城镇化进程中农民住房问题值得重视

第一篇：城镇化进程中农民住房问题值得重视

城镇化进程中农民住房问题值得重视 ——关天经济区农民住房集中问题研究

宋元梁 屈志勇 贺晓英

城镇化进程中，农村宅基地扩大，造成许多耕地流失，而原有的农村分散居住方式也不在适应发展形势。宋元梁、屈志勇、贺晓英等同志在2011年对关中地区和天水市的62个村庄、1540个农户进行问卷调查，撰写了调研报告《城镇化进程中的农民住房问题值得重视》，提出了适时适度推进农村人口就地城镇化的思路，受到省上主要领导和媒体的高度关注。1月9日，赵正永省长批示：“很有说服力，可印发。”。1月10日上午，赵正永省长在全省保障性住房工作表彰大会暨2012年住房城乡建设工作会议上讲话中专门谈到《城镇化进程中农民住房问题值得重视》一文，他说，这两天省政府研究室给我一份报告，专门调查了关中地区农民住房情况，我看了非常满意，报告说关中地区受访农户常住人口平均为

3.25人，宅基地平均占地0.55亩，也就是半亩多点，我们搞现代农业需要大量连片土地，如果还是这种分散的土地状况现代农业园区就没有办法搞；从住房结构看，现在农民住房11.9％是土坯房，16.6％是砖混瓦房，39％是砖混平房，30.4％是二层小楼，可见农民住楼房的人数在增加；从农民意愿看，愿意村庄撤并到集中居住的占19.7％，愿意像城里人一样住楼房的占19.7％，楼房现代设施齐全的占14.7％，社区内有学校、医院、幼儿园、养老院、商业服务区的占38.9％，可见大部分的农民愿意集中居住，并且愿意享受现代生活。所以大家要高度重视这项工作，希望各地市也抓一批自己的重点镇，就像延安城乡统筹确定的12个县城、33个重点镇、100个社区那样，做好规划，全力推进。

1月10日，娄勤俭常务副省长批示：“报告很好，城镇化、工业化、农业现代化既是必然趋势，也是有效解决农村农民增收的途径，对所提建议中，如何能保证农民的土地收益，财产性收益能有可持续的机制，望深入研究，提出意见。”

1月29日，省政府门户网站《陕西省人民政府网》头版头条以题目为《关天经济区农民住房集中问题研究城镇化进程中农民住房问题值得重视》进行了发布。《西部网》、《三秦网》、《天水在线》等10个网站进行了转载报道。

2月1日，《西安晚报》头版以题目为《省政府研究室调研城镇化进程中的农民住房问题，提出——适时适度推进农村人口就地城镇化》进行了报道。

本刊特全文刊发此调研报告，请大家研读。

关中—天水经济区作为“全国内陆型经济开发开放的战略高地”，必将推动区内新型工业化与农村城镇化的快速发展。在区内城镇化快速发展过程中，城市居民住房问题得到普遍高度重视，而农民住房问题被冷落，研究者甚少；区内出现了农村人口减少而农民宅基地不断扩大、良田被大量非法占用的矛盾愈演愈烈。农民住宅或住房现代化是我国城镇化的一个重要组成部分，关心、研究农民住房问题是化解目前城乡住房二元结构矛盾的重要内容，它直接关系到城乡一体化统筹发展，必须引起高度重视。我们在2011年组成了32名调查员分赴关中地区和天水市的62个村庄，对1540个农户进行专题抽样问卷调查，抽样比为1.41%。在有效问卷中，陕西关中地区农户占85.6%,天水市农户占12.9%，获得了丰富的一手数据资料。

一、住宅建设与耕地流失

随着区内的产业集聚和人口集聚，其城镇化的推进速度必然提速。2007年，区内城镇化率为43%。按照规划，通过经济区构建核心城市、副中心城市、次核心城市、三级城市、重点镇和一般镇组成的城镇体系，加快人口聚集和产业聚集，构筑较大规模的城市群，2012年城镇化率达到50%，2020年达到60%。关中地区城镇密集，有大型中心城市1座(西安)，中等城市5座(咸阳、宝鸡、渭南、铜川、杨凌)，小型县城53座，建制镇391座，它们对关中经济的腾飞和农村富余劳动力的转移吸纳起关键作用。

随着我国大中城市的扩容和小城镇的崛起，从事非农产业的城镇人口增加和从事农业的农村人口减少，城镇人口的增加必然增大相应的住房及公共设施等需求，使城镇用地不断向外围农田挤压，导致耕地大量被占。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%，表明土地的城市化已远远超过了人口的城市化，土地资源被粗放利用。2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%,这是中国现代化进程中的一件大事。截至2010年底，中国耕地总量不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/

2、发达国家的1/4，只有美国的1/

6、阿根廷的1/

9、加拿大的1/14。由于多年高强度的土地开发，我国耕地后备资源已经十分有限，扣除生态环境建设重点域，可开发的耕地后备资源已由2000年的700多万公顷锐减至2011年的不足500万公顷，依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地的模式已难以为继。

近20年的经验证明，我国农业三要素(土地、劳动力、资金)更加大规模地从农村净流出,且每次经济高涨几乎都同时造成耕地减少幅度大于人口非农转移。区内的经济成长恐怕亦难以逃脱此怪圈，这为我们摊大饼式的城镇化发展敲响了警钟，走集约化内涵式的城镇化发展道路是由我国人多地少的基本国情所决定的。

住房舒适化、现代化是农民奔小康、走向富裕文明的重要内容。然而，由于城市房地产价格高企,进城农民工收入整体不高，因此，绝大多数农民工在城镇买不起房，被迫成为在乡——城流动往返的两栖人口。随着农村收入、特别是农民工进城务工经商收入的增加，农民在村庄建房、改善居住环境蔚然成风，导致村庄规模不断向外扩张，许多良田被占。城镇化减少了农村人口，但却出现了农民住宅占地面积不断扩大的现象。问卷调查表明，关天区受访农户宅基地平均占地0.5464亩，常住人口平均为3.25人，户均1.21处宅基地；从住房结构看，11.9%是土坯房，16.6%是砖混瓦房，39.0%砖混平房，30.4%是二层楼，1.5%是三层楼及以上，0.7%是其它，房屋结构以砖混平房和砖混瓦房为主，建房均价约为40000元；从宅基地来源看，34.1%为祖上留传，25.8%为村集体免费划拨，25.2%为村集体有偿划拨，3.9%为村集体出售，5.7%为在承包地上修建；近5年被调查村庄耕地每村平均减少283.87亩，其中村均征地261.23亩，人均减少耕地0.4619亩；征用耕地用途方面，房地产建设占13.3%，城市建设占24%，交通道路建设占46.7%，村庄道路改造占10.2%，村集体建设用地占5.8%。

从调查看，随着农民建房增加，传统村庄规模不断粗放式扩大，耕地不断减少，住房结构的现代化程度低，与稳定基本农田数量，加大耕地保护力度，合理减少农村居住用地，促进农村各项建设节约集约用地的规划要求相去深远。

二、农民住房集中的现实紧迫性

纵观国内外的相关研究，区内农民住房集聚具有现实紧迫性。

农村居民点空间分布与土地肥沃程度有关，在村庄分布密度较低地区周围自然条件相对较差，居民点聚居区周围多为优良土地。2006年，关中地区有耕地2636万亩，占全区土地面积的31.69%，占全省耕地面积的43.31%，水浇地面积占关中地区的43.11%，占全省水浇地面积的88.59%。关中地区土地肥沃，村庄密布，农业发达，八百里秦川古有“天府之国”的美誉，是陕西乃至全国 重要的商品粮、肉奶、果蔬生产基地。

关中地区人口占全省的六成，而土地总面积仅占全省27%；农用地比率在中部平原区相对较低，两侧山区较高；而建设用地则相反，中部平原区高，两侧山区低；农村居民点建设用地由2000年213万亩将增加到2010年的281万亩。其中，2006年农村居民点用地占建设用地的61.58%，用地比例偏大；耕地面积由2002年的2781.54万亩下降到2006年的2636.78万亩，减少5.2%[5]，年均减少1个百分点。2000年关中地区人均耕地1.16亩，到2025年将下降到0.627亩，将低于联合国提出的0.7965亩的最低警戒线。

根据2011年4月公布的第六次人口普查数据，2010年中国城镇化率达到49.68%，全国已有近一半的人口居住在城镇，这意味着中国将进入城镇时代。根据研究以及国际经验，30%-70%是一个国家城市化快速推进的时期，其中，30%-50%是城市化加速推进的时期，50-70%是城市化减速推进的时期，50%的城市化率是一个重要的转折点，由过去的加速推进转变为减速推进，标志着中国由过去的农村社会向城市社会的转型，城市时代即将到来。解决城市的发展，归根到底是要通过城市的发展，最终带动农村的发展，要使农村和城市有合理的空间布局，主要是实现农村的产业化，农业的工业化，农民的市民化，整个思路就是用城市化来带动农村发展，使农村、农业、农民达到和城市均等的民生保障水平，享受到均等的公共服务。

区内农村城镇化的推进与区内和国内的城镇化推进一脉相承。区内城镇化目前已经达到50%的临界点，农民住房集聚和住房现代化是推进农村城镇化的重要内容。

从经济社会发展效益看，规划内城镇的扩张具有必然性与效率，而村庄和农民住宅的非理性扩张则带有极大的不经济性。

首先，关中的村庄和农民住宅建设缺乏科学规划，乱建、乱占等自发行为突出，农民建房处于失控、半失控状态，乡村基层政权对此从众行为无能为力。如调查区内农村人均耕地减少的原因中，39.2%是因宅基地增加所致。

其次，一些农户建新宅、占旧宅，存在着一户多宅现象，宅基地占有带有很强的福利性质，农地价值旁落或者被严重低估，“公地悲剧”重演。如调查区内农民户均1.21处宅基地，即21%的农户有2处宅基地，空房比率占26.8%。

再次，近年公共资金的村村通工程在短期内方便了农民的生产、生活，体现了公共服务均等化的效果，但从长期看，却固化了农村传统的生产、生活方式，包括传统的住宅居住方式，为农村城镇化、现代化——即产业集聚和人口集聚付出了大量的机会成本。因为一家一户分散居住的方式持续了几千年，人口和劳动力外出转移加速了村庄的“空巢化”、“空心化”进程，村庄边界不断扩大侵占了稀缺耕地资源，道路硬化为日后村庄整理和国土资源整

理埋下了治理成本，农民盲目建房和未来的拆迁成本上升浪费了大量的建材资源和人工费用等。

从农村人口结构看，16-40岁的精壮劳动力大多外出进城务工经商，80后、90后年轻人对回乡务农几乎无偏好。据统计，2008年末我省农民工已逾600万，外出农民工以男性为主，约占七成；一半的农民工年龄在25岁以下；从性别比例来看，外出从业农民工男劳动力占67.5%，女劳动力占32.5%；从年龄结构来看，年龄在16-25岁者，占49.7%；26岁-40岁者占34%，40岁以上者占16.3%；我省外出农民工53.9%在省内务工，46.1%在省外务工。另据陕西省第六次人口普查公报显示，2010年11月1日我省流动人口589.44万人，按关中常住人口中占62.69%计算，关中农村地区流出人口大约369万人，村庄的留守人口基本是老人、儿童和妇女，除每年短暂的农田作业外，他(她)们最需要解决的是留守儿童教育、老年人养老医护及农村治安等问题，而集聚生活或社区生活的服务社会化功能能够有效化解这些问题，现有的分散居住方式与农村现代化进程格格不入。

从区内农民集中居住的意愿调查看，愿意村庄撤并集中居住的占19.7%，集中住在像城里人一样的楼房内的占19.7%，楼房现代设施齐全的占14.7%，社区内有学校、医院、幼儿园、养老院、商业服务区的占38.9%。可见，农民总体上是愿意集中居住并享受现代生活的。

三、农民住房集中的对策研究

综上所述，关天经济区农村住宅的具体问题表现为：村庄用地规模偏小，布局分散，土地利用总体上比较粗放、重复浪费现象严重，村镇大多缺少规划，大多数农宅是平房或低层小楼，公建房屋和民宅的品质差、外观差，建筑物的材料浪费大，多数村庄没有配套的基础设施和综合商业设施等。建新不拆旧、宅基地面积超标和“一户多宅”、宅基地闲置的现象相当普遍，闲置和荒废的宅基地占村庄宅基地总量的20%左右。现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动，减人不减地已成为一种惯性。目前，由于农民收入相对较低，农户和企业向附近城镇转移集聚的内外部成本很高，导致其转移缺乏动力机制和利益诱导机制，故而整体转移的积极性不高。

在保增长、保耕地红线的双重任务下，区内要实现农村城镇化，需要在现有存量国土资源整理上大做文章。通过乡村企业和农民住宅向县城和中心村镇聚集，化解农村城镇化过程中形成新的人地矛盾。农民的市民化问题被认为是我国推进城镇化的一个难题，在户籍制度淡化和农村医保、养老社会保障政策逐渐到位的情况下，农民“住”的问题日显棘手，需要从农民非农化、职业化、城镇化的制度安排下加以解决。构建低成本、高回报预期的农村城镇化建设体系，是破解这一难题的一剂良方。

政府规划行为对农村居民点变化会产生重要影响。农村住房集聚建设便是通过规划对农民住房布局进行空间上的重新调整，它有利于土地资源节约集约利用、城镇化进程的推进，能提高农民住房条件、改善村容村貌和农村基础设施配套建设。我国经济发达地区已采用宅基地换商品房，统一规划、统一建设，统一规划、自行建设，分类建设、分类安置等多种形式，进行了农村住宅集聚建设的一些有益尝试，如宁波、温州等。通过宅基地置换房屋、土地整理补充耕地，可实现农民住宅集聚和节约耕地，使新农村建设落到实处。

因此，我们对关天经济区农民住房集中问题的解决思路是：借鉴发达国家、沿海发达地区和城郊农村的住宅集聚建设经验，实行农村人口就地城镇化，实现农民非农化和土地资本化，做好规划并有步骤地建设基础设施及公共服务设施，适时适度地推进区内农民就地转移和住宅集聚，是实现农村现代化、城镇化的基础性民生工程。

(一)农村人口就地城镇化，是实现区内农村人口城镇化的重要途径。农村人口就地转移到县城、乡镇驻地和中心村镇，它与农村人口异地转移到大中城市一脉相承，但却难度大、时间长。只有搞好重点镇建设，才能加快城镇化进程和带动周围农村地区发展。

(二)实现农民非农化和土地资本化，是农民住房集聚的前提条件。传统的农民居住方式是与靠近耕地、便利就近耕作相联系，即所谓生产方式决定生活方式。随着农业、农村的全面开放和工业化的改造，资本、技术、人才、信息和现代管理方式等要素的大规模下乡，土地入股、土地流转和土地集中经营的规模效益型现代农业必将出现，农民与土地的传统天然联系将被割断，在不改变土地集体所有制性质的前提下，农民的土地经营权转变为资本收益权，土地的价值或增值潜力彰显，农业的产业链延长，农民非农化的历史任务才能最终完成，农民住房集聚的客观条件才能真正形成。在此，农民的职业身份转变即由传统农民转变为农业工人是住房集中或社区化的先决条件，政治性或强制性搬迁是违背农民意愿的行为，不具有持续性，任何人无权剥夺农民宅基地的使用权。

(三)做好规划并有步骤地建设基础设施及公共服务设施，是引导农民住宅集聚的先行条件。依据科学规划原理，做好区内农村的国土资源规划与整理，政府通过撤村、并村和中心村镇基础设施投入，吸引房地产商投资建房和农民集中建房。仿效城中村改造经验，农民原有住宅可以折价置换社区新房，置换出来的村庄土地可以还耕，也可以经营开发。

(四)在条件较好的农村地区进行典型试点。住房建设和规划既要考虑当地民俗民风，同时要避免以新农村建设的现有模式来建设社区，逐步改变传统的生产生活方式。

(五)政府要给予房地产商优惠的小城镇开发建设政策，至少使其开发的边际利润不低于城市。

(六)在信贷、税收、升职等方面制定鼓励资本、技术、人才等下乡的一系列优惠政策，营造农业投资较高的收益预期，才能有效提高耕地和宅基地的价值，实现农业产业化经营和农民住房向社区集中。

农村住宅集聚是一个潜力巨大的房地产开发市场。通过科学规划，政府基础设施和公共服务投入的增加，农业产业化的发展和农民收入增加及其身份、意愿的转变，农村投资的预期收益提高，农地价值提高，农民住房集聚才会有坚实的基础，也才能从本质上改善农民的住房条件，实现农村住宅集约化，实现农民市民化和农村现代化。

第二篇：在当前城镇化进程中谁是农民

在当前城镇化进程中谁是农民?

——“路线之争·新三农辩论”系列之四

一、当前对三农政策具有重要影响的话语有两种不同类型，一种是实践理性，一种是道德理性。实践理性关心真相，道德理性关心立场。前文讲的是实践理性，而当前影响三农政策的还是一个重要方面是道德理性，即是否为农民讲话的问题。

一般来讲，整个社会都有共识，就是农民不仅是中国最大多数的人口，在社会主义革命和社会主义建设中所作牺牲最大，在当前也处在社会底层，是中国社会的弱势群体。这个意义上讲，站在农民立场上讲话，就是站在弱势群体一边，在现代社会，这样的站位本身就具有正义性。没有农民的现代化就没有中国的现代化，没有农民的小康就不可能有全国人民的小康。只有让占中国人口大多数的农民有出路，有前途，中国现代化才可能实现，民族复兴才有希望。

既然农民是弱势群体，站在农民立场上讲话就不会错，为农民说话就不会错。这样一来，就可能出现决策中不分轻重缓急，舆论中不分是非对错，一律以立场站队的问题。更重要的是，当前中国社会已经高度分化，谁是农民已不是那么容易区分，站在农民一边，保卫农民利益，可能恰恰是保护了强势农民的利益而损害了真正弱势农民的利益，且可能

正有人借农民这一身份来说事，以达到其他目的。

二、一般来说，当前中国农民的分化首先表现在区域上，即可以分享到城市经济辐射好处的沿海发达地区及大中城市郊区（包括城中村）的农民，和无法分享到城市经济辐射好处的广大中西部一般农业型地区的农民。因为可以分享城市经济的好处，发达地区农民经济状况一般都比较好，收入比较高，其中一些人正是外来务工农民租房的出租者。因为经济发展和城市扩张，被纳入到城市建设规划区内的农村征地拆迁，农民从征地拆迁中获得了远多于之前从事农业生产所可以获得的收入。少数地区（尤其是珠三角和大城市近郊农村、城中村）农民成为土地食利者。显然，沿海发达地区和大中城市郊区农民是农民中的强者，这个强者群体中，最受到媒体关注并从农民身份中获益的是征地拆迁农民。因为受到媒体的强烈关注和支持，征地拆迁补偿快速超过《土地管理法》和相关政策的上限，农民从征地拆迁中所获利益巨大，部分地区已经出现了数量庞大的土地食利者。

相对来讲，一般农业型地区的农民因为不在城市经济有效辐射范围，无法分享到城市经济发展所带来利益。中青年人离土进城务工经商，靠出卖劳动来获取工资收入，缺少进城务工经商机会的中老年人留村务农，获得农业收入。无论是进城务工还是留村务农，农民都是靠自己劳动来获取收

入，他们的收入比较少，处境比较差。但是，他们是在全国性劳动力市场上“自由”寻找工作机会，或在最接近完全市场的农业产销体系中“自主”经营，他们自己承担“自由”选择的成功与失败。他们不可能通过与地方政府的博弈来获取额外的利益。或者说，他们就没有“抗争”的机会，因此也就受不到媒体和舆论的关注。

而他们恰恰是占农民总数90%的真正弱势的农民。舆论站在了强势农民一边，却忽视了弱势农民。或者说，舆论站在了食利者一边，而忘记了真正最需要关心的农民的大多数。

三、在广大的一般农业型地区的农村，农民也可以区分为多种，一种区分是依农民进城能力来区分。一部分农民人通过考学参军等等途径，成功地在城市获得稳定的就业与收入条件，他们与同样进城但并未获得可以在城市安居条件的农民工就有很大差异。如果强调农民对自己土地（包括承包地、宅基地）进行处分的权力，则越是有进城能力的农民就越是会保留自己在农村的土地权利，而那些进城很困难的农民为了增加进城机会，就更可能以土地换钱。但是，即使他们多了这笔以土地权利换来的钱，他们仍然可能进城失败，一旦进城失败，他们又失去了返乡的退路，他们的处境就会更糟。这个意义上讲，当前农民的承包地和宅基地是他们的基本保

障和社会保险，是不应当允许交易的。

但当前学界、媒体和政策部门都在保护农民利益的话语下面，要给农民更大的处理土地的权利，说是要增加农民的财产性收入。可问题是，如果这些土地权利只是农民的基本保障和社会保险，我们能够允许将社会保险拿去交易吗？尤其是，农民将自己作为进城失败社会保险的土地交易给了城里人，城里人到农村买宅基地，只是要多一个休闲去处，或者过剩资本投资保值的途径，这样的“自由交易”有效配置资源，其结果却是让弱势的农民失去安身之所，而给有钱人多一个可无有无的休闲之所，或投资保值机会，这样难道真的有效配置了资源？这样公平吗？这样做的后果究竟又会如何呢！

当我们强调农民自由处分土地的权利时，可能造成部分农民丧失基本保障的严重后果。

四、强调农民的土地权利还会有更多后果。一般农业型地区的农村，留村种田的农民一般是最弱势的农民，这部分留村务农的农民就成了土地的耕者，进城农民将土地流转给耕者耕种。进城农民的土地权利越大，整合细碎土地权利以形成便利耕作条件的难度就越大，成本就越高，种田就要付出更多的劳动，就要流更多的汗和泪。

当留村务农的耕者面对细碎土地难以耕作时，有人担

心谁来种田养活中国，因此要推动农村土地流转，培育新型农业经营主体，因此，种粮大户、家庭农场、农业龙头企业，甚至网易老总丁磊、红塔山集团原老总褚时健、房地产商潘石屹都成了农民，他们都可以从农民这一身份上获得舆论支持，获得政策支持，获得财政支持。

五、农民中还会有社会分化。一般农民都是本分老实的，但总有一些人比较强势。在村庄利益分配中，强势农民多要好处；有公共工程建设，强势农民当钉子户以获更多利益；在当前信访考评体系下面，强势农民借机威胁上访来谋取利益。地方政府为了维稳，花钱买平安，“人民内部矛盾人民币解决”，结果不仅鼓励了这些强势农民，而且让所有人都感觉到了老实人吃亏。由此出现了农民刁民化的趋向。本来，无论是农民还是其他群体，在任何情况下都应当分出对错是非，不能以保护弱势群体为理由纵容无理要求，结果是连基本秩序也难以维护。

六、还有借为农民办事的名义在农村搞政绩工程、形象工程。等等。

七、那么，谁是农民？作为整个社会最应当关心关切的应当站在他们一边讲话的农民，首先是当前仍然从事耕作的小

农。这些小农人数众多，收入不高，很不起眼。我们要站在他们立场上鼓与呼，要考虑他们的利益与出路，要保护他们的基本利益和基本权利；其次是进城务工经商的农民工，尤其是可能进城失败的农民工。国家应当为努力进城的农民工帮上一把，提供力所能及的农民工在城市安居的便利。对于可能进城失败的农民工，国家一定要保证他们返乡的权利，这是农民的基本人权，是他们的社会保险。这部分权利是不能交易出去的。

八、当前有人偷懒，用外在农民身份去套复杂农村现实，结果却往往被一些以农民这个弱势身份来达到自己强势利益的人所利用，还有一些人则试图拿农民来说事，从而用农村中存在的一些特殊问题拿来反体制，甚至鼓励农民刁民化，与体制死缠乱打，以达到他们推墙撞船的目的。

当前三农政策中，一定要对谁是农民，应该保护哪部分农民利益保持清醒。

第三篇：城镇化进程中的问题

城镇化有力地吸引了生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，成为解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措；城镇承接了大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，还在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾；城镇化有利于实施国家区域发展总体战略，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡区域差别。

今天我们组的报告是讨论土地城镇化与人口城镇化的关系。对其中存在的一些问题进行了讨论。我国城市发展中,存在着土地城镇化过快的现象。这直接影响了城镇化的健康发展。

土地城镇化和人口城镇化应该有一个合理的比值，这个比值要控制在一个合理的预值范围，这两者之间要相互适应，一般来说城镇用地的增长弹性系数来衡量，国际社会公认的一个标准，应该是在1：1.12之间。从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。从20年的数据表明，在我国建成区的快速增长，而同时城镇集聚的人口明显滞后，造成了城镇的过度扩张，土地城镇化的速度过快。

分两个时段来看，第一个时段1990年到2000年，这个时候土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年10年，这个趋势更快了。城市的建设用地面积扩大了83%，但是城镇人口仅仅增加了45%。我们的发展现状是土地城镇化一直保持快于人口城镇化速度的情况。

因此我们得到的结论，我国城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。其实在2010年的城镇化速度，应该达到的城镇化率应该是59%，也就是说现在在城市里的人口数量，如果跟土地相比，整整大概慢了10个百分点。

为了解决土地城镇化速度过快的状况，办法有两个，第一个是加快人口集聚，第二是控制城镇用地规模的过快扩张。

第一个是增加城镇人口，特别是定居的人口，充分释放城镇集聚人口的功能，首先是加快各类人口进城定居，把享受城市保障和福利的资格，与户口脱钩，使包括农村进城务工人员的人群成为城镇人口。其次逐步解除户口的限制条件，消除外来人落户的限制，切实增加落户人口。第一条，要把这些能享受的条件逐项逐项享受，比如说原来没有城市人口不能念书，现在逐步变成没有城市户口念书还是可以的，只是在选择学区上有所差别，这样逐项来解除跟户口挂的太紧的各项政策，这样一步步使城市的进城人员落实下来。第二步才是开放户籍。

第二个是加强对城市土地扩张过快的管控。这方面主要有几项措施，在土地规划中，国土的政策中也做到了相应的一些工作。按照社会经济发展的要求，来制定用地的极限。通过这样的规划来促进大中小城市的协调发展。到目前为止，我国目前的城镇用地水平，比我们原来设想的要粗放。根据最新的土地调查结果，目前城市的用地已经超出建设部和国土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情况就是，局部是节约的，但是总体上城市用地是浪费的。可以通过设立城市的发展边界和有条件的建设区，来优化城市布局。在土地利用总体规划中，设定城镇发展的边界，确定容许建设区，防止特大城市、大城市面积的过度扩张。同时还要划定出限制建设区，这是农业专用的区域，和禁止建设区，就是生态专用的区域等等，使得农村和城市协调发展。

还可以通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步的分离。这个就是把城市的用地和农村用地统筹考虑。建立人口土地联动的机制，以土地的联动带动人口的流动，在减少农村建设用地的条件下，增加城镇的建设用地，促进农村人口向小城镇和城市集聚，防止城市扩大，人口不增加。

只有解决了土地城镇化和人口城镇化的关系，城镇化的进程才会健康发展。给大家说这些，谢谢大家。

第四篇：城镇化进程 及现状

中国城市化进程即中国农村转化成城市的过程。从十九世纪下半叶，到二十世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，导致中国城市化的发展不均衡。自50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态。由于中国的城市化长期处于停滞状态。改革开放以后，中国城市化进程明显加快。如何依照可持续发展理论，积极稳妥地推进城市化进程，是21世纪中国必须面对的一个重大课题

1978年以前 1.城市化水平。

从1949年建国到1978年“三中全会”以前，中国大陆的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中发展中国家由16.2%上升到30.5%，但是中国大陆仅由11.2%上升到19.4%。这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38.18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72.2%；社会总产值增长12.44倍，其中非农产业在全社会总

上海 产值中的比重，则由1949年的41.4%上升到1978年的77.1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元(按当年价格计算)，提高7.41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的31.6%上升到1978年的64.6%。从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4.9%，人均GDP增长2.9%，其中中国大陆GDP年均增长5.1%，人均增长2.9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。

2.城市化特点。

改革开放以前，中国的城市化呈现出以下几个特点：(1)政府是城市化动力机制的主体。(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低。(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。(4)劳动力的职业转换优先于地域转换。(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。

这种城市化的结果，是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动。

1978年以后

1978年改革开放以后的城市化，是在国民经济高速增长条件下迅速推进的，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。

1.城市化进程。

改革开放以来，中国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：

1）1978-1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性性质，“先进城后建城”的特征比较明显。第一，表现在大约有2000万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；第二，城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；第三，这个时期开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；第四，国家为了还过去城市建设的欠帐，提高了城市维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。这个阶段，就人口来看，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点。2）1985-1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。

3）1992-2000年，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。1992年到1998年，城市化率由27.63%提高到30.42%，年均提高0.42个百分点。

进入90年代以后，中国城市化，已从沿海向内地全面展开。1995年底与1990年相比，建制市已从467个增加到640个，建制镇则从12000个增加到16000多个；从人口来看，城市化水平也从1990年的26.41%提高到28.62%。

2.城市化政策的变化。

1978年以后，在经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下，积极发展小城镇就必然成为可供政府选择的最佳城市化政策。中国的城市化终于由被压制转为松动和放开，过去那种控制城市人口增长和城乡分隔的政策被鼓励小城镇发展的政策所取代。1980年，在当时城乡分隔、大城市基础设施滞后的情况下，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。为贯彻上述政策，80年代初，开始实行市地级市管理县级市制度，地级市数量增加较快，1983-1998年间，共有100多个县级市升格为地级市，其中仅1983-1985年的3年里，地级市的数量净增加50个。

1983年，加强小城镇建设，以小城镇为主，大中小城市为辅解决农村剩余劳动力问题。

1984-1986年“撤社建乡”，并降低建制镇标准，3年里建制镇数量增加7750个；1992-1994年，国家对乡镇实行“撤、扩、并”，结果3年里建制镇又增加7750个。这6年里建制镇增加数相当于1979-1999年间(21年)净增加数的71%。

1986年国家有关部门修订“建市”标准后，县级市也增加很快。1986-1996年的11年间，县级市数量净增加286个。1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。

1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，提出了到21世纪末中国小城镇建设发展目标。会后，经国务院原则同意，建设部等6个部委联合颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》。1995年4月，国家体改委、建设部、公安部等11个部委联合下达《小城镇综合改革试点指导意见》，并在全国选择了57个镇作为综合改革试点。1997年6月10日，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》的通知。通知认为，应当适时进行户籍管理制度改革，允许已径在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。农村新生婴儿可以随母或者随父登记常住户口。此后，许多小城市为促进经济发展，基本放开了户籍限制；不少大中城市，甚至北京、上海等，也放松了外地人口进入本市的限制。

1998年10月，中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，进一步提升了发展小城镇的重要地位。2000年7月，中共中央、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当成为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。

2000年10月，中共中央在关于“十五”规划的建议中提出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，中国推进城市化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略。”为了加快城镇化，2001年5月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，2001年5月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。《意见》指出：小城镇户籍管理制度改革的实施范围，是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇；凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。这标志着小城镇已经废除了城乡分隔制度。有些地方甚至采取了鼓励农民到小城镇居住和创业的政策。

综上所述，改革开放以来，中国城市化政策的变化，主要体现在两个方面，一是由过去实行城乡分隔，限制人口流动逐渐转为放松管制，允许农民进入城市就业，鼓励农民迁入小城镇；二是确立了以积极发展小城镇为主的城市化方针。

发展现状

2012年8月17日国家统计局今日发布报告显示，十六大以来中国人口总量低速平稳增长，人口生育继续稳定在低水平，人口文化素质不断改善，城市化水平进一步提高，人口婚姻、家庭状况保持稳定。报告显示，2011年城镇化率达51.27%。

城市化水平稳步提高 十六大以来，中国城镇化发展迅速，2002年至2011年，中国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，城镇人口为69079万人，比2002年增加了18867万人;乡村人口65656万人，减少了12585万人。

历次普查城市化水平-柏加镇信息网 历次人口普查城市化水平

根据中国六次人口普查数据，历次人口普查城市化水平依次为：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。

质量不高

从宏观层面来看，城市化的质量不高突出表现为三个方面：

一是人口，1.6亿多农民工不能市民化，仍然处于半城市化的状态，没有享受或者没有完整地享受城市居民应该有的国民教育、医疗卫生、社会保障、低保、社会救助、住房保障。特别是没有享受到住房保障这些公共服务，还有选举权和被选举权这样一些政治权利。如果扣掉2亿多以农民工为主体的没有真正融入城市化的人口，中国实质的城市化率只有36%。

二是布局，布局的混乱主要表现在一些城市不顾及资源环境承载能力的物理极限，盲目地扩张城市功能，放大城市规模，增大经济总量。这样使全国大跨度的调水、输电、输气，治污的压力越来越大，其中水带来的问题尤为突出，全国657座城市400多座城市是缺水的，必须依靠地下水维持生产生活，其中110座属于严重缺水，严重缺水就必须靠超采地下水维系生产生活。当然地下水是可以采了，但是地下水如果过度超采会带来地面沉降，部分城市地面沉降的面积越来越大，国土资源部正在做一个治理措施的全面规划。

三是城市形态。对全国有代表性的55座城市20世纪70年代以来扩张过程的遥感监测表明，平原地区的城市多数以原来的城市中心区为中心进行环形扩张了。

城市化率偏低

日本经济快速发展过程中，农业人口下降了65%；美国经济快速发展过程中，农业人口下降了72%；而中国在1985~1990年期间，从农业人口转移出去的人口，即使包括临时流动人口在内，也不超过10%，如果不计算农民进城打工的人数，真正转移出去的农业人口仅有10.5%，这将大大限制中国经济总量的进一步扩张。

统计数据表明，在200年前的1800年，当时全世界的城市化率仅有3%，到1850年达到7%，1900年为15%，到2000年，全世界的城市化率达到48%。

2000年，中国的城市化水平为36.2%，比1978年提高18.3个百分点，但由于受到传统体制和户籍制度改革滞后的影响，中国城市化发展仍然严重滞后于工业化发展和经济发展水平。在中国所处的发展阶段下，城市化率偏低将成为制约经济发展、影响社会稳定与实现现代化目标的“巨大瓶颈”，成为限制中国在经济全球化中保持竞争优势的“巨大瓶颈”，也将成为中国提高国家综合实力和知识经济时代新一轮财富集聚中的一大困难。

问题挑战

在2050年之前，中国的城市化率必须从36%提高到70%以上，这就意味着每年平均需增长1%左右的城市化率（即每年约1000至1200万人从农村转移到城市）。在这个过程中，下列挑战不可避免：

人口问题

人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量高峰相继来临，由此产生的城市的生存保障问题，解决劳动力的就业机会问题，全国社会保障体系的完善问题，老龄化社会引发的一系列问题等，都是城市化进程面临的巨大挑战。

环境能源

能源和自然资源的超常规利用对中国城市化的压力。从2011起到2050年之间，中国城市要达到资源和能源消耗速率的“零增长”和“负增长”的要求，要实现联合国提出的城市“四倍跃进”的目标（即能源消费总量在2000年的水平上降低一半，而GDP要在2000年的基础上增加一倍），要全面达到城市土地利用的合理平衡，要全面达到城市的能源清洁化并逐步将能源结构中煤炭所占四分之三的比重，下降到40%以下，都是严重挑战。

中国城市的生态环境（大气环境、水环境、固体废弃物环境、社区环境和居室环境）仍然处于局部改善、整体恶化的状态。

城市化对自然地理环境和人文地理环境的影响

1）城市化过程对自然地理环境的影响：

其中基本要素有4大类，分别为地形、气候、水文、生态。

地形：对原来的地形进行改造，使之趋向平坦或起伏更大（如摩天大楼）。容易造成水土流失、滑坡、泥石等地质灾害。

气候：强烈改变了下垫面的原有性质，使气温、降水等要素发生变化，使城市产生热岛效应，也影响了日照、风速和风向。形成城市热岛效应，将城市大气污染带到郊区，也将郊区大气污染带到城区，扩大了污染物的污染范围，加快了净化速度。

水文：市政建设破坏了原有的河网系统，使城区水系出现紊乱，也使降水、蒸发、径流出现再分配。易使城市在暴雨时排水不畅，造成地面积水，也使水质、水量和地下水运动出现变化；过量抽取地下水导致地面沉降。

生态：城市的生产生活污染、交通工具、尤其是工业“三废”，破坏了所在地区的环境生态，也影响了生物的多样性。城市生态系统成为一个脆弱的系统。城市是人类对自然地理环境影响和改变最大的地方。

2）城市化过程对人文地理环境的影响：农村转变为城市，农业用地变成城市建设用地，居民就业方式由第一产业转变为第二、三产业。人口由分散变的密集，信息更加发达，文化观念得到提升，教育程度变高。

保护和改善城市环境的主要措施：（1）建立卫星城，开发新区；（2）改善城市交通和居住条件；（3）保护和治理城市环境、扩大绿化面积。

基础设施

城市基础设施建设的速度和质量对于中国城市化亦有压力。到2050年前后，中国城市发展所需要的基础投入，大约在40万亿~45万亿元人民币的数额，相当于每年平均投入8000亿至9000亿元人民币，这大约是2001年GDP总量的十分之一。只有基础设施的健全与完善，城市才能担当起新一轮财富集聚的经济增长点。

城镇平衡

加速不同地区间城市发展的平衡和地区内城乡之间的共同富裕。如何实现区域之间城市发展的平衡，并最终达到克服社会的二元结构，实现国家整体的共同富裕，是长期任务。

国家信息化

国家信息化进程的急速推进和国际竞争力的培育。城市信息化水平是其综合实力和国际竞争力的基本标志，2011年中国城市的信息化水平只是发达国家的8%至10%左右，离现代化的要求尚有遥远的路程。

发展措施

如何克服中国城市化进程中表现出的各种问题，是城市化战略推行的中心思考。以下六项基本措施是未来中国城市发展的要点。

一、适应经济全球化和信息时代的要求，尽快修改《城市规划法》，放松对大型、超大型城市的规模控制，构建2—3个世界级城市，作为我国城市体系的龙头。同时要十分加强城市功能与基础设施的完善、积极投入数字城市的建设、传统产业的信息化改造、城市服务体系的提升等，将中国城市的竞争力置于国际的大背景之中。

二、将中国城市的发展视作一个有机联系的整体系统。城市化进程中的规模设计应统筹考虑城市大中小分布的系列谱和不同规模城市的“生态位”，不能人为地强调只能发展城市体系中的某个部分而忽略另一个部分。应当进一步调整全国城市布局，优化城市功能和加强产业转移力度，放大城市扩散效应，将其真正塑造成带动区域经济发展的龙头。中国超大型、特大型城市现有32个，其中东部16个，西部6个．中部10个，基本覆盖全国。可以在珠江三角洲地区建立以广州、深圳为核心的城市群，在长江三角洲地区建立以上海、南京、杭州为核心的城市群，在环渤海地区建立以北京、天津为核心的城市群，作为进入国际竞争前沿的中国高地。

三、认真规划国家大城市的规模和数量，加强城市基础设施建设和第三产业发展，将其塑造成国际级和国家级的人才中心、贸易中心、物流中心、金融中心、技术中心、信息中心、文化中心等，充分发挥城市的集聚效应、辐射作用、带动作用。大城市在城市体系重复发挥了城市的规模效益、经济效益和社会效益，是国家城市化战略的核心主力。

四、加大中小城市的建设步伐，重点提升城市建设的质量，尤其要加大城市基础设施建设、城市服务业和社区建设的力度。中小城市是中国城市体系的中坚力量，其发展状况直接影响到中国城市化进程的目标。

五、根据各地经济发展水平选择合适的路径，对于乡镇企业比较发达且分布比较集中，城镇密度比较高的地区，鼓励城镇集中合并，选择以中心城镇为中心、卫星城镇分布周围的方式发展小城镇。对于乡镇企业不发达地区，首先大力发展经济、培育实力，为城镇的建设创造条件。对于有大型企业的地区，可以在其周围建立城镇，但一定要注意城镇的区位分布，注意其他配套产业的发展，防止企业风险转化为城镇风险。

六、改革户籍管理制度，逐步打破“二元结构、城乡分治，一国两策”的体制，积极引导，加强管理，实现人员自由流动，缩小城乡差别，实现城乡一体化。

第五篇：城镇化进程0

“三农”问题的困扰，如何解决？富余劳动力出路何在？城市发展后劲源自哪里？城乡怎样才能在有机互动中发展？加快中国特色的城镇化建设无疑为此提供了有效途径。

“城市，让生活更美好！” 这是2010年上海世博会的主题，它道出了城市发展的本质。

推进工业化和城镇化进程是加速县域经济现代化的需要。工业化带动城镇化，城镇化促进工业化，大力发展二、三产业，可以推动县域经济产业结构、就业结构和所有制结构调整，加快县域经济产业升级。通过加快农村城镇化，促使县域工业从分散逐步集中，形成聚集效应。要坚持工业化与城镇化同步推进，充分发挥城镇化与工业化的互动效应，增强城镇在资源、人才、技术、产业、商品和信息的集聚功能和带动作用，从而以城镇为平台，推动工业和第三产业的快速发展，促进经济不断走向现代化。

促进农村第二、三产业更好的发展三产业更好的发展从而为农村剩余劳动力转移从而为农村剩余劳动力转移增收提供更多的机会

首先, 推进城镇化进程,可以缓解现有大中城市的就业压力城镇化战略的实施, 无疑为农村剩余劳动力的转移前景打了一剂强心针。

其次, 推进城镇化进程, 农村人口进入城镇, 必将会对城市的基础设施提出巨大的需求, 从而带动城市建筑业以及其他相关产业的发展, 比如交通、运输、医疗、卫生、教育等等, 都将产生极大的就业需求。

有利于扩大内需缓解当前市场有效需求不足的矛盾

内需不足已经成为制约目前我国经济持续快速增长的首要因素。城镇化严重滞后导致农民的消费需求不足是重要的原因之一。

城镇化的弊端

生物多样性减少在过快的城镇化建设过程，如果缺乏合理规划，将致使城镇周围的生物多样性受到威胁，进而制约了城镇经济、社会以及资源、环境的可持续发展

乡镇工业污染随着乡镇企业的迅猛发展，城镇环境污染也正在从点到面、从局部向整体蔓延。工业生产活动在城镇地区的集中，如果治理不周，当污染物排放超过自然系统本身的净化能力后，就会产生环境问题。

缺乏科学合理的城镇规划目前大部分城镇都坚持“城镇要建设，规划要先行”的方针。城镇规划布局的不合理，直接导致了城镇生态环境的恶化。

城镇环保基础设施建设滞后城镇环保基础设施建设对城镇经济、社会的发展具有重要影响。相当一部分城镇的环保基础设施建设与城镇的建设发展速度不相适应，跟不上城镇环境保护的需要。

城镇环境保护方面的投入不足环境基础设施不健全，直接制约和影响了城镇生态环境的改善。

城镇化在农村经济发展中的战略地位

党的十五届三中全会指出:“发展城镇化, 是带动农村经济和社会发展的一个大战略”, 即著名的“小城镇, 大战略”。现在, 农村、农业、农民的根本问题主要是发展问题。“发展才是硬道理”, 只有经济发展了,“三农”[1]问题才能从根本上解决。要发展就必须加速城镇化和工业化, 大力发展商品经济和非农产业。只有推进城镇化才能从根本上促进农村经济增长方式的变化, 保证农村经济的稳步增长。城镇化既是农村经济发展的必然产物, 又是促进农村经济发展的必然要条件。要从根本上解决“三农”问题, 促进农村剩余劳动力转移, 就必须确立城镇化在农村经济中的战略地位, 以城镇为中心, 加快对农村经济结构的改造, 加速农业现代化进程。