关于行政首长出庭制度的调查与思考

第一篇：关于行政首长出庭制度的调查与思考

关于行政首长出庭制度的调查与思考?响水法院调研报告

近年来的行政审判中官民矛盾日益突出，化解纠纷的难度加大，因此，有必要根据基层行政审判的实际，与时俱进，行政首长出庭应诉制度，不但可以使行政首长提高对依法行政的感性认识，更加深切地认识到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的行政法治理念，及时发现依法行政中存在的问题，更有针对性地采取措施改进行政执法工作，提高依法行政水平，加快法治政府的建设步伐。同时，也会提高行政相对人对行政机关执法水平的信任度。

一、行政审判工作中行政首长出庭难的困境

行政诉讼制度作为三大诉讼制度之一，近年来不断的立法措施，使行政审判工作有了很大的改变，但是由于立法与实践的差距，许多法律规定的过于原则，缺乏实践的可操作性，加之我国长期的政治体制改革的缓慢，一些残留的官本位作风，使得依法行政的在司法实践中贯彻不利，涉及企业改制、城镇建设、下岗职工养老保险金缴纳等案件处理都很难，行政机关依法行政的意识不平衡，有的行政机关领导重视不够，行政执法中的问题比较多，甚至对法院处理案件有对立情绪,行政案件执行难也是困扰着行政审判工作的一大症结所在。

1、官本位意识浓厚

行政审判素有“诉讼第一难”之称。根据宪法规定，我国行政机关实行首长负责制，而有相当数量的行政领导干部怕当被告，怕丢脸面，怕败诉出丑，不应诉，不出庭，在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。所以在越来越多的“民告官”行政诉讼案件审理过程中，经常不见“官”的身影，“缺席审判”让原告备感不公。同时，也给行政执行带来了难度。

2、行政事务的烦扰冗杂

过多的会议与日常工作事务的压力，个别行政机关行政负责人疲于奔忙，加之繁琐的行政程序制约，让行政机关办事效率低下，推诿现象严重，需要行政首长协调的事务占用了大量的工作时间，使得一些行政机关的负责人即使想出庭，往往也由于大量行政事务的困扰而不得不罢休。

3、法律规范制约机制的缺失

现行行政诉讼法中对于行政诉讼的被告出庭制度没有任何特别的规定，第二十九条仅规定，当事人可以委托一至二人代为诉讼。因此，现行行政诉讼法并没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭。最高院的司法解释中也没有相关的强制性规定。有权强制要求行政首长必须出庭应诉的法律不存在，个别行政机关便以法无明文规定为由，认为要求行政首长出庭应诉违反了《立法法》的相关规定，不具备合法性和正当性，是在法律上站不住脚的制度。

针对于此，笔者围绕响水法院2004-2008年度行政首长出庭情况进行了调研，并对行政首长出庭制度的合理性，必要性进行了分析。

二、2004-2008年度行政首长出庭情况分析

2004年度我院新收各类行政案件共计363件，非讼执行案件311件，其中行政诉讼案件52件，行政首长出庭13人次，行政机关负责人出庭应诉率为25.2%，一审撤诉、赔偿调解案件占结案总数的52.9%；法定正常审限内审结率65%。2005年度，我院新收各类行政案件共计425件，非讼执行案件361件，其中行政诉讼案件64件，行政机关负责人出庭参加开庭数为21件，出庭应诉率为32.8%，与去年同比上升8件。上升7.6个百分点，案件结案率为61.5%。法定正常审限内审结率72%。2006年度，我院新收各类行政案件共计486件，非讼执行案件41件，其中行政诉讼案件75件，行政首长出庭29人次，行政机关负责人出庭应诉率为38.5%，出庭率同比上升了5.7%，结案率66%，同比上升了4.5%。法定正常审限内审结率80%。2007年度，我院新收各类行政案件共计512件，非讼执行案件428件，其中行政诉讼案件84件，行政首长出庭39

人次，行政机关负责人出庭应诉率为46.4%，出庭率同比上升了7.9%，结案率71.2%，同比上升了5.2%。法定正常审限内审结率86%。2008年度，我院新收各类行政案件共计564件，非讼执行案件478件，其中行政诉讼案件86件，行政首长出庭54人次，行政机关负责人出庭应诉率为62.8%，出庭率同比上升了16.4%，结案率为87.8%；法定正常审限内审结率80%。

三、创新行政首长出庭制度的探索

1、建立行政首长联动交流机制

首先是通过召开行政机关座谈会、交流会的形式，建立法院与涉诉案件较多行政机关的定期或不定期联系会议制度。对行政机关负责人出庭应诉的宣传、沟通和建议，采取多种形式加强双方的沟通和联系，交流行政审判和行政执法的情况和信息，增加相互之间的了解和共识，取得行政机关对负责人出庭应诉的理解和支持，在了解、共识的基础上促进行政争议的妥善解决、更好解决，以便进一步促进行政争议的协调解决和纠正行政执法部分不完善之处。

其次，对于非诉审查执行案件，积极要求行政首长出庭听证。在所有送达应诉、听证的有关文书时，均同时发送行政机关行政负责人出庭应诉建议函。力争使一些需要行政机关负责人出庭应诉的案件的出庭率达到90%以上，对涉诉案件较多、特别是败诉案件较多的行政机关，法院主动与其联系，召开会议，通报存在问题，提出改进建议，再通过定期交流座谈的形式，将一段时期行政案件所反映出来的行政执法问题向相关行政机关予以通报，并分析问题的原因，探索杜绝问题再次出现的良好对策，有效地促进了行政机关依法行政能力的提高。

2、规范诉前法律释明

行政首长出庭应诉，是在法律无强制性规定的基础上，因此，通过举办依法行政的专题讲座，使行政首长树立对法律的尊重，对出庭应诉的正确认识，宣传行政机关负责人参加开庭对促进行政执法水平和质量的好处，敢与当事人对簿公堂，敢于依法对做出具体行政行为的依据进行阐释，完整而透彻地对其做出行政行为的合理性与合法性进行说理。

另外，在诉前，法院依法向行政机关随传票发放《行政首长出庭应诉通知函》，直接与行政首长联系和沟通，动员其出庭。或者在开庭传票上直接注明建议行政首长出庭。消除行政首长的出庭顾虑，提高对案件以及依法行政的重视程度，抓法律释明及指导的要求，先后制定一系列规定，建立“六告知”、“五指导”制度，六告知即：⑴双方当事人举证告知；⑵行政非诉案件申请人风险告知；⑶行政非诉案件审查及执行告知；⑷行政非诉案件申请人应知法律规定告知；⑸行政非诉案件被申请人应知法律规定告知；⑹上诉要求告知。五指导即：⑴对双方当事人举证方法、要求进行指导；⑵参加庭审注意事项进行指导；⑶行政非诉案件审查参加听证进行指导；⑷行政非诉案件申请执行要求进行指导；⑸法律文书及行政法律文书填写制作要求进行指导。通过该制度，强化法律释明及指导，充分体现审务公开，促进和谐。

提高了行政首长的依法行政意识和依法行政的能力，大大挺高行政机关首长出庭率，对行政案件的审判乃至执行起到了良好的效果。

3、五审模式助推行政首长出庭

首先在庭审、执行听证前对当事人公开就“公正司法、高效司法、廉洁司法、文明司法”作出承诺，接受当事人的监督，增强法院的亲和力和信任感。其次在庭审中，重点突出“五审制”：一审主体，对原告是否具备诉讼主体资格及是否超过起诉期限进行审查；二审职权，对被告的行政主体资格是否适格，是否在职权范围内作出的，是否超越职权进行审查；三审程序，对被告作出的被诉具体行为的程序是否合法进行审查；四审实体，对被诉具体行政行为认定事实依据的证据是否有真实性、关联性、合法性进行审查；五审法律适用，对被诉具体行政行为适用法律、法规和参照的规章制度是否正确，是否滥用职权进行审查。通过实践，既突出行政审判庭审的特点又提高了效率，审判层次分明，杜绝冗长杂乱，让出庭应诉行政首长与行政相对人在行政审判活动中处于平等的地位，平等地明辨是非，面对面地倾听被管理者的心声，是对公民权利的尊重，体现出政府从“官本位”到“民本位”的转变，行政首长出庭应诉，放下官架子与行政管理相对人，有利于化解行政争议，案结事了，促进官民和谐。

四、小结

由于苏北地区城市建设步伐的加快，各地城建类行政案件均位居各类行政案件之首。推行行政机关首长出庭应诉制，对于推进行政机关依法行政，促进行政机关提高执法水平，具有十分积极的意义。目前宿迁、苏州、南通、盐城、镇江、徐州、淮安等市已实施“行政首长出庭应诉制”。江苏省高级人民法院院长公丕祥在省十届人大常委会第31次会议上表示，江苏将进一步推动行政首长出庭应诉制。

但是，解决行政诉讼的现实困境，是一项系统工程，需要立法、行政、司法机关共同努力，按照现代法治的基本要求，推动行政机关依法行政，依法保护行政相对人的合法权益，仍需结合中国的实际情况来逐步解决。

第二篇：浅议行政诉讼法中的行政首长出庭制度

浅议行政诉讼法中的行政首长出庭制度

十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定。现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，此次为该法实施24年以来的首次大修。其中，在本次修改中，确立了被诉行政机关负责人应当出庭应诉的制度。从此，从立法上破解了“告官不见官”的难题。这个制度的构建不仅优化了行政审判的形式上的平衡，也从实质上促进了行政争议的解决。

一、此前，各地方对行政首长出庭制度的规定：

自从《行政诉讼法》颁布以来，涌现了大量的“民告官”案件。然而，“告官不见官”却成为了一种普遍现象。全国各地为了扭转这种局面，突破行政诉讼的难题，就逐渐在实施行政首长出庭制度。到国家提出依法行政的今天，这项制度更是在全国范围内开展得如火如荼，为法律界人人皆知，新闻媒体屡屡报道。

全国各地纷纷以地方性法规、政府规章等形式创设了行政首长出庭应诉制度。出现最早的当数陕西省合阳县人民法院的实践。1998年8月县法院和县政府联合下发了《关于贯彻执行行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门”一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉。2002年7月，沈阳市出台了《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》要求所辖各行政机关建立法定代表人出庭应诉制度。为了依法行政，转变政府职能，2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。随后，江苏省南通市政府办公厅于2005年专门下发了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的通知》，在全省率先推行了行政负责人出庭应诉制度。全市9个县（市）区除了一个区没有行政诉讼案件外，已经有5个县区的出庭应诉率达到了100%。2007年5月河南省政府办公厅出台的《关于加强和支持行政审判工作的意见》指出：各级行政机关要自觉履行法律规定的义务，积极参加行政诉讼活动，倡导、鼓励行政机关法定代表人亲自出庭应诉，支持、配合人民法院的行政审判工作。四川省政府办公厅于2008年4月印发了《四川省人民政府全面推进依法行政工作的2008安排》，明确提出积极完善化解社会矛盾，积极推行行政首长出庭应诉制度。

各地方率先在本区域倡导“行政首长出庭制度”并得到有效施行，为此制度的入法提供了理论依据及实践可行性经验。

二、此制度入法的必要性和进步性体现： 1.行政首长出庭是依法行政的要求。

自从十八届四中全会将“依法治国”作为会议主题以来，依法治国已经成为一项基本的治国方略。法治的本质是限制政府权力，保障公民权利。因此，依法行政是对行政机关的最基本要求。行政首长亲自出庭应诉能更直接的参与到庭审中，法官从案件的事实、程序以及实体法律等方面对案件进行全面审查能使其更深入的了解本机关的执政情况，从而能及时发现问题，迅速转变、修正执政方法，从而提高依法执政能力，加速法治政府的建设进程。

2.行政首长出庭能更有效维护司法权威。

由于我国传统文化中“官本位”、“权本位”的思想根深蒂固，在现实中，行政权大于司法权，才导致行政首长出庭难的现状。正是因为执法者有如此的“高高在上”的优越感，如果坐在被告席上觉得自己难免有些“失身份”，这样的思想就更有损司法的权威和法律的尊严。行政首长出庭，表明了行政机关与公民“平起平坐”的决心，更深层次也代表行政机关接受人民法院判决的决心，优化了行政审判的环境，维护了司法的权威性。

3.行政首长出庭能更好、更及时化解纠纷。

行政首长出庭首先表现出了行政机关解决问题的诚意，从心理上有效地消除了老百姓的抵触情绪和对抗心理，能逐步矫正长期以来百姓思想中“官”贵“民”轻的传统观念。其次，首长亲自出庭也能使其当面听取百姓诉求，直接、及时的了解纠纷矛盾的争议焦点，从而找到矛盾症结，寻找解决问题的良方。再次，法院的判决结果也是在听取了直接代表各自立场的双方各自意见的基础上作出的，这样的结果更能使双方接受，也能够更好的化解纠纷。

三、在践行此制度的过程中应预防的误区

制度的确立是立法及执法的进步，但是作为一个新兴的制度，在实施过程中难免会因受制于种种因素而产生误区。

首先，在实践中，应避免将此制度流于形式。行政首长出庭旨在引起行政机关对行政诉讼的重视，从而提高其依法行政的意识，并能更好的解决官民纠纷。如果仅仅在形式上，走过场似的出庭，而未从实质上领悟依法行政、执政为民的根本要求，是有悖于立法者的立法本意的。

其次，对“首长”的理解应作广义、宽泛解释。此处的“首长”并非仅指我们日常所理解的“一把手”。行政机关负责人尤其是行政级别越高的负责人，日常的事务烦扰冗杂，如果不管任何性质、大小的行政诉讼都由其出庭应诉，这明显是不现实也是不符合立法意图也不可能达到预期效果的。各地可根据自己地区的实际情况对首长的级别及应诉的诉讼类型做出规定，这样既保证了此制度的执行又不影响行政机关的正常运作。

行政首长出庭制度是在我国遭遇行政司法困境时的一种尝试。这种尝试是我国在司法制度改革和程序制度重建的重要一部分，对行政司法环境的优化起到不可忽视的作用。每一个新创立的制度都必然有利有弊，在践行过程中，应最大化发挥其有利之处，发现并修正其弊端，才能真正发挥制度的优越性，达到立法时的期冀效果。（李群杰/文 作者系北京在明律师事务所实习律师）

第三篇：行政诉讼案,行政首长应出庭应诉

行政诉讼案，行政首长应出庭应诉

9月13日，因一起非法营运行政处罚案，广州市海珠区交通局正副局长双双出庭应诉，面对不服该局处罚的原告准备充分的庭审发问，官员一度无言以对。庭审结束后，第一次当被告的两位局领导坦承“心里不舒服，压力大”，“很紧张”。

这是今年《广州市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》发布后，该市第一起行政机关首长亲自出庭应诉的案件。照此规定，广州市、区政府相关部门，本如遇需开庭审理的第一件一审行政诉讼案，主要负责人需出庭应诉。规定还要求，行政机关涉及其它行政诉讼，负责人出庭应诉的次数将按比例计算。

对此规定，当地法院也有人持不同看法，认为诉讼是个专业活，应交给更专业的人，行政机关负责人出庭应诉，可能会起到反作用，因为法院在没有足够能力抵御行政干预的情况下，可能会面临更大压力。

笔者支持广州市的规定，并倡导全国各地的行政机关负责人改变观念，积极应诉。而担心“行政干预”则是多余的，因为行政首长出庭应诉，并不排斥同时有专业的法律顾问或其他专业人士一同应诉，倘若行政机关想干预司法，也不是行政首长在庭上干预，而是庭外的干预。如果法官把行政首长出庭应诉视为对自己更大的压力，恰恰说明法官的心态还未调整好——他们把行政首长当成了官而不是当成平等的诉讼当事人。

行政首长通常是行政机关的法定代表人，他代表本机关出庭应诉，是理所当然之事。广州市之所以强制负责人应诉，或出于三方面考虑：

一是让各级行政首长接受司法的洗礼，接受更多教育；

二是督促行政首长放下身段，在行政诉讼中自觉把自己置于与原告平等的地位；

三是通过亲身体验庭审，深刻体会到依法行政的必要性和重要性。

过去多年间，我国行政诉讼被告机关负责人出庭率低，很多行政机关负责人甚至从不出庭应诉，体现了对民众的傲慢态度，这不利于培养行政机关的法治意识。

从这次广州市海珠区交通局长出庭应诉的感受也可看出，行政首长出庭应诉，会促使其在庭前庭后认真把握案情，分析理由，寻找法律依据，这种情况，对行政首长和行政官员是最好的普法教育。

早在2008年，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》就曾明确提出，“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉”，2010年，国务院又在《关于加强法治政府建设的意见》中提出，“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”这些意见，正是最高行政机关对行政首长亲自应诉的倾向性态度。

事实上，这些年，重庆、江苏、浙江等多地均出台了行政首长出庭应诉的制度，这有效改善了当地行政诉讼态势，促进了官员的依法行政意识。有官员甚至喊出了“出庭就是最重要的公务”。的确，对于每个行政机关的负责人来说，出庭应诉和平时的依法行政一样，都是以自己的态度和作为，去尊重法律、尊重民众、尊重司法。这种公务，也是当前行政官员最需要履行的职责。

来源：中国新闻网-羊城晚报

作者：陈杰人

第四篇：略论行政首长出庭应诉

随着我国民主法制进程的推进、公民法制意识的增强，俗称“民告官”的行政诉讼案件正呈逐年增多的趋势。而在数量众多的行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉的则廖廖无几。偶有之则必定因为稀罕而成为新闻媒体争相报道的对象，而且也摆脱不了做秀的嫌疑。

行政首长不出庭，其理由无非是公务繁忙、时间紧张。果真如此吗？有一定的因素，但并不尽然。究其原因，主要还在于以下几个方面：

一是怕做被告。被告是什么？那在过去，都是犯人才做被告，做被告的都是没做好事的，都不是什么好人。如今的行政首长头脑里仍旧有这样的观念，心里还存在一定的障碍，同时也惟恐别人误解。有的行政首长甚至认为被告席是不吉利的地方，还是不去为好。

二是怕丢面子。受几千年传统教育的影响，中国人大多爱讲面子，把面子看得很重。由于行政首长都是具有一定身份的人，就更是讲面了。坐到被告席上成为被审查的对象，被认为是丢面子，由级别比自己低得多的法官来审查更是丢面子。害怕如坐针毡感觉的行政首长就有了这样的想法：什么都可丢，千万别去丢面子。

三是怕吃败仗。应诉就是一场较量，有输有赢。行政首长心里自然明白，没有一定的理由、没有一定的把握，普通老百姓谁愿意跟政府较劲啊。行政诉讼案件中大部分都存在违法行政行为或是行政行为存有瑕疵的。虽说真正行政机关败诉的比例还不是很高，但这是由于大量的协调解决以及一定的行政干预所作用的。对行政首长而言，坐在被告席上是有一定风险的，是很可能要败诉的。所以，行政首长一般不肯冒这个险。

其实，这几个原因归纳起来就是观念陈旧、思想认识不到位。这是与时代的进步、形势的发展格格不入的。

（一）行政首长出庭应诉，是尊重人民群众、坚持法律面前人人平等的现实体现。尽管行政机关与行政相对人本来处于不对等的地位，但在行政诉讼中双方的地位是平等的，是应该平起平坐的。既然行政相对人能够出庭，具有行政机关代表资格的行政首长自然也应该出庭。这是对法律面前人人平等的一个很好的诠释。同时，行政首长出庭应诉也是对行政相对人的一种尊重，是对群众利益的一种重视。

（二）行政首长出庭应诉，是敢于承担责任、塑造良好行政机关形象的客观需要。有权就有责。行政机关在享有一定权力的同时必须相应地承担由此带来的责任。这是权责对等的基本原则。由于主观或是客观等诸多方面的原因，行政机关在履行职能过程中很可能会发生差错甚至作出违法行政行为。发生问题本身其实并不可怕，关键是看行政机关是否能够勇于承认错误、敢于承担责任。行政首长出庭，必然是一个负责任的行政机关的表现，代表的是一个行政机关的良好形象。

（三）行政首长出庭应诉，是尊重司法权威、维护社会主义法律尊严的必然要求。如果类比于一场体育比赛，法院担任的自然是裁判员的角色，行政机关只能是一名运动员。当然由于身份特殊，行政机关可算作是大腕运动员。但不管怎样，运动员必须尊重裁判员，这是最最起码的常识。因此，不管行政职能怎么扩张，行政权力怎么膨胀，接受司法权的审查与制约都是必要的，尊重法院、尊重司法权也是应该的。何以体现尊重，行政首长的出庭可以说是其中之一。那种一味委托律师出庭甚至无人出庭的，只能是对法律尊严的损害。

（四）行政首长出庭应诉，是了解执法状况、不断提高依法行政水平的重要举措。对于本机关行政执法状况的了解，行政首长往往来源于自己的观察和下级的汇报。但由于种种原因，这样的了解是不全面的，有时也是不真实的。听听处于对立位置的行政相对人的意见，听听在本单位无法听到的评价，听听相对人所反映的存在问题，这对客观、全面地了解本单位的行政执法状况，改进和提高行政执法水平，无疑是十分有益也十分必要的。

建设法治国家的关键在于依法行政、建设法治政府，而依法行政的关键又在于各级行政首长。推行行政首长出庭应诉，对提高依法行政水平必将起到积极的促进作用。

（一）建立相关制度。目前各地偶尔有行政首长出庭应诉的现象，但那大多带有随机性，有许多个人因素或是其他因素在里面，而没有落实到制度上。这是远远不够的。行政首长出庭应诉不能仅凭一时高兴，而必须有制度保证。在以立法形式规定行政首长出庭应诉的条件尚不成熟的情况下，各级政府应严格自我要求，顺应形势的发展和工作的要求，尽快制定行政首长出庭应诉的强制性制度，并将应诉情况纳入政绩考核的内容。同时，要做到条块结合，各垂直单位或双管单位要自上而下，建立行政首长出庭应诉相关制度。

（二）有选择性出庭。实事求是地讲，行政首长的工作确实很忙、时间确实很紧，有的行政机关由于职能原因遇到的行政诉讼案件还比较多。如果所有的行政诉讼案件一律要求行政首长出庭显然不太现实，而且事实上也做不到。这就要区别各个行政机关的实际，根据情况和需要有选择性的出庭。一般来说，行政机关每年的第一起行政诉讼案件行政首长应考虑出庭；此后可选择一些案情重大、具有典型性和代表性的案件出庭。

（三）事前充分准备。出庭前，行政首长必须详细了解整个案件的前后过程、具体案情，包括一些细节和环节，以做到心里有数。要对作出行政行为的依据、程序，对行政行为的合法性和合理性等进行客观分析，自我反思、自我剖析。要对本机关针对原告诉讼所进行的答辩进行推敲，看看是否言之有据、言之有理。要认真学习诉讼相关知识，以适应应诉的要求。

（四）案后总结提高。不管结果如何，诉讼结束后行政首长都应该进行总结。即便胜诉了，也要深刻反思，本机关的行政行为是否没有一点瑕疵，有哪些地方还需要在以后的工作中进一步完善，或是予以注意。若是败诉了，则更应该进行总结，找出存在问题的症结，剖析案件败诉的原因，弄清责任人的责任并严肃进行追究。要在汲取教训的基础上，举一反三查找本机关行政执法过程中存在的其他问题，采取措施予以纠正。要根据应诉中所发现的问题，不断完善和切实落实行政执法责任制和执法过错追究制。总之，行政首长要通过出庭应诉，进一步增强依法行政的意识，并进一步提高本机关依法行政的水平。

第五篇：行政首长出庭应诉的意义

浅谈行政首长出庭应诉的意义

04706班 陈冬

浅谈行政首长出庭应诉的意义

案例

2007年5月14日，江苏省海安县人民法院里，县长单晓鸣正坐在被告席上，起诉她的，是95岁的谢步英——谢老太太因为老家280多平方米宅基地的权属纠纷，与大儿媳妇闹得不可开交，并最终把海安县政府告上法院。女县长单晓鸣于是到庭应诉。据了解，单晓鸣并不是第一位到庭应诉的海安县县长。她的前任章树山，现任中共海安县县委书记，也曾在2004年7月16日出庭应诉一起行政许可案官司。据了解，2004年初，海安县法院向县委和县政府提出关于将行政机关负责人出庭参加诉讼列入年终考核的司法建议，拉开了该县实施该制度的序幕。三年来，海安县行政机关“一把手”出庭应诉率已经超过了70%。而日前海安县又发出了《关于进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度的通知》，其中提出的五项机制，更是将“一把手”出庭应诉率达到了100%。在目前还有许多地方行政诉讼“民告官，但见不到官”的背景下，形成一个非常独特、很有个性的“海安现象”。

案例分析

一、行政首长出庭应诉的背景

根据我国的行政诉讼法，当事人可委托其他人代为出庭。现在大凡稍微有点身份的人，打官司大都不亲自出面。好像这与普通老百姓对簿公堂，平起平坐，显得太丢人，没档次。当记者问女县长为何出庭应诉？女县长回答，“出庭应诉也是重要公务”。最值得欣赏的就是这句话。总结起来有两点：第一，县长做被告，体现平等对待老百姓；第二，县长当被告，要熟悉案情，要在法庭上进行交锋，这个具体的公务行动，通过了解具体的官司更容易了解民情。

据了解,我国1989年颁布了《行政诉讼法》,确立了“民告官”的法律制度，浅谈行政首长出庭应诉的意义

04706班 陈冬

这对推进我国行政法制建设起到了举足轻重的作用。众所周知，我国实行的是行政首长负责制度，这就决定了行政诉讼案件一般应由行政首长亲自出庭应诉。但由于《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》等法律规定了诉讼代理制度，因此法定代表人不必亲自庭审，授权代理人参加诉讼就可以了，这也是行政执法机关目前的普遍做法。这样，行政首长出庭应诉比例极低。据了解，2001年至今，全国“民告官”案件已突破10万件大关，然而在这些案件中，作为法定代表人的行政首长出庭应诉的不到1％。

行政首长出庭应诉制度,是指人民法院在审理行政诉讼案件和执行行政机关的具体行政行为时,行政机关的法定代表人必须出庭应诉、参与执行的一项制度。

二、行政首长出庭应诉的意义

（一）行政首长出庭应诉，有利于推进责任政府的形象塑造

如果一些群众由于自身的局限性，对政府的有关政策及国家法律法规了解不够，错告了政府，也并非坏事，因为理不辩不明，通过法庭审理，向群众讲清政府的有关政策和法律法规，对群众也是一种极好的宣传教育，对政府工作人员也是一种有益的警示和鞭策。如果政府机关有些决策确实不妥，或政府越权行政、违法行政，侵犯了群众利益，被诉至法院，政府首长能出庭应诉，闻过即改，则体现了政府的负责态度，自然也会赢得群众的理解和支持。

（二）行政首长出庭应诉，有利于加强对政府的监督

江泽民同志在党的十五大、十六大报告中都强调指出，一切政府机关都必须依法行政。这既是人民政府的性质和职责所决定的，也是实施依法治国基本方略所必须的。接受人大的监督、社会舆论的监督、政协和其他人民团体的民主监督，接受人民群众的监督乃至司法机关的审判监督，都有利于政府改进工作，提高依法行政的水平。政府首长出庭应诉，树立的是勇于接受监督、模范守法、关爱群众、认真负责的政府形象。

（三）行政首长出庭应诉，有利于提高行政机关的执法水平

虽然行政机关实行的是行政首长负责制，由于人的精力所限，行政首长对那些需要他承担责任的行为，并不是每一件都能仔细研究，因此，在庭审中，法庭的审理有利于帮助行政首长解剖本机关的具体行政行为的合理性和合法性。通过浅谈行政首长出庭应诉的意义

04706班 陈冬

这种现场解剖的方式，行政首长可以发现本单位在执法过程中存在的问题，达到提高执法机关执法水平的目的。同时对执法机关的具体办案人员来讲是一个督促、一个警醒，促使其增强办事的责任心和提高办事效率，更好地依法办事。

（四）行政首长出庭应诉，有利于缓解官民矛盾

群众打官司，行政机关负责人囿于“官本位”的观念不出庭应诉，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理上难以平衡，一旦输了官司，往往会认为行政机关和法院官官相护，对政府机关和人民法院产生抵触情绪。民告官，民始终处于一个弱势地位，领导不出庭，亲民、爱民如何体现？行政首长出庭应诉，对老百姓也是一种心理安慰，体现了对法律和老百姓的尊重。行政首长出庭应诉，直接面对管理相对人，倾听其陈述，回答其问题，能听到来自民间“草民”的真实诉求，可以增进双方之间的了解，最终解决行政争议。

（五）行政首长出庭应诉，有利于法制宣传

行政首长出庭参加庭审，由于多种原因，会成为媒体关注的热点话题，目前社会对执法机关的法定代表人出庭制度本身的关注就说明了这个问题。媒体报道具体案件，给人的感觉是非常贴近老百姓的生活，又以生动的形式进行报道，自然会引起老百姓的关注，从而促使老百姓学习、了解有关的法律知识。这种生动的法制宣传形式，对于推进我国的法制建设、推行依法治国，具有积极的作用。

三、行政首长出庭应诉的发展

行政首长出庭应诉的发展并不是一帆风顺的，有一个认识、接受的渐进过程。15年前，无锡市崇安区法院受理一起民告官案件，在发出的开庭传票上写了区长的名字，竟被区政府指责为“无礼”。尔后，区政府败诉，不久，法院院长即被调离。在将近10年间的行政诉讼案件中，无一行政首长愿意出庭应诉。

为了改变这种情况，首先行政首长要转变观念，为人民服务就应该不怕麻烦，注意学习相关的专业知识，提高自己的执政能力。此外，各相关部门也可以相互协作，力促这一举措的实施:比如，人民法院可以在行政首长出庭应诉时提供一些专业建议，避免案件缠诉闹诉；平时则可以推荐一些具有指导意义的行政案件，让行政首长熟悉行政管理案件的处理；组织人事部门对行政首长进行考核时，要适当对亲自参与应诉的领导给予“加分”考虑，鼓励行政首长出庭应诉，创造依浅谈行政首长出庭应诉的意义

04706班 陈冬

法行政的氛围。

在积极推动各地政府出台行政首长出庭应诉制度的同时，并不是说要求所有案件都由行政机关负责人出庭应诉，可以规定一定情形和适当比例，逐步推广这一制度。比如行政首长必须出庭的情况有：重大、群体性行政诉讼案件以及涉及行政赔偿的案件，行政机关当年发生的第一起行政诉讼案件，行政机关‘一把手’必须出庭应诉。不能出庭应诉时，分管负责人应当出庭应诉，并组织执法人员到庭旁听。