屋等资产量化确权，使农民能够充分享受土地流转的增值收益。加快推进城镇化进程，鼓励农村居民到城镇购房置业，促进其有限的资金财产保值增值。

需要明确的是，在我国整个劳动力市场供过于求的局面还没得到根本改变的情况下，要大幅度提高劳动报酬在国民收入中比重的可能性较小。这是由我国目前所处的发展阶段决定的。劳资关系的改善从根本上看，是由劳动力市场供给状况决定的。工人的工资谈判和政府的行政干预只能起到补充作用，不能过于期待。提高低收入群体收入水平还有一个重要途径，就是明确各级政府的社会保障和公共服务责任，加大对农村社会保障和公共服务设施的投入，提高农民自我发展的能力。

抑制不合理收入和调节过高收入，也是分配制度改革的一个重要方面。对国有垄断行业的高收入问题，一方面，要放开行业准入，促进有效竞争；另一方面，要强化对垄断行业的工资监管，尽快建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制。国有资本应当从一般性竞争领域退出，要更多地向公益和民生领域配置。对个人的过高收入，要切实发挥好税收在二次分配中的作用，有效调节不同社会群体之间的收入分配差距。要加快完善个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。建立健全财产税制度，开征房产税、遗产税等。