谈我国劳动合同制度的完善

第一篇：谈我国劳动合同制度的完善

談我國勞動合同制度的完善

袁津健

社保08—1班

081306012

2随着我国社会结构和利益结构的深刻变化，尤其是《劳动合同法》颁布实施以来，深入贯彻落实以人为本的科学发展观，有效发挥公共财政政策和充分就业政策效应，建立统筹城乡的劳动力市场和工资宏观调控体系，逐步完善企业的法人治理结构和劳动用工制度，依法维护劳动者的劳动经济和社会保障权益，已经成为社会各阶层广泛的战略思想共识和价值观认同。

正是各级政府依法科学执政理念的日益成熟，有力地促进了经济的全面协调可持续发展，改善和解决了一些棘手的社会民生问题，劳动关系法制化进程和社会舆论环境得到明显的改善，主要表现在：各类企业的劳动合同签订率普遍提高，劳动用工短期化趋势得到有效遏制；企业守法经营和谐发展的意识普遍增强，企业人力资源管理和用工秩序更加规范；企业职工参与民主管理的责任意识普遍高涨，依法主动维权和合理表达利益诉求的愿望更加强烈。

及时完善《劳动合同法》的制度结构和法源基础，认真研究和科学细化相关劳动法律责任条款，提高劳动法律和配套政策制度的执行力，对于发展规范有序、和谐稳定的新型劳动关系，具有特别重要的意义。

提高相关条款的可操作性

从我国颁布实施《劳动合同法》以来，企业劳动用工制度进一步规范，社会媒体舆论关注聚焦程度进一步提高，劳动者的合法权益也得到进一步保障。今后要以更加严谨专业的法理阐述和工作态度，不断提高法律责任条款的可操作性。

1.从实施范围和效果上看，从整体而言，各地贯彻实施《劳动合同法》情况是比较好的，其中，企业执行情况普遍好于机关事业单位，国有、集体企业普遍好于非公有制中小企业，欧美外资企业普遍好于日韩台资企业，经济发达地区普遍好于欠发达地区企业。现阶段重点是要规范面广量大的非公中小企业，非全日制和劳务派遣公司等特殊用工企业，特别是规范行政机关、事业单位的劳动用工行为，明确事业单位的聘用制人员和辅助用工，必须适用和参照《劳动合同法》的调整和规范，努力防止这些单位出现所谓“灯下黑”的情况。

2.从劳动法检查情况上看，从检查对象上看，当前各级人大和政府检查的重点是，国有、外资和中小企业的贯彻执行情况，今后要加强对机关、事业单位，包括特殊用工主体和非法人单位的检查；从检查内容上看，不仅要检查企业劳动合同的签订率，还要监督劳动合同的履约率和兑现率，企业变更和解除劳动合同的正当性理由，以及具体原因和及时报备政府部门等情况；从检查方式上看，既

要通过抽样问卷调查、干部职工座谈会和实地走访考察，又要接触一线职工进行深入的交谈，必要时对照企业的职工名册清查用工人数，对照劳动工资、劳务报酬的发放表，对照企业劳动合同关于工资报酬的相关约定，来检查劳动工资发放情况和劳动合同执行情况。

3.从相关制度落实上来看，规定企业在编制相关的职工名册过程中，标识有固定期和无固定期的合同制职工，以及临时性、季节性和非正规用工分布情况，保障职工的基本劳动经济权益和社会保障权利；企业和职工要在劳动合同管理原始记录中，明确劳动合同的必备条款和劳动报酬支付方式，明确记载相互履行如实告知义务的具体内容，特别是中小企业的工作条件和生产设备简陋，企业管理者要明示劳动岗位潜在的职业危害和安全隐患，主动承担维护职工职业健康权的社会责任；在企业制定规章制度时履行必要的民主程序，认真落实职代会和职工代表的知情权和审查权；各类企业在发生或者遇到工伤责任事故后，要主动依法申请工伤鉴定和进行法定经济赔偿，不得采取与工伤当事人协商“私了”解决，避免给工伤善后处理和劳动者权益保全带来隐患。

4.从合同文本规范性来看，要引导企业与职工签订书面劳动合同，提高劳动关系书面文件的证据力；但是也要根据不同的实际情况，强调口头、电话约定或者电子制式的劳动合同，具有与书面劳动合同相同的证据力和法律效力，同样受到现行劳动法律法规政策的平等保护；要区分固定期和无固定期合同的政策界限，明确解除无固定期劳动合同的构成要件，具备有法定充足的事由并与劳动者协商一致，才能体现企业管理制度的科学性和合理性，体现劳动法律政策对职工群体的人文关怀和制度照顾。要完善企业的劳动合同文本及其基本内容，特别是职工工资支付、社会保险缴纳情况，以及劳动保护条件和住房公积金待遇，制约企业运用契约自由原则来排除法定义务，特别是加长试用期、滥用服务期和竞业限制的规定，有效提高劳动合同条款的针对性和可操作性。

5.从签订和履约情况来看，提高企业发展和谐劳动关系重要性的认识，提高职工依照劳动合同保护自身权益的能力，克服政府管理运行中存在“重签约、轻履约”的现象；认真研究劳动力市场供求关系及其变化规律，认真研究企业内部工资生成机制和集体协商机制，强化劳动关系三方协商机制和工资宏观调控体系，有效制约企业在劳动力市场上的强势地位，加强政府职能部门对企业“霸王条款”的处罚，营造适宜工会依法主动科学维权的工作制度和社会环境。

加强政府劳动执法的力度

1.建立管理信息公开披露制度，完善劳动合同审查备案制度。

各级政府要科学制定和合理解释劳动就业政策，促进城乡经济社会发展空间和提高劳动者就业率，逐步完善以社会保险制度为核心的社会保障体系，优化劳动力市场调控手段和人力资源配置方式，建立劳动管理信息的公开披露制度，加强劳动合同规范管理和公共就业服务；建立严格的企业劳动合同审查备案制度，积极探索合理降低企业签订劳动合同的制度成本，规范劳动合同签订、流转和公示及生效流程，保障企业和职工履行劳动合同约定的权利和义务。

2.建立管理信息的数据库系统，完善企业劳动管理绩效考核。

重点是建立全国联网的企业劳动诚信记录制度，建立企业工资的市场生成机制和宏观调控体系，建立劳动力管理信息的数据库系统，完善企业劳动合同制度的管理绩效，建立各种类型工资集体协商的数理模型系统，优化人力资源市场配置和企业工资分配制度，不断提高职工对企业可持续发展的信心，努力在企业微观层面实现社会福利和公共服务的均等化。

3.加强执法检查和劳动监察，完善督促整改措施落实到位。

各级政府要加强劳动关系三方协商机制建设，充分发挥行业协会和工会组织的重要作用，配合各级人大加强劳动执法检查和法制监督；建立和完善劳动争议仲裁和劳动监察执法工作，特别是对全部和部分无效的劳动合同，明确进行裁定、撤销和变更的权限和程序，督促企业认真贯彻落实整改措施并及时报送情况，以维护劳动执法检查和劳动监察的权威性和公平性。

推动社会法治意识的形成与发挥舆论监督作用

要推动我国《劳动合同法》的贯彻实施，不仅要科学完善相关的法律责任条款，提高相关劳动政策和工作制度的实际执行力，逐步形成协调劳动关系的基本法系，及其相互配套的法律法规和工作制度体系，更需要凝聚发展和谐劳动关系的思想共识，提高企业管理素质和职工民主参与意识，努力形成社会法制意识和工作舆论监督的环境，形成我国劳动合同制度软环境和硬环境的有机结合。

1.进一步凝聚社会共识。

要加大社会法制宣传和公民素质教育力度，深入开展群众性普法教育和广场法制宣传日活动，全面提高社会所有公民的科学文化和思想道德素质；形成公正合理的国民收入和企业劳动分配制度，逐步凝聚社会各阶层发展和谐劳动关系的思想共识；广泛深入地开展创建劳动关系和谐企业活动，不断增强职工企业重要利益相关者意识，帮助他们形成明确改善向好的社会心理预期。

2.进一步提高企业素质。

要加强企业现代科学管理和社会责任意识，构建完善的现代企业制度和法人治理结构，逐步提高企业经营者和普通职工的利益共同体意识；要积极探索把职工民主管理纳入企业科学管理的方法，认真落实职代会、厂务公开、集体合同、职工董事、职工监事制度，既要保障企业职工享有基本的劳动经济权益，又要维护职工的社会民主权利和精神文化权益。

3.进一步加强法制监督。

各级政府职能部门要加大劳动监察执法力度，积极规范企业的劳动用工和工资分配制度；配合各级人大政协加强劳动法律法规监督，提高企业守法经营意识和保障劳动者权益的自觉性。各级工会界别的人大代表和政协委员，要积极发挥源头参与和宏观维护的重要作用，充分利用提案建议和参与劳动政策制定，加强同级工会与政府联席会议制度，劳动关系三方协商机制管理平台，树立正确解读《劳动合同法》的社会舆论导向，为国家劳动法律法规和政策切实贯彻实施提供有力的保证。

4.进一步营造社会环境。

要深入开展学习《劳动合同法》的宣传教育活动，建议企业认真贯彻社会责任和自觉执行的法定义务，加快地方性立法以不断增强可操作性；要加快社会事务管理和公共服务体系建设的步伐，各级政府部门和工会要重视职工信访工作，提高行政复议和信访办理的绩效考核，完善“首问负责制”和群众满意度测评制度，引导新闻媒体和职工加强社会舆论监督，共同营造共建共享和谐劳动关系的社会环境和工作氛围。

劳动法律制度的完善与发展涉及到全体劳动人民的根本利益，是关系到全面建设小康社会全局的重大问题。我们相信，随着我国劳动法律制度的健全与完善，社会主义市场经济的发展以及和谐社会的构建必将得到有力推动。

第二篇：我国劳动合同立法现状及其完善

我国劳动合同立法现状及其完善

08413317谢志群

一、我国劳动合同立法的现状

(一)我国劳动合同立法的抉择困境

劳动合同立法适当与否，取决十对劳动契约自由干预的限度，而我国现代劳动契约自由干预限度如何，很大程度上又取决十这样一个前提:即是否仍需要继续以廉价劳动力作为发展经济的条件之一。如果坚持这一发展路径，就豁床着我国劳土保护标准仍要停留在原有水平上或有限地提高。况日，解决该问题不能逾越木国发展的内在需要与国际竟争需要的满足。在国内，生活水平的提高、各种社会问题的解决都需要经济的支持;在国内，我们既要发展经济，又要兼顾劳动者一利益在国际上，既要考虑发达国家高劳动标准要求的敦促，又要考虑不发达国家以劳动力成木参与竟争对我国经济发展构成的压力。要兼顾这些因素并非易事，如何取其“利”，避其“害”，如何集所有的“利”十劳动合同立法中，成为我国劳动合同立法的抉择难题。

这种状况，使我们在劳土标准上不能简单地在倒退或赶上甚至超过发达国家之间做出选择，但我们可以得出一个粗略的结论，即:在劳土标准上，我们既不能倒退又不能迅速赶上或超过西方发达国家。固守旧的低劳动力标准，具有短期效应;走新路，向发达国家高劳动力标准靠拢，又有风险。由此，我国只能在发展中国家低标准与发达国家高标准之间才找一个适度之点，即劳动契约自由规制适度，唯此，我国劳动合同立法才能平衡经济发展与劳动者一利益保护的关系。

(二)我国劳动合同制度中存在的问题

我国劳动契约自由规制的典型代淤扮一一《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)，其立法方向是正确的。在政治上，它是缓和社会矛盾、关注民生的最直观、最有效的举措之一，为我国各项事业发展提供基础保证摒弃了以往一味以低劳动力成木取胜的经济发展策略。但从实践来看，它并非完美无缺，仍存在劳动契约自由规制不适度等问题。具体表现在:

一、我国劳动合同立法的现状

(一)我国劳动合同立法的抉择困境

劳动合同立法适当与否，取决于对劳动契约自由干预的限度，而我国现代劳动契约自由干预限度如何，很大程度上又取决于这样一个前提:即是否仍需要继续以廉价劳动力作为发展经济的条件之一。如果坚持这一发展路径，就意味着我国劳工保护标准仍要停留在原有水平上或有限地提高。况且，解决该问题不能逾越本国发展的内在需要与国际竞争需要的满足。在国内，生活水平的提高、各种社会问题的解决都需要经济的支持;在国际上，我们处于“上挤下压”的中间位置。相对于发达国家而言，我们是以低劳动力成本在竞争中取胜的，目前在高精尖的科技领域没有竞争力，竞争优势在于劳动密集型产业的低劳动力标准靠拢，又有风险，至少会在短期内使其竞争力水平下降或难以提高。但如果能安全度过这一薄冰路段，那么，我们的发展就会登上一个新的台阶。由此，我国只能在发展中国家低标准与发达国家高标准之间寻找一个适度之点，即劳动契约自由规制适度，唯此，我国劳动合同立法才能平衡经济发展与劳动者利益保护的关系。

(二)我国劳动合同制度中存在的问题

我国劳动契约自由规制的典型代表———《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)，其立法方向是正确的。在政治上，它是缓和社会矛盾、和谐社会、关注民生的最直观、最有效的举措之一，为我国各项事业发展提供基础保证在经济上，它摒弃了以往一

味以低劳动力成本取胜的经济发展策略。但从实践来看，它并非完美无缺，仍存在劳动契约自由规制不适度等问题。具体表现在:

1．劳动合同制度或曰劳动契约自由制度实施效率低下。资方不履行工作环境、法定工时、最低工资标准要求等义务，在我国许多公司、企业或其它用人单位中是一种常态。

2．现有劳动合同制度或曰劳动契约自由制度设计本身有缺陷。这种制度本身的缺陷，降低了该制度的权威性，也因此增加了该制度践行于实践中的难度，以致立法目标全部或部分落空。换言之，制度本身的缺陷导致了制度实施效率的低下。

具体体现在:

其一，“视为订立无固定期限劳动合同”这一威胁，对于短期用工难于适用，而且即使对于一年以上的用工，也可以通过期日的规避来摆脱威胁，即可在用工之日起满一年的当日之前的任何日期内补订书面劳动合同或解除劳动关系。如属前者，还算是达到了立法目的，如属后者，则可能是对劳动者就业机会的损害。

其二，依我国《劳动合同法》第7条、第10条第3款的规定，虽然要求建立劳动关系应当订立书面劳动合同，但同时又规定劳动关系是自用工之日起确立的，而不是自书面劳动合同成立或生效之日确立。可见，这种劳动合同书面形式的强烈要求，不是“效力性”的，而是“保护性”的。劳动合同的书面形式不是劳动关系产生的效力性条件，它只是保护劳动关系的一个证据上的支持。“契约采取书面形式还是口头形式或其它默示形式，只是在证明契约关系是否存在的举证上有难易之分，而不是契约本身存在着优劣的差别”。由此，如果没有订立书面劳动合同，那么不订立书面劳动合同的后果———支付双倍工资或视为无固定期限劳动合同———欲对资方实际发生作用，还需要劳方举证证明与该资方存在劳动关系，而这对劳方来说并非是举手之劳的事情。

二、我国劳动合同立法的完善

我国劳动合同立法的上述现状，笔者一认为可从外在和内在两个视角加以改善。就外在视角而言，是指劳动合同立法应适当，要眼界向远、向外伸展。眼界放远，就是力争成为自己命运的创造者一，避免短期内成为自己观念的俘虏;眼界向外，则是指不仅劳动合同制度本身设计需考虑经济发展、社会信用机制、社会保障体制等现实与未来，而且即使是完美的劳动合同制度，它要施行于实践之中也不能缺少这些机制的协同。就内在视角而言，是指各劳动合同制度本身及彼此之间协调、照应，通过劳动合同制度的内在完善，从而达到目标的最高效实现。

(一)外在视角

就外在视角而言，具体应着眼于以下两点:

1．协调、助益于《劳动合同法》实施的法律体系。劳动合同纠纷解决费时、费力、成本高昂。劳方与资方相比，处于弱势的劳方往往因难以承受这沉重的纠纷代价而不得不妥协退让，这无疑助长了作为强者的资方恣意妄为地违反劳动合同制度的行为。要走出劳动合同纠纷解决成本高昂的困境，首要的是建立合理或倾斜于劳动者的纠纷解决机制。具体可采取 以下措施:规定律师费由败诉方负担，以此减轻劳方的经济负担与思想顾虑，并调动律师办理该类纠纷案件的积极性;完善调解、仲裁解决纠纷机制，真正发挥其作用，并在人员素质、构成、经费来源等方面要给予支持，并同时增加救济途径;综合协调无固定劳动合同制度的就业目标。无固定期限劳动合同制度对充分就业目标实现的作用大小，关键在于该制度适当与否———无固定期限劳动合同制度既要有利于就业安定，又要有利于充分就业，而且充分就业应是就业数量与质量综合判断的结果。然而，当前我们所谓的就业安定，其实只保障了一部分在岗人员的就业质量，而且又是以其他部分人员持久失业为代价，这种对“轮流失业”局面的破坏，可能会造成“就业机会”的两极分化，进而导致经济、社会地位的两极化，亦是对社会向上、向下流动激励的阻滞，以致使人对未来绝望，社会动荡不安因此成为必然。

当然，这是以就业岗位资源稀缺为前提的。由此看来，试图仅以现有无固定期限劳动合同制度保证就业安定———而且只能是部分人的就业安定的方式来摆脱就业困境及因此所致危害是不现实的，它把过重的责任推给了企业，阻滞了公司、企业或其它用人单位的发展活力，并造成劳动者就业机会的不公平。因此，无固定期限劳动合同制度就业目标的实现应是一个制度综合协调的过程。

2．实施强制性的外在补足。“现存制度的低效率表明政府机制的缺乏而不是决心的缺乏”。立法机制不足，主要表现为政府监督监察不足。诸如由于劳动执法队伍建设落后、劳动执法者责任感不强等原因致使劳动监督检查不到位;地方政府在观念、行动上漠视法律、无视科学发展观、着意于掠夺式经济发展观等现象的盛行;对保护劳动者权益的行为百般压制等。若要改变这种现状，就需要加强政府监督监察，提高劳动执法队伍的业务水平及责任感，加强相应的理念，重视法律，规范相应的制度。尤其值得一提的是信访制度，它本是解决劳资不公问题的最后一个监督通道，但一些地方政府或司法工作部门在最高首府设立“接访”办事处，实为“截访”，直接意图是将民之怨、民之不满无法上传，以满足政府及官员们的经济发展、社会稳定的政绩要求。这种现象在《劳动合同法》出台后虽有缓和，但因其根深蒂固性，仍在继续，如此以来，信访制度虽对法的实施或执法者严格依法执法有督促作用，但仍是打了折的。这种折扣的形成，一方是由于多种原因而形成的“浩浩荡荡”的上访队伍的不断上访，另一方是执法者不惜每年投入大量的人力、物力、财力去完成“截访”这一“政治性任务”的竭力抵抗，两相抵抗耗费了各方的力量，使我国法的执行成本高昂，但法的实效却未能因此得以充分发挥。这也需要加强有效政府监督机制，科学实施政府职能观，适当干预公司、企业行为，正确理解“法治”的含义，不仅要“有法”而且要重视“法的正当性”，实施强制性的外在补足，促进我国劳动合同制度的有效实施。

(二)内在视角

就内在视角而言，应着眼于以下方面:72政法论丛2011年

1．将各劳动合同制度彼此间的抵补作用纳入各劳动合同制度设计考量之中。具体而言: 第一，确立劳动契约自由合理限度的客观机制。

政府、劳方、资方三方协商和集体合同制度是使劳资双方权利义务合理分配的行之有效的机制，而在我国，这一机制的作用并没有发挥出来。这首先是劳动者组织———工会缺位或制度存在不足所致，特别是工会独立性问题。三方协商和集体合同制度是政府、劳、资三方及劳资之间在主体势力近于平等之下所进行的协商，加之由于各方的共同制约、妥协作用以及 它们各自的组织性，所以，对劳动契约自由在劳资双方之间分配的限度以及其与社会的契合性，更能近于合理，它是保障劳资双方间个别劳动契约自由合理限度的客观基准。其次，在理论与立法上，如何处理劳动契约与民事契约的关系也制约着劳动契约自由的合理限度。

第二，就无固定期限劳动合同制度而言，它受到同为劳动合同制度的非全日制、劳务派遣制度的抵销。非全日制、劳务派遣等灵活就业形式，其临时性、可兼职的特点，虽然符合部分劳动者的需要与意愿，但其更利于资方而不是劳方的缺陷却是显而易见。具体表现为:在非典型雇佣关系下，绝大多数劳动者无从获得无固定期限劳动合同签订的机会，因为它的临时性、非连续性无法满足无固定期限劳动合同订立所要求的期间条件的限制;而且非典型雇佣关系本身的不稳定性及其制度化冲抵或毁灭了无固定期限劳动合同制度对稳定劳动关系目标的追求与实现。因为非典型雇佣关系及其制度化不仅使职业安定受到威胁，也使劳动者社会保障权益难以实现，劳工以团体力量维权亦难以落实。这些无疑弱化了对劳动者权益的保护，同时，使企业摆脱了其更多的社会责任。虽然在一定程度上，非典型雇佣关系有利于劳动者“促进就业”，然而，这种对就业的促进也仅限于数量上的，它更可能是以更多利益的失去为代价换得了那已被“抽了油”的就业机会。通过以上分析，我们可以得出这样的结论:我国《劳动合同法》对非全日制用工、劳务派遣用工的制度化顺应了世界用工形式的变化，但在同一部法律之中又规定了与此相左的用工形式———无固定期限劳动合同用工形式，进而使无固定期限劳动合同的立法宗旨只能获得部分实现。既然当下无固定期限劳动合同与非典型劳动合同各有其存在的合理性，我们难以做出非此即彼的选择，尽管后者妨碍了前者目标的实现，那就只能在完善各自的同时，尽力克服各自的缺陷，使其彼此协同，共同服务经济，维护劳方利益，和谐劳资关系。这一方面是因为我国守法意识淡薄，劳务派遣等灵活用工形式为资方留下了更多的违法空间;另一方面是因为我国经济基础还不够坚实，更多劳动者没有或不能成为资本的参与者，劳资间平衡易于断裂或劳资差距大，因此劳资平衡的实现需要更大的努力。具体到立法上，就是加强规制，例如，规定“劳务派遣必须具备特定的、合理的理由”

2．就劳动合同制度本身而言，制度本身应与现实契合。政府对最低工资的干预，以及资方对这一干预的服从，是为了减少贫穷并使劳方收入达到生存费用的标准。同时，最低工资的规定，也是为了维持公众的购买力，以便使国家从经济滑坡中走出来。

在大陆，可以肯定地说，目前企业的存活期间总体水平只会低于台湾。由此可见，无固定期限劳动合同制度可适用空间极为有限。我国这种公司、企业或其它用人单位规模、寿命的现实，制约了无固定期限劳动合同对稳定劳动关系的追求，意味着以无固定期限劳动合同治愈失序状态这一期望的落第1期李敏华:我国劳动合同立法现状及其完善。公司、企业存活的短期性，使劳动者不得不随之不断流动，即使谋得的确定，也只是相对意义上的。我国公司、企业的发展现状与职业自由机制，注定了我国当前的劳动者较发达国家与地区以及非市场化国家中的劳动者有更多的不确定性。针对这种现状，应适当扩大无固定期限劳动合同制度的适用空间，落实无固定期限劳动合同治愈失序状态的期望，科学调整公司、企业存活的期限，使公司、企业的发展与职业自由机制有机结合，在公司、企业稳步发展的同时，使劳动者也得到有力保障。

总之，对于处于弱势的劳动者的保护及其效果，不应局限于也不意味着给予其更多的权利或倾斜就是更好的保护，而是在于所给予的权利或倾斜的适度性以及实施限度如何。而这种适度性的把握，无论是在内在的视角、还是外在的视角下，都要以系统的视野来对待。

第三篇：谈我国辅助警力制度的建立与完善

77895857.doc 在世界政治经济全球化发展，全面步入世界舞台的背景下，我国正处于社会转型、体制转轨的特殊历史时期。由于诱发违法犯罪的消极因素大量存在，而新的社会机制的形成和防控能力的提高还需要一个过程，因此，犯罪和治安问题在一定时间内必然会增多。为应对挑战，仅仅借助和依靠公安机关的力量是无法完成的。这时，一个崭新的名词—— “辅警”跃人了中国警务改革者的眼帘。在我国并没有严格法律制度意义上的辅警制度，但一直存在着的治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等的辅助警力却与之有着同等的地位，发挥着同样的作用。由于这些辅助警力存在的分散性和混乱性，使之队伍建设显得远远滞后，不够规范，大大阻碍了这部分警力资源作用的发挥，因此，改良我国现有的辅助警力，对建立和完善我国辅助警力的制度具有重大意义。

一、我国建立辅警制度的现实意义

我国每年的经济总量以8%左右的速度增长，表明我国正处在经济高速增长期。特别是我国加入WTO以后，城市化进程速度随之加快，大量的农村剩余劳动力也将进一步向城市迁移，我国的犯罪率必将维持在上升势头，警力资源匮乏就会凸显出来。因此，改良我国现有的辅警制度，是解决目前警力匮乏的一剂良方。

（一）缓解警力不足，提高警力资源的利用效能

中国约13多亿人口，而中国警察的数量只有200万，我国的警力与总人口之比为1.3‰。然而，当今许多国家警察所占人口的比例已经远远超过了我国。例如，法国为3.5‰，意大利为2.9‰，美、日为2.8‰，可见，我国警力资源严重匮乏。加上公安机关向社会公布“有求必应、有难必帮”的承诺后，公众对警察的期望值达到了“万能”的程度，致使公安机关职能的外延不断扩展。然而，以目前的专业警力去承担全面的社会求助、提供全方位服务的任务存在很大困难，光是接处“110”报警中最多的民事纠纷等非警务工作已经让警力疲于奔命，更何况一定程度上影响和削弱了有限警力对突发事件和真正意义上“匪警求助”的接处力度和速度。为迅速扭转局面，有效提高对犯罪的预防与控制能力，西方国家在增加在编警力的同时，多采取大量增加辅助警力的办法，一方面，可以缓解警力的不足，例如，在有私人保安巡逻的区域内，保安的巡逻可以有效地维护该区域的秩序，警察可以减少对该区域的巡逻频度，从而缓解警力不足的问题。另一方面，辅警承担了警察的一部分简单警务工作和一些琐碎的行政事务性工作，从而使警察从较简单的警务和琐碎的行政事务中解脱出来，能够更集中地从事专业化要求较强的警务活动，从而缓解一线警力不足，提高了警力资源的效能。

（二）节约行政成本，有利于社会资源的分配

在西方国家，衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（value for money）。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理

77895857.doc 论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在英国，警察的社会地位及待遇都很高，政府部门从招募、培训一名警察到支付警察工资和相关福利、退休金等需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或民事合同的形式雇佣一名辅警，则需支付的薪酬相对低廉，有的辅警(如志愿警察)甚至没有工资，政府向他们提供的只是象征性的“服务补偿”费用。很显然，政府通过合同雇用辅助警察比招募正式在编警察，可以节省更多的行政成本。

(三)密切警民关系，调动群众治安积极性

在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高。在经济转型期，由于人们价值观的变化和辅警机制自身的问题，公众参与社会治安防范的热情降低，公安机关调控群防群治队伍的能力有所下降。并且近代西方的主动提前警务模式，使警察神秘感增强，与公众距离日益扩大。而辅助警察的加入，则为公众打开了了解警察，了解警务工作的大门。辅警作为普通公众和兼职警察的双重身份使之成为群众了解警务工作的桥梁。来自民间的辅助警察，不仅可以向警察传递群众的呼声，同时，也会为警察揭去神秘的面纱。通过工作，他们可以更多地了解警察工作的特殊性、艰苦性和复杂性，明晰各项警政政策便民立国的真实意图，掌握警务工作的一般流程。这样，他们在回到普通公众角色后，不仅自身更为自律，同时，也会自然地向身边的群众进行宣传，而这要比来自警察官方的报道更为群众所接受和信服。

二、我国辅助警力存在的问题分析

改革开放以前，由于在维护社会治安和稳定方面有了“内保机构”和“治保会”等群众路线的成功经验，在公安机关警力紧张的情况下，公安机关开始吸收群众力量加入到维护治安的队伍，组建了群防群治力量，这支群众防范力量被称为治安联防队；改革开放以后，各种形式的辅警在我国逐渐发展起来，尤其是保安队伍的不断壮大。例如2009年辽宁省共有保安16万人，今年底则可达到19万人。而在2006年末，这个数字还仅仅是5万。3年多来，每年以数万人的规模激增。随着保安队伍的迅速壮大，这支“辅警大军”在协助维护社会治安，服务经济社会发展，满足公众安全需求方面的作用日益显现。目前，我国各地使用的辅警已经从最早的治安联防员，发展出治安员、保安队伍、单位保卫组织、社区治保会、交通协管员、协警、巡防员、文职雇员等各种称谓的辅警。

在我国，合情合理而不合法的辅助警力大量存在，各地公安机关为缓解警力不足而大量雇佣辅助警力，据估算，在我国一名警察配备辅助警力的比例最低达到了1∶4，有些地方甚至高达1∶11，单是公安机关自己招聘的治安联防人员就有36万多人，而权威人士认为数字远不止这些。如此众多的辅助警力的存在，主要原因是由于许多地方现有警力严重不足，当地公安机关不得不依靠聘用辅助警力来协助维持治安秩序，打击违法犯罪行为。应该肯定的是，辅助警力对维护社会治安起到了非常积极的作用。但问题也很多，在一些地方，辅助警力违法乱纪、侵犯群众利益现象严重，甚至到了令人触目惊心的程度。这也成为取消辅助警力

77895857.doc 中的治安联防队伍的主要原因之一。辅助警力在现实中存在的问题有社会、自身等方面的原因，更主要的是体制、管理等方面的原因。

（一）辅助警力与公安机关角色错位

辅助警力顾名思义是辅助警察开展相关工作，因此从法律上讲，辅助警力是不具备执法权、侦查权等警察权。他们只有在发现犯罪时，协助公安机关将犯罪嫌疑人扭送至公安机关的这一普通公民享有的权利。但在现实生活中，情况却远非如此，辅助警力一旦与警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，经常出入于公安机关，自身便产生角色错位。于是，辅助警力的非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为接踵而来。而普通群众并不清楚他们享有什么权力，经常是敢怒不敢言，从而导致辅助警力出师无名，名不正而言不顺，使辅助警力队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。这些不仅不利于辅助警力队伍的发展壮大，而且直接影响到社会治安防范效能的发挥。

另一方面，公安民警是社会防范的主力军，必须担当起专门职责，但是目前存在一种淡化职责的不良倾向，个别民警甚至把本职工作全部放手到辅助警力人员身上，并且忽视对辅助警力的指导。这些现象的出现给我们敲响了警钟，如果不及时改变这种状况，公安工作的专业性、专职性将逐渐弱化，严重的会影响到公安队伍的整体形象。

（二）体制机制与现实状况不适应

我国传统辅助警力，即各种形式的社会治安防范组织，是我国公安机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高，公安机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但在社会主义市场经济的今天公众参与社会治安防范的热情普遍低落，市场化的运行机制又使公安机关在调控群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象，主要原因有两点：一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一，对社会治安的关注度很高。而现在，人们的价值观趋于多元化，他们对自身的治安需求大大增加，社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力体制落后，机制不活。我国传统的辅助警力队伍由政府组建、业务受公安机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位。这种体制存在的弊端是：第一，没有设立上级机构，不利于统一领导。第二，人员隶属关系复杂，成员缺乏归属感。第三，雇佣关系不明确，成员合法权益难以保证。

（三）辅助警力在使用中存在误区

目前有多种形式的辅助警力，但对这些辅助警力在使用中并没有人尽其能，充其量只能以巡逻和站岗的方式震慑犯罪，主动应对犯罪的能力相对较弱。硬件上，辅助警力人员配备的通讯工具量不足，导致信息沟通较慢，甚至出现无法沟通的现象。一旦有案情发生，这些薄弱环节和漏洞无形之中不仅给犯罪分子提供了可乘之机，同时也给公安机关管理带来了难度；软件上，公安机关对辅助警力的部署上缺少主动性，如我们通过对辅助警力中的巡逻力量部署分析可以发现，由于没有统筹考虑到白天发案与夜间发案的转化和流动性，将力量过于集中白天，或过于集中夜间，这种“亡羊补牢”的做法，往往只能是被动挨打。

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（四）部分人员素质偏低，严重影响公安机关形象

改革开放以后，随着辅警队伍的不断壮大，公安机关在招募过程中不可避免的使得一些素质低下、动机不纯的人员乘机混入队伍当中，导致辅警队伍良莠不齐，鱼目混珠，更有甚者，一些违法犯罪人员充当了治安员，利用职务之便谋私利，目无法纪，徇私舞弊，耍弄特权，欺压群众。例如河南郑州市公安局蜜蜂张派出所的治安员王怀义等人，竟多次以“公安”名义将卖淫嫖娼人员、准卖淫嫖娼人员甚至根本不是卖淫嫖娼的人员带至派出所敲诈勒索其钱物，王怀义还残忍地奸杀了多名女青年。该事件引起了公安部的高度重视，因此，2004年9月3日，公安部发出通知，要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。这足以见到此类事件的严重损害和影响性。不过由于各种原因的制约，治安员并没有从公安机关彻底清除出去，这也表明了治安员的存在有一定的现实意义。但是像王怀义这种偏离辅助警力行为目标的做法，不仅严重影响了公安机关的形象，还削弱了队伍的战斗力。

（五）公安机关缺乏对辅助警力管理的危机意识

凭传统的组建模式以及联防队员的地位及待遇，不可能吸引符合条件、素质较好的人员加盟。换位思考一下，辖区各单位也不愿将素质较好的人员选派到联防队。相反，一些素质较差、年龄偏大、没有什么技能的人员最终成了联防队员。主观上，辅助警力都是从社会直接招聘的，他们文化素质一般在初中毕业程度，缺乏职责意识和组织纪律观念，法律意识淡薄；客观上，辅助警力工资和福利待遇不高，法律地位不明确，没有执法权，而职业风险非常大，影响着他们主观能动性的发挥。这些主客观因素造成了这支队伍总体素质的局限性，并直接影响着辅助警力队伍在社会治安防范工作中辅助作用的发挥。而公安机关对他们的培训教育很有限，加之管理机制多而杂，管理标准经常性变化，很容易导致辅助警力伍管理的不确定性。长此以往，辅助警力队伍松散、辅助警力人员工作效率低等问题都会暴露出来，对社会治安管理工作的协助效用随之降低。

（六）经费难以保证，人员待遇低

我国很多辅警组织的出资方与使用方是分离的。如联防队成员基本上来自于困难企业或本身就是下岗职工，生活待遇普遍较低，而公安机关对于一些有突出贡献的队员，也只能从经费中支出一部分作为奖励，不可能拿出大量资金予以补贴、为他们购买保险等。因工资待遇较低，导致雇佣人员从两个方面寻找补偿。一是“体内损失体外补”，有的利用职务之便到外面捞油水，甚至敲诈勒索。二是“经济损失政治补”，有的把在公安机关办事当作提高自己身份地位的资本，为家族、亲属撑腰、当后台，以势压人。

三、我国辅助警力的制度建立与完善

综观现阶段我国辅警发展的混沌状态，我们不难发现，目前，我国辅警的来

77895857.doc 源较随意、辅警素质不高、公安机关对辅警队伍的管理不规范、辅警职责不清晰、辅警发展呈现出有需求但无标准的特点。针对我国现存的辅助警力存在着诸多问题，需要从体制、管理等多方面不断改良与完善，应当建立一套具有中国特色的辅警制度。辅警制度源于西方，因此我国的辅警制度建立必须借鉴国外经验，以及更多地借鉴与我国内地文化传统、生活环境、治安状况较为相似的我国香港和台湾地区的成功做法，但同时必须明确，对于外国的成功经验，我们要考虑其生存的土壤，而不能照抄照搬，但建立辅警力量，却是殊途同归。辅警是作为社会资源参与治安管理的组织形式，群众参与是基本构成要素，本质上属社会治安综合治理范畴，但是具有更高的组织形式、制度规范和社会功能。我们必须建立一套具有中国特色的辅警队伍，其理论和实践都需创新、发展。具体设想如下：

（一）完善辅警法律法规

我国公安机关存在着庞大的雇佣人员队伍，以治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等多种形式存在着，他们的领导机关不同、管理机制不同、案例标准不统一、着装混乱、很容易导致辅警队伍管理的不确定性，长此以往，辅警队伍松散、辅警人员工作效率低等问题都会暴露出來，对社会治安管理工作的协助效用随之降低，从而导致群众的迷惑与不解。面对着如此庞大的雇佣人员队伍，群众冠之以“二警察”的称号，这在一定程度上体现了群众对他们所存在问题的不满。这些问题主要表现在：利用职务之便谋取私利、目无法纪、徇私舞弊、耍弄特权、欺压群众。如此一来，公安机关很难贯彻群众路线，调动群众的治安积极性，推动治安工作的社会化。究其根本，是因为这支队伍是一群没有统一规范的制度管理，由临时雇佣而产生的散兵游勇。因此，应当建立一套具有中国特色的辅警制度。在这一方面，香港早就在1959年1月30日颁布了《香港辅警管理条例》，之后，香港政府不断对条例进行补充修订，使辅警队伍组织与管理、职责与权力、参政开支、队员使用、擢升、降级、革职及迫令退休、违纪行为与罚则、薪酬、抚恤金、津贴、训练、勤务等都详细作了法律上的规范，使辅警队运作有法可依；台湾地区也曾颁布《台湾省各县市义勇警察组织方案》、《义勇警察编训服勤作业规定》；而英法等辅警建立较早，较成熟的国家其各项有关的规章制度更为详细，与此相应，辅助警察的作用发挥得也就越充分全面。

（二）完善辅警录用制度

没有规矩，不成方圆。严格科学的辅警制度是各国辅警建设的秘诀所在。把好人员入口关，避免先天不足。完善辅警录用制度又是辅警制度建设的核心。当前我国辅警录用缺乏科学统一的程序，录用混乱，弊端重重，这就直接导致辅警队伍成分复杂、素质低下、鱼龙混杂，辅警队员违法乱纪现象屡禁不止。又因其临时雇佣，没有严格的录用标准，明确的工作内容，使得动机不纯的雇佣人员乘机混入队伍当中。他们有的是想借助公安机关的职业优势，通过各种方式在经济上捞一把；有的是感到在公安机关当雇佣人员有派头，能得到其他行业所没有的特权；有的甚至只是一些家长因孩子暂时待业或有劣迹难以管教，便通过关系让孩子当了派出所的雇佣人员，希望得到约束和改造。这种随意性导致招收的人员成分复杂，素质较低，要想管好不出问题是不可能的。法国1983年建立了辅警制度，规定自愿报名者首先经过警察局办公室的慎重挑选和面试，并进行身体检

77895857.doc 查和心理测试，入选者再经内政部的人事部门进一步审定，再进入国家警察学校训练合格后方可在国家警察中得到一个适当的职位。因此，必须尽快建立科学正规、统一的辅警录用制度。令人可喜的是，我国部分发达地区，如上海、浙江等地，其辅警录用已经率先走上了正规化、科学化的道路。借鉴国外境外及上海、浙江等地辅警录用制度的先进经验，并参考人民警察录用办法，我国可以制定全国统一、科学规范的辅警录用办法。

(三)明确辅警与公安机关的关系

根据国家有关规定以及辅警的产生、发展历程，辅助警力具有行政与市场的两重性，缺乏了其中的任何一种特性，辅助警力要么成了国家警察，要么变成了义务性的防范组织。但是，由于辅助警力的多样性和复杂性，具体到某一辅警组织，两重性的构成并不平衡，有的特别偏重于某一特性。

1.辅助警力与公安机关之间具有一定的行政关系。由于某些辅助警力(如保安服务公司)承担着比较特殊、比较重要的防范业务，公安机关必须对其进行宏观管理指导和监督；对社区保安组织、城市治安联防组织等协助公安机关执勤的辅助警力，公安机关必须将其纳入队伍管理范围；至于单位保卫组织和安保组织(包括物业安保组织)、农村治安联防组织、治保会等辅助警力，公安机关也应该对其工作进行指导和监督。需要指出的是，辅助警力与其他部门也或多或少地存在着一定的行政关系。

2.辅助警力与公安机关之间不具有市场关系。保安服务公司、企事业单位安保组织等辅助警力，其市场特性与生俱来，其生存依赖于自身专业化运作所产生的经济效益。公安机关不应与这类辅助警力发生经济上的往来，也不应对这类辅助警力的商业化运作作出过多的介入或者干预。公安机关对这类辅助警力进行管理或指导、监督时，应该充分考虑到其商业特性。双方的合作和配合，唯一的依据就是国家的有关规定。

3.国家公安机关与辅助警力要紧密结合。我国的公安机关是密切联系群众的公安机关，公安工作是取得群众合力支持的公安工作，割裂了公安机关与人民群众的联系，孤立意义上的国家公安力量就不是本来意义上的公安，公安工作的基本方针是专门机关与广大群众相结合，人民才是治安之本。公安机关不能将治安局限为“警察的事”，要投入足够的精力宣传群众、组织群众，精心地把社会种种治安力量组织起来，使他们成为配合公安机关工作的一支战略性辅助力量。

（四）辅警的职责明确与权力有限

目前各类法律法规确实没有赋予辅警任何执法权, 但是我们认为在赋予辅警日常社区和公共场所治安巡逻、社会救助（包括灾难事故救助）、民事调解等职责的同时应该赋予辅警一定的执法权。实践中，如果不授予辅警任何执法权。仅仅允许其参与治安巡逻，扭送犯罪嫌疑人，保护现场等少数警务活动，那么辅警队伍的作用将大打折扣，设置辅警队伍的初衷也难以完全实现，同时如果授予辅警一定的执法权，将有利于调动其工作积极性。目前迫切需要的是颁布法律明确规定辅警行使的权力与职责范围，让群众看得明明白白，在投诉时言之有理，让辅警们在心底有所顾忌。法律的明文规定也是辅警合法行使职权的护身符，辅警因此师出有名，名正则言顺。它山之石，可以攻玉。英国近几年进行了增加警

77895857.doc 察权力的警务改革实践，在2000年颁布了《反恐怖主义法》，2003年又修改、细化了新的《刑事司法法》，明显增加了警察的权力，其中有关于辅警职权的规定：警察辅助人员可以协助正式警察开展检查和抓捕行动，在正式警察的监督下，辅警拥有一定的执法权。而我国香港地区对辅警的职责与权力也作出了较为明晰的规定。香港辅警主要职责包括守卫及监视、防止罪案、管制各分区的交通及执行交通规例、人群控制、警署及报案室工作、通讯、社区关系等。这些都值得我们借鉴。因此，建议我国在确立辅警职责权利时应当明确以下内容：

1．辅警在有正式警察在场的情况下，可以行使下列职权：开展日常街面巡逻；协助维护社会治安秩序和交通管理秩序；协助开展治安检查；协助维持大型活动现场秩序，进行人群控制；抓捕现行；要地看守；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和相关物品；协助看管违法犯罪嫌疑人等。

2．辅警单独在岗时，可以行使下列职权：保护案件(事故)现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；帮助群众排忧解难；外来流动人口服务管理；情报搜集；公安机关根据需要布置的其他非执法性工作任务。

3．辅警没有侦查权、最终处置权、拘留权、扣留权、审讯权等权力，不可自行随意搜查。不配发警用枪支、手铐、警棍，但可装备催泪自卫喷射器、防割手套、头盔、警绳、强光手电、警用电台、机动巡逻车。且明确下规定下班后，制服及装备、证件不得带走，集中保管，辅警恢复普通公民身份，不得在从事警务活动。

（五）逐步建立与完善辅警待遇、考核奖惩及抚恤制度

在建立健全各项辅警制度的同时，还应当逐步建立与完善充满人文关怀的待遇、奖励、抚恤制度，这样不仅解决了辅警人员的后顾之忧，还调动了他们工作的积极性，促使辅警做到忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从安排。

1.工作时间及待遇。由于我国辅警警力来源多为无其他职业人员，因此，可以仿照香港做法，以8小时为计或与其同岗位正规民警工作时间一致，这样更便于统一安排勤务，真正发挥辅警作用。同时，为了保证辅警队伍的稳定性和防止腐败，应对辅警工作年限进行严格规定。考虑到我国辅警多为警校待分配学生和社会无业人员，随时可能找到正式工作，所以工作年限不宜过长，一般以两年左右为宜。

而工资待遇可根据所在地区经济状况具体确定，但在体现与正式民警有所差距的同时，应尽量不少于所在地其他部门雇佣临时人员工资水平，以防止辅警队伍因待遇差而影响士气，也防止辅警队伍因工资低而出现乱扣乱罚等违法违纪事件。

2.考核奖惩及抚恤制度。考核制度应作为辅警制度的一项重要组成部分固定下来，一方面，加强日常工作管理，强调工作纪律，将辅警上下班、参加会议、培训、学习等情况进行严格登记，严格请销假制度，坚决杜绝迟到早退、擅离岗位，杜绝工作时间从事无关事务。对辅警工作实行严格的考评考核制度，另一方面，建立辅警精细化考核制度，奖惩分明，可以不断激发辅警的工作积极性。坚持日常考核和年终考核相结合，对于在工作中表现优秀，成绩突出的予以奖励，不合格的工作人员实行待岗，后经考核仍不合格的，予以解聘。通过考核考评，不断转变辅警的工作作风、工作态度，促使辅警做到忠于职守，勤奋工作，尽职

77895857.doc 尽责，服从安排。只有这样才能保证辅警队伍的健康发展，以及辅警职能作用的有效发挥。辅警考核要参考正规民警的考核办法，但因其未赋予执法权，所以，考核项目可主要集中在工作态度、工作表现、遵章守纪，以及体能素质等方面。考核大致可分为月考和总评。

由于警察工作的特殊性，辅警在协助正规警察工作的过程中也可能受伤、遇险，甚至献出生命，为此，各国的辅警制度中都规定了奖励抚恤制度，不仅授予荣誉，同时也给予足量的物质补偿，以奖励、安抚因公受伤或牺牲的辅警警员及家属。香港政府规定，当辅警执勤时发生伤亡事故，其待遇与正规警察一样，享受正规警察同等的治疗、抚恤。英国规定，辅警因执勤负伤或牺牲，比照警官的有关规定，享受最好的医疗和最高的抚恤。这一制度的实行，调动了工作的积极性，充分体现出对辅警的重视和关怀，使辅警警员没有后顾之忧，同时也有利于使公众减少对参加辅警的一些顾虑。

（六）制定辅警组织结构及职级

辅警队伍一般具有严密的组织结构及职级。辅警制度相对完备的国家和地区，都对辅助警察设定了与正规警察相似而又相对独立的组织结构。在英国，大伦敦警察厅辅助警察的职级序列自低而高分别为：警员、分区警官、区警官、地区指挥官、总指挥官。我国香港地区设立的专门的辅警总部，隶属于香港警察总部行动处支援部，内设交通、通讯、乐队、学警四个部门，下辖港岛、九龙东、九龙西、新界四个辅警总区，区内设总区辅警总部，在总区之下又分设若干辅警区。辅警的职级序列由低到高为辅警警员、辅警警长、辅警警署警长、辅警督察、辅警高级督察、辅警总督察、辅警警司、辅警高级警司、辅警总警司、辅警助理处长、辅警高级助理处长。因此，在我国，辅警也应有独立于正规警察之外的组织体系。这样，一方面便于对辅警警力的统一部署，统一管理，发挥系统效益，另一方面，也可使正规警察对辅警不负管理权力和责任，促使辅警与正规警察在警务工作中各自独立，互相监督，避免出现共同利益而相互勾结。我国老百姓眼中的“二警察”之所以能够狐假虎威，为所欲为，很大程度就在于没有明确雇佣人员的管理体系，雇佣人员于民警的依附关系过强造成的。由于我国公安机关雇佣人员分部较广(上至机关处室，下及派出所，社区警务室)，我们可以仿照香港辅警职系，在地市公安局一级设置辅警总部，隶属组织干部处，全面负责辅警的人事、财务、物资供应及辅警培训，各分局政治处平级设辅警队，具体负责辅警的日常管理工作。由于辅警警力不在公安正式编制，且一般工作年限较短，因此，在辅警内部不宜进行职级划分，而应一致定为辅警警员。这是由于，如果让辅警自己管自己，易削弱公安机关对辅警队伍的统一管理和控制，权力过于分散，导致统一部署不利。总之，在这种职系划分之下，辅警接受双重领导：即所在岗位正式民警的工作领导和辅警队、辅警总部的人事领导。

公安部曾要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。然而，这个目标并没有如期实现，反而在随后的几年里公安机关又不断从外招入大量的辅助警力人员，这足以说明了辅警有其存在的必要性和现实意义。辅警作用也日趋明显，无论是在历史还是当今，辅警参与公安工作都做出了巨大贡献。尽管辅助警力的任用过程中还存在着一些问

77895857.doc 题，相信，在深入、贯彻、落实科学发展观的今天，坚持做到统筹兼顾，本着“以人为本、生命至上”的原则，通过对中国辅警制度的不断探索与完善，辅警队伍将会在我国公安民警的配合之下，真正能够如虎添翼，中国辅警建设必将会在我国的社会治安维护中发挥更大的作用。

【致谢词】

在我完成论文写作的过程中，戚丹老师给我提供了很多宝贵的资料，并对我的论文初稿做了大量的修改和提出了很宝贵的意见，在此向戚丹老师表示感谢。

【参考文献】

1．期刊类：

［1］贾迪.论辅警制度及中国辅警制度的构建.江西公安专科学校学报.2005年 第4期 ［2］沈瑞.新中国辅助警察的发展历程.江西公安专科学校学报.2009年 第2期

［3］夏彬.走有中国特色的辅警建设之路.上海公安高等专科学校学报.2005年第15卷第6期

［4］王金鑫.对国际辅警制度的考察与有效借鉴.成都大学学报(社科版).2008年第2期 ［5］周磊，李安娜.关于我国辅警的几点思考.四川警察学院学报.2008年第20卷第3期 ［6］王萌.英国辅警制度及对我国的启示.江西公安专科学校学报.2009年第2期 ［7］张亚强.辅警的涵义界定.中国人民公安大学学报.2010年02期

［8］马占伟，李舍力.国外辅警研究与我国辅警构建.湖北警官学院学报.2006年第3期 2.图书类：

［1］金城.转型期中国警务问题研究.中国人民公安大学出版社.2007年第一版 ［2］戚丹.治安秩序管理专论.中国人民公安大学出版社.2008年第一版

［3］王精忠，张胜前.治安秩序管理.中国人民公安大学出版社.2007年第一版

第四篇：如何完善我国的行政监察制度

如何完善我国的行政监察制度----------完善我国行政监察制度的前提

好的行政监察环境可以促进行政监察工作的开展，可以有利于行政监察措施的落实，可以极大的推动行政监察体制的完善和创新。反之，则会阻碍我国行政监察制度的完善。

（1），行政监察的经济环境。在我国现行的政府体制中，行政监察部门接受双重领导，1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种领导模式让行政监察机构置于行政组织内部，行政监察的经费来源主要依靠本级地方政府，这就严重影响了监察活动的正常开展。行政监察的对象主要是本级的政府和公务人员，但是由于监察机构经济的非独立性严重阻碍其正常开展工作。监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。

（2），行政监察的政治环境。横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷。同时，对于纵向领导来说，由于下级监察部门的领导和控制力不强，这更从侧面加深了横向领导的消极作用。

（3），行政监察的社会环境 我国非政府组织对行政监察工作的支持力度不够。社会团体和个人是行政行为直接作用的对象，因而，行政行为的对象的信息提供和积极参与是行政工作的以实现的有力保障。但是我们现在的群众的参与热情不高，同时由于现行的公共信息主要在政府内部流转，这也给群众和社会参与带来难度，导致监察黑洞的出现。

二 积极推动我国行政监察的体制创新--------完善我国行政监察制度的基础

加强监察机关的独立性，完善监察主体。我国行政监察法的规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，隶属与纪委，监察局局长通常兼任委副书记。因此，无论从监督的本义还是从行政法治的要求来说，我国的监察体制都存在明显的缺陷，因为自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原则的首要内容。监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，我国监察实践也充分证实了这一点。

为此，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。我们要科学的把行政监察机构设立与行政机构之外，与其并列，这样才能确保其工作独立的开展。议会行政监察专员制度，在20世纪风靡全球，是值得我们借鉴的一项制度。议会行政监察专员由议会任命，对议会负责，但具体办案不接受议会的指示，不受其他机关的干涉，除非有违法行为不能免职，具有很强的独立性。国外的议会行政监察专员制度自实行以来已经取得了良好的效果，我们完全可以借鉴。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关，代表人民行使国家

1权力，其他一切国家机关都要接受权力机关的监督。在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察专员，完全符合我国的政治体制，在理论上没有任何障碍，只存在具体上如何操作的问题。

我国目前监察和审计职能分别由监察机关和审计机关行使，但在实际工作中，两者有时相互配合，联合办案。而监审合一制度是加强反腐力度的一种有效机制，可以同时管住钱和权，因此，我们在监察制度的改革中应该整合职能，提高效率和监察的力度。

三 努力拓展行政监察的对象---------完善我国行政监察制度的动力

我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关极其工作人员违法乱纪的行为，监察的范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的行为，也难以全面保障行政相对人的权益，因此，我国行政监察的范围需要进一步拓宽。

（1），把抽象行政行为纳入行政监察的范围之内。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，包括行政立法和制定其他规范性文件行为。它相对于具体行政行为而言，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性等特点，是实施具体行政行为的依据。从廉政建设和效能建设的角度看，具体行政行为表现出的乱作为和不作为往往是个体性问题，而抽象行政行为表现出的乱作为和不作为则是集团性问题，而且往往是滋生个体性腐败的源头。依法发挥监察机关的职能作用，加强对抽象行政行为运作过程和效果的整体控制，是从源头上预防和治理腐败，提高规章和其他规范性文件质量的重要途径。加强抽象行政行为监察，确保规章和其他规范性文件制定权的正确运行的具体措施，就是建立由政府法制部门牵头、专家和报送草案部门参与、监察部门监督的规章和其他规范性文件起草、审查、监察“三位一体”的制约监督机制。

（2），需要增加对政府行为和政府政策合理性的监督，同时要加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。“阳光是最好的防腐剂”，通过行政公开，既可以方便相对人，促进行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。政府信息公开是政府需要积极推动的一项工程，行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，同时，政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

四 依法完善行政监察的程序-------完善行政监察制度的突破口

我们现在处于信息化时代，行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率，同时也为行政相对人的投诉提供方便。监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。相对人也可以委托代理人进行投诉，并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

实行行政监察公开化，加强新闻监督，使行政监察与社会监督相结合，才能强化监察的力度，震慑违法违纪者。首先，要明确公开的重点。对某一部门和行业、某一单项工作的检查情况，除涉及保密事项外，要向社会和其他行政机关公开、通报，使群众了解情况，便于群众监督，同时，使单一的检查工作对不同单位产生广泛的警示和教育作用，提高检查工作的综合效果，达到改进工作的目的。要把所查处的有教育意义的案件，及时通过新闻媒介报道，营造“腐败可耻、廉洁光荣”的社会心理和舆论环境，并可以起到克服案件查处中的干扰和阻力的作用。要把行政机关和国家公务员的行为规范、廉政勤政要求等向社会公开，增强人民群众监督的针对性和准确性，给监察工作提供直接的支持。其次，要丰富公开的形式。一是舆论监督部门的宣传报道。与舆论监督部门建立定期不定期的工作联系制度，通报情况，交流信息，及时公开报道。二是召开新闻发布会或工作通报会，直接向社会各界公布一段时期以来监察机关查处的重大案件情况和检查的重大项目结果，营造监察工作的声势，激发群众关心支持监察工作的热情。三是文件通报，在剖析典型案例、总结检查工作的基础上，以文件的形式通报给行政机关和公务人员，发挥教育作用。此外，还要建立公开的规范。实行监察工作公开化，既涉及监察机关本身，又涉及监察对象，还涉及国家保密制度，必须有严格的法律规范和法定程序，保证公开的有序进行。

五 加强行政监察工作法制化建设-------完善我国行政监察制度的保障

加强法制建设、依法实施监察，是依法治国方略的要求，也是适应监察工作特殊性的需要。行政监察是政府内部的自我监督，需要加强与政府各部门的配合和联系，如果不加强法制建设，其独立性就容易受到影响，从而无法充分发挥作用。监察机关又是负责监督检查国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员行为的专门机关，监察活动主要涉及拥有一定权力的行政机关，如果没有完备的法制做保障，不依法监察，就必然产生重重阻力。

一是要完善《行政监察法》。比如，要进一步明确监察对象。按照《行政监察法》规定，个人是否属监察对象，取决于是否由国家行政机关任命。随着社会主义市场经济的发展和改革的深化，国有企业领导人等的产生方式越来越复杂化，政府对相当部分国有企业领导人将失去监察权。这与政府在国有资产管理中的主体地位是不相称的。因此，必须对监察对象进行进一步的立法解释。又如，要进一步保障监察机关的独立性。《行政监察法》确立了监察机关依法独立行使职权的原则，但没有进一步规定违法干涉监察机关行使职权的责任追究问题，也没有为监察机关保持独立性提供具体的法律保障。为了更好地履行监察职能，必须明确规定非法干预监察的法律责任，以及监察机关在受到干扰时有权采取的措施，为监察工作提供更加坚强的法律武器。二是要健全监察机关工作制度。要制定严格和严密的工作程序，使各种业务工作的各个环节都有具体明确的规定和要求，防止随意性。要讲求效率，严格遵守行政监察工作的各种时限要求，尤其是在案件调查和处理上，要严格按照《行政监察法》和监察机关办案规范规定的时限，防止拖沓延误。要建立严格的工作责任制，特别是要建立和落实依法监察责任制，对每个工作环节、工作岗位依法监察的要求和违法监察的责任进行明确规定，对监察工作中不负责任者、出现事故者、违反纪律者，严肃加以处理。

三是要规范公务人员从政行为。当前应重点研究制定“财产收入申报法”，实行廉政准则立法，建立严格、具体、可操作的惩治立法等。

同时，我们应该把监察机构的财政支出写入法律，给以保障。由国家财政独立划拨，这样可以确保监察工作的独立展开，避免相关机构的胁迫。

六 逐步加强对行政效能的监督--------完善我国行政监察制度的新目标

促进政府机关高效率履行职责，保证政令畅通，是我国行政监察的基本任务和目的之一。这任务和目的在多大程度上得以实现，首先取决于对任务和目的的明确程度，以及借以达到目的的手段的力度和制度的完备程度。要充分发挥我国行政监察促进高效率行政的作用，开展和加强效能监察，必须努力解决以下三个问题：

一是加强研究，明确效能监察的理论问题。长期以来，监察机关没有真正开展效能监察，或者是做了一些有关的工作，但没有形成完整的工作思路。实践不充分，使人们对效能监察的理论认识不深刻，反过来又限制了实际工作的深入开展。为了加强效能监察，必须加强理论研究，指导效能监察工作的开展。

二是设立机构，保障效能监察的基本力量。要把效能监察工作从执法监察工作中分离出来，成立专门的内设机构，配备专门力量，把效能监察作为监察机关的独立工作。

三是明确重点，增强效能监察的有效性。行政效能的内容非常广泛，监察机关行政效能监察工作不可能面面俱到，而必须抓住重点，有针对性地开展。我认为，当前应注重抓好以下三个重点，即帮助和促进行政机关不断改进工作程序、加大对国家财政资金使用的监督力度、解决群众普遍关心的办事效率低下问题。

七 加强业务培训，提高监察人员素质---------完善我国行政监察制度的内在要求

没有优秀的人才，再好的制度安排，也无法发挥它应有的作用。我国监察机关的工作人员的综合素质不高，这限制了监察机关职权的正确运用、职能优势的充分发挥。大力提高监察干部队伍的素质是我们面临的突出课题。

提高监察干部素质，必须立足于长期艰苦的业务培训。一是业务培训必须着眼于解决业务难题，在提高能力上下功夫。培训不能满足于一般的业务知识、工作程序的了解和学习，不能停留于低水平的重复，必须善于在总结工作中碰到新情况、新问题的基础上，有针对性地研究新的工作方法、新的应对措施，真正解决工作中一时解决不了的实际问题，促进工作水平的提高。二是业务培训必须重视相关知识的学习掌握，在扩大知识面上下功夫。要组织监察干部深入学习社会主义市场经济知识，尤其要学习改革开放和经济发展前沿领域的有关知识，如金融、审计、财会、法律等，还要学习和掌握计算机技术、外语等。三是业务培训必须注意探索监察工作的规律，在理论研究上下功夫。当前，许多监察理论问题都需要进一步探索和完善。必须利用集中的业务培训时间，有意识地加强理论研究，逐步形成系统的、完善的行政监察理论。四是业务培训还必须进行长期的规划，在系统性上下功夫。通过培训提高业务素质不是一朝一夕的事，必须根据队伍的实际情况，制定出一定时期内的长远培训规划，分层次、分阶段、系统化地实施。

总之，完善我国行政监察制度需要全社会的共同参与，同心协力。只有这样“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”的总体目标才能实现。

第五篇：我国保荐人制度的完善

浅谈我国保荐人制度的完善

一、我国保荐人制度概述

保荐人制度是由保荐人负责发行人的上市推荐和辅导,核实发行人的证券发行与上市文件资料是否真实、准确、完整,协助发行人向公众进行信息披露,并承担风险防范责任的一种安排。保荐人一般由证券公司或投资银行担任,而具体的证券发行保荐工作由保荐人内部具备专业资格的工作人员完成,发行人为发行证券的企业。

在充满风险与机遇的证券市场中,涉及监管部门、发行人、投资者等众多主体的利益。通过专门的保荐制度可以促进信息的公开、透明,减轻监管部门的工作负担,避免兼任发行审核主体时的角色冲突和责任承担的不明;为发行人提供高效的专业服务,辅助其顺利发行证券和募集资金;也间接为投资者提供新的选择和维护其财产安全。

2003年12月28日中国证监会发布了《证券发行上市保荐制度暂行办法》,该《暂行办法》的出台标致着我国保荐人制度的正式确立。自2006年开始实施的新《证券法》也以法律的形式对保荐人制度进行了确认。自2004年2月至2009年6月这段时间,《证券发行上市保荐制度暂行办法》是调整保荐人制度的主要法律规范,它在调整保荐人与发行人、证券市场服务机构等主体之间的权利义务关系发挥着基础作用,但由于其制定时期较早和近年来我国证券市场的飞速发展,该《暂行办法》在内容上存在疏漏和模糊之处,存在着对保荐人及保荐代表人的资格要求不高,不能确保保荐人能有效了解发行人真实情况,进而无法为社会公众提供准确的信息等弊端,这些不足影响了证券保荐制度功能的发挥。在总结我国以往保荐工作经验和兼顾证券市场发展的基础上,证监会着手对《证券发行上市保荐制度暂行办法》进行修改,自2009年6月14日起开始施行《证券发行上市保荐业务管理办法》,原有《证券发行上市保荐制度暂行办法》被宣布废止。在《证券发行上市保荐业务管理办法》中对保荐人与保荐代表人提出了更严格的要求,增加了保荐人与与发行人,证券市场中介机构在工作上的协调等方面的要求,但保荐人的督导期间仍明显偏短,对保荐人及其保荐代表人的法律责任方面仍需进一步明确。

二、我国保荐人制度中的具体问题

目前,在我国证券市场首次公开发行上市的股票、上市公司发行新股、可转换公司债券、在创业版上市的股票等都需要适用保荐制度。保荐人由具有专门资质的证券公司担任。

(一)保荐人与保荐代表人

证券公司在资金、公司治理、专业人员等方面符合法定条件和经过审批程序后才能开展保荐业务。对能够提供保荐业务的证券公司进行严格的规定是为了确保发行的质量和维护投资者的利益,进而有利于市场的安全和效率。《证券发行上市保荐业务管理办法》对保荐人资格进行了严格的规定,主要体现在证券公司申请保荐人资格,不仅在注册资本和净资本上达到法定条件,还应具备良好的法人治理和内部控制制度;良好的保荐业务团队,其中从业人员不少于35人,最近3年从事保荐相关业务的人员不少于20人,符合保荐代表人资格条件的从业人员不少于4人;最近3年内未因重大违法违规行为受到行政处罚等。而保荐代表人是受保荐机构制定或委托,直接负责某个证券发行或上市保荐事务的自然人,可以说保荐代表人是受证券公司聘用的工作人员,在保荐业务中发挥领导作用。依《证券发行上市保荐业务管理办法》规定,保荐代表人不仅要通过专门的考试,具有一定年限的从业经历,具有良好的品行,还应当在履行职责期间内保持适应工作的能力,定期参加证券业协会安排的培训。可以说我国现行法规对保荐代表人的要求不仅在于是否掌握相应的知识,更要具备专门的经验和能力,对保荐人的要求也呈现出动态化,持续化的趋势。对保荐人及其保荐代表人提出严格的要求,能够使保荐人充分发挥证券市场第一看门人的功能。

(二)保荐人的职责

1、推荐职责。推荐有潜质的企业上市融资是保荐人的重要职责之一。保荐人在推荐证券发行前,应当深入了解准备发行证券企业的情况,进行尽职调查,并根据发行人的委托,向证监会提交《证券发行推荐书》,并由此对发行人的申请文件的真实性、准确性和完整性承担责任。

2、辅导职责。公司上市前的辅导是保障保荐人顺利完成推荐职责的前提。保荐人在向证监会推荐发行人发行证券前,要对其进行辅导。辅导的内容可以分为法规辅导和业务辅导。法规辅导是指保荐人要对发行人的董事、监事、经理等高管人员进行法律法规方面的培训,使高管人员掌握进入证券市场所必需的法律法规及其他相关知识,知悉其与上市公司的法定义务和责任,具备足够的诚信水准和管理上市公司的能力及经验。业务辅导的目的是为了完善公司治理结构,在发行人上市前主要是使发行人符合公开发行上市的条件和有关规定,具备持续发展能力,协助发行人进一步完善治理结构,确保公司治理、财务和会计制度等方面持续规范运作,帮助发行人进行股份制改造,资产重组;发行人上市后,保荐人还要协助上市公司进一步完善法人治理结构,健全内部控制机制。

3、监督职责。保荐期限内,保荐人要对发行人进行全方位的监督,督导发行人规范运作:防止大股东、其他关联方损害发行人利益;确保关联交易的公允性和合规性;督导发行人履行信息披露的义务、发行人募集资金的使用、发行人对外提供担保等事项。在监督职责方面,保荐人工作的重点是督促发行公司按要求进行重大事件披露,确保上市公司信息披露符合真实、准确和完整性标准。

4、担保职责。保荐人的担保职责是指保荐人要为其所保荐的上市公司披露存在虚假性、误导性和遗漏性的信息而给投资者造成的损失承担法定赔偿责任。要求保荐人承担担保职责是为了鞭策保荐人诚实守信,勤勉尽责,促进其积极履行辅导职责、尽职推荐发行人发行上市,持续督导发行人履行义务。因为一旦发行人的违规行为给投资者造成经济损失,保荐人就可能为此承担经济赔偿责任。

(三)保荐人与发行人、证券服务机构在工作中的关系协调

1、保荐人与发行人

保荐人是为发行人提供专业金融服务的机构,二者是平等的民事主体。在证券从准备发行到上市后的一定时期内,保荐人与发行人之间保持着相互沟通与合作的关系。发行人能否提供足充分和有效地信息,以及保荐人能否获得足够的信息并作出正确判断,直接关系到证券发行的成败和投资者的权益。发行人向保荐人提供的信息包括当事人约定和法律规定两方面,发行人应当向保荐人提供关于公司财务,人事等多方面的基本信息,当发生变更募集资金及投资项目、关联交易等情形时,发行人应当及时通知保荐人。保荐机构及其保荐代表人履行保荐职责可对要求发行人及时通报信息,对发行人进行定期或者不定期回访,列席发行人的股东大会、董事会和监事会等。

保荐人也对发行人具有一定的监督权。保荐机构应当督导发行人履行有关上市公司规范运作、信守承诺和信息披露等义务,督导发行人有效执行并防止控股股东、实际控制人等违规占用发行人资源;督导发行人有效执行并防止其董事、高级管理人员利用职务之便损害发行人利益的内控制度。

当然,保荐人与发行人也是利益相互一致的共同体,有时双方当事人为了获得利益可能合谋损害投资者的利益。在保荐人明知发行人不符合证券发行条件仍安排其发行上市,或在发行人存在违法情形下没有向公众披露,因此而给投资者造成损失的,则要承担相应的法律责任。如果保荐人在工作中能够勤勉尽责和保持客观中立,对存在不合法情形的发行人拒绝提供服务,将有关信息向监管部门和社会公众披露,则存在责任减免的情形。

2、发行人与证券服务机构

由于证券保荐是一项涉及经济、法律、财务等多领域的综合性业务,保荐人无法兼顾每项工作的具体环节,就需要与会计事务所、律师事务所等证券市场的中介机构进行合作,审核和判断它们作出报告的真实有效,并得出相应的结论。保荐人与证券市场中介机构即有合作又有监督制衡的关系。保荐人对发行人公开发行募集文件中有中介机构及其签名人员出具专业意见的内容,应当进行审慎核查和独立判断。如果保荐人所作的判断与中介机构的专业意见存在重大差异的,应当对有关事项进行调查、复核,可聘请其他中介机构提供专业服务。保荐人有充分理由确信中介机构及其签名人员出具的专业意见可能存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏等违法违规情形或者其他不当情形的,应当及时发表意见;情节严重的,应当向中国证监会、证券交易所报告。

(四)保荐人与保荐代表人的法律责任

法律责任是因损害法律上的权利义务关系所产生的、相关主体所应承担的于己不利的后果。法律责任旨在使受害者得到救济,使责任者得到惩戒和预防违法行为的产生。法律责任又可分为民事责任、刑事责任与行政责任。鉴于保荐人与保荐代表人在证券市场上发挥着重要作用,影响着社会公众的财产安全,应当对其建立起严格的责任,以督促其认真履行职责。目前,我国对保荐人及保荐代表人的责任主要集中在民事与行政责任方面。

1、民事责任。保荐人与发行人的行为损害投资者的利益时,就应当承担民事责任。依据《证券法》第69条的规定,发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、报告以及其他信息披露资料中有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,致使投资者在证券交易中遭受损失的,发行人、上市公司应当承担赔偿责任;保荐人应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任,但是能够证明自己没有过错的除外。从目前的法律规定来看,保荐人民事责任与发行人相联系,主要体现在损害赔偿方面。在保荐人承担民事赔偿责任的背后,也存在着保荐代表人因受保荐人指使,或单纯因自身未认真履行职责而提供存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏文件的原因。由于保荐人是保荐代表人的内部工作人员,因以上两种情形而导致投资者受到损失的,由保荐人对投资者承担责任,而对保荐代表人是否承担责任并没有明确规定。

2、行政责任。依照《证券法》、《证券发行上市保荐业务管理办法》的规定,保荐机构及其保荐代表人违反法律、行政法规,就要承担行政责任和接受制裁。保荐人承担的行政责任包括罚款,不受理保荐申请和撤销保荐资格等。对保荐代表人的处罚则包括不受理保荐申请和撤销资格等。为了督促和制约保荐人及其保荐代表人认真负责,在《证券发行上市保荐业务管理办法》中对保荐人与保荐代表人的责任进行了“连坐”式规定,在保荐机构、保荐代表人因保荐业务涉嫌违法违规处于立案调查期间的,证监会暂不受理该保荐机构的推荐,暂不受理相关保荐代表人具体负责的推荐。

3、刑事责任。当保荐机构及其保荐代表人违反法律、行政法规,情节严重涉嫌犯罪的,应依法追究其刑事责任。根据现行刑法的规定,保荐人及其保荐代表人在保荐过程中可能触犯的罪名主要有内幕交易、泄露内幕信息罪,利用未公开信息交易罪等。

三、完善我国保荐人制度的建议

(一)延长督导时间

在我国,首次公开发行股票并在主板上市的,持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后2个完整会计;首次公开发行股票并在创业板上市的,持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后3个完整会计。与国外证券市场中的督导时间相比,我国的督导期间尚短。在马来西亚二板市场中,所有申请上市的公司在申请阶段和上市后的一年中,必须聘请其主承销商作为上市保荐人。上市满一年后,公司应聘请其他合格中介机构继续担任公司的保荐人,后者的最短期限是五年。鉴于我国发行证券公司的内部治理不足和外部监管的低效率,可以考虑延长保荐人的督导时间,以从外部制约和监督发行人的行为,以督促和制约发行人合规经营,维护社会公众的利益。

(二)加强对保荐人及保荐代表人的监督

基于保荐人在证券发行上市过程中发挥着重要的作用,加强对其监管才能真正提高证券发行质量和发行人的法人治理水平,维护投资者的利益。证监会对保荐机构及其保荐代表人依法进行监管,可对保荐机构高级管理人员、保荐代表人采取谈话提醒、认定为不适合担任相关职务者等监管措施。证监会建立保荐信用监管系统,对保荐机构和保荐代表人进行持续动态的注册登记管理,将其执业情况、违法违规行为、其他不良行为以及对其采取的监管措施等记录予以公布。当然,证监会对保荐机构及保荐代表人监管可分为事前、事中、事后监管。事前监管主要是对保荐人及其保荐资格的核准与授予;事中监管集中在保荐人及保荐代表人开展业务的审核;事后监管集中在责任的追究与责任主体的惩罚。由于我国保荐制度适用时间不长,由于保荐人及其保荐代表人在工作中的疏忽或造成了一些违法事件的发生。为了真正的建立有效市场,保护投资者的利益,证券监管部门及其工作人员应当恪尽职守,秉公执法。

随着创业板的推出,对保荐人的监管也提出新的要求。近期,在部分创业板上市公司业绩下滑的背后,保荐人也难推其旧。为了获得收入,一些证券公司会努力寻找保荐对象并安排其上市,在这背后难免有存在相互隐瞒和包庇,未向社会公众反映实际情况的情形;再者,密集的保荐上市让保荐代表人很难有时间对已上市项目进行实地核查,所谓持续督导多是简化为到期时出具的一份报告,保荐代表人无法真正做到勤勉尽责,独立审慎。在这种现状下,处在信息劣势地位的投资者就处于更加无助的境地。因此,为切实保护公众投资者的利益,确保上市公司的质量,监管部门有必要采取有效地监管措施,监督保荐人和保荐代表人的行为,以构建有序的市场环境。

(三)设立保荐人风险基金

因保荐人虚假陈述、误导性陈述或者重大遗漏等违法行为给投资者造成损失的,就应当承担赔偿责任。虽然作为企业的保荐人拥有一定的经济实力,但因在保荐过程中的违法行为往往给社会公众造成巨大的损失,为了解决保荐人在承担赔偿责任不足而影响受害人获得救济的难题,可以考虑设立保荐人风险基金。保荐人风险基金的资金来源可以从保荐人报酬中按一定比例提取,该风险基金由证监会指定的特定机构管理,一旦保荐人违反法律规定或合同约定,给投资者或者被保荐人造成损失。可以直接从保荐人风险基金中提取一定的比例进行赔偿。

综上所述,虽然我国保荐人制度尚处于起步阶段,虽然立法者对改进该制度不断地进行探索和尝试,但仍需从加强监管,延长督导期限等方面进行完善,以实现保荐人、发行人、投资者等主体之间的互惠共赢和证券市场的稳定繁荣。