农民的根本出路在于非农化

第一篇：农民的根本出路在于非农化

随着由农民负担引发的恶性事件在全国各地频频发生，“三农”问题又一次成为人们关注的焦点问题。之所以会频繁地发生涉农恶性事件，是因为近年来农民收入持续减少，难以承受不断增加的各种负担。据测算，在农业成本不断攀升的情况下，目前传统的种植业已经无利可图，加上我国加入WTO给农业带来的不利影响，农民今后面临的形势十分严峻。一方面是收入的锐减，另一方面是沉重的负担，两方面的因素以夹攻之势，加剧了农民和基层政府之间的矛盾。要有效地避免恶性事件的发生，使农民和政府一同走出困境，根本的途经只有一条，那就是千方百计地增加农民收入，这也是彻底解决“三农”问题的关键所在。

一、现有的各种增收措施不能从根本上解决农民的出路问题

为了使农民增收，政府提出并实施了诸如调整农业产业结构、推动农业产业化、大办乡镇企业、调高农产品价格、减轻农民负担等一系列重大举措。此外，几十年如一日地兴修梯田、水利，推广现代农业科技，如提倡使用改良籽种和地膜等等，都是提高产量、增加收入的重要措施。但是，这些措施究竟能不能彻底解决增收问题呢？下面对此做一些粗略的分析。

1、调整农业产业结构。即由传统的粮食生产，转向发展多种经营，什么能卖钱就搞什么。目前，全国各地农村都在“压粮扩经”，或者栽果树，或者种蔬菜，从局部看，这样做确实能在一定程度上增加农民收入。但是全国到处都这样搞，长此以往，又会使农业产业结构趋同，出现新的失调。而且，产业结构应该是由市场来调节的，靠行政命令人为地调整，结果往往是适得其反。众所周知，烤烟的返还税比较高，前几年，好多地方基层政府为了增加财政收入，打着调整产业结构的旗号强迫农民种烤烟，对不种烟的农民进行处罚，一时烤烟种植面积和产量都翻了几翻。但是烟草是国家专卖产品，烟叶不像蔬菜、水果那样直接进入流通市场，而是只能卖给烟草公司，全国的烟厂就那么多，吞吐能力也就那么大，过多的烟叶烟草公司根本收购不了，结果大量的烟叶积压下来，让农民吃了很大的苦头。可见，即使产业结构调整了，增收仍然受到市场需求的限制。

2、推动农业产业化。即通过创办各类龙头企业，形成生产、加工、销售一条龙的产业链，以此增加农业的边际效益。创办龙头企业需要大量的资金，但是目前农业剩余几近于无，而农民又不具备足够的融资能力，因此龙头企业难以大量涌现。计划经济时期靠政府出资建立起来的企业，在市场经济条件下越来越难以存活，如果农产品市场需求不旺，公司无利可图，就只有倒闭或者转产，脆弱的产业链也就会被无情地掐断。从全国产业化发展形势来看，走这一条道路是十分艰难的，目前只有少数比较发达的地区形成了产业化雏形，对于大多数边远农村来说，实在还没有条件走这样的一条路，因而也就谈不上通过这条途径，来大面积地增加农民收入。

3、发展乡镇企业。无庸讳言，乡镇企业在发展初期，确实吸纳了不少农村剩余劳动力，成为农民增收的一条重要渠道。但是随着市场竞争的加剧，一批管理薄弱、产品粗劣和缺乏资金、技术投入的企业被淘汰了，而另一批有竞争力的企业经过改制、改组和改造，由劳动力密集型逐渐转为技术、资金密集型企业，这样不仅不能大量地吸收农村剩余劳动力，反而还不断地向外排斥着农民工。从近年来乡镇企业放缓吸纳以至排斥农民工的现实来看，这一条增收渠道已日渐堵塞。随着市场竞争的进一步加剧和技术的不断进步，也由于农民工在整体素质上的天然低下，能够大量吸纳农民工的乡镇企业，不会再有产生和存活的土壤与气候了。

4、提高农产品价格。改革开放以来，政府多次通过调高部分农产品价格和实行农业补贴政策，在一定程度上增加了农民的收入，保护了农民种粮的积极性。但是随着市场经济的逐步建立和加入WTO，农产品价格最终要由市场来调节，而不能再由政府依靠行政命令来确定了。单从价格来看，发达国家的农产品生产成本远远低于国内，因而国际市场粮食价格远远低于国内市场，这样我国的传统农业便完全丧失了竞争力。在这种情况下，期望通过粮食价格上升来增加农民收入，在今后已经成为不可能的事。严峻的现实是，加入WTO之后，发达国家的大宗农产品，会以低廉的价格冲击国内市场，造成从事传统农业的农民进一步大量失业和破产，这对于农民增收来说，无异于是雪上加霜。所以朱镕基总理说，入世后他最担心的是农业。

5、减轻农民负担。农民负担问题的实质是农民没有完全享受“国民待遇”。和城市居民尤其是和国家干部职工相比，一个农民一年的现金收入，只是国家干部职工一个月或两个月的收入。国家干部职工月工资超过800元才征收个人所得税，而农民却在很低的收入水平上就承担了各类税赋，两者的收入和负担相比之下过于悬殊。而且，国家干部职工还享受医疗保险、养老保险以及其他显性与隐性的社会福利，而农民不但没有任何福利待遇，还承担了国家干部职工不用承担的好几种费用。例如，在城市里办学、修路由国家财政负担，在农村却要由农民自己掏钱。近年来通过精简乡镇吃“皇粮”的人数和税费改革试点等措施，在一定程度上减轻了农民负担，但是，这些措施充其量只是缓解一下尖锐的矛盾，并没有彻底改变农民的命运。农民的“国民待遇”问题不解决，不缩小和城市居民尤其是和国家干部职工之间人为造成的差别，农民就不会从经济上彻底翻身，减轻负担也就只能是一种美好的愿望。

从以上分析可以看出，现有的增收途径不过都是权宜之计，在局部或者一段时间内可以让农民增收，从长远看却不能从根本上解决农民的出路。目前所搞的农业产业结构的调整，只是农业系统内的一种微调，并不能使农业本身发生革命性变迁，更不会改变一、二、三产业大格局。从全国来看，我国农业产业化的程度还比较低，绝大多数农村都不具备实现农业产业化的条件，而从事产业化的这一部分农民，从数量上看也不会超过农村劳动力的10％，因而所有单纯就农业抓农业的办法，都不能从根本上解决农民的出路问题。

二、农民从事非农产业已经成为增收的重要或主要渠道

仔细考察一下近年来农民取得收入的主要途径，就会发现这样一个基本事实：政府一直致力于农业本身的发展来解决增收问题，但是农民的大部分收入尤其是现金收入，却来自于非农产业。这种结果实在是政府当初所没有预料到的。

农民的大部分收入和大部分农民的收入，来自于非农产业的一个标志，便是每年都在城乡之间汹涌彭湃的“民工潮”。

之所以会出现“民工潮”，首先是因为农村出现了大量的剩余劳动力。据测算，我国农村目前大约有4-5亿劳动力，而现有的耕地有一半人甚至仅有1亿人经营就足够了。大量剩余的劳动力为了摆脱隐形失业的困扰，只有到城市去打工，估计每年出外打工的农民在8000万到1亿之间。据了解，在一些传统农业仍然占主导地位的地方，几乎家家户户都有人外出打工，有的村甚至所有的精壮劳动力都外出打工了，出外打工的人数远远超过了从事农业生产的人数。越是自然条件严酷的地方，越是“人地关系高度紧张”的地方，农村剩余劳动力便越多，出外打工的人数也就越多。

其次是外出打工已经成为农民谋生的一条重要以至主要渠道。目前，农村土地的承载力已经达到了极限，农作物产量的增长也接近了极限，过多的劳动力聚集在土里刨食吃，只能勉强维持温饱日子，无论如何都不能完全解决花钱的问题，这种情况促使农民只有外出打工才能挣到钱。据了解，许多地方的农民从打工途径取得的收入，已经占了人均纯收入的很大一部分，农民收入中的现金基本上都是由打工得来的。

三是农村中比较富裕的农民大多数都从事非农产业。作为弱质产业的传统农业，投资大、回报低，市场需求又不旺，并且容易受到自然灾害的侵蚀，因而单纯靠农业并不能使大多数农民迅速富起来。目前，农村中相对比较富裕的农民，一般都是靠从事二三产业致富的，他们或到城市里从事建筑业，或者凭一技之长做生意，或者利用交通之便搞运输，总之，手中的钱大多数都是从农业之外得来的。综观中国大地上相对富裕的村，或者位于城郊、交通要道，占据着有利的地缘优势；或者靠近煤田、矿山，占据着丰富的资源优势；或者地处风景名胜区，占据着独特的自然优势，总之，这些地方都具有发展二三产业的良好条件。由于这些地方除从事农业之外还有更广阔的出路，加上这些地方的农民一般都要比别的地方的农民见多识广，头脑灵活，具有从事二三产业所需要的基本素质，因而他们便比从事传统农业的农民先一步富起来了，甚至有一部分农民还住上了洋楼、坐起了轿车。而那些一辈子“面朝黄土背朝天”，只知道在一亩三分地里刨食吃的农民，是连想也不敢想能过上这样的日子的。

综上所述，由于农业本身存在着难以克服的局限性，目前农民从农业本身已经不能得到丰厚的收入，而在农业之外却广泛地开辟了增收的渠道。

三、农民的根本出路在于实现非农化

既然仅仅靠发展农业并不能彻底解决农民的增收问题，而且农民目前的收入主要来自于非农产业，那么可以得出这样一条结论：农民的根本出路在于非农化。的确，20多年来农村改革的实践已经表明，只有大量地转移农村劳动力，才能从根本上缓解“人地关系高度紧张”的基本矛盾。由于生态环境恶化与非农项目大量占用土地，我国耕地每年以几百万亩的速度锐减。目前，我国农村户均承包耕地仅7亩多一点，其中14个省区人均耕地低于1亩，更有6个省区人均耕地面积低于0.5亩，可以说我国土地的承载力远远超过了极限，其生产资料功能已经严重退化。与耕地减少相对应的是，农村人口却一直处于膨胀之势，由建国初期的4亿增加到现在的9亿。据测算，目前农村有5亿左右的劳动力，而从事农业生产只需要不到一半的劳动力，这就是说农村剩余劳动力尚有2-3亿，这么多的人如果都留在农村而找不到出路，不但不能解决脱贫致富的问题，而且还会影响到农村社会的长治久安。“人地关系高度紧张”的矛盾，不仅使我国农业缺乏可持续发展的基本条件，而且还拖了整个国家现代化的后腿。因此，只有把大量的剩余劳动力转移出农村，只有让更多的农民脱离传统农业，才能从根本上缓解人与地这种深刻的矛盾，才能为留在农村的那一部分农民开拓相对广阔的生活空间。

不仅如此，农民只有大量地从事非农产业，才能加快国家实现现代化的步伐。现代化的标志之一，是具有较高的城市化水平，发达国家的城市人口一般都在70％以上。而我国的城市化水平还相当低，城市人口只占总人口的30％左右，低于世界城市化平均水平，甚至也低于发展中国家的城市化水平。要实现城市化，必须改变一、二、三产业的比例关系，即第一产业就业比例大幅度降低，第三产业就业比例相对提高，第三产业的从业人数应该超过一二产业就业的人数之和。美、日、德等发达国家，第三产业的就业比重，一般都达到60－70％；不少发展中国家，三产就业比重也在40％甚至一半以上。第三产业是城市新迁入人口的最佳流向，农村剩余劳动力的就业出路，就在于从事第三产业。只有大量的农民进城从事了第三产业，才能从根本上缓解目前十分突出的农业就业矛盾，加速实现城市化和农业现代化。综观发达国家的农业现代化过程，无不伴随着劳动力由农业向非农产业、由农村向城市大量转移，中国要实现现代化，舍此没有第二条路可走。农村劳动力的转移是劳动力资源再配置的过程，在目前农业出路十分狭窄的情况下，单纯地在农业内部调整产业结构，只有局部的效应，不会从根本上促进整个国民经济的发展。因此，产业结构的调整要放在大产业格局中进行，也就是不断地降低第一产业的比重，千方百计地发展第三产业，使一、二、三产业的结构趋于合理。

随着户籍制度的改革，目前许多城市已经陆续拆除面向农村人高筑的壁垒，许多不合理的收费和限制被相继取消，农民在城市里就业和创业的环境比以前宽松多了。但是在农村，剩余劳动力的转移问题还没有得到当地政府应有的关注，剩余劳动力的转移还处于自发和无序状态，这一部分农民还没有进入农村基层政府日常管理的范围，属于被忽视或遗忘了的一部分人。在一些农村基层组织及其负责人看来，农民一但外出打工就脱离了管辖的范围，他们的喜悦忧愁、成功失败与自己关系不大，因而对他们在外面的生活和生产不闻不问，甚至当外出打工人员遇到难以克服的困难而四处求助时，也不能给他们提供有力的支持和应有的关心。事实上，外出打工人员相对于城市人来说，仍然在知识、能力、经验等方面存在着这样那样的不足，因而打工时常常面临着巨大的环境和心理压力，至于被工头欺骗，被老板克扣工资，人身安全没有保障的事也时有发生。

鉴于以上情况，农村基层党组织和政府有关部门，应该给予外出打工人员以足够的关注，把对他们的管理和服务纳入日常工作的范围。首先要从精神上给外出打工人员以热情的关怀，积极鼓励他们到外面的世界去开拓生存和生活的空间。农民放弃经营土地外出打工实出无奈，并非不务正业或不热爱家乡而从农村“逃亡”了。因而当地基层组织不能在政治上歧视他们，也不应该在管理上遗漏他们，而是应该适应时代发展的大趋势，引导他们到外面的世界去闯荡，鼓励农民不再当传统型的农民。其次要通过建立一些中介组织，为外出打工的农民提供信息咨询等方面的服务。目前，城市劳动力就业市场形势瞬息万变，外出打工人员由于信息不灵而常常对行情缺乏了解，或者一窝蜂地涌向某几个大城市，或者一起流向东南沿海发达地区，总之，外出的盲目性比较大，这样便造成一些不必要的损失。农村基层组织应该针对农民外出打工信息不灵的问题，利用政府部门拥有的媒体、技术和信息资源，建立一些能够进行劳动力市场行情分析、预测的中介组织，及时地给外出打工人员提供信息咨询，让他们在外出打工时减少盲目性。再次要通过政策、法律和各类专业技术的培训，不断提高打工人员外出谋生挣钱的能力和素质。应该利用冬春农闲季节、外出打工人员普遍返乡的时机，把他们组织起来进行多方位的培训，要把以往主要针对农村党员干部的培训，扩大到对包括打工人员在内的农村主要劳动力的培训。针对外出打工人员常常遇到劳动合同纠纷、人身权利遭到侵犯等实际，对他们进行有关法律常识、政策的培训和教育，让他们学会运用法律的工具保护自己的合法权益，同时也要求他们在打工过程中遵守国家的法律和法规。针对一部分外出打工人员缺乏应有的专业知识和能力，要对他们进行一些实用技术的培训，使他们能够由主要依赖体力获得报酬逐渐向依赖智力转变。要深刻地认识到，只有真正提高了农民的素质，转移和减少了农民，才能最终富裕农民，使农民走上社会主义现代化的康庄大道。

第二篇：农民的根本出路在于非农化

随着由农民负担引发的恶性事件在全国各地频频发生，“三农”问题又一次成为人们关注的焦点问题。之所以会频繁地发生涉农恶性事件，是因为近年来农民收入持续减少，难以承受不断增加的各种负担。据测算，在农业成本不断攀升的情况下，目前传统的种植业已经无利可图，加上我国加入WTO给农业带来的不利影响，农民今后面临的形势十分严峻。一方面是收入的锐减，另一方面是沉重的负担，两方面的因素以夹攻之势，加剧了农民和基层政府之间的矛盾。要有效地避免恶性事件的发生，使农民和政府一同走出困境，根本的途经只有一条，那就是千方百计地增加农民收入，这也是彻底解决“三农”问题的关键所在。

一、现有的各种增收措施不能从根本上解决农民的出路问题

为了使农民增收，政府提出并实施了诸如调整农业产业结构、推动农业产业化、大办乡镇企业、调高农产品价格、减轻农民负担等一系列重大举措。此外，几十年如一日地兴修梯田、水利，推广现代农业科技，如提倡使用改良籽种和地膜等等，都是提高产量、增加收入的重要措施。但是，这些措施究竟能不能彻底解决增收问题呢？下面对此做一些粗略的分析。

1、调整农业产业结构。即由传统的粮食生产，转向发展多种经营，什么能卖钱就搞什么。目前，全国各地农村都在“压粮扩经”，或者栽果树，或者种蔬菜，从局部看，这样做确实能在一定程度上增加农民收入。但是全国到处都这样搞，长此以往，又会使农业产业结构趋同，出现新的失调。而且，产业结构应该是由市场来调节的，靠行政命令人为地调整，结果往往是适得其反。众所周知，烤烟的返还税比较高，前几年，好多地方基层政府为了增加财政收入，打着调整产业结构的旗号强迫农民种烤烟，对不种烟的农民进行处罚，一时烤烟种植面积和产量都翻了几翻。但是烟草是国家专卖产品，烟叶不像蔬菜、水果那样直接进入流通市场，而是只能卖给烟草公司，全国的烟厂就那么多，吞吐能力也就那么大，过多的烟叶烟草公司根本收购不了，结果大量的烟叶积压下来，让农民吃了很大的苦头。可见，即使产业结构调整了，增收仍然受到市场需求的限制。

2、推动农业产业化。即通过创办各类龙头企业，形成生产、加工、销售一条龙的产业链，以此增加农业的边际效益。创办龙头企业需要大量的资金，但是目前农业剩余几近于无，而农民又不具备足够的融资能力，因此龙头企业难以大量涌现。计划经济时期靠政府出资建立起来的企业，在市场经济条件下越来越难以存活，如果农产品市场需求不旺，公司无利可图，就只有倒闭或者转产，脆弱的产业链也就会被无情地掐断。从全国产业化发展形势来看，走这一条道路是十分艰难的，目前只有少数比较发达的地区形成了产业化雏形，对于大多数边远农村来说，实在还没有条件走这样的一条路，因而也就谈不上通过这条途径，来大面积地增加农民收入。

3、发展乡镇企业。无庸讳言，乡镇企业在发展初期，确实吸纳了不少农村剩余劳动力，成为农民增收的一条重要渠道。但是随着市场竞争的加剧，一批管理薄弱、产品粗劣和缺乏资金、技术投入的企业被淘汰了，而另一批有竞争力的企业经过改制、改组和改造，由劳动力密集型逐渐转为技术、资金密集型企业，这样不仅不能大量地吸收农村剩余劳动力，反而还不断地向外排斥着农民工。从近年来乡镇企业放缓吸纳以至排斥农民工的现实来看，这一条增收渠道已日渐堵塞。随着市场竞争的进一步加剧和技术的不断进步，也由于农民工在整体素质上的天然低下，能够大量吸纳农民工的乡镇企业，不会再有产生和存活的土壤与气候了。

4、提高农产品价格。改革开放以来，政府多次通过调高部分农产品价格和实行农业补贴政策，在一定程度上增加了农民的收入，保护了农民种粮的积极性。但是随着市场经济的逐步建立和加入WTO，农产品价格最终要由市场来调节，而不能再由政府依靠行政命令来确定了。单从价格来看，发达国家的农产品生产成本远远低于国内，因而国际市场粮食价格远远低于国内市场，这样我国的传统农业便完全丧失了竞争力。在这种情况下，期望通过粮食价格上升来增加农民收入，在今后已经成为不可能的事。严峻的现实是，加入WTO之后，发达国家的大宗农产品，会以低廉的价格冲击国内市场，造成从事传统农业的农民进一步大量失业和破产，这对于农民增收来说，无异于是雪上加霜。所以朱镕基总理说，入世后他最担心的是农业。

5、减轻农民负担。农民负担问题的实质是农民没有完全享受“国民待遇”。和城市居民尤其是和国家干部职工相比，一个农民一年的现金收入，只是国家干部职工一个月或两个月的收入。国家干部职工月工资超过800元才征收个人所得税，而农民却在很低的收入水平上就承担了各类税赋，两者的收入和负担相比之下过于悬殊。而且，国家干部职工还享受医疗保险、养老保险以及其他显性与隐性的社会福利，而农民不但没有任何福利待遇，还承担了国家干部职工不用承担的好几种费用。例如，在城市里办学、修路由国家财政负担，在农村却要由农民自己掏钱。近年来通过精简乡镇吃“皇粮”的人数和税费改革试点等措施，在一定程度上减轻了农民负担，但是，这些措施充其量只是缓解一下尖锐的矛盾，并没有彻底改变农民的命运。农民的“国民待遇”问题不解决，不缩小和城市居民尤其是和国家干部职工之间人为造成的差别，农民就不会从经济上彻底翻身，减轻负担也就只能是一种美好的愿望。

从以上分析可以看出，现有的增收途径不过都是权宜之计，在局部或者一段时间内可以让农民增收，从长远看却不能从根本上解决农民的出路。目前所搞的农业产业结构的调整，只是农业系统内的一种微调，并不能使农业本身发生革命性变迁，更不会改变一、二、三产业大格局。从全国来看，我国农业产业化的程度还比较低，绝大多数农村都不具备实现农业产业化的条件，而从事产业化的这一部分农民，从数量上看也不会超过农村劳动力的10％，因而所有单纯就农业抓农业的办法，都不能从根本上解决农民的出路问题。

二、农民从事非农产业已经成为增收的重要或主要渠道

仔细考察一下近年来农民取得收入的主要途径，就会发现这样一个基本事实：政府一直致力于农业本身的发展来解决增收问题，但是农民的大部分收入尤其是现金收入，却来自于非农产业。这种结果实在是政府当初所没有预料到的。

农民的大部分收入和大部分农民的收入，来自于非农产业的一个标志，便是每年都在城乡之间汹涌彭湃的“民工潮”。

之所以会出现“民工潮”，首先是因为农村出现了大量的剩余劳动力。据测算，我国农村目前大约有4-5亿劳动力，而现有的耕地有一半人甚至仅有1亿人经营就足够了。大量剩余的劳动力为了摆脱隐形失业的困扰，只有到城市去打工，估计每年出外打工的农民在8000万到1亿之间。据了解，在一些传统农业仍然占主导地位的地方，几乎家家户户都有人外出打工，有的村甚至所有的精壮劳动力都外出打工了，出外打工的人数远远超过了从事农业生产的人数。越是自然条件严酷的地方，越是“人地关系高度紧张”的地方，农村剩余劳动力便越多，出外打工的人数也就越多。

其次是外出打工已经成为农民谋生的一条重要以至主要渠道。目前，农村土地的承载力已经达到了极限，农作物产量的增长也

接近了极限，过多的劳动力聚集在土里刨食吃，只能勉强维持温饱日子，无论如何都不能完全解决花钱的问题，这种情况促使农民只有外出打工才能挣到钱。据了解，许多地方的农民从打工途径取得的收入，已经占了人均纯收入的很大一部分，农民收入中的现金基本上都是由打工得来的。

三是农村中比较富裕的农民大多数都从事非农产业。作为弱质产业的传统农业，投资大、回报低，市场需求又不旺，并且容易受到自然灾害的侵蚀，因而单纯靠农业并不能使大多数农民迅速富起来。目前，农村中相对比较富裕的农民，一般都是靠从事二三产业致富的，他们或到城市里从事建筑业，或者凭一技之长做生意，或者利用交通之便搞运输，总之，手中的钱大多数都是从农业之外得来的。综观中国大地上相对富裕的村，或者位于城郊、交通要道，占据着有利的地缘优势；或者靠近煤田、矿山，占据着丰富的资源优势；或者地处风景名胜区，占据着独特的自然优势，总之，这些地方都具有发展二三产业的良好条件。由于这些地方除从事农业之外还有更广阔的出路，加上这些地方的农民一般都要比别的地方的农民见多识广，

第三篇：促进农民非农化实现模式的进一步探索

促进农民非农化实现模式的进一步探索

摘 要：各地在响应“城乡建设用地增减挂钩”政策号召时，探索出了适合本地的发展模式。在引导“农民上楼”的过程中，山东、浙江、重庆、成都、江苏等地的实现方式颇具特色，这些因地制宜的地方政府政策既具有特殊性，又存在制度上的相似性。在介绍这些模式的基础上，从制度上对其进行了比较，以促进农民非农化实现模式的进一步探索。

关键词：城乡建设用地；农民非农化；模式

“十二五”期末，我国人口总量将达到13.9亿左右，城镇人口将首次超过农村人口突破7亿。“十二五”时期，我国人口将发生重大转折性变化。发生这种转变的原因在于农民“市民化”。它表现为：农村人口地理位置的转移和职业的改变，以及农村人口向城市人口转化的过程中，逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化，逐渐缩小乃至消除城乡生活差别，实现城乡融合的过程。[1]实现这种转变的原因之一就在于国家所推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，即依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

[2]该政策的落实将城乡发展相结合，推动了农民“非农化”的进程。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，制定了关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”这一政策又为农村土地流转找到了合法依据。因此，为了实现土地节约集约利用，各地开始积极探索适宜的办法，为农民走出农村、进入城

市提供了蓝本。

一、农民“非农化”的几种模式

作为一种身份而言，与“农民”相对的是“市民”。相比之下，农村的各方面条件落后于城镇，因而跳出“农门”成为“市民”是多数农民世代的梦想。先前，他们将读书作为“进城”的唯一途径，如今，通过放弃其扎根的土地也可以实现这一目标，其中，山东、浙江、重庆、成都、江苏等省市推行的农民“非农化”模式尤为夺目。

（一）山东模式：撤村建社区

撤村建社区就是把原来基层行政单位——村撤掉，打破之前村的地域限制，使农民集中居住在合并建立的农村社区，并完善相关的公共设施和服务，让农民不但过上城里人的生活，也享受和城市居民同样的公共服务和社会保障。

2007年，山东诸城把原来的1249个行政村按照地域相邻、习俗相近的原则，以两公里为半径规划建设为208个农村社区，形成“多村一社区”模式。山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地也都部分推行了“撤村改社区”。做法之一是政府先投资建设农村社区居民楼，农民以宅基地置换的方式进行购买迁入，即“先建后迁”。做法之二是鼓励当地有经济实力的企业，先垫资兴建农村社区住宅楼，行政村以村集体资产并入企业的方式进行购买、置换，即“先建后换”。2008年5月1日，诸

城市政府出台了《加快农民居住向农村社区中心村聚集融合暂行办法》，规定：农民需新建或翻建房屋，经审查符合宅基地建房规定的，一律到所在乡镇（街道）、开发区中心村规划居住区建设。非中心村一律不再审批新建或翻建宅基地住房。农民在本乡镇（街道）、开发区范围内,可以跨社区到中心村建房或购房。“先建后迁”、“先建后换”成为山东省农民“跳农门”的主要模式，未来几年将有70%的农民居住到社区中心村，节约了大面积的农村耕地。

（二）浙江模式：两分两换

2008年5月，在浙江省嘉善县委县政府多方面的调研、论证下，该县开始实行以“两分两换”为模式的土地改革，对全省其他市、县起到示范效应。所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。[3]

“宅基地换钱”就是根据农户原有住房的建设成本和宅基地面积，评估其价值并给予相应的货币补偿。“宅基地换房”就是以农村宅基地换取公寓住宅。政府利用划拨的土地周转指标修建公寓房，在把人均置换面积控制在一定范围内后，将公寓房低价卖给认定的农户。“宅基地换地方”主要是指支持农户异地自建公寓房。对于距离城镇较远的农户，也可以选择在规划的农村新社区或中心村范围内建房。农户集中自建联排复式公寓房，其户型、占地面积符合要求的，政府承担部分费用，并根据其房屋的占地面积予以一定的货币补偿。“承包地换股”是指在不改变土地所有制性质、承包经营者权利的前提下，农户以土地承包经营权入股成立合作社。浙江省《农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》中规定：只要土地承包经营权本身、土地用途均不改变，农民可以土地承包经营权直接作价出资，成立农民专业合作社。拥有土地经营权的农民均为合作社的股东，对其收益和债务负责。“承包地换租”是指将承包地反租给村集体等经济组织经营，农民获得一定的流转租赁费用，达到一定年龄的村民还可获得生活补助。“承包地换保障”是“两分两换”模式的核心之一，目前主要实行的是以承包地换失地农民的养老保险。现行制度在设计时按照不同年龄区别对待，为不同年龄阶段的人缴纳养老保险统筹费，并略微向大龄人员倾斜，使其到退休年龄后就可享受养老金。另外，对于农户置换土地的不同情况给予一定的生活补助，对就业困难者进行就业推荐和培训，使其家庭收入有所改善。通过“六换”，为农民进城提供了基本要素。

（三）重庆模式：三年过渡期+地票

重庆市对宅基地和承包地置换则采用了“三年过渡期+地票”模式，分两步完成：第一步，推行“户籍制度改革”政策。《重庆市人民政府办公厅关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知》中明确指出：为了确保转户居民实现平稳过渡，我市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了三年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。在这三年过渡期内，农民可以享受“三项保留，五项纳入”，即

“保留林地使用权，不要求退出；在一定时期内继续执行原户籍地生育政策；在农民自愿退出承包地经营权之前，享受各项补贴”；“农民转户后，其就业、社保、住房、教育、医疗均纳入城镇保障体系。在教育方面，转户农民工子女接受义务教育，按照就近入学原则，改变现在农民工子女只能在指定学校就读的状况。”三年期满后，转户农民的宅基地、承包地均可单独退出。同时他们可获得3笔补偿资金，包括：参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予的一次性补偿；参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿；参照地票价款政策一次性给予购房补助。

第二步，用地票交易土地。农民退出的土地由重庆市土地交易所进行交易，获得城乡建设指标即“地票”。“地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标。按照“占补平衡”的原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。“地票”是土地交易业务的主要标的物，它是在农民自愿和农村集体经济组织同意，且留足发展空间的前提下，向县土地行政主管部门申请并获得其批准后，将农村建设用地复垦为耕地，经上级部门验收合格后颁发农村建设用地复垦验收合格证，即为“地票”。农民拿到“地票”后可以通过土地交易所面向社会公开交易，购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由区县（自治县）人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按照拍卖等有关规定取得国有建设用地使用权。“地票”也可用来出让、转让、质押，以获得所需要的资源。

通过三年过渡期，农民可以更好地适应城市生活，对于不能适应者，可以再次返回到农村，其土地依然存在，确保他们有路可退，避免无地、无房、无业局面的出现。适应城市生活的农民则可自愿退出土地，并将其进行交易，所得收入可作为城市生活的资本，避免“进城则贫”情况的发生。

（四）成都模式：双放弃换社保

2004年起，成都开始实行“双放弃换社保”政策，即农民在自愿申请放弃土地承包经营权和宅基地使用权后，可进入城镇自主购房，或按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房，其土地承包经营权、宅基地使用权、房屋及土地附着物等参照征地拆迁安置政策予以补偿。入住安置房以后可以根据“双放弃”社保政策参加社会保险，实行个人交一点、集体出一点、财政补一点的“三个一点”筹集机制。

地震灾害后，可利用的耕地面积急剧减少，同时又面临着建设用地面积大幅上涨的情况，因此促进农民集中居住的形式更加迫切。《成都市人民政府关于进一步加强土地管理促进节约集约用地的通知》中指出：转变农村宅基地用地方式，促进农民集中居住。在城镇规划区和土地整理项目区范围内，停止审批零星宅基地，引导农民向城镇和农村新型社区集中居住。有条件的地区，在实施农村住房灾后重建、农民“新居工程”和农村新型社区建设时，鼓励建设多层或高层住宅。在城镇规划区和土地整理项目区以外的农村地区，农民新建住宅，要向规划的农村新型社区集中；确需分散居住的，要严格执行一户一宅的法律规定和当地的宅基地面积标准。要尽量使用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，不占和少占耕地。

（五）江苏模式：三集中+三置换

为了实现土地的节约集约化利用，江苏省开创了“三集中”模式，即“土地向规模经营

集中、工业向园区集中、人口向城镇集中”。其中，“人口向城镇集中”是“三个集中”的关键，“土地向规模经营集中”是建立在“人口向城镇集中”的基础上，农民集中居住在安置房内，可以腾出大面积的宅基地，另外，承包地以多种方式流转，包括集中成片流转、托管承包土地、土地股份合作、建立土地储备库等方式，可是提升农村土地规模经营和农业产业化水平，推进高效农业规模化。“工业向园区集中”也即加快工业园区建设，促进工业集约发展。这是“三集中”的又一重头戏，它是“人口向城镇集中”的必要条件，因为农民的承包地实现规模经营，宅基地置换了房屋，要是到城市或城镇生活无职业，就会成为“城市贫民”，而向园区集中的工业为农民就业提供了很好的机会，解决了大部分人口的就业安置问题。

所谓“三置换”是指农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房。集体资产股份化后，可以量化到每个农户头上，农户凭股权获得分红收入，成为农民可持续收入的重要组成部分，是农民失去土地后的经济来源之一。土地承包经营权亦可置换成城镇社会保障，使农民充分享受城镇基本养老保险和医疗保险，为农民失去劳动能力后获得稳定的收入提供保障。宅基地和住房置换成相对集中的社区住房，改善了农民的居住环境和居住条件，腾出了大量土地这种稀缺资源，为工业化和现代化提供了方便和可能。

“三集中”把农民、农业和工业的问题解决了，农民基本在城镇扎下了根，因此农村的宅基地和承包地被闲置。“三置换”又将农村的存量资产盘活，充分利用了现有的资源，实现了耕地规模化、农业集约化、农村城镇化、农民市民化。

二、各种模式之比较

耕地属于不可再生资源，同时，自然灾害日益侵蚀着我国的耕地，因此只能人为地节约集约耕地利用。在客观条件的限制下，选择集中居住，节约宅基地面积和实行承包地规模集中经营无疑是很好的选择。各地推行土地节约集约经营政策的做法虽各有千秋，但他们仍有许多共同点：

首先，都实行“以宅基地换住房”。山东省引导农民入住到政府统一规划的安置区内，社区房屋由政府统一修建或者由当地有实力的企业投资兴建，农民以宅基地进行置换，不足部分由农户补齐。浙江省的宅基地不仅可以用来置换住房，还用来换货币、换地方，农户可以到异地修建或购置房屋。重庆规定的农民在三年过渡期后，农民的宅基地可以自愿在城市或集中居住区换取住房。成都农民放弃宅基地使用权和承包地经营权后，可以在城镇自主购房，或按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置居住房。江苏省农民通过“三置换”将宅基地和住房置换成相对集中的社区居住房，农村人口向城镇集中居住。这些制度无一例外是将农民的宅基地用来置换城镇集中兴建的住房，这样可以大面积节约农村建设用地，将其复垦后转化为耕地，既改善了农民的居住环境，又节约了土地资源。

其次，均以“承包地换社保”。为了解决土地资源紧缺问题，政府将农民集中起来居住，可以腾出大面积的宅基地。但“集中”也产生了不少问题，比如，农民离田地远了，不方便耕种；养殖专业户无法继续开展养殖业等。为了解决这一系列问题，并进一步扩大土地集聚的面积，政府推出的“承包地换社会保障”政策，不但解决了其后顾之忧，承包地换来的货币也解决了农民在城镇生活所需的开支。

最后，都获得了城镇建设指标，实现了土地节约集约化利用。农村人口大量向城镇迁移，导致城镇建设用地紧张。根据国家法律的规定，农村土地属于集体所有，不能用于商业用途。因此，为了缓解城镇用地难的问题，国家制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策，要扩大城镇建设用地的指标，就必须减少农村的建设面积，更重要的是，要保住18亿亩耕地的红线不能动摇。各地采取的多种模式，将农民集中起来居住在政府所建的安置房里，拆除农村宅基地，复垦后继续用于耕种，节约了大量的耕地，既保护了资源，又保障了社会安全和谐。承包地使用权上交集体经济组织后，可用于统一规划，或者进行招商引资，或者用于规模化经营，这些可以为农民的城镇生活提供经济来源，土地所获得的收益使得他们不会成为城镇贫民。

以各种方式实现的土地节约集约化经营在节约耕地、扩大城市建设指标方面都作出了很大的贡献，他们不但让农民得到了住房、获得了社会保障，解除了农民市民化后的顾虑，还使得城乡差距缩小了，有利于统筹城乡发展。然而，经济发展程度的差异以及各地情况的特殊性决定了诸种模式的不可复制性，他们自成体系，因地适宜，各种模式又呈现出不同的特点。

第一，过渡时间不同。山东、浙江、成都、江苏四省在农民非农化的过程中采取的都是“激进式”改革，即农民放弃宅基地使用权和承包地经营权，集中居住在安置区或者农村社区，有了和城镇居民相同的社会保障，得到了和城镇基本均等的公共服务和公共设施，部分人还可以到工厂做工，但这一切变化对于在农村生活很长时间的农民来说是突然的。不熟悉居住在周围的邻居、不适应城镇环境、不习惯什么都要花钱买的生活方式，等等。这些不习惯都会使他们对国家政策产生不满，影响后续政策的推进。而重庆市则不一样，在农民转化为市民时设置了三年过渡期限，实行的是“渐进式”改革。三年的缓冲期可以使农民被城市生活逐步同化，在心理上慢慢喜欢并接受这种生活方式，与其他四省被迫接受相比，重庆三年过渡期的政策推行起来更稳妥。

第二，置换内容不同。从宅基地的置换来看，山东省、重庆市、成都市规定宅基地只可用来置换住房或者换钱，而浙江省规定宅基地可以用来换房、换钱、换地方，江苏省规定宅基地可以换房、换保、换股。这些不同的对换指标，可以在更大程度上保障农民的利益，可以充分尊重他们的意愿。不同的流转方式，可以使农民获得更多的利益。

第三，置换成本不同。各省在制定政策规定置换价格时，农民与政府的利益分配不同，就农民而言，不同模式中其付出的置换成本存在差异。如在宅基地置换房屋方面，山东省诸城市规定，农民可以宅基地置换新住房120平方米，超过的部分按每平方米1400元购买。成都市的定向安置房按3种标准作价购买：人均35平方米以内按入住居住区的安置价购买，单价是330元；人均35平方米至45平方米按成本价购买，单价目前定为1500元；人均超过45平方米的部分按市场价购买。

第四、置换的社会保障程度不同。浙江省在承包地流转方面，一方面支付农民土地承包经营流转费（租金700元/亩/年），今后以每年50元/亩的幅度递增；并以当年粮食价格计算收益，保障农户土地经营权收益。另一方面对农民参保进行补助，为60周岁以上居民一次性办理城镇居民社会保险手续。而成都市政策规定的对于“双放弃”农民，按照性别和年龄，缴纳一定费用就可以享受到和城市居民同样的社保待遇。其中男60岁以上、女50岁以上人

员，每人一次性交纳9100元，从次月起就可以享受住院医疗保险和每月210元的养老金，并随国家政策调整而调整。达不到这一年龄标准的，按城镇个体人员参保，养老和医疗保险费按当年规定缴费标准缴纳，政府分别给予每年1800元或800元的补贴。[4]相比较之下，成都市的60岁以上的农民没有政府另外发放的补贴，60岁以下的农民也没有被推荐做工，保障范围程度明显低于浙江省。

各种模式的异同让我们看到了中国的国情之复杂，“三农”问题之艰巨。总体而言，要实现农民市民化，首先要解决的是生存问题，而不仅仅是表面上的“上楼”。农民进城了，住上了高楼大厦，但是最基本的生活都只能靠政府支持，一方面增加了政府财政的压力，也不利于社会安定和谐，另一方面也增加了社会的就业压力。农民是潜在的失业人口，但他们失去土地就变成真正的失业人口，在目前的就业形势下，找到一份合适的工作相对较困难，这样就可能降低他们的生活水平。从各地推行政策的不同方式也可以看到，某一具体的做法只能借鉴而不能复制，各地的具体情况和经济形势不同，盲目的照搬照抄或者硬性的行政命令只会适得其反，因此，在走向缩小城乡差距、农民市民化这条路上，有待解决的问题还有很多。

参考文献：速学堂 http:///

第四篇：遏制耕地“非农化”防止“非粮化”有关情况汇报

遏制耕地“非农化”防止“非粮化”有关情况汇报

根据县委、县政府关于国务院第X次大督查迎查工作会议安排，现将遏制耕地“非农化”防止“非粮化”有关情况汇报如下。

一、健全完善“田长制”，全面压实耕地保护责任

粮食生产，根本在耕地。党中央多次对耕地保护作出部署安排，从“保粮食能源安全”到遏制农村乱占耕地建房，再到遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，充分表明“耕地保护任何时候都不能放松”。20XX年，国务院相继出台《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件，明确了耕地保护的方法路径。

为坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，20XX年XX月，按照市委办公室市政府办公室关于建立耕地保护“田长制”的通知》(X办发电〔20XX〕XX号)相关工作精神，结合我县实际，出台《XX县耕地和永久基本农田保护“田长制”实施方案》（X政办发〔20XX〕XX号），成立工作领导小组，设置县、乡镇（街道）、行政村三级网格体系，建立由县长担任总田长、分管副县长担任副总田长、XX名乡镇长和街道办主任担任一级田长、XXX名村主任担任二级田长，XXX名网格员担任三级田长，明确各级田长工作责任，形成了“横向到边、纵向到底”的保护网格，将保护任务落实到人、到地块。“田长制”实施以来，通过各级媒体报道和土地执法宣传，广泛宣传“田长制”相关政策，X月X日《人民日报》报道了我县经验做法。各级田长守土有责、守土负责、守土尽责，坚守耕地红线，有效遏制违法用地发生。

二、持续推进“智慧国土”，坚决遏制违法乱占耕地

（一）建立监管网络。

20XX年初，成立县自然资源和规划执法大队,下设X个执法中队、XX个执法分队,县乡两级共配备XXX名执法人员、XX辆执法车、XX部记录仪,聘请了XXX名村级网格员,各乡镇街道自然资源和规划所和执法分队按照“日常巡查、重点巡查、集中巡查”的方式，对“非农化”、“非粮化”等违法占地行为巡查监督，探索出“县自然资源和规划局负总责,乡镇街道为主体,乡镇街道分管领导具体抓,村(社区)党支部书记直接抓,自然资源和规划所依法管”的联动机制。健全“发现、受理、交办、处理、反馈、核查、监督、评价”工作机制，实行一天一巡查，信息一周一汇总，处理结果一月一汇报，确保及时高效处理违法占地行为。

（二）搭建“智慧国土”监管平台。

20XX年XX月,委托中国铁塔股份有限公司,创造性将人工智能、大数据等技术应用到自然资源监管领域,全县各个网格接入视频监控系统,每个基站安装X座铁塔,配备摄像头XXX处,覆盖半径XX公里,24小时全天候监控,构建起从发现报警、现场核查到依法处置的全程可视化闭环管理系统,实现了“高空看、智能判、网上管、群众报、地上查”,实时监控、地动即知。截止目前，累计发出预警信息XXX条，核实整改违法占地XXX起，经验做法被《中国自然资源报》等刊登推广,全省自然资源执法信息化建设现场会在郓城召开。

（三）推动月度卫星动态监测常态化。

20XX年XX月与二一世纪空间技术应用股份有限公司合作,积极探索新一代卫星技术、云计算等技术在自然资源监管领域的应用,建成“月度卫星动态监测”平台。实行“月监测、月核查、月评比”制度，每月XX日前由第三方公司提供卫星图斑，对照省厅反馈卫星图斑及时整改、及时销号,实现对全县XXX平方公里土地无缝隙、零死角监管。截止X月份，提取并审核卫星图斑XXX个，面积XXX亩，已审核通过图斑XXX个，面积XXX亩，通过率XX%。全县违法占地比例由20XXXX%下降为20XXXX%、20XXXX%、20XXXX%，土地执法监管成效走在全省前列。

三、规范实施“占补平衡”，强化耕地数量和质量监管

为充分发挥耕地占补平衡对工业化、城镇化建设占用耕地的补救作用，按照建设占用耕地“占一补一、占优补优”原则，大力推进土地整治，实施耕地提质改造，通过耕地补改结合，确保耕地占补平衡数量质量双到位，同时为经济社会发展提供用地服务和保障。20XX年以来，我县共实施占补平衡项目XX个，新增耕地XX万亩，占全市总量三分之一，市场价值XX亿元以上，切实做到了耕地数量不减少、质量不降低。

四、明确目标任务，守住耕地红线

（一）健全耕地保护长效监管机制。

坚持积极稳妥、依法依规、属地管理的原则，杜绝增量、消化存量、严治抛荒，分类处置耕地“非农化”“非粮化”。一是组织摸底调查。结合土地变更调查、第三次国土调查等最新成果，全面开展耕地“非农化”“非粮化”情况调查，摸清底数，明确任务。二是分类稳妥处置存量。对《通知》《方案》下发前发生的耕地“非农化”“非粮化”问题，按照实事求是、妥善处理、逐步消化、不搞“一刀切”的工作原则制定分类处置方案，恢复耕地功能。三是坚决遏制增量。对各类新增违法违规占用、破坏耕地问题“零容忍”，一经发现坚决制止，立即纠正。四是严格保护耕地属性。严禁违法违规将农用地转为建设用地，严格控制将耕地转为林地、园地、草地等其他类型农用地，坚决防止破坏、损害耕地质量和种植条件的农业生产经营活动。五是强化耕地农业用途管制。坚持农地农用、粮田种粮，严格管制耕地农业用途，耕地在优先满足粮食和食用农产品生产的前提下，适度用于非食用农产品生产。

（二）严格考核奖惩。

根据日常巡查、季度卫片执法和耕地卫片执法结果、信访举报等情况进行考核，考核结果作为领导干部综合考核评价和推荐自然资源和规划管理工作先进个人的重要依据。X月X日第XX次县政府常务会议通过了《XX县耕地卫片整改工作实施方案》和《XX县耕地和永久基本农田保护“田长制”考核办法》，进一步理清了乡镇街道工作责任和部门职责，对各级田长履职情况进行考核，对工作不力和土地违法比例超过控制指标的乡镇街道党政领导报请县委县政府进行约谈、问责，并给予相应处分；对严重失职渎职的，追究其党纪政纪责任。

第五篇：大量的农地非农化已使得农业持续发展

大量的农地非农化已使得农业持续发展

失去了最基本的资源基础、农地的人口承载力日趋减弱,人地矛盾日益加剧。

再加上土地利用缺乏规划制约和指导,土地利用中存在着粗放、随意、盲目和

无节制的行为和利用方式,不仅加剧了人地矛盾,而且使土地资源无法得到合理配置,土地利用结构趋于畸型,已影响到全社会产业结构和经济结构的合理

调整和稳步发展。耕地的流失与保护已成为这些问题的焦点。应当看到,随着

土地使用制度改革的不断深入,市场机制在土地资源的配置中发挥了积极的作用,但是,由于土地资源的稀缺性,土地资产的垄断性,土地商品的特殊性和

土地利用的社会性,市场的作用也是有限的,土地资源的市场配置不可避免地

出现盲目性、短期性、功利性、外部性等“市场失灵”现象。为了消除土地利用的 外部性和土地市场配置失灵,保证土地利用的社会公共目的,对土地利用实行

政府的干预和管制是十分必要的,事实上,即使在西方发达的市场经济国家,政府也常常通过颁布法律,制定规划限制开发以及运用财政税收等手段来干

预土地的开发与利用。

面对日益紧缺的土地资源，城市化进程的加快，改变土地使用性质而产生的发展性利益越来越成为社会关注的热点，必须采取有效的方式进行处理，以协调不同社会利益者之间的利益关系。构建土地发展权制度，科学解决土地开发利用过程中形成的各种问题，已成为当务之急。

土地发展权的相关理念、观点可直接应用于土地法律法规等制度建设和土地利用管理实践,有助于土地利用与保护过程中各方利益的平衡,提高土地资源配置的效率。

目前国外土地发展权研究多停留在理论研究，土地发展权的实践研究很少。

由于土地所有制的差异，土地发展权的应用面临不同的问题。

国外土地发展权研究偏重于土地开发，土地流转，和收益分配等方面，在土地管理如用途管制等方面的研究比较薄弱。

后者比较接近现在国外土地发展权的概念,也是中国学术界逐渐占主流的观点"