西部地区农村城镇化的路径探析

第一篇：西部地区农村城镇化的路径探析

人口城镇化是城镇化的主要内容和衡量城镇化水平的重要指标，人口城镇化即农村人口的城镇化转移。本文针对西部地区的实际，提出其城镇化应借助农村和城镇的拉力与推力，应选择做大做强现有城镇和整合现有小村庄的路径，也就是做大做强省会城市、二级中心城市、县城和乡镇以增大其容纳人口的能力，整合现有小村庄以加速农村人口的城镇化转移，从而加速西部地区农村城镇化的进程。

【关键词】西部地区；农村；城镇；城镇化

【中图分类号】F320.3我国是一个农业大国，时至今日，我国农村仍然生活着7—8亿人，农民的生活水平仍然很低，农村的贫困已经成为制约我国经济发展的“软肋”。城镇化对于吸收农村剩余劳动力，带动农村经济发展，引导农村劳动力由传统农业向第二、三产业转移，对于优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。西部地区地广人稀，交通不便，信息不灵，城镇化水平低，现有城镇也是零星分布，孤立无援，城镇化进程缓慢，从一定意义上说，西部农村是众多贫困山区农村的一个缩影，因此，研究西部地区农村城镇化问题具有一定的战略意义，分析其路径对西部地区农村城镇化具有一定的实际指导意义和价值。

一、西部地区农村的现状特征

1、村庄数量多，分布广且规模小

西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省、自治区、直辖市，面积为685万平方公里，占全国的71.4%。而人口仅占全国的28.8%，但自然灾害频繁，历来经济落后。这一地区的农村大多规模较小，而且分散不集中。据统计，位于陕北地区的枣园，其农村70%以上为11户至30户的小村落，100户以上的仅占0.6%，1～10户的占9.7%；子长县辖8镇7乡，354个行政村，1295个自然村，总人口22.74万人，每村平均不到110人。①

2、基础设施滞后且使用效率低

虽然西部地区的公路通达率很高，但存在公路等级低，县与乡、乡与村之间的公路路面窄，路况差，村组公路多数为等外级公路，抗灾能力低，缺桥少涵的问题比较普遍，晴通雨阻现象非常突出，使用效率不高。90%以上的农村卫生计生机构缺乏基本医疗设备，难以开展好服务工作，现有设备基本闲置。随着一些小学的撤并，许多学生集中到中心学校，中心学校的教室和宿舍满足不了撤并后的需要，师资力量严重不足。农村文化设施、公益事业建设少，很多农村没有休闲娱乐的场所，有的农村甚至没有像样的日用百货商店。

3、公共服务水平低且费用高

西部地区农村的公共服务水平低且费用高。首先是电，一到除夕、春节等大的传统节日农村经常停电，而且电费要比城镇居民高很多，城镇居民电费一般为0.5元∕度，而农村居

民及城郊未入网居民电费一般为0.7—0.9元∕度；其次是交通，暂且不说农村居民出行的方便程度和城镇居民相差甚远，单就交通费用也高出城镇居民好多倍，城镇居民乘公交进城车费一般为1—2元，而农村居民乘车进城车费一般为5—15元；再次是通信，农网话费一般为0.2元∕分，而市网话费一般为0.1元∕分，而且农网和市网信号质量相差很远；最后是教育，农民为了让子女享受和城镇学生一样的教育资源也需付出高出城镇居民好几倍的代价。这些都是农民生活不可缺少的公共服务，具有一定刚性，弹性大的公共消费品更是无法相提并论。

二、西部地区农村城镇化的思路

城镇是聚集一定数量人口、产业和生产要素的特定空间，城镇化则是三者向城镇聚集的过程。在此过程中，农业人口不断转变为非农业人口；农业劳动力不断转变为非农业劳动力；第一产业人口流向第二、三产业，第二、三产业人口不断向城镇聚集发展。[1]人口城镇化是城镇化的主要内容和衡量城镇化水平的重要指标，因此西部地区农村城镇化首先应该是农村人口城镇化。农村人口城镇化即大量农村人口的城镇化转移，但这种转移必须是农民自觉自愿的，为此我们应考察一下城镇和农村的拉力与推力问题。

从城镇的拉力方面看，城镇的就业机会多，预期收入高，还有生活的自由度较高，医疗条件较好，交通便捷，子女可以得到良好的教育，有丰富的文化生活等。从推力来说，城镇社会治安混乱、过高的房价、空气污染严重、生活费用昂贵、交通拥挤、文化歧视等使得一些人在城里待不住，只得离开城市回到农村。农村良好的生态环境、清洁的空气和水、淳朴的民风具有很强的吸引力。农村也存在推力，如生活相对贫困、就业机会少、教育资源缺乏、医疗条件低劣、文化生活贫乏，这些都导致了年轻人纷纷往城里跑，有人说现在的农村种田的称之为“7086部队”（七零八落），基本上是老的老、少的少、残的残。[2]

由此可见，要加速农村人口的城镇化转移，从而加速西部地区农村城镇化的进程，就要从两方面入手：一是从城镇方面应增大其拉力减小其推力，二是从农村方面应减小其拉力增大其推力。

三、加速西部地区农村城镇化的路径

（一）加快现有城镇建设以增大其拉力减小其推力

从整体看，目前西部地区城镇化水平低，城镇密度偏小，但布局基本合理，因此加速西部地区农村城镇化应选择走做大做强现有城镇容纳功能的路子，即走增大现有城镇的拉力使其推力减小的路子。

1、加快区域中心城市的建设

重庆、成都、西安、昆明等省会城市作为西部地区的政治、文化中心是毫无疑问，但是这些城市之间的绝对距离仍然比较遥远，没有形成群体效益，省会中心城市的经济发展依然没有形成强大的辐射效应，即区域中心城市的拉力不足。为此应加快建设作为联系省会城市和农村之间的纽带的二级中心城市，形成一级中心省会城市——二级地区中心城市——县乡村经济互动发展的局面，完善和强化二级中心城市的城市功能，构筑城市经济圈，以增大其

容纳人口的能力；同时二级中心城市还应健全公共服务设施，改善社会治安环境，缓减交通拥挤，提供经济适用房和廉租房，改善人居环境和质量，以此来吸引人，挽留人，即减小城镇的推力，从而扩展人口规模，发挥人口聚集规模效应，加速西部地区农村人口的城镇化转移。

2、加快区域县城建设

县城，是一个县域内经济文化政治中心，是县域内农村劳动力转移的首选，其对农村的影响和辐射作用最直接、最显著，也就是对农村人口的推拉作用最直接、最显著。所以加速西部地区农村人口的城镇化转移重点应做大做强县城经济，发达的县城经济不仅能推动居住、消费等功能的建设，而且可以带动县城就业和县城环境建设，增强县城对农村的吸引力和辐射力。重点把县政府所在镇建设好，对县域经济的发展将会起到重要的推动作用。目前西部地区的县城规模过小，如陕西省的黄龙县，人口不到5万，显然作为建制县其经济功能和辐射带动作用很弱。根据西部地区人口居住稀疏、地理环境特殊的实际，条件好的县城争取逐步发展为县级市，条件差的则应建成县域内的中心小城镇，努力扩大县城中心市镇的辐射半径[3]。从西部小城镇发展的特征出发，以质的提升取代量的扩张，重点发展县城镇、交通及区位条件较好且有一定基础的工业镇、资源条件优越近期有可能得到大规模开发的城镇[3]。西部小城镇建设的重点应该在县城镇，这已经是学者们的共识。发展县域经济，一定要从自身实际条件出发，因地制宜，发挥特长，办好做强县城支柱特色产业。陕西的神木、靖边两县，煤炭、天然气开发已初具规模；绥德、米脂、横山、镇川（镇）处在重要的交通线路上，成为商品集散地，商品贸易繁荣；洛川的苹果种植基地、安塞的名俗文化开发都是颇具特色的。

3、加快现有乡镇建设

农村人口城镇化可以向大城市转移，也可以向小城市转移，还可以向产业特色突出、引领作用显著、辐射功能较强的乡镇转移，并且这是转移距离最短、转移成本最低的人口转移方式。目前西部地区的建制镇即乡镇，虽然数量偏少，但分布均匀，只要做大做强这些乡镇，其辐射力可以遍及西部地区的角角落落。按照社会事业向农村延伸、公共财政向农村倾斜、城市文明向农村辐射的要求，加大对乡镇公共服务设施的建设投入，建立起城乡统筹的公共交通、供水供电、环境保护、通讯设施、娱乐教育、卫生保健等基本公共服务体系，以此来增大乡镇的拉力，促进农村人口快速地城镇化转移；加快现行户籍、土地流转、社会保险、劳动人事管理体制改革，为农村人口有序快速地城镇化转移扫清障碍。另外，积极发展中小企业和农村产业及专业合作组织，活跃乡镇经济，为乡镇建设提供物质基础和就业机会，以聚集吸纳大量农村劳动力，进而加速西部地区农村人口的城镇化转移。

（二）积极整合现有村庄以加速西部地区农村城镇化的进程

西部地区农业人口占总人口的比重75%以上，而且受限于地质地貌条件，人口居住分散不集中。这样一个农业人口比重大且居住分散的地区，仅仅靠做大做强城镇的拉力来实现西部地区农村城镇化目标，显然是不够的，还应借助农村的推力，鉴于西部农村的现状，应选择走整合现有村庄的路子，即走利用村庄整合推动农村人口的城镇化转移的路子。西部地区好多农村一半以上农户是城里农村两头跑，过着所谓的“两栖式”生活，有的为了孩子上学，有的为了增加收入改善生活。这些农户只要适当地推他们一把，就会移居城镇实现非农化转

移，而村庄整合正是这个“推”的着力点，一定意义上讲，村庄整合就是做大小村庄的推力。具体做法是以地域为依据就近将分散的小村庄整合为不少于1000人的大村庄集中居住生活。理由是：

1、这种村庄整合具有可行性

首先，从理论上讲，人具有社会属性，农民也是如此，所以从本质上讲农户有选择集中居住生活的本能趋向。其次，农民选择时会进行成本比较做出理性选择。虽然村庄整合对农户来说不可能是零成本，但是他们会比较就近移居新村的成本、城里农村两头跑的成本以及直接移居城镇的成本，显然，只要三者之中就近移居的成本最小，农户选择就近移居新村的倾向就很大。最后，农户就近移居集中居住生活，农户间相互比较熟悉，人们的生活习惯、风俗习惯、风土人情等非常相似，所以不会有背井离乡的感觉。总而言之，只要控制好农户就近移居的成本，这种村庄整合就会得到农户的积极支持和配合。事实上，我国已成功实现了许多村庄的整村迁居就是很好的例证。

2、这种村庄整合可以提高西部地区农民的生活质量而不增加生活费用，有利于加速农村城镇化进程

这种整合并不一定要农民集体住楼房、使用冲水厕所，只是将农民集中在某一宜居区域集中居住生活，针对西部地区农村的实际情况，农民可以住自己的窑洞或平房，他们仍然可以拥有自家的小院，可以饲养家禽，实现食物的循环利用，不会得诸如食物垃圾等“城市病”。整合后的新村有小百货店、餐馆、美容美发店、卫生室、棋牌室、文艺队、学校、书店、通讯费代收点，甚至有银行、网吧等。整合前这些日常生活消费品大部分需跑到城镇才能消费，整合后在自己村里就可以消费，既省钱又省时，同时这些日常生活消费品集中提供还有助于其质量提高和品种丰富。如学校，西部地区200人以下的村庄为数不少，一个村庄学龄儿童平均每个年级不到1人，要配置各科老师都不可能，更不要说图书馆、体育场了，整合后则不同，新村学龄儿童数量增多，不仅可以配齐各科专业老师，有条件的村庄还可以配置图书馆、体育场、电教室等教学设施，从而缩小农村和城镇的教学资源差距，进而提高农村学校的教学水平和教学质量。再如生活用电、自来水、天然气集中提供成本大大降低，既方便了农民生活又不增加生活费用。可能有人会担忧把农民集中起来居住会增加农民耕作农地的成本，但是只要认真分析一下就会发现这种担忧其实没有必要，农民不在自家农地附近居住，但就近移居地域跨度不会太大，可骑车去耕作花费时间不长，成本也不大；有些农村可根据所经营的作物特性在农忙季节搭简易房子暂住山上，这种做法在国外也不乏其例，农民耕作农地的成本根本不会增加。总之，这种村庄整合可以提高西部地区农民的生活质量而不增加生活费用。

这种整合也有利于加速西部地区农村城镇化的进程。一是整合时农民会选择就近移居新村还是移居城镇？人的正常选择心理是就高不就低，略有条件的农户很有可能会选择城镇；一些暂住城镇不打算移居城镇即城里农村两头跑的农户，村庄整合会促使他们移居城镇，加速了农村人口的城镇化转移。二是整合后的新村，各种配套生活服务集中提供，就需要有人专门经营，这些经营农户从实质上讲已不再是农民了，因为他们的生产方式不再以农业生产经营为主，而是以商业经营为主，属于社会化大生产，这样又减少了一部分农业人口。这些农业人口的减少和城镇化转移都要归功于村庄整合这一举动，因此整合现有村庄有利加速农村城镇化的进程。

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第二篇：农村城镇化

农村城镇化

太极

摘要：目前,我国城镇人口将达到6.3亿人左右，城市化水平达到48%；已进入城市化中期发展阶段。城镇人口持续快速扩张，是这一阶段的基本特征。

农村城镇化是我国经济社会发展中的一个综合性问题。农村社区建设与发展是整个社会发展的基础。在农村城镇化进程中能否做好农村社区建设工作对我国社会建设有着极其重要的意义。

关键字：农村城镇化 农村社区建设

农村城镇化侧重于从农村经济社会发展的视角来思考城镇化问题。农村社区建设是农村因城镇化而采取城市社区模式治理农村的过程。而在统筹城乡发展的政策背景下，去分析农村社区建设的发展模式，研究城镇化的可能路径及其面临的困难和障碍，探索实现城乡统筹发展的突破口，既是理论研究的热点，也是现实发展的需求。

一、农村城镇化和农村社区建设的内涵

农村城镇化的基本内涵主要包含四个方面的内容。一是农村生产要素尤其是劳动力要素向非农产业和城镇聚集；二是城镇体系的建立和完善；三是城镇反哺农村；四是城乡一体化。农村城镇化发展的高级阶段就是城乡作为一个整体高度融合，通过城乡生产方式和生活方式的融合，实现城乡资源的共享。

农村社区建设是社指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。

二、城镇化进程中农村社区建设存在的问题

目前，农村社区建设正处于探索阶段，没有现成的规律可循，尤其在城镇化背景下存在着许多问题：

（一）将城镇化建设等同于城镇建设，贪大求洋。

城镇化最终的目的应该是努力提高人民群众的生活水平，但有的人在追求政绩的心理驱使下，大搞奢华的形象工程，只抓硬件设施，忽视了产业支撑力的提高，使巨额的投入得不到相应的回报，反而带来了沉重的债务。

（二）将城镇化简单的化为农转非

城镇化进程中的农民，身份从农业变为非农业，不仅仅是身份的转变，还包括就业、养老、医疗的各项基本福利条件的改变和提高。

（三）资金、土地、人才等资源得不到充分的利用

农村社区建设作为一项系统性工程，集中居住点建设、基础设施配套、管理服务费用支出等都需要大量的资金投入，资金短缺的瓶颈制约非常突出。受国家宏观调控影响，严格控制土地使用管理，很多建设规划难以落实，影响农村社区建设的推进。在农村，村干部普遍缺乏现代社区建设理念和管理知识。而农村基层干部待遇偏低、成长环境较差，要吸引优秀大学毕业生加入“村官”队伍也比较困难。

（四）农民主动参与意识与农村社区建设不相适应

虽然农民主观上都渴望过上高质量的生活，但真正能主动参与农村新社区建设的积极性却普遍不高。大部分农民在思想认识上存在一个误区，即认为建设农村新社区是政府的事，跟自己关系不大。但当在建设过程中，涉及到他们切身利益时，又会过分地苛求政府。

三、城镇化背景下农村社区建设的对策

在农村城镇化进程中要想做好农村社区建设要处理好下几个方面的关系：

（一）正确地处理好管理和服务的关系

村民自治侧重点在管理，而农村社区侧重于服务。推进农村社区建设必须坚持以人为本的原则，体现服务村民的宗旨。通过农村社区建设，逐步完善社区职能，不断强化社区服务功能，为广大村民提供便捷服务，让村民真正得到实惠。

（二）正确地处理好政府引导与群众参与的关系

要坚持政府依法行政，充分调动农民参与社区建设的积极性，实现政府引导与群众参与的良性互动。政府在农村社会保障中应发挥主导作用。在推进农村社区建设中，必须充分尊重农民群众的愿望和实际需求，让农民群众充分参与到农村社区建设的各项规划和建设方案的制定过程中，把干部群众的良好愿望变为广大农民群众的自觉行动。

（三）正确地处理好农村社区建设与新农村建设的关系

新农村建设的内容涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等多个方面，是一个综合性的系统工程。而农村社区建设主要侧重于社会建设和管理领域，依托村党组织和村民自治组织，发展农村各类经济社会组织，推进社会主义新农村建设。因此，农村社区建设是为新农村建设服务的，是推进社会主义新农村建设的基础性工作。

（四）正确地处理社区建设与村民自治之间的关系

扩大基层民主，完善村民自治，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其目的是通过把农民群众组织起来，保证农民群众依法行使民主权利，把自己的事情管好，促进农村经济发展和社会进步。农村社区建设是村民自治的延伸和拓展，也是农村基层民主在新的历史条件下的创新和发展。

（五）农村社区建设要以县域经济为依托

实施农村城镇化的战略重点在县域，县域是农村城镇化发展的主要平台和载体，县域经济发展与农村城镇化之间存在着互促共进的良性互动关系。只有县域经济发展了，农村的社区建设才会有更大空间。

（六）加强对农村社区工作者的培训，提高社区管理人员的专业素质

从农村发展特别是社区发展的趋势来看，目前农村普遍存在因缺少专业人才而使社区发展难以获得突破。因此，迫切需要培养一支专业化的社区发展队伍来推进农村社区发展。优秀年轻干部要充实到领导岗位上来，并通过政策理论、业务知识、工作技能的培训，努力提高社区工作者综合素质。

参考文献：

[1]陈爱民.中国城市化:田野研究与省例分析[M]，经济科学出版社，2003.[2]吴学明，王荣启.构建和谐农村需要推进农村社区建设[J].中国社会发展战略.2008（1）.[3]陈鸿彬.农村城镇化研究、建设和管理[M].中国环境科学出版社。2004：74-75.[4]段炼.当前农村社区建设存在的问题[J].边疆经济与文化，2009，(02).[5]威学森.农村社区建设理论与实务[M].北京：中国社会科学出版社，2008

第三篇：农村城镇化

农村城镇化

农村城镇化是指各种要素不断在农村城镇中集聚，农村城镇人口不断增多，城镇数量、规模不断增大，质量不断提高的过程。它是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程，是传统农村向现代城市文明的一种变迁，是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。

1、农村城镇化发展的基本方针。由注重小城镇外延粗放式发展，转变为注重质量的集约型发展；由单纯注重小城镇建设规模和人口数量，转变为注重经济发展和提高居民整体素质；由单纯注重小城镇自身完善和发展，转变为注重城镇间的相互联动和开放式发展；由主要通过政府行政手段推动，转变为主要依靠市场经济的办法和多方面的力量；尊重经济规律，不搞一刀切。

2、促进农村城镇化的配套政策。一是户籍制度。对到建制镇投资、兴办实体、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，只要有合法固定住所、合法稳定的职业或生活来源，均可申请办理小城镇户口，不受“农专非”指标限制，不收取入户费和增容费，享受城镇居民同等待遇，履行同等义务。二是土地使用制度。在非农业建设用地中，每年安排一定数量的用地指标用于中心建制镇建设。对复垦的旧村庄用地，免收农业税、特产税和集体提留。进镇入户农民原承包的土地根据本人意愿可以不收回，在承包期内可以转让、入股、定期租赁等，并承担相应的义务。三是财政金融政策。各级政府每年安排一定的专项资金以投资、贴息和补助等方式，用于小城镇特别是中心建制镇的公用基础设施建设以及编制规划和信息网络建设。四是税费政策。小城镇存量建设用地土地有偿使用费，专项用于小城镇基础设施建设和土地开发。

3、繁荣小城镇经济。小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。国家固定资产投资要继续支持小城镇建设，引导金融机构按市场经济规律支持小城镇发展。重点渔区渔港、林区和垦区场部建设要与小城镇发展结合起来。有条件的地方，要加快推进村庄建设与环境整治。

第四篇：农村城镇化

发展小城镇，是世界各国普遍的做法。我国的国情和资源条件难以支撑集中发展大中城市的城市化道路。客观上，农民进城也存在习俗、就业、购房、生活费用等诸多约束，采用农民熟悉和能够承受的小城镇生活方式，则是一个现实选择。

当前，积极推进农村城镇化，特别是中西部农村城镇化，是在特定的时期一个正确的选择。一是在国际金融危机的大背景下，要保持经济的持续健康发展，必须寻找新的经济增长点。去年通过实施适度宽松的货币政策和积极的财政政策，我国经济取得了GDP增长8.7%的水平，其中房地产的快速增长，拉动了上下游产业的发展，成为经济增长的支柱产业，但也导致房地产泡沫的急剧形成，投机炒房的现象较为盛行。如果以此不发展房地产，经济发展没有新亮点，我国经济将如何保持稳定增长，是必须解决的核心问题。

笔者认为，推进城镇化建设将是一个一石多鸟的选择。

一、为大中城市的房地产投资降温，把资金吸引到农村小城镇，既能推进小城镇的建设，又能利用城镇建设继续发挥房地产在拉动GDP增长中的作用，发挥房地产业与众多的产业相关联的特点，保持经济的稳定增长，还可以解决大城市房地产泡沫问题；

二、,能够推进新农村建设。新农村建设的核心是提高农民收入，增加农村的公共产品供给。一部分先富起来的农民迁移到小城镇，使得过去以“过密化”为特征的人多地少矛盾有所缓解，使得土地流转和规模经营能够实现；

三、拉动农村的内需是未来我国转变经济增长模式的关键。由于我国农民收入增长较城市缓慢，加上农村医疗、养老、教育相关保障长期缺失，使得农村市场的消费没有撬动起来。事实上，农民对于现代生活方式是向往和乐于接受的，家电下乡等受到农民的积极响应就是很好的说明。农民在家用电器、交通工具、住房、教育、医疗、文化生活等方面的消费，很大程度上依赖城镇提供的消费环境和消费条件，没有城镇作为载体，农民就是有消费能力也无法消费。加快农村城镇化进程，还能孵化出更多的消费量。城镇化必然带动基础、旅游设施、公共服务业建设，带动城镇工业、建筑材料、交通运输、商业餐饮、文化消费等；

四、农村城镇化能减少农业水土资源流失、草原过度放牧等问题，实现人口、资源和环境的良性循环，实现中国经济可持续发展。

五、在中西部加快农村城镇化步伐，发展农村经济，可以有效缩小地区差别、城乡差别，特别是西部地区大多是少数民族地区，有利于增进民族团结。

我国东部地区已经显现出城乡一体化的特征。在我国中西部，城乡差别较大，东部那种广泛存在的产业集群、由村变镇、城乡和镇村界限模糊的情况，在中西部则不存在。西部地广人稀，民众的创业水平较低，中小企业和民营经济不发达，有些地区生态环境恶劣，有些地区交通条件很差，发展小城镇则应该以县城为重点，使之成为一头连接大城市、一头辐射乡村的中介城镇。东部地区依靠经济发展自然形成城镇，而西部地区必须依靠政府的推动和外来资金的投入。前者是一个自然的过程，是经济发展到一定阶段的必然产物，后者则是依靠外来的推动。但是，由于农村城镇化，必然带来对土地的占用和环境的污染，所以必须坚持不均衡的发展方式，也不能急于求成，拔苗助长，而应该在战略上积极主动，做好规划，在具体执行中，也考虑实际情况，积极发展农村产业化和农村工业化、农村产业非农化等基础工作，使得城镇化能有持续发展的基础和支撑。

对于中西部而言，应该抓住国家西部大开发的战略机遇，承接东部的产业转移，大力发展工业和服务业。国家也应该有意识地将一些资源大项目放在西部，围绕大项目的供应链，带动西部中小企业的发展。对于西部发展工业和农业产业化要给予政策优惠，加大对中西部的转移支付，加大西部公共设施建设，商业银行积极提供资金支持，逐步实现东中西区域协调发展、城乡公共设施均等化的目标。（董玉华作者为中国农业银行内蒙古分行副行长经济学博士）（人民日报海外版）

第五篇：试析西部地区社会管理创新的法治化路径

试析西部地区社会管理创新的法治化路径 当前，我国现代化建设进入攻坚阶段，历史表明，社会的黄金发展期和社会矛盾凸显期往往是交织并存的。随着社会转型不断深入，不仅过去长期积累的社会矛盾凸显，而且又出现新的复杂社会矛盾，与旧有社会矛盾交织，构成风险社会多重矛盾与冲突的背景。西部地区因为经济欠发达更容易积聚矛盾，社会管理面临巨大挑战和危机。西部地区必须重视各种社会问题的研判与化解，创新社会管理方式，才能实现经济社会的快速发展。

一、西部地区社会管理存在的问题

西部地区具有特殊的地理环境和经济政治环境，同东部地区相比，在社会管理方面既存在共同性也有其特殊性。

（一）民族与贫困问题突出，针对性地方性法规严重缺失

西部地区是全国民族与贫困问题最集中的地区，国家重点扶持的贫困县达307个。由于产业结构、交通通讯、对外开放、科教文化等明显落后，使西部发展长期受客观物质条件的限制，而且民众观念保守，认识接受新生事物缓慢，形成了一种“贫困的恶性循环”态势。

西部民族与贫困问题的原因很多，其中一个不可忽视的因素是缺乏有针对性的地方性法规。一些地方政府受传统“人治”观念影响，容易忽视地方性法规的制定，同时立法技术低下、执法不守法、红头文件大于法等现象仍然存在，导致社会管理拥堵不堪，效率低下，最终导致民族和贫困问题积重难返。

（二）经济竞争力低下，制度严重障碍

西部地区传统农业与不发达工业并存，构成的二元经济结构模式，政府在各项制度、政策供给和取舍上，优先偏好农业，导致农业发展缓慢，工业发展也缺乏市场竞争机制。当前我国区域经济竞争加剧，东部地区受惠于经济体制优先改革，同时充分利用市场规律的体制优势和灵活的经济手段，迅速增强了本区域竞争力，而西部地区在区域竞争中一开始就处于劣势，东西部差距将不断拉大。

东西部发展差距很大程度是制度障碍造成的。东部地方政府在推动地区发展中，不断创新社会管理，提高政府对市场经济的适应能力，灵活制定与市场经济发展相适应的经济制度，使地区经济得到飞速发展。而西部地区的制度供给需求不均衡，尤其是政府提供的制度无法满足经济主体的需求，如法律实施变异严重，制度创新绩效不高，习惯用传统管理办法管理经济，直接插手生产要素配置等等。

（三）社会管理模式僵化，矛盾化解机制不健全

西部社会管理多为一元模式，刚性的管理手段较多，柔性的管理手段较少；公民参与社会管理缺乏有效的平台；社会管理习惯搞运动，制度化常态化欠缺。社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。

当前西部地区社会运行机制不完善，特别是矛盾冲突的化解机制很不健全。政府正处于由“管理型”政府向“服务型”政府转变的过程之中，旧的运行机制正在解体，新的运行机制正在确立，特别是矛盾冲突的化解机制，正在探索建立阶段，政府在矛盾化解时还常常处于缺位、越位、错位的境地。

二、推进西部地区社会管理创新应当依靠法治

社会管理是社会良性运行的调控活动，目的是为了实现社会关系和谐，形成更好的社会秩序，产生良好的政治、经济和社会效益。创新社会管理，是在现有社会资源和管

理经验的基础上，为适应新的社会发展，引入先进的社会管理方法和理念，对传统社会管理方法和管理模式进行改进。

在当下中国，“依法治国”已是普遍共识。社会治理模式从传统的全能政府的控制模式逐渐转向公共导向性的法治模式，社会自治、人权保障和法制变革更加重视。在法治规则下，公民享有宪法和法律赋予的广泛权利，所有公民和组织必须依法行事，必须承担法律规定的法律义务；立法、行政、司法等权力部门依法律产生，受法律约束，对法律负责，都必须在法律框架内有序运行。同时，法治通过对权力界定、规范、约束和控制，使社会管理具有合法性、权威性和操作性。

因此，西部地区推进社会管理创新，应当依靠法治。要逐步完善西部地区相关地方性法规和制度，通过法规和制度来规范和促进社会管理和社会管理创新，实现解决问题和创新发展的最终目的。

三、实现西部地区社会管理创新的法治化路径

（一）创新地方性法规

西部地区应当加强地方性法规的创新，使社会经济关系能动地决定和配置社会权利义务关系，更好地调整利益矛盾和利益冲突。具体而言，以下几个方面应作为重点：一是创新民生立法。西部地区应当通过创新地方性法规，加大投入民生工程和基础设施建设，从根本上改善民众居住生活条件。当前，户籍制度改革是改善民生的一个重要环节，户籍改革的出路在于实现城市人口与农村人口的良序互动。如成都、重庆正通过创新地方性法规的形式，尝试打破二元户籍制度，实现城乡一体化。试点一旦取得成功，政府对社会的管理必将大大加强，有利于维护西部的社会稳定。又比如可以完善社会保障制度，逐步将一些有益的政策固定下来上升为地方性法规，在法规上明确责任主

体、确定权属、完善操作程序，使社会保障有法可依，使有限的社保资金得到合理有序使用。此外，可以尝试城乡统一的社会保障体系，将城镇的医疗、养老保险向农村开放，使农民也有参加社会保险的权利。

二是创新农村土地制度。当前体制下，农村土地是难以改变集体所有制性质的。因此，创新现行西部土地制度，关键要确认农村土地的性质与权属，充分完善农村土地承包经营权，以固化权利期限、丰富权利内容等形式将农村土地承包经营权物权化，通过明晰产权的方式激励农民脱贫。在地方立法上确认家庭承包经营权为独立完整的物权，包含使用、占有、处分、收益等权能，该物权可以依法转包、转让、互换、继承、入股等等，与使用权紧密结合，由土地承包经营者掌握。土地承包经营权的各项内容都由物权法予以明确，在法律上确认土地承包经营权期限，当事人不得通过合同加以改变，在承包期内不得随意调整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。

三是创新教育立法。创新西部教育，义务教育是根本，职业教育是关键，所以应当创新西部职业教育立法，大力加强西部职业技术教育。通过职业技术教育培训，让城市贫困人口和失地农民以及少数民族群众逐步适应社会形式的发展，获得更多更好的谋生技能和手段。虽然我国在上世纪九十年代颁布了《职业教育法》，但由于条文笼统概括，只提出了发展农村职业教育的要求，没有切实有效的程序保障，至今仍然没有一套完整的职业教育培训体系。因此，创新职业教育培训法势在必行，西部地区可以将职业教育培训的责任主体、资金渠道、实施程序以地方性法规的形式明确下来，规范教育投资市场，加大公益性职业教育投入，放开教育市场限制，鼓励民间投资职业教育，逐步形成以国家投入和民间筹资相结合的投资模式，使职业教育培训多样化、多元化。

（二）强化依法行政

西部地区民众的法律意识和法治环境与东部地区相比有很大的差距，因此西部地方

政府在实施社会管理时更要依法行政，否则民众不仅不会遵循依法办事的原则，反而在制度之外去寻找潜规则，导致地方政府执法公信力严重下降。为了避免发生这种现象，必须加强依法行政，要明确要求社会管理工作应当按照实体合法和程序合法严格进行，要从主要依靠政策操作转变为主要依靠法律操作，真正实现由行政手段到法律手段的改变。

同时，西部地方政府要在社会管理中发挥正确作用，逐步还权于社会，自觉约束和限制对社会生活的不合理干预行为。社会资源应由市场机制而不是由政府来配置，特别是对土地征用、房屋拆迁等社会管理活动尽可能以市场化运作，不能以公共利益为名与民众争利，减少因滥用行政权而导致不正当竞争行为，避免由此引发社会矛盾和冲突，逐步形成公平竞争、非歧视的的社会环境，保障社会的公平交易权，为社会活动提供最基本的信任基础。通过强化依法行政，就能增强主体对社会对未来的预期信心，促使其依据社会普遍规律果断长期决策，这将有助于西部地区吸引投资并形成良性的经济发展局面，有助于从整体上实现社会和谐。

在依法行政的同时，还需明确政府承担责任的形式和程序，《国家赔偿法》的颁布和修订就是在明确政府承担责任、维护公民权益上的一大进步。但具体到西部地区，应当出台相关的地方性法规，使《国家赔偿法》更具有操作性，例如根据西部地区经济状况制定赔偿标准，或者进一步明确行政赔偿和刑事赔偿的操作流程，使公民的权益受到公权力非法侵害后可以便捷地得到应有赔偿。

（三）畅通诉求表达渠道，引导公民依法参与社会管理

媒体经常爆料一些地方政府以维护稳定为名阻碍民众诉求表达，这种压制不仅无助于解决问题矛盾，反而容易导致群体性事件的发生与突发公共事件的“蝴蝶效应”，社会稳定更不容易维护。因此，西部地区应尽力畅通正当利益诉求表达渠道，尊重和发挥

良性的社会力量，用法治化的形式让社会利益群体表达意志和权益，引导公民和社会组织依法有序协助政府管治社会，着力实现社会秩序的法治化、民主化，促进社会整体和谐稳定。

西部地区应当以地方性法规的形式，将公民依法参与社会治理的方式、途径、内容固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与社会治理规范化、制度化、经常化。同时，重大行政决策应建立健全公众参与制度，所有与公民利益相关或者间接相关的重大决策部署，都应当通过协商、辩论、听证、谈判等渠道，面对面直接听取民众意见，让公民向立法机关、行政机关通过正规渠道提出建议和意见，使行政相对人与行政执法机关良性互动，为公民依法参与自主管理、行政管理、社会管理提供更多更宽的选择机会，务求避免类似“什邡事件”②的发生。例如，西部农村人口众多、农村区域广阔、社会管理薄弱，社会管理的合理程度和效果在很大程度上取决于农村基层管理的前进路径和发展水平。建立健全村民自治管理，引导村民依法参与自治管理，是西部农村最终实现社会管理创新必须迈出的关键步骤。但是，完善村民自治管理的同时，也要维持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏离正确方向。

四、结语

社会管理创新在于依法推进，既要强调依法建构相应的机制和制度，又要强调依法确立相应的管理模式。西部地区只有树立正确的法治理念，用法治程序、法制体系作为支撑，以方法创新、机制创新逐步推进社会管理创新，充分运用法律、行政、经济等手段，并使之形成合力，才能真正建构自治型、互动型、参与型社会管理，最终探索出一条符合中国国情。