农村城镇化建设的制度问题

第一篇：农村城镇化建设的制度问题

农村城镇化建社的制度问题及对策

（一）段红兵裴琰闫莉

(华北工学院分院法学系，太原，030008)

摘要：加快农村城镇化建设是解决三农问题的根本途径，本文在研究农村城镇化建设基本要求的基础上，分析了现行《土地管理法》、城镇建设规划、公共产品供给制度在农村城镇化建设中存在的问题，并提出了修改、完善、制定相关法律制度的建议。

关键词：农村城镇化公共产品融资方式劳动权益

农村城镇化是世界各国社会经济发展的普遍趋势。发达国家的经济发展史都是农业人口向城市人口转移和工业发展带动农业发展并不断超过农业的历程。党的十六大提出我国在本世纪的头20年要实现全面建设小康社会的目标，然而城乡居民之间的收人差距在2004年达到3.23:1，这表明总体上的小康，不代表全体人民都进人小康，实际上还有相当数量的农民没有达到小康标准。事实上，“三农”问题已影响了国民经济的进一步健康发展，成为我国经济可持续发展的重要掣肘。三农问题即是经济问题，也是社会问题，甚至还是政治问题。解决三农问题是全面建设小康社会的重点和难点。解决三农问题牵涉到经济、社会、政治等多个方面，必须将其放在国民经济和社会发展的全局中通盘考虑，必须改变城乡二元经济结构的体制、统筹城乡发展。要实现城乡二元经济向一体化经济的跨越，必须完成农民市民化、农业工业化、农村城镇化，关键是要实现农村城镇化。农村城镇化是指农村生活方式的改变，既在农民市民化、农业工业化的基础上由农村生活方式转变为城市生活方式。

一、农村城镇化建社的基本要求

城镇化建设决不只是农村人口转化为城市人口，还包括生活方式的城市化、农民收入的增加、服务业需求的增加、规模化经营和生产效率的提高。农村城镇化在宏观层面上要求实现宏观政策的一体化：一是在市民和农民之间建立平等的制度，如就业、投资、教育、社会保障等；二是在公共事业方面，加大对城镇公共事业的建设，如加大对公共福利、社会治安、文化、卫生等公共事业的支出和投入力度。三是要增加物质公共产品的供给，如供水、供电、道路等公共基础设施。还包括公共科技资源、行政、社区和法律服务等。

二、农村城镇化建设中存在的问题

（一）集体土地征用补偿费和土地使用权出让金分配制度不利于农村城镇化建设 中国土地问题的根本原因是，当中国现代化进程加快，城市不断拓展，土地价值飞涨时，国家、地方政府和农民之间的利益分配被滞后的法律法规扭曲。现行《土地管理法》规定，农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。农用地要转为城镇建设用地，必须首先征为国有，再由地方政府的相关部门统一行使规划、征用和开发、管理、出让，结果是地方政府垄断了城镇建设用地的一级市场。实际情况是，政府先低价征用再高价出让土地。目前我国的土地制度规定，征用土地应考虑青苗、水利设施以及地上附着物，一般每亩补偿3—5万元。一旦转化为国有土地，每亩地价马上上升为几十万甚至几百万，因土地征用形成的巨大利益没有用于城镇建设，而是被挪作他用或是被开发商和贪官汲取。据一些学者测算，通过“廉价征地”这把金绞剪，近十多年，城市从农村也就是农民手中“积累”了2万亿元人民币。同时由于城镇建设用地二级市场上的寻租现象和城镇现行房地产制度的其它问题，使城镇房地产价格居高不下，加大了农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本，阻塞了农村人口城镇化与城镇经济发展的良性互动渠道。结果造成许多小城镇“有城镇、无经济”和许多城市有“城”无“市”的现象。如果现有的城镇房地产制度不改变，城镇房地产价格不降下 1

来，农村非农产业就不愿向城镇搬迁，进城的多数农民只能采取城乡两栖的非永久性迁移形式。可见，与城镇化有关的现有土地制度，一方面使大量的征地资金移作他用，另一方面又提高了农民和乡镇企业入城的成本。实际上把已经在城镇就业的大量农村非农产业人口排斥在城镇化的大门之外。

（二）农村城镇化建设的规划制度不完善，多头盲目规划，分散了农村城镇化建设的资金效益

一种情况是政府推动农村城镇化建设，将农村城镇化建设过程简化为行政区变更和政府圈地搞基础设施建设的过程。这种以行政权利为中心的资源配置机制，超越市场机制，导致农村城镇化建设的低水平竞争，最终造成家家点火、村村冒烟的农村工业格局，使农业劳动力在实现产业转移的同时，并没有完成就业的转移，空间上的转移更为滞后，产生为数众多的“离土不离乡、进厂不进城”的兼业性摆动人口。人口在地理上过于分散，又使第三产业发展缺乏足够的市场容量，第三产业发展不足，又制约了工业的发展。

另一种情况是一些地方政府对城镇化建设的认识不足，脱离本地实际、贪大求洋、盲目搞缺乏资源和市场的工业项目，大搞形象工程和政绩工程，忽视了城市建设与乡村建设的统筹发展，忽视了城市文明与乡村文化价值和人文环境的融合。如有些小城市建的马路超过100公尺，有一个城市只有5万多人口，但是建的广场却可以站6万人。

这种片面城镇化发展的结果，造成资金、人力和物力的极大浪费，影响了城镇化的进一步发展。

（三）由政府担保的公共产品供给制度没有建立，限制城镇基础设施的建设

公共产品是指城镇化建设中的环保、教育、水利、电力等，这些公共产品是城镇化建设的基础，是促进二、三产业发展的前提。由于我国长期以来实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局以及与之相适应的城乡有别的公共产品供给体制和制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供的较少，主要由农村基层负责，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出由农村居民承担。并且政府承担提供公共产品的责任和界限不明确，由于受财力限制，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，政府并未提供或未完全提供，从而造成城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。有些经济落后地方的财政收入只能维持日常机构运转，没有进行城镇化建设的能力。因此必须加快推进城乡分割的二元公共产品供给制度的改革与创新。

（四）农民工的劳动权益没有保障，工资的问题没有得到根本解决，城镇建设资金自我积累方面存在问题

据调查全国大约有1.4亿农民进城打工，外出就业的农民工年人均收入5至6千元，如果其中一多半寄回家，每年应有几千亿元从城市流回农村。然而国家统计局公布得数字显示，至2002年底，北京市建设单位拖欠农民工工资高达30亿元，可见，全国因拖欠农民工工资不能从城市流回农村的资金非常高。拖欠农民工工资严重的原因很多，首先是制度缺位和法律缺位，现有的法律法规侧重于保护城市劳动者，没有专门保护农民工权益的法律法规。其次是以户籍制度为基础的城乡劳动力市场分割，没有建立起统一开放的劳动力市场。进城农民工与城市居民不能享有同等的待遇，再加上劳动力市场上供大于求的现状，造成农民工与用人单位之间的劳动关系地位不对等、岗位贡献与报酬不对等。再次是一些地方政府盲目建设，使得政府投资工程拖欠工程款严重，导致工资难发；最后是人民法院的“执行难”问题，许多农民工的工资即使通过法院的判决，由于难于执行，仍然不能取得。

三、构建和完善农村城镇化建社的相关法律制度

（一）修改《土地管理法》，赋予农民更多的土地权益

在控制农村城镇化建设利用土地总体规模的基础上，在城镇建设的统一规划内，允许农民和农村集体组织采取灵活多样的形式和组织，自主进行土地开发和利用，同时合理分配土地征用补偿费和土地使用权出让金，规定用于农村城镇化建设的比例和使用范围。改革城镇现行房地产制度，降低由于流通环节的增加而提高的城镇房地产价格，明确农民的生产要素地位，允许农民和集体组织对其所有的土地，在一定范围内拥有使用、开发、出租的权利，建立有针对性的更为灵活的城镇房地产交易制度和金融要素市场，降低弄农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本。

（二）制定农村城镇化建设的规划制度

首先要把可持续发展放在突出地位，切实保护、合理开发和节约使用各种自然资源，坚定地走可持续发展的道路。城镇化建设要有重点，要采取不均衡的发展战略，以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局。同时要创造条件保持小城镇发展的持久动力，要同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。

其次要因地制宜地制定区域城镇化发展战略，编制或修订小城镇体系规划。要根据国民经济和社会发展的长远计划，从促进农业产业化、农村现代化及促进农村物质文明和精神文明建设出发，研究小城镇居民点的布局，确定小城镇居民点体系的合理结构，统筹安排区域性基础设施和生态环境保护措施。

再次要高起点规划，分阶段实施，确保小城镇建设健康有序地发展。树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。镇区规划，要真正达到功能完善、安全舒适、交通便捷,同时还要符合生态要求,注重地方特色、人文景观和园林绿化。要深化传统建设方式的改革，实行统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设。此外，还应加强规划审批和跟踪管理，切实做到先批后建，严禁违章建设，坚决维护规划的严肃性。

（三）加强基础设施建设，建立由政府担保的公共产品供给制度

必须破除传统的财政体制和政策，实现由重城轻农的传统公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给制度和体制转变。一是要调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分，科学确定农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相统一；二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，使资金支出更多地向农业和农村倾斜；三是要健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，改革理顺完善农村财政体系。

制定《基础设施和基础工业发展法》。制定基础设施和基础工业的专项规划；建立和完善政策性长期投融资体系，向国家鼓励发展的建设项目提供政策性金融支持；鼓励和引导社会各方面资金参与基础设施和基础工业建设，股票和债券的发行要优先考虑基础设施和基础工业建设需要；扩大利用外资的规模和领域，鼓励外商直接投资基础设施和基础工业；对基础设施和基础工业继续实行低价征用土地的办法，政府出让土地资源获得的收人，要用于基础设施建设；推动能源工业、水利设施、城市市政公用事业等的发展。同时加强《基础设施和基础工业发展法》配套法规的制定，将基础设施和基础工业发展政策法律化。

（四）运用灵活多样的投融资方式，扩大小城镇建设资金来源

第一，积极发展小城镇的房地产业，这一方面可以满足进城农民的购房需要，另一方面可以以地生财，以地聚财，盘活土地资源，提高土地利用率。可以把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润作为小城镇建设的重要资金来源。第二，推行小城镇公用设施有偿使用和有偿服务制度，走企业化经营之路，这不仅可以吸收建设资金，而且还可以促进基础设施建设步入良性循环轨道，提高城镇居民生活质量，增强对农民的吸引力。第三，可以有偿转让公用设施的冠名权，将街道名、路名、桥名、学校名等采取公开拍卖的方式有偿转让给企业和个人，广泛筹集建设资金。第四，可以尝试以工代赈的投资方式，使无力投资的农民参与到小城镇建设中来。但这一做法要符合国家有关的法律和政策规定，要稳妥，否则会引发农民的不满。

（五）完善《劳动法》对农民工权益保护的规定

目前，应当对《劳动法》做适当的修改，完善农民工劳动权益保护的法律规定，赋予农民工平等的就业权、劳动保护权、工资收益权；赋予农民工享受社会保障和公共服务的权利，健全农民工的工会组织。建立欠薪保障基金。消除劳动力市场的城乡分割和地方保护，建立统一的劳动力市场。同时要修改《农业法》和《农村土地承包法》，巩固第三阶段农村改革的成果，允许农民离土又离乡，在稳定联产承包责任制的同时，允许农民自愿转让承包土地，规范土地由分散经营向规模经营转化的次序。

贯彻《劳动法》所规定的劳动平等和市场调节就业的原则，修改由于城乡二元经济结构所造成的户籍制度等体制障碍，全面打破和消除城乡二元结构体制和政策障碍，统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者公平就业的制度，赋予进城务工农民与当地居民平等的就业权利。（本课题为华工分院科研基金资助项）

参考文献

[1]张红风，《逐步改变二元经济结构实现城乡经济一体化》，光明日报，2004年2月14日

[2]温铁军，《缓解三农问题有待制度创新》，光明日报，2004年8月31日

[3]肖万春，《以统筹发展推进城镇化建设》，光明日报，2004年8月24日

[4]田永胜，《按农村金融需求特点改革农村金融体制》，光明日报，2004年11月2日

[5]肖秀玲，《加快我国农村城镇化进程问题的探讨》，〈探求〉，2002年第2期

[6]曾业松，《城乡统筹是解决三农问题的根本途径》，《当代思潮》，2004年3期

[7]王全兴，《以三农问题为例看经济法与社会法的关系》，《法学》，2004年第5期

作者简介：段红兵（1970--），男，山西绛县人，华北工学院分院法学系副主任。主要研究方向：合同法、诉讼法Tel:***

On System Obstacle of the law and Its counterplot

Duan hongbing

Abstract: This dissertation is based on the study about the condition of investment and finance system within the citified progress.It analyzes the problem causing of《 Land Administration Law of the People’s Republic of China 》,the plan of the city development and the system of the public production’s supply which exist in the citified progress.It as well as gives suggestions to draft or amend the relational laws.Key words: citification； the public production;the style of finance； working

rights

第二篇：农村城镇化建设问题

农村城镇化建设中的环境问题表现和成因

农村城镇化是农业人口向城镇地域集中和农村地域转化为城镇地域的过程，是农村经济发展的必然趋势。农村城镇化进程的关键在于搞好小城镇建设，而搞好小城镇建设又势必无法回避城镇的生态环境问题。如果我们对城镇化建设中的生态环境问题未给予足够的重视，就会与城镇可持续发展的目标相背离，进而直接影响到当地城市化、工业化战略的实施。在新形势下如何兼顾城镇化与生态环境保护，选择一条既能保护生态环境、又能实现城镇经济、环境与资源协调发展的城镇建设之路，对进一步贯彻落实科学发展观、建设资源节约型宜居城镇具有十分重要的现实意义。

一、目前我国农村城镇化存在的环境问题

由于工业化程度低、人口密度较小、环境容量较大，长期以来我国农村环境问题主要表现为部分地区的荒漠化、水土流失、野生动植物资源减少、耕地资源减少等生态问题与资源问题，环境污染并不突出。近年来，随着我国现代化进程的加快，在城市环境日益改善，工业污染逐步受到控制的同时，农村的污染问题越来越突出，各种污染不仅威胁到了数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道，最终影响到城市人口。

国家环保总局对目前我国农村环境的总体评价是［1］:生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏止。农业污染加剧

据统计，我国农业污染量已占到全国总污染量(即工业污染、生活污染及农业污染的总和)的1/3～1/2，不仅成为水体、土壤、大气污染的重要来源，而且对农产品安全、人体健康乃至农村和农业可持续发展构成严重威胁［2］。目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩［3］，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上。随着我国农业和农村经济的发展，农药化肥的不合理施用、污水灌溉、农村生活废弃物、水产养殖、乡镇企业的“三废”以及规模化畜禽养殖的粪便污染等问题，造成我国农村地区水体环境质量日趋下降。重金属、化学农药严重威胁到我国的粮食安全和饮用水安全，据统计，我国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元［4］。另据检测［5］，我国农村未达到基本卫生安全的地表水为40.44%，地下水为45.94%，集中式供水为40.83%。浙江省环保局2002年进行的局部调查表明，农村聚居点的环境质量，除了大气污染指标外，其余均已经劣于城市［6］。

(二)城市环境污染向农村扩散 1．工业污染向农村转移。农村工业化是中国改革开放30年来经济增长的重要推动力，这在县域经济发达的浙江、江苏等东部发达地区表现得尤为明显。但乡镇工业在拉动经济增长的同时也对环境造成了严重的破坏。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量，已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也明显低于工业污染物平均处理率。另外，由于布局的原因，大部分乡镇企业与农田、农村居民点交织在一起，更容易造成直接污染。近年来，城市普遍加强了环保监管，工业企业退出城市，不断向郊区和农村分散，工业园区也多选择在远郊农村建设。这给农村地区带来自身发展的动力的同时也承担了企业的污染，造成工业污染的转移。特别是造纸、塑料、电镀和水泥等重污染行业污染物的排放使农村大气、水和土壤环境遭受严重的破坏。

2.城市生活污染向农村转移。我国小城镇规划中存在规划不合理，规划和配套基础设施建设普遍未能相互衔接，大部分城镇只重视编制城镇总体建设规划，忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，规划之间缺位或不协调，使城镇和农村聚居点形成沿公路的带状集镇或呈现与工业区混杂的分布。这些小城镇由于缺乏垃圾填埋系统和污水处理设施，产生的生活生产废弃物聚集于居住区域，行成沿居住地分布的污染带，致使饮用水源受生活污染相当严重。目前，我国一般是将生活垃圾卫生填埋作为基本处理方式，许多垃圾填埋场都选择设立在城郊地区，由于许多垃圾填埋场不能完全达到卫生填埋要求，导致生活垃圾直接进入环境，造成二次污染。农村地区已成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地。

3．旅游污染向农村转移。随着乡村旅游的兴起，旅游相关产业的飞速发展，污水和垃圾等环境污染的整治不够规范，所带来的生活污染和交通污染，人文景观和娱乐设施开发所造成的生态破坏，也在一定程度上影响农村环境。(三)点源与面源污染集中体现

随着我国对工业领域严重污染企业的点源污染的治理，农业面源污染对生态环境污染的影响逐渐突出，尤其对地表水和土壤的影响更为严重。化肥、农药、农膜的使用和畜禽养殖废水、废物的排放和城乡结合部的生活排污是造成水体氮、磷富营养化的主要原因，其比重远大于来自城市生活污水的点源 污染和工业的点源污染［7］。

由于地表径流和土壤渗滤与降雨关系密切，面源污染具有间歇性，还受到特定土壤类型、土地利用类型和地形条件的影响，因此，农业面源污染更难监测、评估和控制，整治难度更大。

据统计，到2008年，中国化肥年使用量已突破5107.8万吨，平均每公顷施用量达400公斤以上，远远超出发达国家每公顷225公斤的安全上限。氮肥的利用率平均仅为40%左右，其余的部分通过各种途径进入环境，对土壤、地下水、地表水和空气造成污染。我国每年农药使用量达120万吨以上，使7%的土壤受到杀虫剂的污染。农膜使用面积已突破亿亩，年残留量高达35万吨。大部分农膜不易分解，不但破坏了土壤结构，阻碍了作物根系对水的吸收和生长发育，降低了土壤肥力，造成地下水难以下渗，而且残膜在分解过程中会析出铅、锡、酞酸脂类化合物等有毒物质，造成新的土壤环境污染［8］。另外，目前我国已经废水灌溉面积达361.8万公顷，占全国总灌溉面积的7.33%。由于缺乏常规监测及科学管理、排灌系统不健全等问题，未经处理的污水灌溉农田，污染物质极易被作物吸收，后经食物链进入人体，危害人体健康。

改革开放以来，我国畜禽养殖业发展迅猛，已占农业总产值的35%，成为农民、农村增收的重要渠道，但养殖业的发展也加剧了污染。全国畜禽粪便中各种污染成分的年产生量，已经接近工业废水，而畜禽粪便进入水体中的COD、氮、磷的量已经超过 化肥［9］。

我国农业生产产生大量的秸秆，每逢农作物收获季节，大量焚烧秸秆，产生的浓烟污染空气环境，危害人体健康，影响道路交通和航空安全。此外，长期以来由于我国农村垃圾一直呈现数量小、种类少、易分解的特点，采用堆肥、简易填埋或自然腐烂等方式，基本可以维系垃圾总量与生态环境之间的平衡。随着农村经济社会快速发展、农民现代生活方式逐渐确立，农村生活垃圾产生量与组成特性，逐步与城镇相似，卫生部调查显示，目前农村每天每人生活垃 圾量为0.86公斤，全国农村每年的生活垃圾量接近3亿吨［10］。不仅数量猛增，收集与运输困难，且成分更为复杂，处理难度加大，成为新农村建设中一个不可回避的难题。

二、农村环境问题的产生原因剖析(一)国家法律层面

我国迄今已经制定9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200多件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项［12］，形成了较为全面的环境保护法律体系。但其中专门针对农村环境污染问题的法律与条款几乎为空白。

1.国家立法对农村环境保护相对薄弱。我国环境保护法律体系中，专门针对农村环境保护与治理部分，仍为立法盲区;部分法律法规条款只对相关问题作出了原则性要求和限制，可操作性却不够强，造成国家对乡镇企业、个体、私营等村办、民营企业生产过程中出现的环境污染的行为缺乏有针对性的 法律法规，使得执法机关无法可依［13］。

2．行政执法力度不足。目前乡镇、农村的环境保护机构效力低，资金支持力度较小，加上一些存在于行政机关中的普遍问题，比如执法人员业务素质乃至综合素质低下等，使得农村环境监管乏力。

3．司法界定尚待明确。由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，公共利益或介于产权不清境地的纠纷利益受到了侵害，“公益诉讼”问题尚有待明确的解决。4．公众法律意识亟待提高。2005年因环境污染上访的案件68.972万起，是1995年的11倍。2006年和2007年也是70万件左右。上访的主体为整村或几个村联合上访的占多数［14］。尽管我国农民群体的环境意识正在被唤醒，但与城市居民的环保法制意识比较，仍有较大差距［15］。由于对环境保护知识和法律常识的缺乏以及政治经济上的弱势地位，农民对环境污染侵害的关注力度还远远不足，法律意识还亟待提高。

(二)政策体制层面

我国现有的环境管理体系，是建立在城市和重要点源污染防治上的，城乡社会采取和实行了不同的生态环境保护政策，生态环境保护工作从一开始就把投入重点放在大城市、投入结构放在大工业和大工程上，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱，而且适用性不强。因此造成农业环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。

由于环境保护尤其是农村环境保护本身是一项公共事业，难以以投资回报率吸引社会资金，政府必须发挥主导投资作用。长期的“政府主导型”环保工作模式造成公众在环保领域明显呈“政府依赖型”。另外未建立农业和农村自然资源核算制度，资源家底不清，也是我国生态环境趋于恶化的一个 基本原因［16］。

(三)环境监管层面

我国以行政管制为主要手段的环境政策，因为农村环境管理机构的缺失以及农村生产、生活方式特点而失去其可操作性。农村的环境管理机构的工作主要局限于农村工业污染监管，对于农村生活环境和农业生产环境涉及很少。另外由于环保机构的隶属关系复杂，不能很好地贯彻实施环保法规、政策，许多工作很难落实。而且在农村环境政策方面，强制性规范少［17］，而一些奖励性环境政策法规和农村的经济发展又相矛盾。(四)治理技术层面 我国农村的环境污染，多套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段———末端治理，存在着技术、经济障碍。规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点，末端治理方法在多数情况下是适用的甚至是惟一的。而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理，则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制，以及较高的折旧率限制而不可行。有些专门为治理农村环境污染而开发的技术，也因污染源分散、污染物的收集与运输困难、运行成本高方面的问题而难于推广。(五)资金投入层面

城乡分治使城市和农村间存在着严重的不公平现象。城乡地区在获取资源、资金扶持与承担环保责任上存在不协调。长期以来，污染防治资金绝大部分投到工业和城市，城市环境污染向农村扩散。城市在大量投入资金的支持下生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善，而广大农村公共卫生设施缺乏，导致农村生活污水沿河流排放，垃圾沿河、沿湖、沿路边随意堆放。而农村从财政渠道却得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。农村环保部门缺乏应有的管理经费，相当一部分管理经费和工资，要靠收取乡镇工业的排污费来解决，排污费不能用来治理环境，农村的环保政策的效度和合理性就受到质疑，环境管理更加困难。我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。政府在污染治理方面投放的资金分散到农业、水利、环保等部门，由于各部门之间协作性不够，治理效果受到严重影响。

三、农村城镇化进程与环境保护协调发展的思路与对策(一)优化城乡环保规划，健全城乡环保政策

合理的城乡布局需要在城乡规划中引入环保观念，根据农村地区的特点，合理确定服务的内容和配套的标准。在农村地区大力推进城镇化和城乡一体化的过程中，加强城市各项环保基础设施、公共设施向农村地区的辐射和延伸，实现污染物的集中治理，减少农业面源污染和分散的工业源，并以新农村建设为契机，缩小城乡经济、制度、环境等方面的差距。统筹城乡产业结构链，实现资源、废弃物的有效利用，降低环境治理成本。不仅要考虑产业布局对城市的影响，还应从污染扩散角度考虑对农村的环境影响。由于农村和城市环境特点不同、环境问题的致因不同，现行的环境政策在农村的作用具有相当的局限性，对现有环境政策体系进行创新非常重要。一是建立生态补偿机制，用规划、立法、市场等手段来促使受益地区对受损地区进行利益补偿。二是逐步建立引导性环境政策体系，政府要从管制性环境政策向引导性环境政策转变，充分利用市场经济手段引导农民自觉采取有利于环境的行为。

(二)加大农村环保资金投入，提高农村环境监管能力 为了农村环境保护迅速推进，各级财政部门，应该将农村环境保护纳入自己的预算，并逐步加大投入力度，拓宽融资渠道，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制。同时，要培育排污权交易市场，利用市场机制来解决行政手段难以解决的环境问题。

尽快建立乡镇环保监管体制。建议各级地方人事部门加强研究农村环保监管体制，增强基层环保工作活力，明确职责和分工，形成反应敏捷、管理高效的农村环保运行体制。

(三)强化科技支撑，提高自身环境保护技能 解决农村环境问题，要依靠两种基本的力量:一是具有专门技术的环保科技公司，他们可针对具体的环境污染、生态退化问题开展治理和修复;二是农民群众依据自身掌握的知识、技能，以及在生产和生活当中的污染防治实践，结合各地农村实际，因地制宜开发出适合于当地实际情况的处理技术，实现农村生活污水的生态化处理和废弃物的的资源化利用。另外，还应着重推广太阳能、沼气等适合农村使用的清洁能源。

(四)完善农村环保法律体系，促进公众参与 应加大有关农村环境保护立法的力度，建立健全有关农村环境保护的政策、法规、标准体系，制定具有强制性的国家和地方防治农村环境污染的政策法规及约束各级政府干扰环境执法的法规，做到有法可依。另外，环境保护是一项全民性的公益事业，要加强农村居民参与环保的意识和法制观念，建立健全公众参与监督体制，全方位、多层次的建设资源 节约型、环境友好型社会。

(五)建立信息共享机制，实现良好环保氛围 建立健全农村环境信息发布、环境质量公告、违法行为举报及污染排放和污染事故通报等制度，推行环保监督员制度，对涉及环境权益的规划、项目，要听取公众意见，保障公众对环境的知情权、参与权、监督权，营造公众广泛参与，主动投身于生态环境保护和建设的良好社会氛围。

第三篇：农村城镇化建设探讨

XX镇农村城镇化建设探讨

摘要： 农村城镇化是现代化应有之义和基本之策，在城镇化建设中，要建立可持续发展的农村城镇化理念，在实践中逐步弱化和消除城乡二元经济结构，进行相关制度配套改革、多渠道筹集资金并管理好资金。科学合理的规划城镇布局，构建个性化城镇，做好做大强城镇支撑产业，解决好土地利用、农业现代化、工业产业化等问题，构建节约型和环境友好型城镇。

关键词：城镇化二元经济结构农业现代化产业化升级

目录

一、农村城镇化的涵义解析和人口现状.......................31.1、城镇化的基本涵义............................31.2、农村人口居住现状............................3二、XX镇城镇化建设滞后的原因分析...................3三、XX镇城镇化建设的策略..........................43.1、统筹城乡产业结构战略性调整，促进城乡经济一体化.................43.2、推进城乡就业结构战略性的调整.........................43.3、统筹城乡社会教育和社会保障体系，推动城乡社会事业全面进步...........43.4、用先进的规划理念，制订科学的城市规划................43.5、广开投入渠道，加大城镇的基础设施建设力度，完善城镇功能...............53.6、进行城镇建设投资体制的改革，实行投资主体的多元化，调动民间投资建设小城镇的积极

性..............................5四、我镇城镇化建设的意义......................54.1、加快农村城镇化是增加我镇农民收入的有效途径..................54.2、农村城镇化为我镇农村剩余劳动力转移提供了广阔的空间................6

4.3、农村城镇化推动着乡村工业的集聚发展和结构升级..............6

4.4、农村城镇化拓展了农业产前产后发展的空间...................6

参考文献：............................6

一、农村城镇化的涵义解析和人口现状

1.1、城镇化的基本涵义

所谓城镇化是指人口不断向城镇集中集聚的过程，这一过程也是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展的过程，城镇化是推动现代化的强大动力，也是现代化的必由之路。城镇化的本质是聚集(产业聚集、人口聚集)。通过聚集产生较高的经济、社会、文化要素的配置效率，从而不断推动经济规模的扩张、带动经济结构的优化、创新发展方式，使城市成为经济发展和社会进步的综合体现。城镇化的根本特征就是 “以空间换财富、以空间换速度、以空间换资源”。我国现代化建设面临着人均资源少、环境容量不足两大制约，城镇化可以从根本上促进生态脆弱区人口的梯度转移，为生态恢复和重建提供基础条件。城镇化还可以提高资源集约利用的程度和效果，特别是为资源的循环利用提供条件。

1.2、农村人口居住现状

人口的定居形态与社会经济发展水平之间存在着密切关系。迄今为止，人类社会出现了两种基本的定居形态：一是分散定居、独门独户；二是集中定居，农村人口属分散定居，不利于公共设施的建设，单位投入的利用率极低，不能得到分工带来的利益，不利于信息交流，不利于第三产业的发展，从而抑制了服务产业的发展。总之，人口分散而居使农村基础设施建设增加了困难，教育难以推进，劳动力素质难以提高，各种生产要素难以产生聚集效应，这一切反过来又制约了农村的城镇化发展。

二、XX镇城镇化建设滞后的原因分析

XX镇作为原有体制的产物，XXXX年成立XX乡，XXXX年撤乡建镇，XXX年XX乡并入XX镇，全镇面积约XX平方公里，人口约XX万人，辖XX个行政村和X个居委会，XX镇作为XX县的边贸重镇，也是林业大镇，农业主导产业是棉花，2011年产值占农业总产值43%，工业基础薄弱，经济发展被城乡二元结构模式主导，城镇化建设滞后。

主要原因是城乡分割的二元经济社会结构，传统的工业化模式只要求农业提供稳定的农产品供给。但由于技术的落后，我镇现代化产业得不到升级改造，现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存；而且由于大多数劳动力，为寻求更高的经济报酬，都外出务工，导致劳动力流失，农业基础产业后劲不足，无法提供初始的工业化积累。我镇的主要支柱产业，主要是矿业和纺织业，真正现代化的工业体系还没有建立起来；加上农村工业发展分散、农村劳动力盲目流动、城镇建设无序发展，导致我镇农村城镇化的进程发展缓慢

三、XX镇城镇化建设的策略

3.1、统筹城乡产业结构战略性调整，促进城乡经济一体化

XX镇农村人口多，农业比重较大，近几年产业结构虽有所升级，但还是出于农业区生产粗放结构。统筹城乡经济社会发展，要求在合理的分工基础上，形成城乡工业一体化的发展格局。为此，XX镇需利用市经济开发区的优势为该地区农村劳动力提供就业岗位，为农业提供物质技术基础，为城镇化提供产业支撑，为城镇化提供产业支撑；进一步明确农村工业的发展方向，加大扶持力度，鼓励继续吧劳动密集型产业作为主要的发展方向；大力发展有地区资源优势、特定市场优势的特色产业；加大农村工业布局的调整力度，引导企业合理的聚集。

3.2、推进城乡就业结构战略性的调整

逐步实现城乡就业和劳动力市场的一体化，不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场和促进城乡经济协调发展的必然要求。统筹城乡劳动力就业，促进农村闲置劳动力有序的转移，关键是明确政府在促进农村劳动力转移方面负有重要的职能和责任，从机制上不断完善劳动力市场，逐步建立以劳动力素质为主要就业标准的城乡统一的就业制度和统一、开发、竞争、有序的城乡一体的劳动力市场，促进生产要素在城乡之间合理的流动。

3.3、统筹城乡社会教育和社会保障体系，推动城乡社会事业全面进步

随着农业改革的进一步深入，农村居民对教育和健康的要求不断提高，所以，需要建立和完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生服务支出，建立农民基本的医疗保险制度和养老保险制度，促进城乡可持续协调发展。

3.4、用先进的规划理念，制订科学的城市规划

要用先进的规划理念，制订科学合理的城市规划。在深入研究本地居住方式和

风俗民情的基础上，进行精心创意构思，充分展示城镇的历史内涵、现代风貌和鲜明的地方特色。要注重城市规划与区域发展规划、土地利用规划、重大基础设施规划的有机衔接，以城市为核心统筹规划，实施规划全覆盖，不能盲目建设，每一块土地都要列入规划，不能留下空白，形成以城镇体系规划、城市总体规划、近期建设规划、重大专项规划为重要内容的综合规划体系。总之，要坚持先规划后建设、先储备后开发的原则，以提升城市设计和建筑的水平。

3.5、广开投入渠道，加大城镇的基础设施建设力度，完善城镇功能

城市的重大基础设施建设项目应当引入市场机制，在政治宏观调控下，利用市场手段按照投资主体利益化的要求，形成筹资渠道多样化，投资主体多元化，设施使用商品化和政府管理规范化的新机制。一方面政府在城市基础设施建设中要通过财税政策，稳定城镇建设的财政资金来源，另一方面要多途径地引导社会资金、招商资金参与城市基础设施建设。

3.6、进行城镇建设投资体制的改革，实行投资主体的多元化，调动民间投资建设小城镇的积极性

当前特别要加大各级政府对农村城镇化的财政支持和金融支持，加强城镇基础设施建设，提高小城镇的城市化水平，增强城镇的吸引力和辐射力。小城镇要大力发展服务于农村社会的第三产业和具有比较优势的农产品加工业，突出资源优势，做到“一镇一品”，把农业产业化与农村城镇化有机结合起来，既奠定小城镇的产业基础，又带动农业“龙头”企业兴起和周边农村地区的发展。

四、我镇城镇化建设的意义

4.1、加快农村城镇化是增加我镇农民收入的有效途径

农民转移到城镇后，彻底割断了同土地的“脐带”，耕地可以向种田能手和农村产业化种植集中，从而扩大农户的经营规模，提高生产效率，增加农民收入；另一方面，转移到城镇从事二三产业的农民成为农副产品的购买者，可以扩大农副产品的需求量，有利于解决当前对农产品需求不旺，农副产品“卖出难”、“卖价低”等问题。加快小城镇交通、供水、供电、通信、文化娱乐设施等基础设施的建设，引导农民进镇建房、买房，可以直接带动建筑、建材、轻工装饰、机化、家电等相关产业的发展。

4.2、农村城镇化为我镇农村剩余劳动力转移提供了广阔的空间

缓解了农村人口压力与土地承载力之间的矛盾，成为吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”。一方面可以缓解流动人口对大城市造成的压力；另一方面，农村人口从土地上转移出去后，留在农村地区的人口有了更大的发展空间，可以缓解农村人口压力和土地承载力之间的矛盾。

4.3、农村城镇化推动着乡村工业的集聚发展和结构升级

首先，将分散的乡镇企业向交通方便、基础设施较完善的小城镇适当集中，这样可以充分发挥城镇的集聚效益，集中治理环境污染问题，减少对耕地资源的占用，从而提高乡镇企业的经济效益、社会效益和生态效益，促进乡镇企业迈上新的台阶，推动农村经济增长方式由粗放型向集约型转变；其次，乡镇企业向城镇集中，农村人口向城镇转移，可以带动农村第三产业的发展，促进农村经济结构的进一步调整和升级。

4.4、农村城镇化拓展了农业产前产后发展的空间

为孕育和培植大批龙头企业和农副产品交易市场创造了条件，成为农业产业化向深层次发展的载体。小城镇作为农村地区资金、技术、信息的聚集地，是龙头企业天然的载体和依托。通过大力发展小城镇，加强小城镇连接大中城市和辐射农村的功能，可以促进各种市场中介组织和农村社会化服务组织的发展，为龙头企业创造良好的经营环境，孕育和培植大批龙头企业和农副产品交易市场。

参考文献：

[1]朱启臻、叶齐茂:《小城镇建设》，中央广播电视大学出版社，2005.8.[2]曹宗敏:《新时期小城镇如何发展》.【J】.城市管理,2006(3).[3]费孝通:中国城镇化道路【M】.内蒙古人民出版社，2010.[4]王志强:小城镇发展研究【M】.东南大学出版社，2007.

第四篇：城镇化建设问题探讨

城镇化建设问题探讨

1、拆迁工作难度大，部分职工在观望，在攀比，造成拆迁难度大。

2、团场城镇化具体问题：职工住房按国家标准赔偿，但职工不理解，按自己的想象价走，更甚者靠团场赔钱达到自己的目的。

3、团场按标准赔偿，执行有困难，职工不理解，团场拆迁费用大。，

第五篇：关于农村城镇化建设工作汇报

关于城镇化建设政策

对接和落实情况的汇报

xx市卫生局

2012年5月14日

市政府督查室：

现将我市卫生系统城镇化建设政策对接和落实情况汇报如下：

一、省卫生厅与我市的政策对接和落实情况

（一）对接过程

按照省政府办公厅《关于推进沿乌苏里江四县（市）城镇化建设若干政策》，卫生局积极与省卫生厅沟通、联系，并先后三次赴省卫生厅专题汇报我市城镇化建设涉及卫生方面的政策措施，取得了省卫生厅主要领导的支持和帮助，省卫生厅下发了《黑龙江省卫生厅关于加快推进沿乌苏里江四县（市）城镇化工作卫生服务工作方案》，明确了工作目标，制定了政策措施，省卫生厅副厅长xx和省卫生厅农村处副处长xx亲临我市专题调研对接城镇化建设卫生服务工作。

按照市发改局的《任务分解》，卫生局结合卫生工作实际，制定了《推进农村城镇化和吸纳农民进城优惠政策》。一是实现农村城镇化建设后，当地居民自愿参加新农合、城市居民医疗保险、城镇职工医疗保险，将居民参加医疗保险分成参加级别，一个级别是新农合缴费的标准，另一个级别是城镇居民和城镇 1

职工的缴费标准，让居民自主选择，参加哪个保险就享受哪个保险的报销标准，但不允许重复参保；二是打破区域限制，市合管办对参合农民的门诊统筹报销，由以往只能在户口所在地的村卫生所和乡镇卫生院享受新农合报销，变为参合农民持三证（身份证、户口本、合作医疗证）在市内各村卫生所和各乡镇卫生院均可享受新农合门诊统筹报销待遇。

（二）落实情况

一是在城镇化建设工作开展之前原有政策范围内，我市能够落实的政策及项目。紧紧抓住国家加大对卫生基础设施建设投入的有利时机，加强与上级卫生部门的联系与沟通，争取对我市医疗卫生机构的资金和项目支持，建筑总面积13，313平方米、总投资3000多万元的市医院住院大楼按期于2011年10月全部竣工并投入使用。xx镇卫生院260平方米改扩建项目完工。xx乡卫生院260平方米改扩建项目基础工程已经完工。积极整合村级卫生资源，合并了xx、xx、xx三个村医较多、合并难度较大的三个村卫生所，规范了村医队伍，全市各村均达到一村一所的要求，对符合要求的村卫生所全部统一发放了营业执照。以市直4家医疗机构为龙头,组建四个医疗集团，对乡镇卫生院实施全方位管理，形成双向转诊和技术支持的良性循环，构建县乡医疗服务共同体，带动乡镇卫生院的发展。在保证乡、村卫生机构公益性质和充分承担公共卫生任务的前提下，xx镇卫生院、xx镇卫生院、xx卫生院分别与xx林业局人民医院、xx林区人民医院、xx农场职工医院实现医疗资源共享，通过业务合作形成联合体，促进区域内农民就医的合理流动，实

现资源共享，发挥最佳效能。

二是依据城镇化建设实际需要，经与省卫生厅沟通、对接，已落实的政策及项目。xxx业务用房建设项目已落实，今年开工建设；xx建设项目完成前期筹备工作，已上报省发改委，待国家批复；xx镇卫生院、xx镇卫生院改扩建项目正在实施中。

三是依据实际需省卫生厅继续加大支持力度，还应该落实的政策及项目。加大对基层医疗卫生服务机构基础设施建设投入的力度，至2015年，新建标准化村卫生所（室）54个；加大对基层医疗卫生服务机构医疗设备的投入，购置适合社区卫生服务中心、乡镇卫生院及村卫生所发展的设备；加强对基层卫生服务人员的定向培训，重点培养全科医生，对合格的人员发证，实现业务人员从专科向全科方向发展；做好对口支援，确定省市医疗条件好的三甲医院对口支援单位，规定对口支援的时间和年限及对口支援最后要达到的目标；加快妇幼保健院、卫生监督所、疾病预防控制中心和结防所等开展公共卫生服务单位的建设，确定其公益单位的性质，加大投入力度，促使其有效发挥公共卫生建设及监督职能。

二、存在的问题

一是乡镇卫生院卫生技术人员短缺，近十年来，未得到充分补充，造成专业人员短缺，年龄结构偏大，总体技术水平较低，医疗卫生服务水平满足不了广大群众的需求；二是村卫生所投入不足。

三、下一步工作安排和建议

（一）加快乡镇卫生院、村卫生所、社区卫生服务机构建设。

通过优化医疗卫生资源，实现乡、村卫生机构向城市社区卫生服务中心、站的纵深发展，逐步达到医疗用房、设备、人员、管理和环境五配套，提升医疗服务水平。按照虎林市推进农村城镇化建设要求，结合xx农村卫生工作实际，到2015年，撤并3个乡镇卫生院，24个行政村卫生所，29个自然屯卫生室；建立9个社区卫生服务中心，60个社区卫生服务站，在保留原乡镇卫生院名称不变的前提下，纵深发展社区卫生服务。

（二）推进社区化卫生服务。利用1-2年的时间，实现乡村两级卫生机构向社区卫生服务的方向发展，将乡镇卫生院转变成社区卫生服务中心，村卫生所转变成社区卫生服务站，开展一体化管理，实现社区服务中心和社区卫生服务站一体化管理。整合规模小、医疗条件差的乡镇卫生院和村卫生所，将人员相对集中在中心镇和中心村，建立卫生服务中心和社区卫生服务站。

（三）合理安置人员。在推进社区化进程过程中，一些合并的乡镇卫生院、村卫生所的人员需得到合理安置。要将合并的乡镇卫生院、村卫生所人员编制划归相应的社区卫生服务中心和社区卫生服务站，人员得到合理安置。

（四）实施区域卫生资源共享。实施区域卫生资源共享，逐步缩小城乡之间、区域之间和不同人群之间的卫生服务差距，消灭农村区域卫生服务空白区。在保证公共卫生任务的前提下，医疗业务应实现资源共享，形成双向转诊和技术支持的良性循环。在人员调配上，集团内部可以竞争上岗，实行任期目标责任制，市直医疗机构的优秀管理人员可以通过竞争担任乡镇卫

生院院长，集团内部可通过定期轮岗的形式，实现县级医疗机构和乡镇卫生院人员的交流，促使乡镇卫生院整体功能的提高。

（五）培养和引进卫生人才。要不断引进和培养人才，对原有的乡镇和村卫生所人员要到县级卫生机构进修学习，重点人才要派送到省、市卫生医疗机构进修学习，提高在职人员的诊断及医疗水平。对社区卫生服务中心、社区卫生服务站的负责人要对口进行培训，到城市较大社区卫生服务中心进行培训学习，提高管理人员的管理水平。

（六）提高农村居民医疗保障水平。实现城镇化建设后，当地居民自愿参加新农合和城市居民医疗保险。积极争取国家的政策支持，让经济条件不同的居民享受到不同的医疗待遇，将居民参加医疗保险分成参加级别，让居民自主选择，参加哪个保险就享受哪个保险的报销标准，让群众受益，让群众满意。

以上汇报，不当之处，请指正。