我国劳动教养制度的改革与完善 （共5篇）

第一篇：我国劳动教养制度的改革与完善

我国劳动教养制度的改革与完善

摘 要： 劳动教养制度对维护我国社会稳定发挥着重要作用，但该制度在实施过程中暴露出了许多问题，如与国际人权公约和联合国刑事司法准则的基本价值目标、人权保障原则、正当程序原则、人人享有不受强迫劳动权等存在明显的冲突，我国劳动教养制度的改革与完善。根据我国经济社会发展阶段和司法实践情况，劳动教养制度的改革方式应是在基本目标的指引下，通过出台劳动教养立法、控制劳动教养的适用范围、推动劳动教养程序司法化，最终实现劳动教养的法治化。

关键词： 劳动教养制度； 国际人权准则； 改革与完善。

我国劳动教养制度产生于特殊历史背景下，这一制度产生伊始就存在着很多问题，随着实践的发展，这些问题不但没有解决，反而有扩大的趋势。作为一项剥夺公民人身自由的制度，劳动教养直接关涉公民基本人权问题，其“对于尚不够刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上类似于刑罚的劳动教养……与联合国刑事司法准则的要求相去甚远”①。国际人权准则是国际社会对人权保障的最低要求。为了促进我国劳动教养制度的完善，既保留其维护社会稳定的功能，又防止其被不当利用而侵犯公民合法权利，也为了促进这一制度与国际法准则的统一，需要将其置于国际人权准则视野下进行审视。

一、国际人权准则视野下我国劳动教养制度存在的突出问题。

（一）劳动教养的正当程序缺失。

作为国际人权规范体系的宪章性文件，《世界人权宣言》明确指出，国家为了维护国内秩序或为了保护其他人的人权，可以对侵害他人权利者的自由进行一定的限制，这种限制应当符合法律的要求，尤其要符合各国国内法所规定的程序要求。据此，正当程序是国家剥夺公民自由的正当性基础。《公民权利和政治权利国际公约》第九条也明确规定，剥夺公民的人身自由不仅应当符合实体法的要求，还要满足程序法的要求，如使被剥夺权利者能被迅速带见审判官或其他依法行使司法权的官员。联合国大会 1988 年通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》对受拘留或监禁的人的权利作了详细规定： 剥夺公民自由只能由称职、公正、独立的法官或享有司法权的官员依法定程序进行； 应当保障被剥夺自由人获得律师帮助的权利； 司法机关应当进行持续审查。我国的劳动教养属于该规定中“因定罪以外被剥夺人身自由”的“拘留”。

我国劳动教养制度对国际人权准则要求的限制公民人身自由的正当程序原则的背离表现在：（1）劳动教养由公安机关提出申请、审查批准、执行并决定予以变更或解除，公安机关集侦、控、审、执行于一身，外部监督十分乏力，这对于人权的保障极为不利。（2）当事人根本无法获得律师的帮助。

（3）法官没有事先审查的权力，即使其事后通过行政诉讼的方式进行审查，由于现实中各种因素的掣制，实际上其难以做到称职、公正、独立地进行审查。（4）劳动教养过程中的持续审查机制缺失。根据《公安机关办理劳动教养案件规定》，被劳动教养者的人身自由应当被剥夺到劳动教养期满之日，期间只存在通过奖励制度缩短劳动教养期限的可能。从国际人权准则的要求来看，我国劳动教养制度是一个完全封闭式的制度，其对被劳动教养者利益的正当程序保障不足。

（二）劳动教养与人人享有不受强迫劳动的权利的冲突。

早在 1930 年，国际劳工组织大会第 14 届会议就通过了《强迫劳动公约》，规定彻底禁止“强迫或强制劳动”（指以惩罚相威胁，强使任何人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务）;因法院判决有罪而被强制劳动的，不属于应当制止的强制劳动。《公民权利和政治权利国际公约》第八条明确规定： 任何人不应被要求从事强迫或强制劳动； 对于被国家剥夺自由的人或者因其他原因被拘禁者，只有经过了合格法庭的审查与裁判，其进行的强制性工作或服务才不被视为应予禁止的强制或强迫劳动。我国存在劳动改造和劳动教养两种强制劳动的情况。劳动改造既符合《强迫劳动公约》的除外条件，也符合《公民权利和政治权利国际公约》第八条的除外情形，不属于应予禁止的强迫劳动之列。但是，劳动教养的正当性值得商榷。《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》等规范性文件都明确了通过劳动对违法行为人进行教育改造的方式，依此，被劳动教养者必须参加劳动，虽然会“发给适当工资”，但这种劳动并非以自愿为基础，而是一种强制性的劳动惩戒，被劳动教养者没有选择的余地。依据《强迫劳动公约》，这种没有被定罪即被要求强制劳动的情形属于被制止的强制或强迫劳动。

依据《公民权利和政治权利公约》，这种强制劳动虽然可以被允许，但应以“依照法庭的合法命令”为前提，而我国的劳动教养仅依据公安机关的审批决定，其正当性明显不足。

二、我国劳动教养制度改革的基本目标。

国内学界对于劳动教养制度的去向产生了较大分歧。有学者认为劳动教养不仅有存在合理性，其运行也有合理性，没必要废除，应在保留的基础上进行完善。②有学者认为应当彻底废除劳动教养制度，不能有任何迁就。③笔者认为，目前所有的改良型方案的确存在着“扬汤止沸”的问题，彻底废除劳动教养制度尽管可以达到“釜底抽薪”的效果，但却是最难实施的一种方案。且不论其彻底废除涉及刑罚与行政处罚对劳动教养的吸纳（刑法与行政处罚法的大幅度修改本身就是一项系统工程），单就废除过程中的阻力，就有可能直接将此方案扼杀于摇篮之中。从我国司法改革的实践经验来看，所有的改革方案最终还是要回到现实中，由解决一个一个具体的问题开始。因此，渐进式改革才是劳动教养制度改革的行之有效的方式。这种渐进式劳动教养制度改革的基本目标是： 在保持劳动教养维护社会治安功能的基础上，强化正当程序和人权保障理念对其的制约作用，实现劳动教养价值目标的均衡化，适用范围的最小化，对公民自由进行处分的司法化，决定过程的诉讼化，执行方式的开放化。

劳动教养价值目标的均衡化，是指我国劳动教养制度改革应当实现维护社会治安、人权保障和正当程序价值的均衡，尤其要注重在劳动教养过程中保护被劳动教养者的合法权益，包括实体性权利和程序性权利； 只有通过正当程序并经适格的主体作出裁决，才能剥夺公民的人身自由。根据国内外的实践经验，最有效的保障人权的方式往往是对正当程序的遵守，因此，尤其要注意正当程序对劳动教养的控制作用，通过程序对国家的劳动教养权力进行控制，最终实现保障人权的价值目标。

劳动教养适用范围的最小化，是指劳动教养对象范围的设定应当与刑罚一样保持谦抑性与合法性，应当慎用、少用劳动教养，不得随意扩大其适用范围。应严格遵守我国《立法法》的规定，由法律对劳动教养事项进行规定，其他任何规范性文件不得进行扩张性规定或解释。在缩小现有劳动教养对象范围的基础上，立法应当以列举的方式明确规定劳动教养的对象范围； 对于范围的扩张，应当明确规定只有国家立法机关才有权进行。

劳动教养对公民人身自由处分的司法化是指： 处分的审查与决定应当由中立的、独立的司法主体进行，按照国际通行的惯例，宜由法院进行； 处分程序应诉讼化，即劳动教养决定的作出应当有原告、被告的充分参与，法官不仅应根据申请方提供的证据作出裁决，还应充分听取被劳动教养者的意见，原告、被告双方可以进行辩护、质证。为了实现这一目标，必须保障被劳动教养人员的获得律师帮助权，管理制度《我国劳动教养制度的改革与完善》。我国劳动教养法中的律师帮助制度应当包含如下内容： 明确规定当事人有获得律师帮助的权利； 在处分程序中增加权利告知程序； 建立法律援助制度； 明确规定律师在处分程序中所享有的各项权利，以及国家对这些权利的保障义务。

劳动教养执行的开放化与人性化是指，劳动教养的执行应当坚持开放化方式，完全剥夺当事人人身自由并不是唯一的执行方式。我国劳动教养应当与刑罚的执行方式接轨，坚持社会外矫正与社会内矫正相结合。具体来说： 在劳动教养的期限上，坚持以不定期为原则，只设定上限，原则上不设定下限，且规定被劳动教养者得依法随时获得释放； 在劳动教养的执行方式上注重社区矫正的作用； 在劳动教养的执行过程中，应当允许被劳动教养者回家、外出等； 在劳动教养的执行内容上，应当坚持“矫治”第一、劳动第二。总之，应当以帮助被劳动教养者迅速回归社会、成为有用的人为目标，以文化教育和技能培训为主、劳动为辅，使劳动成为一种教育方式而不是为劳动教养场所“创收”的工具。

三、我国劳动教养制度改革的具体问题及其解决。

（一）劳动教养立法的主要内容。

我国早在 20 世纪 80 年代就启动了劳动教养法的立法工作。2011 年 3 月，全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告时表示，我国将抓紧制定《违法行为教育矫治法》。我国劳动教养立法应当至少包括以下内容：（1）明确劳动教养的性质。目前立法的进度已经表明，劳动教养制度将主要用于“违法行为教育矫治”，因此劳动教养的内容应当以教育为主，不得要求不必要的劳动，最好取消强迫劳动，代之以技能培训与行为教育。（2）严格设定劳动教养的决定程序。应当设计作出劳动教养决定的听证程序； 增加被劳动教养人员的申辩权，被劳动教养人员及其委托的律师如果对劳动教养决定不服，可以向法院申诉，由法院裁决是否进行劳动教养。（3）劳动教养期限的严格限制。修改目前劳动教养期限长达 1—3 年，必要时还可延长一年的规定，建议最长不超过一年半。（4）劳动教养管理的开放与人性化。劳动教养的场所应当是开放的（指在劳动教养场所内部开放，并非对外开放），矫治对象在场所内可以自由活动； 在必要的审查与限制下，允许矫治对象请假、周末回家、探亲等。（5）劳动教养的定期审查与分流制度。劳动教养机构或者专门的监督机构应当定期对劳动教养决定进行审查，如果发现教养已不必要，应当立即决定解除，不得有不必要的延迟。（6）劳动教养制度实施的监督问题。对于劳动教养实施中的违法行为，检察机关不仅有提出纠正意见的权力，必要时还可以启动专门的调查和惩戒程序； 被劳动教养者及其律师有权直接将劳动教养处分提交法院进行审查或复审。（7）被劳动教养者回归社会的问题。国家或社会应当帮助被劳动教养者回归社会； 应当建立被劳动教养者不良记录消除制度，被劳动教养者在一定年限（如三年内）如果不再有法定违法行为（不是任何违法行为），就应当消除其劳动教养记录。

（二）劳动教养对象范围的控制。

劳动教养对象范围的限缩实际上是一项系统的法律修改工程，它不仅涉及劳动教养立法本身的修改，还需要促进刑法、刑事诉讼法、行政处罚法对劳动教养部分内容的吸纳。

1.劳动教养对象范围的实体法控制。首先，提高劳动教养的适用条件。劳动教养的适用应当具备三个基本要件： 人身危险性、行为的严重违法性、矫治的必要性和比例性。人身危险性是指劳动教养的对象必须有再次危害社会治安或侵害他人的可能性； 行为的严重违法性是指劳动教养的对象必须有违法行为的存在，这种违法行为比较严重但没有达到需要刑法调整的程度； 矫治的必要性和比例性是指劳动教养方式的选择应当坚持“除此之外，别无更优”的原则，劳动教养期限应当与被劳动教养者的人身危险性、行为违法性成比例，国家应当间隔性地对劳动教养的执行进行持续审查，一旦达到了矫正的目的，即应解除劳动教养。其次，将一些轻微的、实际上没有必要处以劳动教养的违法行为纳入行政处罚的范围。最后，通过对刑法的修改，降低部分罪的入罪条件，将实际上已构成犯罪但目前由劳动教养规制的行为纳入刑法的调整范围。在降低入罪条件的同时，应当促进刑罚执行的多样化，尤其要注重轻刑的非监禁化（以罚金刑、社区服务、社区矫正等方式执行），建立轻罪“前科消灭制度”。

2.劳动教养对象范围的程序法控制。实体法通过普适性的规范从整体上控制国家劳动教养权“触角”的范围，这种控制是抽象的、无法自我实现的，需要执行者严格遵守法律方能真正实现。因此，必须对劳动教养的适用设定严格的程序，通过对程序的严格遵守，实现对国家权力的规制和对权利的保障，达到劳动教养的慎用、少用，最终实现在个案中控制劳动教养的适用。为此，必须实现劳动教养申请主体与决定主体的分离，建立劳动教养决定的听证制度，明确规定当事人申请解除劳动教养权及劳动教养持续审查等制度。

3.劳动教养对象范围的证据控制。除非有证据证明并坚持法定的证明标准，不应当对公民实行劳动教养，这是防止国家滥用劳动教养权的重要措施。我国《公安机关办理劳动教养案件规定》明确了劳动教养案件的证明标准，即“违法犯罪事实已经查清，证据确实充分”，但实践中是否达到了此证明标准存在疑问。我国目前劳动教养由公安机关决定和执行，缺乏外部监督； 《劳动教养决定书》和《劳动教养通知书》高度格式化，没有说理的过程，是否达到证明标准也就难以判断。因此，必须实现劳动教养决定过程的诉讼化，使控辩双方在第三方主持下进行公开证明、质证、辩论，在此前提下设定证明责任、证明标准来控制劳动教养的适用。通过证据控制劳动教养的适用主要涉及五个问题：（1）明确需要证明的事项，包括违法行为及其危害性，行为人的人身危险性及有再犯的可能、确有拘禁矫治的必要。（2）证明标准的设定。（3）举证责任的分配。劳动教养的申请者应当举证证明适用劳动教养的必要性。（4）举证不能的法律后果是不得对公民进行劳动教养，没有新的证据或事项，不得再次提起劳动教养申请。（5）劳动教养决定文书中应当写明决定者依据证据形成心证的过程。

（三）劳动教养程序的司法化。

劳动教养应当最终实现决定主体的中立化，最理想的主体是法官。劳动教养的审查决定程序应当完全实现诉讼化，申请对违法行为进行劳动教养的人处于控诉者的地位，被申请人处于被告人的地位，双方均有权聘任律师进行帮助，被申请人如果符合法律援助的条件，国家应当为其提供免费的法律援助。案件的证明责任在申请方，被申请人原则上不负证明责任，但其可以提供证据为自己辩解。经过充分的质证、辩论后，法院在听取双方意见的基础上作出裁判。双方对法院的裁判都有权利提出上诉。当事人在劳动教养的执行过程中有权获得律师的帮助，有权依法提出对劳动教养进行审查的申请。执行机关有义务每隔一定期限对劳动教养的执行情况进行审查，符合解除条件的，依法向法院提出解除劳动教养。必要时，法院也可以应当事人申请而启动复查程序，决定是否继续对申请人适用劳动教养。

第二篇：我国会计制度改革不足与完善

我国会计制度改革不足与完善(1)[摘 要] 会计改革是一个内涵丰宫、外延广泛的范畴，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心。我国会计制度改革不足之处主要表现在行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求，现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性，国际化进程缓慢，规范的协调性差等方面。应按市场经济发展的要求构建企业会计制度，按“横向到边”、“纵向到底”的原则完善会计制度，加快我国会计规范的国际化进程，强化约束和监督机制。

[关键词] 会计制度；改革；不足；对策

自20世纪90年代初期开始，我国在会计领域迈出了改革的步伐。会计改革是一个内涵丰富、外延广泛的范畴，它包括会计制度的改革、会计手段的改革、会计管理体制的改革、会计教育的改革以及会计观念的变革等，其中会计制度改革是会计改革的实质和核心，它不仅是会计改革成败的决定性因素，而且反映着会计改革成效的优劣。

一、我国会计制度改革的不足

（一）行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求

1.不能适应企业经营多元化发展的要求。随着市场机制的日益完善和风险机制的日益形成，多元化经营将成为企业经营的必然趋势和战略选择。多元化经营必然使企业涉足于各不同行业、不同性质的经营业务，而执行现行会计规范要求企业对不同行业、不同性质的经营业务分别设置账户，并采用不同的会计程序与方法进行会计处理，这不仅增加了多元化经营企业会计核算的工作量，影响核算效率和质量，而且难以保持口径一致与反映综合的财务会计信息。

2.不利于会计信息的行业比较和分析。执行行业会计制度，使得不同行业、不同企业会计处理所依据的原则、程序、方法各不相同，这就必然导致会计信息在行业、企业之间失去可比性，不便于投资主体对潜在投资对象的比较、分析和选择，最终不利于资金的合理流向和资源的优化配置。

3.不便于投资主体对企业实施有效的财务监督。企业各投资主体对企业实施财务监督的主要依据是财务会计信息。然而，一方面各投资主体出于增加投资收益、回避投资风险的考虑，会不断的改变投资对象，使资金经常性地从一个行业转向另一个行业，或同时分布于若干不同行业；另一方面不同行业又执行不同的财务会计制度。在这种情况下，投资主体要实施财务监督就必需熟悉不同行业的会计处理原则、程序和方法，这无疑加大了财务监督的难度，影响财务监督效率。

（二）现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性

完整性和系统性是现代会计制度应具备的基本特征。所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务，使每一会计行为，每一会计事项都有相应的制度予以规范；所谓“系统性”是指现代会计制度应是在会计目标统一约束下，由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。然而，我国现行的会计制度基本上是围绕企业常规会计事项由国家统一制定，在构成上缺乏完整性和系统性，具体表现在两个方面：

1.一些现代会计分支尚未纳入会计规范体系。近年来，随着会计领域的改革开放以及会计理论研究的深化，一些新的会计分支，如人力资源会计、质量成本会计、物价变动会计、金融工具会计等早已为人们所熟悉，然而，有关这些会计分支，我国目前尚无具体的制度或准则规范，使得现行会计规范在内容上残缺不全，尽管一些企业认识到需要通过会计系统确认和计量人力资源的耗费，需要核算与报告物价变动对企业财务状况和经营业绩的影响，也需要核算和报告金融资产、金融负债及其对股东权益的影响等等。但由于缺乏这方面的准则、制度，使得企业会计人员力不从心，或只能按各自的需要作出不规范的会计处理。

2.许多企业缺乏健全、完善的内部核算制度。完善的会计规范体系不仅包括国家统一制定的各个层次的会计规范，而且还包括企业根据其经营特点和管理要求制定的内部核算制度和办法、会计核算的基础管理制度与办法、成本核算制度与办法、内部财务成本的分析考核制度及办法等。然而，目前许多企业只执行统一层次的会计规范，而无完善的内部核算制度与办法，不但损害了会计制度的完整性和系统性，而且往往导致企业成本不实、账目不清、数据不真。

（三）会计制度改革的国际化进程缓慢

《企业会计准则》的颁布实施，标志着我国会计在国际化进程中迈出了关键的一步，但其进展不尽人意。现行会计规范在许多方面与国际会计准则尚未协调，甚至差异较大。例如有关固定资产折旧、存货计价等会计方法，国际会计准则规定在保持一致性的前提下，企业可以自行选择，而在我国的会计准则和制度中，有关这些方法的选择作了较严格的限制，因此，一些在国外被广泛使用的会计程序和方法，在我国尚未应用或受到严格限制。

由于这些差异的存在，使得我国的会计信息缺乏国际可比性，不能充分发挥其“国际性商业语言”的功能，这正如我国的涉外企业需要按照我国会计准则与上市地或子公司所在地会计准则编制两套口径不同的会计报表，并分别由不同国别的注册会计师进行审计。这充分表明，由于会计规范的差异，一方面使我国涉外企业的会计工作量增大，会计信息成本上升，不利于这些企业的国际性竞争，另一方面有碍于我国市场经济的国际化发展和企业经营的国际化拓展。

（四）现行会计规范的协调性差

在我国，自《企业会计准则》出台后，分行业、分所有制颁布了一系列会计制度，对相关事项的核算与报告作了许多规定。如《公司法》第六章对公司制企业的财务会计作了一系列规定，《公开发行股票公司信息披露实施细则》第三章对上市公司财务报告的编制和披露作了若干规定。这些规定从基本面看，与会计制度的规定是一致的，但也存在诸多不协调的方面。以报表种类的设置为例，工商企业会计制度规定应编制的财务报表主要是资产负债表、损益表、财务状况变动表、利润分配表和主营业务收支明细表（商品销售利润明细表），而《公司法》规定企业除编制几个基本财务报表外，还应编制财务情况说明斗书，对主营业务收支明细表（商品销售利润明细表）则没有明确要求。新近出台的假份有限公司会计制度变则规定企业须编制资产负债表、损益表、现金流量表、股东权益增减变动表、应交增值税明细表、利润分配表以及分部营业利润和资产表等。由于相关法律规定不一致，导致企业会计人员在实务操作中无所适从。比如一个从事产品制造的股份有限公司，是应执行《工业企业会计制度》还是按《公司法》规定处理，是无从明确的，结果可能导致同一类型企业按照不同的规定进行处理，损害会计信息的可比性。

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第三篇：劳动教养制度改革与我国法律制裁体系的完善

劳动教养制度改革与我国法律制裁体系的完善 [ 赵培荣 ]——(2009-5-10)/ 已阅16776次

劳动教养制度改革与我国法律制裁体系的完善

赵培荣

摘要：本文考察了我国劳动教养制度的建立、发展和历史作用，分析了我国劳动教养制度在实体、程序、执行方面存在的问题以及当前劳动教养制度的改革所取得的成果，在对当前理论和实践工作者提出的关于劳动教养制度改革的几种主要观点进行评析之后，指出劳动教养立法应当跳出单纯地为劳动教养制度寻求法律依据的思维模式，应把它放在完善我国法律体系的大背景下，充分吸收和借鉴劳动教养制度的合理成份，以及近年来劳动教养制度改革的成功经验，从全新的角度重新构建我国的法律制裁体系，进而提出了包括废除劳动教养制度和拘役、管制刑，设立“强制教养”为刑罚中的主刑，“社区矫正”为刑罚中的附加刑，并把现行的“收容教育”改造为“矫正教育”，作为一种非刑罚方法在刑法中加以规定等在内的一系列改革措施，从而完善我国的法律制裁体系。

目录 引言

1.我国劳动教养制度的建立、发展与历史作用 1.1 我国劳动教养制度的发展历程 1.2 我国劳动教养制度的历史作用 2．劳动教养制度存在的问题

2.1 劳动教养制度在实体上存在的问题 2.1.1 劳动教养制度的性质缺乏明确的界定

2.1.2 劳动教养的对象被不断扩大，且与刑罚、行政处罚的对象重复 2.1.3 劳动教养制度缺乏充分的法律依据 2.2 劳动教养在程序上存在的问题

2.2.1 劳动教养在审批程序中存在的问题

2.2.2 在保障劳动教养人员权利救济上存在的问题 2.2.3 许多程序上的制度和措施均无明确规定 2.3 劳动教养在执行中存在的问题 2.3.1 现行劳动教养制度的执行模式 2.3.2 劳动教养执行中存在的问题 3.劳动教养制度改革的探索

3.1 劳动教养管理制度改革——三种管理模式的探索 3.2 劳动教养教育矫治模式的创新 3.3 劳动教养戒毒模式的探索与研究 4.改革劳动教养制度的思考

4.1 劳动教养制度改革的主要观点辨析 4.1.1 保留说 4.1.2 废除说 4.1.3 变革说

4.2 劳动教养立法不能出台的主要原因 4.2.1 劳动教养立法缺乏基本的理论支撑

4.2.2 我国现行法律体系缺乏劳动教养立法必需的法制基础

4.2.3 目前提出的各种方案的局限性也是劳动教养立法难产的原因之一 4.3 重构我国法律制裁体系的必要性和可能性

4.3.1 我国法律制裁体系中制裁措施的衔接存在空档.3.2 我国法律制裁体系的结构存在功能性缺陷

4.3.3 我国刑罚中的管制、拘役都存在巨大的缺陷，必须予以完善 4.3.4 我国现行的收容教育制度存在着同劳动教养制度类似的各种弊端 4.3.5 重构我国法律制裁体系已具备必要的理论和实践基础 4.4 重构我国法律制裁体系的方案设计

4.4.1 废除劳动教养和拘役刑，设置“强制教养”为刑罚中的主刑 4.4.2 废除管制刑，设置“社区矫正”为附加刑 4.4.3 把“收容教育”改为“矫正教育”，作为一种非刑罚化的处理方式 4.5 结语 参考文献

引言

劳动教养制度是一项具有中国特色的重要司法制度，它在巩固社会主义政权、维护社会治安、预防和减少犯罪等方面发挥了重要的作用。但由于其历史的局限性，这项制度从它建立之初便存在着巨大的缺陷，特别是随着我国社会政治、经济形势的发展变化，以及我国民主与法制建设的日趋完善，这项制度方方面面的不合理性日益凸现，无论是从政治、理论、法治建设，还是在适应国际人权斗争方面均要求必须对劳动教养制度进行重新构建。为此，理论界和实践部门都进行了深入的探讨和研究，特别是近年来，全国各劳动教养单位不断推进创办劳动教养工作特色和劳动教养制度的改革，为劳动教养制度的立法提供了实践基础。全国人大也几次将劳动教养立法列入立法计划，从而修改和完善劳动教养制度。但这项法律至今难产，究其原因，是劳动教养制度的改革涉及了我国整个行政和刑事制裁体系的变革，并对我国现行的诸多法律法规产生明显的影响。所以，我们应当把劳动教养立法放在完善我国法律体系的大背景下，充分吸收和借鉴劳动教养制度的合理成份，以及近年来劳动教养制度改革的成功经验，从全新的角度重新构建我国的法律制裁体系，这样，才能从根本上解决劳动教养制度的合理性合法性危机，为我国的劳动教养制度找到真正的出路。本文考察了我国劳动教养制度的历史发展、性质、存在的缺陷、重新构建的争议等方面的内容，并根据我国各劳动教养单位创办劳动教养工作特色及劳动教养管理制度改革的经验和成果，提出对我国法律制裁体系进行重新构建的一系列建议，希望能对立法工作起到一定的借鉴作用。

1.我国劳动教养制度的建立、发展与历史作用 1.1 我国劳动教养制度的发展历程

我国的劳动教养制度创建于上个世纪50年代。1955年，我国在全国范围内的镇压反革命运动基本结束，新生的人民民主专政政权得到基本的稳固。但在当时历史条件下，全国的政治形势、社会形势仍然比较严峻。为此，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，明确规定：对在肃反运动中清查出来的反革命分子和其他分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不宜继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续在全国各地建立起来。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这一决定被理论界和司法界视为我国第一部劳动教养法规，也被视为我国劳动教养作为一项重要的法律制度正式建立的标志。由于“左”的错误思潮的影响，劳动教养工作在全国范围内愈见扩大，收容范围和对象也突破了该决定的规定，全国范围大办劳教，审批权限和程序也没有得到很好地遵守。到文化大革命期间，劳动教养工作遭到破坏，基本上处于停办状态。尽管当时也做出了在大中城市恢复的努力，但由于当时的历史原因，劳动教养也基本上没有得到恢复。1978年党的十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期，国家制订和颁布了一系列关于劳动教养的行政法规和规范性文件，劳动教养工作全面恢复并得到较快的发展。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题，在1986年通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，1990年通过的《关于禁毒的决定》、1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法律中对劳动教养的对象作了扩大。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作做了补充。特别是，1991年至1993年，司法部先后以部令的形式发布了7个有关劳动教养的行政规章，包括《劳动教养人员生活卫生管理办法》、《劳改劳教工作干警行为准则》、《劳动教养管理工作执法细则》、《劳动教养管理工作若干制度》、《劳动教养人员守则》和《劳动教养教育工作规定》等，对劳动教养工作的各个方面都做了详细具体的规定，使劳动教养工作全面走上了规范化的道路。1994年1月，司法部根据国务院的指示精神，在全国司法厅（局）长会议上提出了创建现代化文明劳教所的奋斗目标。在随后的十余年中，全国各地劳动教养场所的创建工作取得了很大成就，创办劳动教养工作特色方面也取得重大进展，封闭式、半开放式、开放式三种管理模式逐步推广，教育手段呈现多样化的发展趋势，教育水平不断提高，戒毒模式的探索多有成效，为劳动教养制度未来的改革发展提供了实践依据。近年来，劳动教养场所的劳教人员构成发生了明显的变化。戒毒劳动教养人员的比重已经超过了劳动教养人员总数的50%，个别省份已经超过了90%，并有继续增长的趋势。多次被劳动教养人员所占比例不断上升，异地作案和负案在教人员也在不断增加。现在，全国共有劳动教养场所300多个，民警职工10万余人，共收容劳动教养人员26万多人。

1.2 我国劳动教养制度的历史作用

劳动教养，是我国社会主义革命和建设中的一大创举，是一项具有中国特色的社会主义法律制度。自1957年正式创建以来，迄今已走过50余年的风雨历程。这50余年来，全国各地劳动教养场所共收容改造了300多万名劳动教养人员，成功挽救了一批又一批的有违法和轻微犯罪行为的失足者，教育转化了大批的反党反社会主义的“法轮功”痴迷分子，使一大批的毒品受害者成功戒除了毒瘾，走上了新生。这些人，经过劳动教养场所的教育和转化，重返社会后大多数都能够遵纪守法，成为了自食其力的新人。劳动教养制度为维护国家政治和社会稳定、预防和减少犯罪发挥了重要作用。同时，通过组织和发展劳教生产，不仅为社会创造了物质财富，也从经济上减轻了国家执行劳动教养的财政负担，并为我国社会主义法律体系的发展和完善做出了独特的贡献。

2．劳动教养制度存在的问题

劳动教养制度是我国迄今为止存在问题最多，涉及范围最广、矛盾最为尖锐的一项法律制度，全国的理论和实践工作者对于劳动教养制度存在的问题多有论述，且角度也各不相同。本文下面从劳动教养制度在实体、程序以及执行中存在的问题进行简要论述。2.1 劳动教养制度在实体上存在的问题 2.1.1 劳动教养制度的性质缺乏明确的界定(一)劳动教养制度性质的演变过程

我国的劳动教养制度并不像我国的刑罚、治安管理处罚，也不像国外的保安处分等制度，性质很明确，在其发展过程中也没有什么变化。我国劳动教养制度的性质从创办、发展到现阶段发生了很大的变化。在理论界对劳动教养制度的性质一直都有不同的观点，与该制度在不同阶段的演变过程有着直接的联系。

（1）劳动教养在创建时不是处罚，而是具有安置就业的性质。创建劳动教养的一个重要原因，是为了减少社会失业人员，且收容对象基本上已收到过处罚，被劳动教养人员享受合理的工资待遇，可以按照工资制度评定工资，劳动教养没有规定期限。1956年1月，《中共中央关于各省、市、区立即筹办劳动教养机构的指示》中明确规定：在劳动教养期间，不但准许他们依照规定有一定行动自由，还应当根据他们的劳动发给合理的工资。为了照顾开始劳动教养时可能发生的实际困难，在头一、二年内，可按照他们原工资的百分之七十左右发给，以后可以按照工资制度评定工资。

（2）劳动教养在创立初期，明确为强制性教育改造措施，仍兼有安置就业性质。1957年8月经全国人大常委会批准颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》明确规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”（3）劳动教养在恢复发展时期逐渐演变为行政处罚。1982年1月国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》规定：“劳动教养，是对被教人员实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这时没有再提安置就业的性质，同时明确为行政措施，虽然没有明确是行政处罚，但已按行政处罚对待，如在收容的6种人中有5种人是有违法犯罪行为而不够刑事处分的，有一种人是属于单位内部拒绝劳动，破坏纪律，扰乱秩序，不听劝告和制止的，而关于劳动教养1-3年期限及延长劳动教养期限的规定更使劳动教养具有了处罚的性质。

1986年9月由全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条和第32条规定：对卖淫嫖娼、介绍或者容留卖淫嫖娼、赌博或为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽制品等违反治安管理的行为可以依照规定实行劳动教养，可见劳动教养又被作为治安管理处罚的措施而被使用。

1991年11月1日国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书“关于劳动教养及被劳动教养者的权利”中明确指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”《中国的人权状况》白皮书，虽然不属于法律、法规，但是代表我国政府向世界公布的、具有权威性的文件，表明了我国政府对劳动教养性质的定位。

1995年2月《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》明确指出：劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，要贯彻“教育、感化、挽救”的方针，对劳动教养人员重在教育，立足挽救，把劳动教养场所办成教育挽救他们的特殊学校。实际上明确了劳动教养是属于治安行政处罚的性质。（4）近年来关于劳动教养性质的官方表述为“强制性教育挽救措施”。如2002年5月24日《法制日报》以及司法部劳教局的官方网站上《中国劳动教养制度简介》中对劳动教养制度的描述为：“依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。”司法部劳教局主办的《中国劳动教养》2005年第5-6期以司法部劳教局党总支名义发表的《发挥劳教工作职能作用，为构建社会主义和谐社会服务》一文中指出：“劳动教养是一种教育矫治措施而不是惩罚措施，在这一点上不同于刑罚”，“劳动教养制度是具有中国特色的法律制度，是处于刑罚和行政处罚之间的对违法和轻微犯罪人员采取的强制性教育挽救措施。”虽然表述略有不同，但均强调了它的行政性、强制性和教育性。

以上提到的法律法规、法规性文件及有关文章对劳动教养制度性质的表述，一方面反映了我国劳动教养制度性质的演变过程，另一方面，由于其不同的表述和特殊的适用程序、执行模式使人们对劳动教养的性质莫衷一是，无法断定谁是谁非，也引起了国际国内社会各界的争论和批评。二)学术界关于劳动教养性质的不同观点和提法

在我国目前的法学理论界和司法实务界，就劳动教养的性质问题，主要存在以下几种不同的观点和提法：①劳动教养只是一种强制性教育改造的行政措施，不是一种处罚。其理由是：现行法律、法规没有明文规定劳动教养是处罚，却明文定位是“一种强制性教育改造的行政措施”；②劳动教养的本质是一种行政处罚，或者叫最高行政处罚、治安行政处罚、治安管理处罚。因为从劳动教养的执法过程看，劳动教养已经是一种限制人身自由的法律制裁措施，而不仅仅是一种强制措施，且现行有关法律法规也已经将劳动教养作为行政处罚来适用；③劳动教养属于一种刑事处罚，或者叫轻刑罚。这种观点从劳动教养收容对象的确定，劳动教养处罚的严厉性，现行一些法规的规定，劳动教养在打击刑事犯罪活动中所起的作用，其与劳改制度的诸多相似之处等方面对该观点加以说明和阐释；④劳动教养应定性为保安处分。其理由是，劳动教养预防犯罪，防卫社会的目的、收容对象、执行方式类似于国外的保安处分制度；⑤“劳动教养既不是行政处罚也不是刑事处罚，而是一种独立于两种处罚之间的教养处遇”，或者“是处于刑罚和行政处罚之间的对违法和轻微犯罪人员采取的强制性教育挽救措施”。

可以看出，尽管劳动教养制度在我国施行已达半个世纪之久，但对其性质的定位仍然处于一种模糊与混淆的状态，而这样一种现状也必然导致这项制度在我国法律体系中难以找到自己的合理位置，而且，这种混淆在其制度运作上也必然产生出混乱后果。

(三)现行劳动教养制度的性质辨析

性质是事物区别于其他事物的本质属性，是事物所具有的特质。劳动教养制度作为一种限制人身自由的措施，其性质定位不是由哪一部法律法规甚至哪一份文件的表述所决定的，也不会取决于哪位专家学者的观点和看法。笔者认为，劳动教养制度的性质，应当是由被劳动教养的人在劳动教养过程中所受到的各种处遇的属性所决定。从劳动教养的价值取向上看，劳动教养是对那些人身危险性较强的人实行的一种强制性教育挽救措施，强调其教育性和预防性，从这一点上看类似于西方的保安处分；而从劳动教养决定程序来看，因为劳动教养是由治安行政机关负责办案，由劳动教养管理委员会（实质上还是公安机关）审批，不服劳动教养决定则可以向政府法制部门申请行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼，所以劳动教养具有行政处罚的部分特征；但是从被劳动教养人员实际承担的法律后果看，长达１到４年的期限和类似于监禁的执行模式，显然，劳动教养具有十分明显的刑罚的特征。

作为一种限制人身自由的措施，确定劳动教养的性质应当不能回避以下两个问题：一是劳动教养是一种强制措施还是处罚。强制措施与处罚的区别归根到底，在于强制措施是对危险性的预防，是前瞻性的，而处罚是对危害行为的惩罚，是回顾性的，采取强制措施之后还可能因其行为的危害性而被处罚。显然，劳动教养是对违法者应负法律责任的制裁措施，尽管也有着通过教育改造防止被劳动教养人员再次违法的目的和功能，但从其适用条件和严厉程度来看无疑应当属于一种处罚。另一个问题，是具有行政性还是刑事性。如上所述，劳动教养在决定程序上采取的是行政程序，但从其严厉程度和执行模式看，说其具有刑事性应当不算为过，尽管近年来随着劳动教养办特色工作的逐步深入，这种刑事性的特征正在逐渐淡化。也有学者认为劳动教养是介于行政和刑事之间的一种制度，但从我国法律体系的完整性来看，在行政法律体系和刑事法律体系之间并未留有劳动教养制度存在的空间。

综上所述，任何对劳动教养制度的定性必须回答以上两个问题，任何回避这两个问题的做法只能导致认识上的误解和实践中的混乱。所以，笔者认为，现行劳动教养制度应当是一种适用行政程序的，具有刑罚特征的处罚制度。这是一种客观存在，但这种存在并不能代表它就是合理合法的，相反，正是由于这种客观存在，才引起了理论界和实践工作部门对劳动教养制度的争议和重新构建劳动教养制度的研究。

2.1.2 劳动教养的对象被不断扩大，且与刑罚、行政处罚的对象重复

《国务院关于劳动教养问题的决定》规定了4类劳动教养对象，《劳动教养试行办法》规定了6类劳动教养对象，可以归纳为如下6种情形：①罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；②结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；③有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；④聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；⑤有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；⑥教唆他人违法犯罪不够刑事处分的。相关的法律法规关于劳动教养对象的规定主要有： 《治安管理处罚条例》

第三十条：严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养。

第三十二条：严厉禁止下列行为：①赌博或者为赌博提供条件的；②制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的。有上述行为之一的，处15日以下拘留，可以单处或者并处3000元以下罚款或者依照规定实行劳动教养。《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》 第八条：吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除；进行治疗、教育、强制戒除后又吸食、注射毒品的可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》

第四条：因卖淫嫖娼被公安机关处理后又卖淫嫖娼的实行劳动教养，并由公安机关处5000元以下罚款。

2002年公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又规定：对年满十六周岁，具有下列情形之一的，应当依法决定劳动教养：①危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的；②结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸或者拐卖妇女、儿童的犯罪团伙中，不够刑事处罚的；③有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，引诱未成年人聚众淫乱，非法拘禁，盗窃，诈骗，伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票；伪造有价票证，倒卖伪造的有价票证，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，以及窝藏、转移、收购、销售赃物的违法犯罪行为，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，或者被公安机关依法予以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为之一，尚不够刑事处罚的；④制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌，危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的；⑤无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的；⑥教唆他人违法犯罪，尚不够刑事处罚的；⑦介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品，情节较重，尚不够刑事处罚的；⑧因卖淫、嫖娼被公安机关依法予以警告、罚款或者行政拘留后又卖淫、嫖娼的；⑨吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的；⑩有法律规定的其他应当劳动教养情形的。

对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。

我国的法律法规对劳动教养适用的范围作了一些规定：

《劳动教养试行办法》第九条规定：劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居农村流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容教养。

《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养的通知》指出：为了保证公安机关在办理境外人员违法犯罪案件中严格依法办事，现决定，对外国人（含无国籍人）和华侨、港澳同胞、台湾同胞在大陆有违法犯罪行为，需要限制人身自由进行审查的，要严格依照有关法律的规定采取相应的强制措施，不得使用收容审查手段，也不许可作劳动教养处理。

从以上规定可以看出，劳动教养的对象随着不同的历史时期在不断地扩大，特别是在劳动教养的具体实施过程中，一些部门规章、司法解释、地方性法规甚至办案机关内部的制度、文件对劳动教养的对象都作了扩大化的规定，以至于几乎所有违反治安管理规定，不够刑事处罚的行为都可以依照相关规定予以劳动教养。从劳动教养的对象和条件看，其中有相当一部分规定与《刑法》和《治安管理处罚法》的规定交叉甚至重复，使公安机关在处理违法犯罪行为时自由裁量权太大。同时，关于劳动教养适用范围的限制也违反了我国宪法规定的“法律面前人人平等”的基本人权和法治原则。2.1.3 劳动教养制度缺乏充分的法律依据

劳动教养是以限制被劳动教养人员１到４年的人身自由为特征，对其进行强制性教育改造的一项制度。这项制度的主要依据是1957年经第一届全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年经第五届全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年国务院颁布的《劳动教养试行办法》。根据法律位阶效力的原则，劳动教养制度与我国诸多的基本法律和国际人权公约的有关规定存在着冲突，因而使这项制度缺乏充分的法律依据。

(一)劳动教养与《行政处罚法》和《立法法》的规定不相符合

1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”并且在其中规定的七种行政处罚中没有劳动教养。而2003年10月1日实行的《中华人民共和国立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”但劳动教养所依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，都更像是一份政策性文件，与要求十分严谨规范的法律显然相去甚远，至多算是“准法律”性质的行政法规。而《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，只能算是行政法规。虽然后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的规定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。所以，无论劳动教养属于哪种性质，其限制人身自由的实质决定了这种制度必须由全国人大及其常委会制定的法律来规定，其所依据的规范性文件显然与《行政处罚法》和《立法法》相冲突。

(二)劳动教养与《宪法》的规定不相符合 《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由。禁止非法搜查公民的身体。”此处的“法”显然是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、规章。宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，劳动教养所依据的行政法规做出的限制和剥夺人身自由的规定显然同宪法规定相抵触，因而劳动教养制度也是违宪的。因此，2007年12月4日，我国法学界多位学者联名提请全国人民代表大会启动对劳动教养制度的违宪审查，进而废除劳动教养制度。

(三)劳动教养制度与我国承担的国际义务不相符合。

1998年10月，我国签署了《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。由上述可知，剥夺人的自由必须有法律根据，且必须有法定的正当程序。应该讲公约的这一规定，与我国立法法的规定相一致。我国的劳动教养仅有行政法规为依据，而没有法律根据，而且在程序上，监督制约机制和救济程序等方面都存在着严重缺陷，显然是不符合国际公约的要求的。

2.1.4 劳动教养制度违背了处分法定原则和过罚相当原则

如前所述，劳动教养制度在发展演变的过程中，收容对象的种类在不断增加，收容范围由大中城市、铁路沿线、大型厂矿等人口密集地区、交通枢纽地区等治安重点地区，扩大到广大城镇乡村。一些法律法规、司法解释、部门规章、甚至地方性法规争相扩大劳动教养的适用范围和对象，甚至将一些负案待查的人也予以劳教，从而使劳动教养成为一个大口袋，几乎所有为刑法所禁止而不够刑事处罚的行为都可以适用劳动教养，甚至各行各业中所能涉及到违反行政法规的行为除了那些因为轻微而可以受到行政处罚的以外，也都可以适用劳动教养。这些做法违背了处分法定原则，使得劳动教养处在一种被滥用的局面。

现今劳动教养的对象主要包括以下几类人：一是多次违反治安管理法，屡教不改的；二是已触犯刑事法律，罪行轻微，没有必要予以刑事处罚的；三是曾因吸毒或卖淫嫖娼被公安机关处理过，而又再犯者；四是一些“法轮功”痴迷分子。劳动教养作为一种适用行政程序的处罚措施，限制或剥夺公民人身自由的时间，最多可达四年之久，其严厉程度大于刑事处罚中的管制、拘役和短期自由刑，而且还没有缓刑和假释之类的规定。这一处罚措施与上列几类人员违法犯罪的严重性基本不相适应，违背了过罚相当原则。这一缺陷使得实践中甚至经常出现一些违法犯罪人员不惜找关系走后门请求被判刑也不愿意被适用理论上轻于刑罚的劳动教养的不正常现象。

2.2 劳动教养在程序上存在的问题

程序问题是劳动教养制度存在的最严重，最敏感的问题，是与法制化程度关联性最大的问题，也是西方国家和人士攻击最多的话题。目前我国劳动教养的适用程序很不规范，使得劳动教养制度在程序上存在着严重的弊端。

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[1] [2] 3 [4] [5] [6] [7]2.1 劳动教养在审批程序中存在的问题

依照有关规定，劳动教养的审批工作由公安、司法和民政三个部门组成的劳动教养管理委员会负责，但事实上这只是一个虚设的机构。实践中，“劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。由此可以看出，劳动教养的审批不但没有进入司法程序，而且也没有严格按照有关规定，由劳动教养管理委员会审批，而是由公安部门独立完成的。这同我国现行的司法体制极不协调，且存在着很大的弊端。(一)行政机关决定劳动教养的适用和期限存在严重的不合理性，远远超出了法治国家行政权对公民权利的处置限度。

《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定：“人人都有被公正审判的权利”。刑罚中的拘役、管制、3年以下有期徒刑及各种附加刑都必须进入司法程序，必须经过人民法院判决。而劳动教养作为限制人身自由长达1至4年的处罚措施，其严厉程度与这些措施相比有过之而无不及，但劳动教养案件在实际工作中却只由公安机关承办和审批，而且公安机关在审批劳动教养申请时没有任何形式的听审和听证程序，而是采取秘密的、书面的、间接的审批方式，不允许被劳动教养者提意见和做出辩解，也不给他们委托律师进行辩护的机会，使得劳动教养的审批成为一种非公开的内部审查程序，这种程序甚至远不如《行政处罚法》规定的一般程序规范严谨。而且，在劳动教养案件的审批过程中，公安机关有着多重身份：调查者、申请者、决定者。尽管调查、申请和做出决定的公安机关不是同一机关，但却有着上下级关系，那么在做出劳动教养决定时就不可能在申请者和被审批人员之间保持中立，程序正义也就不可能存在。作为法律程序的设计必须遵循两项“自然主义”，即“任何人不得为自己案件的法官”，“裁判者必须听取双方的意见”，劳动教养在适用时都同时违背了这两项要求，显然是严重违背法治化要求的。

(二)在劳动教养审批过程中，公安机关的自由裁量权太大，容易导致警察权力的滥用和滋生腐败。

劳动教养法律法规在适用对象行为界限上的一些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的运用对象区别开来，这样就导致警察在执法过程中有着太大的自由裁量权。同一违法行为，警察在处罚时既可以依据《治安管理处罚法》的规定予以拘留、罚款等行政处罚，又可以依据有关劳动教养的规定对违法行为人处以1到3年的劳动教养，而且对同样应该予以劳动教养的，决定1年还是3年，有关劳动教养的法律法规中并无量的规定。这几种处罚之间的差别之大在当今世界法治国家的司法实践中是绝无仅有的。这种警察权力滥用的可能在劳动教养执行环节的延减教期及办理所外执行和所外就医等方面同样也不同程度地存在着。甚至在实践中，劳动教养部门还曾收容一些负案待查或因坚持上访申诉而被打击迫害的人员。劳动教养制度的这些缺陷使它成为了行政权力滥用的工具，也成了滋生腐败的温床。

2.2.2 在保障劳动教养人员权利救济上存在的问题

在劳动教养法律法规中，除了只规定了劳动教养的对象和审批权外，缺少相应的行政执法程序，对被劳动教养人员获得救济权利的保障规定几乎没有。如没有向被劳动教养人员送达《劳动教养决定书》的规定，没有向被劳动教养人员告知复议权和起诉权的规定，没有关于听证程序的规定等等。尽管2002年公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》第25条规定了“地级以上公安机关可以以同级劳动教养管理委员会的名义组织聆询”，但这并非是必经程序，而且到目前为止，聆询制度作为相关法规明确规定的唯一救济途径，各地公安机关在劳动教养决定做出以前，不是根本没有实行聆询，就是流于形式。司法实践中，根据《行政复议法》的有关规定和劳动教养实际，被劳动教养人员在不服劳动教养决定时，可以向做出决定的劳动教养管理委员会所属的人民政府或上一级劳动教养管理委员会申请复议，并可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。但由于没有严格的法律保障，许多被劳动教养人员申请复议或提起诉讼的权利被变相剥夺，而且，由于对劳动教养行政复议和行政诉讼没有明确的规定，以及劳动教养法律地位存在的争议，在复议或诉讼过程中存在着种种困难和阻力，甚至，公安部1998年11月在《关于劳动教养范围有关问题的通知》中竟然规定：“人民法院在受理劳动教养行政诉讼案件时要充分考虑农村的实际情况，慎重对待，不要轻易做出劳动教养审批部门败诉的决定。”这些现象的存在，使得本来有诸多争议的劳动教养案件在司法实践中却少有申请行政复议或提起行政诉讼的，即便是有，复议变更或胜诉的也更是少之又少了。

检察监督的无力，也是被劳动教养人员的救济权利不得到保障的重要原因之一。根据《劳教检察工作办法》的规定，检察机关的监督权只体现在劳动教养的执行上，且除了对劳教监督的具体业务范围作了规定外，对于监督程序、监督权的行使方法都没有明确详尽的规定，对最关键的同时也是存在问题最严重的一个环节——劳动教养的审批活动，其监督权仅限于提出纠正意见，难以发挥监督职能，保障公民的合法权益。而且，在监督过程中，缺少具体的监督程序和相应的后续手段，致使案件复查纠正工作的质量无法得到保障。2.2.3 许多程序上的制度和措施均无明确规定

在办理案件适用程序上普遍实行的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、送达制度、告知制度、办案责任制、错案追究制，以及先行羁押措施等在有关劳动教养的法律法规中均无明确规定，这也是劳动教养制度在程序方面存在的重要缺陷之一。2.3 劳动教养在执行中存在的问题 2.3.1 现行劳动教养制度的执行模式

根据有关法律法规的规定，我国现行劳动教养的执行模式包括以下几个方面的内容：(一)收容制度

对被劳动教养的人，应当在规定的时间、地点予以收容；劳动教养执行机关要对送交收容执行的劳动教养人员进行法定的收容条件审查、健康检查和安全检查；对因有特殊情况、符合所外执行条件的劳动教养人员办理所外执行；对劳动教养期满或符合提前解除条件的劳动教养人员依法办理解除劳动教养手续等。(二)分类处遇制度

分类处遇是指依据一定的原则、标准和程序，将具有不同类型特征的劳动教养人员编入不同的管理单位，实施有针对性的管理、矫治和教育的制度。《劳动教养试行办法》第18条规定：“对劳动教养人员，应当按照性别、年龄、案情性质等不同情况，分别编队，分别管教”。

(三)安全警戒制度

劳动教养场所设置警戒职能部门，建立护卫队，负责场所警戒护卫工作；劳动教养管理所建立健全安全管理制度，采取安全措施，防止劳动教养人员逃跑、自杀、闹事、骚乱、暴动等重大恶性事故及其他违法犯罪活动，防止外部人员袭扰、破坏。(四)通讯、会见和放假、准假制度

劳动教养执行机关保护劳动教养人员的通讯、会见自由，并实行放假、准假制度，《劳动教养试行办法》第八章第52条至第54条规定：“劳动教养人员的通讯，不检查。会见家属时，不旁听。家属当天不能返回的，应当安排食宿；有居住条件的，允许夫妇同居”，“劳动教养人员亲属送来的衣物和食品，一般不应限制”。根据有关规定，劳动教养人员放假、准假有4种形式：即休息、放假、事假和奖励假。(五)教育制度

教育方面，按照“教育、感化、挽救”的方针和“三像”指示的要求，坚持办劳动教养工作特色的方向，贯彻理论联系实际，因人施教，疏通引导、着力改造、以理服人的原则，主要开展政治理论和法律常识教育、职业技术教育、文化教育等内容，并辅之以各种形式的辅助教育和社会帮教活动。(六)劳动生产制度

劳动教养场所为实现劳动教养的目的，依法组织劳动教养人员从事生产劳动，促使劳动教养人员树立正确的劳动观念，养成劳动习惯，从而强化遵纪守法意识，达到改造思想，矫正恶习的目的。

1989年8月，司法部在全国劳动教养管理系统开始全面部署创办劳动教养工作特色的工作，并出台了一系列相关政策。伴随着探索劳动教养特色的实践过程，构建有中国特色的三级劳动教养处遇模式已初露端倪。1992年8月10日，司法部制定的《劳动教养管理工作若干制度》中规定，“对劳动教养人员实行从严管理、普通管理和宽松管理三级管理制度”，可根据不同级别管理对象的条件和处遇，评定劳动教养人员不同的管理等级，并执行相应的管理措施；教育上以创办劳动教养学校为载体，推行课堂化、系统化、正规化的教育模式；同时积极发展劳动教养生产，强调通过生产劳动锻炼，使劳动教养人员转化思想，矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能。在随后的近十年中，各地的创办劳动教养特色工作都取得了一定的成绩，但劳动教养的执行模式仍然没能完全摆脱刑罚执行模式的影响，而探索出一条具有劳动教养特色的道路来。近年来，随着对劳动教养存在问题的争议和劳动教养立法的呼声越来越高，司法部加大了创办劳动教养特色工作的力度，提出了实行“封闭式、半开放式、开放式”三种管理模式的构想和要求，并在教育上推行学分制和心理矫治工作，开始注重对教育质量的评估评价，劳动教养工作特色逐渐显现出来。但由于场所安全稳定的巨大压力，各地劳动教养机关都是采取谨慎的态度稳步推进，且全国各地推行的广度和深度也不尽相同，劳动教养工作应有的特色仍没有充分展现出来。2.3.2 劳动教养执行中存在的问题

在劳动教养制度创建初期，由于它具有教育改造，安置就业的性质，其执行模式还是有别于劳改模式（即监禁模式）的，但后来随着劳动教养性质和收容对象的变化，作为限制或剥夺公民自由时间最长、范围最广、影响最大的“行政处罚措施”，其执行模式逐渐混同于劳改执行模式，同时，由于劳动教养长期附属于劳动改造机关的领导，使劳动教养在实际执行过程中成了“二劳改”。在实践中，劳动教养管理体制、管理制度、管理方式一直沿袭监狱的封闭管理模式，除了没有电网和武警看押外，在教育、管理、劳动等方面和刑罚执行没有本质的区别。

在实际工作中，由于制度不健全、制度落实不严格、执法人员素质不高等原因，劳动教养执行中存在着较多的问题：吃拿卡要、打骂体罚、玩忽职守成为系统中的三大顽症而长期得不到解决；劳动教养人员逃跑、所内发案、非正常死亡和重大生产责任事故时有发生；所外执行和所外就医把关不严；分级分类管理制度落实不到位；延减教期随意性大；所内教育流于形式，教育内容和教育方法陈旧简单，针对性差；劳动教养人员解教释放后的安置帮教落实不到位，重新犯罪率居高不下，多进宫劳动教养人员比例逐年升高；劳动作为一项重要的教育手段在实践中被异化为惩罚劳动教养人员和创造经济效益的手段，并走向没有生产项目，劳动教养人员长期坐吃闲饭和片面追求经济效益，劳动教养人员长期超时超体力劳动，忽视管理教育两个极端，等等。以上问题的存在，很大程度上影响了对劳动教养人员的教育挽救质量，影响了劳动教养工作目标的实现，也影响了劳动教养工作的社会形象，加剧了劳动教养的合法性合理性危机，使得劳动教养制度的改革显得更加必要和紧迫。

3.劳动教养制度改革的探索

进入21世纪以来，司法部及全国各劳动教养工作单位加大了对劳动教养制度改革的探索力度，劳动教养工作的特色也逐渐显现出来。在管理上，单一的封闭管理模式逐渐转变为“封闭式、半开放式、开放式”三种管理模式，在分级处遇的基础上，探索具有中国劳动教养特色的开放处遇模式；在教育上，探索开展心理矫治工作，并吸收借鉴社会学校的办学经验，试验学分制，探索教育矫治质量评价体系等先进教育形式，同时开始对劳动教养人员提供法律服务；在生产劳动上，以开展职业技术培训和习艺劳动为主要特征，着眼于解教就业；随着吸毒劳动教养人员的增加，开始了劳动教养戒毒模式的探索和研究。以上方面的改革和探索尽管由于受到劳动教养强制执行的封闭性条件限制和场所安全稳定的压力，使总体上的变更和创新的幅度还不是很大，但仍旧取得了许多成功的经验，为劳动教养制度的变革和法律体系的完善提供了实践基础。

3.1 劳动教养管理制度改革——三种管理模式的探索

三种管理模式指劳动教养场所根据劳动教养人员在所内的表现，对其实行封闭式、半开放式、开放式三个阶段管理，对不同阶段的劳动教养人员实行不同的管理方式、矫治方式、教育内容，给予不同的处遇，同时规定有严格的适用条件和升降级流转程序。由于理解和推行力度的不同，全国各地逐渐形成了深度和广度均有所区别的、特色不尽相同的“三种管理模式”，但主要特征则基本相同，即封闭式管理阶段实行严格的民警直接管理，突出管理的强制性，劳动教养人员享受有关法律法规规定的生活待遇，除法律法规规定的特殊情况外，一般不享受减期、奖励假等处遇；不得办理所外执行，严格控制会见、亲情电话的次数和自由活动的时间，实行严格的集体定位管理制度和严格的出入报告制度等；在教育矫治内容上，实施集中式、灌输式为主的强制性教育矫治，着重解决安心接受教育挽救和服从管理等问题。半开放式管理阶段实行民警直接管理下的劳动教养人员民主管理，突出管理的宽泛性；劳动教养人员享受减期、奖励假等处遇，并在购物、选餐、会见、亲情电话的次数和自由活动的时间等方面优于封闭式管理阶段；在教育矫治内容上实施启发式、引导式为主的教育矫治，在完成规定课程学习任务的前提下，开设选修课程，满足不同类型劳动教养人员的需要。开放式管理阶段则多实行民警辅导下的劳动教养人员自我管理，突出管理的开放性；劳动教养人员享受更多的减期、奖励假处遇，并在购物、选餐、会见、亲情电话、自由活动等各个方面均有着更大的自由度；在教育矫治内容方面则实施自主式、互动式为主的教育矫治，除规定课程外，绝大多数教学内容可由劳动教养人员根据自己的意愿和需要进行学习，主要以社会适应性教育和就业指导为重点，为劳动教养人员解教后的生活、就业创造条件。部分劳动教养场所加大了对劳动教养人员放假回家或根据条件给予办理所外试工、试农、试学、试商和所外矫治的力度，是劳动教养管理制度改革的有益尝试。

目前在推行三种管理模式的过程中，迫于开放式管理对场所安全稳定带来的巨大压力，各劳动教养场所一般都持审慎的态度，推行开放式管理的步伐明显滞后，使三种管理模式实质上变成两种管理模式，与三种管理模式设计的初衷相去甚远。这种现象也比较真实地反映了劳动教养法律规定滞后对改革探索工作的严重制约，也反映了劳动教养制度改革对劳动教养立法工作的推动作用和迫切需要。3.2 劳动教养教育矫治模式的创新

对劳动教养人员进行教育矫治，是劳动教养工作的一项重要内容。近年来，随着形势的发展，全国各地劳动教养场所按照促进劳动教养人员转变思想，矫正恶习，使其成为守法公民的教育矫治目标要求，积极探索和创新教育矫治新模式，劳动教养场所教育工作取得了许多新的成绩。如上海市劳教局努力构建帮助劳教人员“学会学习、学会做人、学会做事、学会生存”的“四个学会”教育体系，北京市劳教局提出开放式、需要式教育理念，打破过去封闭、单一的教育模式。为适应“三种管理模式”的改革，各地都对教育工作进行了新的探索和尝试，确定了不同管理阶段劳动教养人员教育的主要内容。山东、湖北、湖南、辽宁、山西等许多省份将学分制引入场所教育，为劳动教养教育工作注入了新的活力，提高了教育矫治质量，促进了劳动教养人员的转化。近年来，劳动教养场所心理矫治工作日益得到重视。各地劳动教养场所基本都建立起了心理咨询室，配备了专门的心理咨询员，一些场所还购置了先进的心理治疗设备，设立了情绪宣泄室。司法部劳教局还先后组织了三期劳教场所心理咨询工作警察培训班，培养了近300名劳教场所心理咨询工作骨干，各地还通过举办培训、组织脱产学习等多种方式，培养了一大批心理咨询专业警察。通过心理健康教育、心理咨询和矫治工作，使劳动教养人员的一些心理问题得到解决，成功的矫治个案逐渐增多，心理咨询的效果逐步显现出来。作为一种新型的教育手段，心理矫治已经成为了劳动教养场所教育工作的一个亮点。

建立教育矫治质量评价体系，对劳动教养场所对劳动教养人员进行教育矫治的质量进行科学考评是近几年才提出的一项新的课题。司法部劳教局专门制定了《劳动教养人员教育矫治质量评价试行办法》，对教育矫治质量评价的原则、标准、途径和方法、结果的管理和运用以及组织实施等作了具体的规定。教育矫治质量评价体系在全国各地劳动教养场所逐步推广和建立，推动了劳动教养场所将工作的重点逐步向提高教育矫治质量的转移，从而实现劳动教养制度应有的价值取向。

3.3 劳动教养戒毒模式的探索与研究

由于吸毒劳教人员的大量增加，劳动教养戒毒模式的探索和研究日益受到了理论界和实践工作部门的重视。各省劳动教养部门相继成立课题组，对构建劳动教养戒毒模式进行专题调研，并进行试点和推广。一些理论和实践工作者也提出了整合戒毒资源，把强制戒毒和劳动戒毒进行合并，以及戒毒劳动教养期限应作例外法律规定的观点。2003年，司法部劳教局根据各地试点和推广的经验，在充分调研的基础上，提出了“相对封闭、长期管理、综合矫治、后续照管”的劳动教养戒毒基本模式，并在全国进行试点和推广。2007年12月29日全国人大常委会通过的将于2008年6月1日实施的《中华人民共和国禁毒法》将强制戒毒和劳动教养戒毒这两种措施合并为一种强制隔离戒毒措施，并规定其期限为二年。虽然新的《禁毒法》正式取消了关于劳动教养戒毒的规定，但不可否认，劳动教养制度及有关劳动教养戒毒模式的研究为我国的戒毒工作做出了积极的贡献。

在实际工作中，劳动教养制度的改革和探索尽管取得了一定的成绩，但由于这项制度本身存在的巨大缺陷，其尴尬的法律地位并不能从根本上得到改变，但这些成绩的取得，为劳动教养制度的变革及我国法律制裁体系的发展和完善带来了新的理念和宝贵的经验。比如“封闭式、半开放式、开放式”三种管理模式以及与之相适应的教育内容及形式，是对我国长期以来占主导地位的以监禁为主的刑罚执行模式的创新和挑战，也为我国近年来开始进行试点工作的社区矫正提供了可以借鉴的经验。学分制、心理矫治以及建立教育质量评价体系等各种新型的教育形式，为提高对违法犯罪人员的教育改造质量，促使他们顺利回归社会做了许多有益的尝试，也为创新我国对违法犯罪人员矫正教育的形式和方法提供了宝贵的经验。

4.改革劳动教养制度的思考

4.1 劳动教养制度改革的主要观点辨析

劳动教养制度存在的种种弊端引起了理论界和实践工作者广泛的讨论和争议，劳动教养的立法工作也日益得到立法者的重视，并多次被列入全国人大的立法计划。广大学者和实践工作者也针对劳动教养立法问题各抒己见，从劳动教养的名称、性质、对象、程序、执行模式的设计等方面提出了不尽相同的观点和建议，均有可取之处。下面笔者就有关劳动教养制度改革的主要观点逐一进行简要评析。4.1.1 保留说

这种观点强调劳动教养在预防和惩罚犯罪、维护社会治安中所起的重大作用，认为由于我国刑法中犯罪概念定量因素的存在，那些屡教不改的违反治安管理行为的人和“刑法边缘族”，以及《刑法》和《治安管理处罚法》在违法犯罪规定上存在的空档只能由劳动教养制度来调整，所以取消劳动教养制度后难以在法律上找到合适的取而代之的办法，主张以立法的形式使劳动教养制度合法化。

笔者认为，这种简单地以立法的形式保留劳动教养制度的观点，的确可以在一定程度上解决劳动教养制度的合法性危机，但其弊端也是明显的：一是无论其期限如何缩短，但实施劳动教养必须以限制人身自由为手段，这便与行政处罚和刑罚的期限不可避免地产生重复和冲突；二是没有解决在执法过程中存在的自由裁量权太大的问题；三是作为轻于刑罚的劳动教养其严厉程度大于某些刑罚，存在着严重的不合理之处，所以，这种简单地以立法形式固定劳动教养制度的做法并不能从根本上解决劳动教养制度的存在空间和各种弊端，同时也会导致我国法律制裁体系的混乱，因而是不可取的。4.1.2 废除说

这种观点以劳动教养制度存在的种种弊病为基础，认为其收容对象完全可以归并到刑罚和治安处罚调整当中，主张将劳动教养制度彻底废除。

笔者认为，此种观点固然有着相当的合理性，但却是忽视了中国国情的一种观点，一是劳动教养制度虽然有着种种弊病，但其以矫正和预防为重点，注重被劳动教养人员再犯的危险性的特点，一定程度上是对我国刑事处罚体系结构性缺损的弥补，简单废除则是完全抛弃了这些合理成份；二是劳动教养的性质与单纯的处罚有着很大的不同，其收容对象未必完全可以归并到刑罚和治安处罚当中；三是当前我国劳动教养系统尚有10余万从事劳动教养工作的民警和职工，废除劳动教养之后这部分人的分流和安置将成为一个巨大的社会问题。4.1.3 变革说

这是目前绝大多数专家学者和实践工作者所持的观点。这种观点既强调劳动教养制度存在的合理性，又能从劳动教养制度的种种弊端出发，主张从功能、性质、名称、实体、程序、执行模式等方面进行改革，构建具有中国特色的劳动教养制度。

改革的呼声是一致的，但如何改革，新的劳动教养制度如何构建，专家学者和实践工作者则又众说纷纭，存在着较大的分歧。总体上讲，又可以分为以下几种观点：(一)行政处罚化

这种观点同上文论及的保留说基本相同，只是主张在程序上予以司法化，由人民法院审理决定，或者建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。

笔者认为，这种观点除存在上文论及保留说的弊端外，还会带来行政权与司法权的混乱，并失去行政裁决简便快捷的优势，造成司法资源的浪费，是诸多方案中最不可取的。(二)刑罚化

这种观点认为，既然劳动教养的严厉程度明显超过了行政处罚中限制人身自由的程度，甚至超过了管制、拘役及三年以下有期徒刑等刑罚措施，那么它的出路就在于刑罚化和司法化，主张将劳动教养改造为一种刑罚措施，或者建立中国的轻罪制度。

笔者认为，这种观点有一定的合理性，但需要协调与管制、拘役和有期徒刑之间的关系，并对我国现行刑法中犯罪概念定量因素的存在产生影响，同时还有犯罪范围扩大化的后果。(三)非刑罚化

这种观点根据行刑经济原则和短期自由刑存在的弊端，以及现存的非刑罚处罚方法与刑罚之间的空档，主张将劳动教养改造为一种非刑罚方法，实行较为宽松的管理模式，达到教育矫治违法行为人的目的。

笔者认为，这种观点有较多的可取之处，且符合刑罚轻缓化、民主化的世界趋势，但现行劳动教养制度收容对象结构复杂，全部采取非刑罚方法予以处理是不合适的，因而简单地将劳动教养改造为非刑罚方法会存在一定的片面性。(四)独立于刑罚与行政处罚之外的处遇制度

这种观点认为劳动教养立法必须跳出行政法和刑事法之间“非此即彼”的思维模式，从中国的国情出发，建立一种全新的和独立的制裁处罚体系，与我国的刑罚、行政处罚构成“三级制裁体系”。

笔者认为，这种观点过分迁就客观存在。确定一种独立于刑罚和行政处罚之外的处罚制度，则其执行期限、执行模式与刑罚、行政处罚如何区别将是一个重大课题。而且我国现行的行政处罚与刑罚之间的衔接相对已经比较严密，除上限为15日的行政拘留和下限为1个月的拘役之间存在着15日的空档可通过立法技术加以解决之外，几乎所有涉及行政处罚的法律在做出对违法者的行为给予经济、民事、行政的处罚规定之外，都有“情节严重构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任”之类的规定，所以在这一层面上没有劳动教养的地位，也根本没有必要在刑罚与行政处罚之间再设置一种独立的处罚措施。而建立一套独立的制裁处罚体系则是司法资源的重复和浪费。(五)保安处分化

这种观点从劳动教养制度与保安处分在价值取向方面的相似性出发，主张将劳动教养加以改造，使其成为中国式的保安处分，主要适用于违反治安管理，屡教不改和犯罪情节轻微可以免予刑事处罚或者不起诉，但又由于行为人具有较大危险性不宜马上放回社会的人，强调以违法行为人的人身危险性作为处罚依据，着眼于犯罪预防。

笔者认为：保安处分立足于行为人的人身危险性，实践中尽管可能设计一些具体的适用条件，但由于保安处分针对的是行为人的人身危险性而不是危害行为，执行期限的长短取决于行为人社会危险性是否消失，显然与现代法治社会公认的过罚相当、罪刑法定等原则相背离，而且，由于保安处分适用的实质要件即人身危险性弹性太大，可把握性不强，实践中更容易被滥用。(六)非处罚化

这种观点主张将少年教养、收容教育、强制戒毒等教育矫正措施以及涉及到乞丐、残疾人、无家可归者的救治措施和对艾滋病等传染病进行治疗的强制医疗措施进行兼收并蓄，统一归到一种新的制度体系之下，分别情况实行矫治、救济和强制医疗等。

笔者认为，这种观点看到了我国现实存在的一些社会问题，并提出了解决措施，但由于脱离了中国的经济、文化背景而显得太过理想化，可以供立法者参考。4.2 劳动教养立法不能出台的主要原因

劳动教养制度是中国共产党人从中国国情出发，创造的具有中国特色的一项制度。从1987年开始，劳动教养立法便与劳动改造立法同时启动，已历时20余年，期间先后被列入“七五”、“八五”、“九五”和“十五”国家立法规划，并经几十易其稿。特别是2006年以来，《违法行为矫治法》作为专门规范过去劳动教养制度管辖范围的专门法律被再次纳入全国人大的立法规划，引起了理论界和全国劳动教养实践工作者的广泛关注和讨论，许多人对《违法行为矫治法》的立法理念、原则、性质、适用对象、期限、程序、执行模式等内容从不同的角度提出了自己的看法和建议。仅就文字和程序而言，起草甚至通过一部法典并不难，但时至今日，这部法律仍旧没有出台，究竟是何原因，值得所有研究者们深思，并认真总结立法过程中的经验和教训，提出合理的立法方案。经过认真的研究和分析，笔者认为，劳动教养立法之所以迟迟不能出台，主要由以下几方面的原因造成：

4.2.1 劳动教养立法缺乏基本的理论支撑从现行劳动教养制度存在的种种弊端分析，劳动教养立法必须首先解决的理论问题包括：劳动教养的正当性、合理性和合法化问题，法治化问题，公民权利与政府权力，特别是警察权力的规制问题，包括劳动教养在内的社会管理处罚和制裁体系的统一与规范问题，劳动教养的司法化及其程序设计问题等等。这些是劳动教养立法必不可少的理论支撑，不解决这些问题，劳动教养立法只能是欲速不达，事与愿违。但是到目前为止，这些问题并未从根本上得到解决，各种观点之间的差异和分歧无法得到协调，这是劳动教养立法迟迟不能出台的根本原因所在。

4.2.2 我国现行法律体系缺乏劳动教养立法必需的法制基础

首先，各种对劳动教养制度重构的方案中几乎全部涉及到我国法律制裁体系的变革，特别是可能涉及我国刑罚体系的修改，将为我国惩治犯罪、维护治安的法律实践注入新的血液和活力。但这些方案多数只侧重于劳动教养制度的改革和重新构建，并没有系统地研究对我国法律制裁体系构成的影响，而且劳动教养制度究竟如何改革尚未形成比较统一的意见，这些都是劳动教养立法的重要因素。

再次，劳动教养立法为我国的法律体系带来许多新的理念，对我国传统法治理论产生了深刻的影响，如我国刑法中犯罪概念定量因素的调整和完善，注重犯罪预防、强调人身危险性的价值取向，以及对常习性违法行为者的矫治理念等，这些理论均有其合理成份，但也不可避免地存在弊端，如何既能吸取这些合理成份，又能避免所带来的弊端，恐怕也是劳动教养立法的一个难点所在。

最后，从法制化的角度讲，应当把劳动教养及收容教育、行政处罚、治安处罚、强制治疗和强制戒毒等社会管理的手段和涉及公民人身自由的处罚和措施，进行全面、系统和深入的研究和梳理，为劳动教养立法作好实践基础的准备。而这些，学者们在这方面的研究还不是非常成熟。

4.2.3 目前提出的各种方案的局限性也是劳动教养立法难产的原因之一

学术界提出的关于劳动教养制度的各种改革方案都有其合理性和可取之处，但不可能避免的，这些方案又都存在着一定的弊端。究其原因，这些方案都是立足于现行劳动教养制度的实际情况，通过各种方案的设计为其找到存在的理由和基础（或者没有考虑中国的国情而主张简单废除），是为了立法而立法，并没有真正站在完善我国整个法律体系的高度，所以，这些观点存在一定的局限性也是不可避免的。

所以，笔者认为，劳动教养立法应当跳出单纯地为劳动教养制度寻求法律依据的思维模式，把它放在完善我国法律体系的大背景下，充分吸收和借鉴劳动教养制度的合理成份，以及近年来劳动教养制度改革的成功经验，从全新的角度重新构建我国的法律制裁体系，这样，才能从根本上解决劳动教养制度的合理性合法性危机，为我国的劳动教养制度找到真正的出路。

4.3 重构我国法律制裁体系的必要性和可能性

法律制裁是指由国家特定的机关对违法者依其所应负的法律责任实施惩罚的强制措施。在我国的法律制裁体系中主要包括刑事制裁、民事制裁和行政制裁。劳动教养显然是一种法律制裁措施，但根据前文分析，无论把劳动教养归入何种制裁措施，或者确立为一种独立于以上三种措施之外的新的制裁措施，都不能改变其尴尬的法律地位。因而，基于劳动教养制度的改革重新构建我国的法律制裁体系十分必要，这也与我国现行的法律制裁体系中存在的一些问题有着密切的关系，同时也是我国法治化进程的必然要求和最终结果。4.3.1 我国法律制裁体系中制裁措施的衔接存在空档

一是行政处罚中拘留的上限为15天，刑法中拘役的下限为1个月，两者之间存在的空档有必要通过立法予以衔接，但仅有15天的空档，已无法再容得下其他处罚形式的存在，所以前文所述的“三级制裁体系”的提法在法律上是找不到合适位置的。在实践中，劳动教养的期限与刑罚中的短期自由刑存在交叉，其构成要件又与治安处罚和刑罚有重合的地方，执行模式与刑罚的监禁执行模式无本质的区别，这在立法理论和实践中都存在矛盾。二是我国刑罚对非刑罚方法的规定只有两条：一条是赔偿经济损失；一条是予以训诫或责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。这些非刑罚方法的处罚程度与刑罚还存在着比较大的空档，无法完整地体现罪责刑相一致的原则，从而致使法官断案时处于倚轻或倚重两难的选择。三是目前我国的刑罚执行方式主要以监禁刑为主，这种与社会隔离的行刑方式容易使罪犯形成监狱化的人格特征，这种人格特征使罪犯在刑满释放直接回归社会后很难适应高速发展变化的社会生活而很容易重新走上犯罪的道路。目前我国的制裁体系中缺少一种介于完全剥夺自由的监禁刑到直接放到完全开放的社会上行刑两种方式之间的过渡刑种。

4.3.2 我国法律制裁体系的结构存在功能性缺陷

我国现行的刑罚、行政处罚等措施偏重行为人的行为及其危害结果，较少顾及行为人的人身危险性或危险倾向，缺乏一种专门针对人身危险性的、积极主动的教育手段。尽管这两种措施在一定程度上都有预防犯罪、教育违法行为人的功能，但这种功能只是在惩戒的同时起到的附带作用。这些措施，包括我国现在普遍开展的法制宣传和教育活动，同专门就行为人违法犯罪行为及人身危险性而开展的有针对性的教育活动所起的作用是无法相比的。因而，有必要建立一种专门针对违法行为人人身危险性开展教育活动的手段，以弥补我国现行法律制裁体系的功能性缺陷。

4.3.3 我国刑罚中的管制、拘役都存在巨大的缺陷，必须予以完善

管制刑是一种对罪犯不予关押，但限制其一定的人身自由，由公安机关执行和群众监督改造的刑罚方法，期限为3个月到2年。这种刑罚方法存在一定的缺陷：①管制刑的存在有损我国刑罚结构的科学性。作为最轻的主刑，按刑法的规定其上限为2年，羁押1日可折抵管制刑2日，反过来推算，管制2日可折抵拘役1日，则2年的上限会严厉于上限为6个月的拘役；同时，管制与缓刑的适用对象及执行方法存在冲突；②管制刑规定的各种惩罚性内容对罪犯的约束力太弱，且由于执行中在监督管理方面存在的问题，判处了管制相当于“无人管”，失去了应有的惩戒作用；③管制刑缺乏必要的强制手段作保障；④管制刑的执行体制无法适应其监督与改造功能的需要，如公安机关无力监督或监管不力，社区群众不愿监督或不敢监督等。

拘役是我国刑罚中的一种短期自由刑，期限为1个月到6个月。被判处拘役的犯罪分子，由公安机关就近执行，在执行期间每月可以回家一到两天，参加劳动可酌量发给报酬。实践中，由于全国各地很少设置有专门的拘役所，多数情况下都放在了公安机关的看守所执行。拘役刑存在的主要弊端有：①拘役刑期较短，对罪犯进行教育改造的机会较少，不能保证改造的效果；②由于拘役的刑期太短，实践中往往会发生判决拘役的同时就释放被羁押的罪犯的情况，难以发挥刑罚的功能；③由于没有专门的拘役场所而将罪犯混管，增加了其受到恶性交叉感染而成为再犯的可能；④司法实践中拘役很少被适用。

同样，我国较短期限的有期徒刑也存在有拘役的许多弊端，这是短期自由刑的一种共性。这些刑罚方法存在的弊端应当及时在立法中加以改革和完善。

4.3.4 我国现行的收容教育制度存在着同劳动教养制度类似的各种弊端

收容教育制度是我国对有卖淫嫖娼行为的人员集中进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的强制性教育措施。收容教育由公安机关决定，期限为6个月至2年。收容教育制度同劳动教养制度有着相类似的弊端，也是必须在立法中予以改革的一项重要内容主要有：①性质难以界定，主要有行政强制措施说、行政处罚说、变相刑事处罚说等；②收容教育法律依据不足，其规定与《立法法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》有冲突；③作为限制人身自由长达6个月到2年的强制措施，收容程序过于简略，排除了相对人的正当程序权利，无从获得各种救济。这也与我国的法治进步趋势和人权保障要求相背离，与国际人权公约的规定相背离；④监督机制不健全，实践中警察的自由裁量权太大；⑤执行模式上类似于监禁模式，教育方式和教育内容简单落后，收不到应有的效果。4.3.5 重构我国法律制裁体系已具备必要的理论和实践基础

近年来，全国的专家学者和实践工作者对于劳动教养、收容教育、管制、拘役等措施进行了广泛而深入的探讨和研究，提出了许多有价值的改革观点和立法建议。同时在实践中关于有关制裁制度的改革经验，包括劳动教养制度创办特色工作，也包括从2003年开始的社区矫正的试点工作等，都取得了可喜的成绩，也总结了许多宝贵的经验。特别是在劳动教养制度改革探索的过程中，实行的像封闭式、半开放式、开放式三种管理模式，心理矫治，教育矫治质量评价体系，学分制等内容的尝试和深入推广，为惩治和教育改造违法犯罪人员带来了新的理念和宝贵经验。这些工作，都为我国法律制裁体系的改革和完善提供了理论和实践基础。可以说，重新构建我国法律制裁体系的时机已基本成熟，应当提上议事日程了。4.4 重构我国法律制裁体系的方案设计

根据以上的分析，笔者认为，我们应当跳出单纯为劳动教养制度寻求法律依据的思维模式，把行政处罚、劳动教养、收容教育及刑罚等各种制裁措施统筹考虑，充分吸收借鉴每种措施的合理成份，充分利用有关理论研究成果和改革经验，从全新的角度来构建我国的法律制裁体系。经过认真研究，笔者提出如下的改革建议，供立法者参考： 4.4.1 废除劳动教养和拘役刑，设置“强制教养”为刑罚中的主刑

(一)具体设计方案为：①刑期：半个月到2年，同时将有期徒刑的下限提高至2年；②主要适用对象：为拘役的替代刑，主要适用于犯罪情节比较轻微，社会危害性不大，不需要判处有期徒刑的罪犯；③程序及监督：按照刑事诉讼程序执行，人民检察院监督（包括执行的全过程）；④管理和执行机关：将劳动教养管理机关改设为强制教养的管理机关，将劳动教养管理所改设为“强制教养所”，负责对被强制教养人员的管理和教育；⑤执行模式：实行封闭式、半封闭式两种管理模式。封闭式管理期限为3个月到1年（刑期不足3个月的则全部执行封闭式管理），主要实行严格的民警直接管理，实行严格的军营式一日生活制度，半天学习，半天训练。教育上重点强化行为养成、认罪认错和政治、法律知识的学习，辅之以心理咨询等先进的教育手段。经严格考核后可转入半封闭式管理阶段，实行民警管理下的自主管理，实行封闭式学校式的管理制度，被强制教养人员除参加教育和集体活动的时间以外在所内有较大的自由度，可自由购物、选餐等，经强制教养所批准每月可享受回家1到2天的探亲待遇。教育上重点进行思想道德、法制教育和职业技能培训，辅之以心理矫治等教育手段，推广学分制并实行教育矫治质量评价工作。

(二)强制教养的特点：①被强制教养人员不参加营利性生产劳动。执行强制教养的部门是履行国家职能的行政执法机关，应当由国家财政全额负担其运转经费，而不应该把从事营利性生产活动作为收入来源。而且，从事营利性生产活动容易导致因片面追求经济利益而忽视教育改造的主业地位，同时也容易滋生腐败。作为一种重要的教育改造手段，被强制教养人员只参加公益性的、习艺性的以及日常事务性的劳动，这样有利于他们树立正确的价值观和人生观，有助于他们期满释放后的就业。②强制性仍然是强制教养的主要特点，主要表现在对被强制教养人员人身自由的限制和必须参加各种形式的教育和集体活动等方面。即使是在半封闭式管理阶段，被强制教养人员都必须参加固定的教育科目以及公益或习艺劳动等集体活动，每月只能享受回家1到2天的探亲假待遇，其人身自由仍然受到很大的限制。③管理模式由严到宽的过渡是强制教养的主要特色。这是吸取了劳动教养三种管理模式改革的成功经验，并为适应罪犯由监管场所走向社会的需要而设立的。同时，包括实行封闭式、半封闭式管理模式的强制教养在内的各种主刑，和下文论及的完全开放的“社区矫正”等附加刑，以及非刑罚处理方式的“矫正教育”等共同构成了我国刑罚体系中由严到宽的较为严密的制裁体系，有利于罪犯在服刑的过程中能够逐步适应正常的社会生活，从而降低重新犯罪率。(三)主要依据和理由：①设置强制教养最低期限为半个月，以与我国行政处罚中的拘留相衔接；最高期限为2年，是为了克服短期自由刑的弊端，以有更加充足的时间对罪犯实行教育改造；对强制教养执行模式的设计正是体现了这种以教养为主要目的和手段，更加有利于改造罪犯的立法思想，同时也是区别于有期徒刑执行模式的具有中国特色的刑罚种类。②管理和执行机关由现行的劳动教养机关改设而成，一方面可以解决劳动教养制度废除以后劳动教养人民警察和职工的安置问题，另一方面，劳动教养所现在推行的三种管理模式与强制教养的封闭式半封闭式管理模式有诸多类似之处，有利于资源的有效利用和工作的衔接。③执行模式实行封闭式半封闭式管理并采用心理矫治、学分制、教育矫治质量评价等教育手段，主要是吸取劳动教养执行制度改革的经验而加以改进推广，并适应当今世界轻刑化、开放化的发展趋势，有利于罪犯的改造和转化。

4.4.2 废除管制刑，设置“社区矫正”为附加刑(一)具体设计方案为：①刑期：3个月至1年，实行缓刑和假释附加适用时，社区矫正期限与缓刑或假释的期限相等，同时执行；②主要适用对象：对罪行较轻、社会危害不大，人身危险性较小，放到社会上不致再危害社会的可单处社区矫正刑；对判处强制教养和有期徒刑的罪犯，可以较大范围地并处社区矫正刑；实行缓刑或假释的，必须附加相同期限的社区矫正刑；③程序及监督：按照刑事诉讼法的程序执行；④执行机关：设立专门的社区矫正工作机构，隶属于司法行政机关，配备专职工作人员，负责组织和管理；⑤执行模式：实行开放的管理模式，罪犯不予关押。由社区矫正机关组织罪犯定期或不定期参加学习和为企事业单位、受害人、社区、社会公共事业和社会公益事业提供无偿服务，服务内容可以多种多样，也可以与社会志愿者一起参加义务劳动或公益活动。社区服务有量的规定。社区矫正机关定期向人民法院报告罪犯的改造表现及刑罚执行情况。对违反社区矫正规定的有相应的制裁措施，情节严重的，可以报请原判人民法院改判强制教养或延长社区矫正的期限。

(二)社区矫正的特点：①强制性和开放性是社区矫正的主要特点。与监禁刑不同的是，社区矫正是将罪犯放到社会上执行，日常生活与普通公民并无明显的不同，但仍必须接受相关机构的监督和管理，并要按要求参加学习或社区服务、公益活动等，不执行有关规定则会受到相应的制裁，甚至可能被改判强制教养而予以监禁。②社区矫正的广泛适用已成为刑罚体系发展的必然趋势。据统计，早在2000年，世界各主要国家如加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、法国、美国、日本等国家社区矫正的适用比例均超过了50%，许多国家甚至超过了70%。在我国，为适应教育改造罪犯的需要，社区矫正刑除了适用于那些放到社会上不致再危害社会的罪行较轻的人员以外，对于判处有期徒刑和强制教养的罪犯，应较大范围地附加社区矫正刑，对缓刑、假释则必须附加相同期限的社区矫正，使之成为监管场所和社会之间的有效缓冲，从而可以最大限度地降低罪犯的重新犯罪率。③社区矫正可以采取多种执行方式。社区矫正除以上提到的社区服务、公益活动等执行方式外，实践中还可以探索、建立比如职业培训、就业指导等更多、更加灵活的形式，来提高对罪犯进行教育矫治的效果和质量。

(三)主要依据与理由：①监禁刑存在的弊端越来越多被人们所认识。监禁刑和非监禁刑互为补充的刑罚执行体系已成为现代法治社会的趋势和重要特点。我国的刑罚体系以监禁刑为主，现有的非监禁刑管制及缓刑、假释等执行方式存在着许多弊端且实践中较少被采用。而社区矫正作为一种重要的非监禁刑罚的执行制度已被世界上许多国家采用并取得理想的效果，其适用的比例也逐步超过监禁刑而成为最主要的刑种。我国从2003年7月也开始开展社区矫正的试点工作，经过近五年的探索和实践，试点工作取得了明显成效，也积累了许多好的经验和做法，理论界和实践工作部门对社区矫正的研究也日趋成熟，基本形成了较为系统的理论体系。所以我国建立社区矫正非监禁刑罚执行制度的时机已经成熟。设立社区矫正刑也可以很好地弥补管制、缓刑和假释在对罪犯的监管方面存在的缺陷，解决法官在审理案件时经常会处于倚轻或倚重两难选择的困惑。②建立专门的社区矫正工作机构并隶属于司法行政机关是开展社区矫正工作的需要，也符合我国司法机关职能配置的要求。③实行开放的管理模式亦吸取劳动教养开放式管理的一些好的经验和做法，有利于罪犯的转化和回归社会。④对违反社区矫正刑的规定制定相应的制裁措施是社区矫正刑得以有效执行的基本要求和根本保障。规定对违反规定情节严重的可由原判人民法院改判强制教养，则标志着我国刑罚易科制度的确立。

4.4.3 把“收容教育”改为“矫正教育”，作为一种非刑罚化的处理方式，由刑法加以规定(一)具体方案为：①期限：实行半个月至2年的弹性期限；②主要适用对象：对多次违反治安管理处罚法，屡教不改或犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，人民法院认为应当进行某些特定内容的学习教育的人员进行矫正教育；③程序及监督：按照刑事诉讼法规定的程序办理，以适用简易程序为主，人民检察院监督（包括矫正教育的执行）；④执行机关：将现有的收容教育所归由司法行政机关主管，改名为“矫正教育学校”，负责矫正教育的执行；⑤执行模式：实行大中专院校的管理模式和“学分制”的教育模式，平时参加学习，晚上和周末可以住校也可以回家休息，也可以在学校开设相应课程时到校参加学习。设置有军事训练、思想道德、法律常识、认罪认错、心理矫治、刑法、治安管理处罚法等专门课程，利用和借鉴学习现代先进的教育经验和手段，注意教育模式的创新和充分利用社会教育资源。完成规定内容的学习，经考核合格的方可结业，结束矫正教育。对于在规定的最长时间内不能结业的人员可由原审法院改判一定期限的社区矫正刑。

(二)矫正教育的特点：①非刑罚性是矫正教育的基本特征。主要表现在矫正教育是由刑法规定的一种非刑罚措施，其处罚强度尚轻于社区矫正等附加刑。②教育矫治性是矫正教育的主要特征。矫正教育完全实行学校的管理模式，主要以对被处罚人员采取针对性的教育矫治为主要特征，要求被处罚人员在规定的时间内必须完成规定课程的学习。③执行的灵活性是矫正教育的一个特色。矫正教育的目的是通过对被处罚人员进行特定内容的教育，以达到一定的教育效果。由于它所实行的是弹性期限，所以接受教育的时间对被处罚的人来说可以灵活把握，有着较大的自由度。

(三)主要依据和理由：①设立“矫正教育”制度是针对某些因法律知识欠缺、法律意识淡薄或存在心理障碍而犯罪的人员，为使其接受专门教育而设立的，主要以采取针对性较强的教育或矫治为主。②将多次违反治安管理处罚法，屡教不改的行为纳入犯罪概念，把“多次”作为犯罪“量”的规定是对我国犯罪概念中定量因素的发展和完善，同时也弥补了劳动教养制度废除后对这些“常习性违法人员”予以行政处罚的缺憾。③将收容教育所改为“矫正教育学校”，并由司法行政机关主管，一是解决原收容教育所的人员安置问题，二是符合我国司法机关职能配置的要求。④采取大中专院校的管理模式和“学分制”的教育模式是吸收劳动教养制度改革中新的教育矫治理念和先进经验的成果，也是我国非刑罚处理方式的特色。4.5 结语

法律体系的完善绝不是可以一蹴而就的，而应当是一个渐进的过程。劳动教养制度的建立、发展和改革正是反映了我国法律体系不断完善的过程，也反映了我国法治化进程的必然趋势。近年来，我国不断改革完善的几部重要法律，如《行政处罚法》、《立法法》、《治安管理处罚法》以及《禁毒法》等，无一不在挤压劳动教养制度的生存空间。特别是《禁毒法》出台以后，劳动教养制度的改革显得更加重要和紧迫。事实上，劳动教养制度正式退出历史舞台，被更加合理的制度所代替，将成为我国法治化建设进程中的一个重要里程碑，也标志着我国法律体系的发展和完善程度达到了一个新的水平。而这些，正是我们每一个人所期待和盼望的。参考文献 1.夏宗素：《劳动教养制度改革问题研究》，法律出版社，2001年 2.高莹：《矫治理念与教养制度变革》，群众出版社，2005年 3.司法部劳教局：《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，知识产权出版社，2000年 4.储槐值、陈兴良、张绍彦：《理性与秩序—劳动教养制度研究》，法律出版社，2002年 5.薛晓蔚：《劳动教养制度研究》，中国文联出版社，2000年 6.夏宗素、张劲松：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年 7.司法部劳动教养管理局：《劳动教养工作手册》，知识产权出版社，2001年 8.劳教局党总支：《发挥劳教工作职能作用，为构建社会主义和谐社会服务》，《中国劳动教养》，2005年第5-6期 9.储槐植：《论教养处遇的合理性》，《法制日报》，1999年6月3日 10.姜祖祯：《劳动教养制度之评析》 11.王四群：《推行三种管理模式应解决好的问题》，《中国劳动教养》，2006年第4期 12.李如林、蔡呈伟：《以科学的发展观为指导，把劳教场所教育挽救工作提高到一个新的水平》，《中国劳动教养》，2005年第2—4期 13.李国泉：《浅议戒毒劳动教养期限应作例外法律规定》，《中国劳动教养》，2006年第1期

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26.李恩慈：《论社区矫正的几个问题》，《中国法学》，2004年第4期

第四篇：浅谈我国的劳动教养制度

浅谈我国的劳动教养制度

【摘要】劳动教养制度作为一种具有中国特色的法律制度在我国已有几十年的历史。创立之初，它对维护社会治安，促进社会主义经济建设发挥了一定作用。但随着法治观念和人权保障意识在我国的不断增强，现行的劳动教养制度的缺陷日益显露，无论从立法上还是从司法上，都没有给其一个“名正言顺”的地位，相反，它的存在和功能却越来越多的受到人们的不断质疑，因此它在我国现行法律体系中的地位就显得非常尴尬，改革并完善这一制度势在必行。

【关键词】 劳动教养 ；行政处罚；违法行为矫治

一、有关劳动教养的性质探讨

首先说一下什么是劳动教养制度，劳动教养是指对那些具有轻微违法犯罪行为，但尚不够刑事处罚的人员所实行的一种强制性教育挽救措施，是我国特有的一种法律制度。从产生到现在，国家制定了一系列的法规对其进行规范，从1957年国务院的《劳动教养问题的决定》，到1979年的《劳动教养问题的补充规定》，再到后来国务院的部门规章《劳动教养试行办法》等，都对其进行了具体的规定，但关键问题在于，这些规定的内容混乱和交叉现象严重，甚至司法实践中出现了以司法机关关于劳动教养的司法解释代替了上述法规的现象，大大破坏了法治的建设，更使我国的法律制裁体系受到了极大的影响。

无论从立法上还是从学理上，现在都没有一个权威的对劳动教养性质的定位。在学理上主要有以下的几种理解，“行政处罚说”，“行政强制措施说”，“刑事处罚说”，还有一种是“保安处分说”。下面我将对上面的学说作一定分析，然后再阐述一下笔者的观点。

1．“刑事处罚说”，赞同者认为从我国现行劳动教养的剥夺人身自由的性质和期限方面来看，其执行甚至重于刑罚中的轻刑，将其属性定位为刑事处罚符合我国的现实国情。反对者认为在我国刑法典或其它的单行刑事法规中并未明文规定将劳动教养作为刑罚处罚方法之一。虽然劳动教养是剥夺人身自由的一种法律制裁措施，在现实中的实施也确实达到了甚至超过了刑罚的效果，如《补充规定》第三条规定“劳动教养的期限为一年至三年，必要时可延长一年”这一条规定使得劳动教养的制裁程度超过了轻的徒刑，但是缺乏法律上的依据，因此这一观点是有缺陷的。

2．“行政强制措施说”，持这一学说学者认为劳动教养是一种行政强制措施，首先从我国现行对劳动教养的规范性文件来看，劳动教养是对被劳动教养人员实行强制性教育改造的一种行政措施；而且劳动教养工作方针是“教育、感化、挽救”，可见教育的目的要高于处罚。反对者认为，对比我国的刑事诉讼的强制措施和民事诉讼的强制措施就可以看出，强制措施一般是在当事人的法律行为性质尚未确定的条件下实施的，主要目的还是在于保证诉讼活动的顺利进行。而如果是对当事人处以劳动教养，那么他的行为的性质就已经被确定，而劳动教养就是确定当事人法律行为性质后进行的制裁方法。这是这一学说的最大的弊端所在。因此这一学说也欠妥当。

3．“保安处分说”，首先我来介绍一下保安处分制度，它是一种起源于西方的法律制度，在我国虽然没有明文的规定，但是我国刑法中的非刑罚的处罚方法被学界认为是中国语境下的保安处分。有学者将保安处分定义以单纯的保卫社 1

会、预防犯罪为目的，对实施了危害社会行为的无责任能力人、限制责任能力人以及具有特殊危险性的人所采取的代替刑罚或补充刑罚的治疗、矫正或隔离措施。①从这个定义中我们可以看出保安处分的两个特征：一是其目的在于预防犯罪；二是对危害社会行为的一种处分措施。克莱因、李斯特、菲利等人是保安处分理论的创始人和倡导者，保安处分有广义和狭义之分，广义的保安处分不以有无犯罪行为为处分的条件，对于非犯罪人；亦可施以保安处分，且保安处分不一定由法院宣告，亦可以由行政机关宣告。狭义的保安处分只限于以犯罪行为为原因、以防止特定人的危险性为目的，由法院宣告，以剥夺特定人自由为内容的处分。以上所说的中国语境下的保安处分是指狭义上的保安处分。赞成者认为，从劳动教养的宗旨、任务、对象、结果来看，基本上符合保安处分的性质。反对者则认为，虽然可以认为劳动教养有一定的预防犯罪的目的，但它更多的带有教育改造的性质，对一些具有人格缺陷的人，如经常酗酒者，吸毒者等屡教不改的人，劳动教养不施为一个好方法。但在现实中劳动教养却被滥用。即使是初次违法，亦可适用，现实中它的性质变成了惩罚性高于教育性，教育性又高于预防性。因此从保安处分的终极目标——预防犯罪角度来说，劳动教养属于保安处分的说法难自圆其说，且有生搬硬套和盲目继受西方法律制度之嫌。

4．“行政处罚说”，所谓行政处罚，是指行政机关依法律、法规、规章规定，对当事人违反行政管理秩序，尚不够刑罚的行为，依法定程序而给予的行政制裁。赞成者认为劳动教养的实施主体是行政机关，即具有劳动教养决定权和执行权的机关是行政机关，符合行政处罚的基本构成要件。因此将其性质定位为行政处罚是比较妥当。反对者则认为，将其定位为行政处罚违反了《中华人民共和国立法法》和《中华人民共国行政处罚法》的有关规定，从形式破坏了法治的要求。

5．笔者观点，我赞同“行政处罚说”，虽然这一制度与基本法律某些条文相冲突而广为法学界质疑，但并不影响它的定性。看一下这些基本法律，如我国行政处罚法第9条和第10条明确规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”，这是行政法上的“法律保留原则”的集中体现；其次，我国于1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第9条也明确规定了“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，显然，其中所指的“法律”同样应该是指国家立法机关制定的规范性文件。最后从2000出台的《中华人民共和国立法法》第8条和第9条也可以看出，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”。尽管现阶段劳动教养作为剥夺人身自由的一种行政处罚不是由法律直接规定的，严重破坏了我国法制的统一和对人权的保障，但这只能说明这是统治阶级立法上的过失，但并不能就此否定劳动教养作为行政处罚的性质。我想反对者是混淆了“应然”和“实然”的关系了。单就从实然的角度分析，考查法律法规和我国司法实践，劳动教养应为一种行政处罚。至于应然问题，那就涉及了劳动教养是否有其存在的必要性和它的终极价值问题了。

二、关于劳动教养的出路

终于解决了劳动教养的性质后，面对它今后的命运这一问题上，笔者却陷入了困境，因为要解决这一问题实在是很复杂的，从功利主义角度讲，任何一种制度在价值取向的选择上都不可能尽善尽美，劳动教养立法完善同样面临在社会本位的价值取向，维护秩序与保障公正的法制目标之间进行平衡。既要考虑成本问题，既要考虑人权保障的问题，还要考虑法律体系的统一和谐调问题，实在是一① 黄河著.《行政刑法比较研究》.北京.中国方正出版社.2001.第45页

个很棘手的问题，但问题的关键在于，失衡的处罚可以重新设定，缺失的程序可以完善，但正如有的学者所说，仅仅立法不能解决所有问题，还要综合各方面的因素，如现实国情等。无论如何，存在问题总是要解决的，逃避是没有用途的。概括来说，对劳动教养的态度有持废除观点的，有持改革观点的，无论怎样，劳动教养制度的完善，重点还在立法模式，劳动教养对象，劳教期限和严厉程度等几个方面。保障人权应该成为它们的共同目标。通过总结，主要有四种主张：一是对劳动教养由全国人大制定单独的法律，保留其作为行政处罚的性质，从名称、适用对象、劳教期限、执行、监督等重要方面进行全面规定。二是将劳动教养纳入《治安管理处罚法》，单独列章，三是将劳动教养写入刑法典，建立适合中国的轻罪制度。四是将劳动教养制度彻底废除。

笔者比较赞同第一种立法模式，况且这也正是立法者的意图。从全国人大目前制定的五年立法规划上来看，《违法行为矫治法》法律草案早在2003年就被列入规划，以期彻底变革现行劳动教养制度。违法行为矫治是对我国劳动教养制度的继承和发展。对于那些不符合时代精神和法制要求的管理制度及方法手段要实行变革；而对那些经过实践证明是正确的管理制度及教育、矫治方法，应该认真总结并吸收进法律中去。②这样做表面看起来不难，但实际上要在治安管理处罚和刑事处罚中给劳动教养一席之地，并且明确划定它们之间的界限，也即行政权和刑事司法权的界限实属不易。有学者主张在我国建立一个三级制裁体系：行政处罚适用于一般违法行为，劳动教养适用于严重违法行为，刑罚适用于犯罪行为。但是对于如何界定它们之间的界限实属不易。一般违法行为和严重违法行为的“中间状态”是什么？严重违法行为和犯罪的“中间状态”又是什么？正如有学者认为的，劳动教养作为行政处罚是行政权对司法权的粗暴侵犯。劳动教养是刑事法治的一个黑洞。它使刑法中的罪行法定、无罪推定等成为一种虚伪。下面笔者就立法后的具体实体和程序问题提出自己的一点建议：

1．关于劳动教养的实体问题

第一，从劳动教养的适用对象上看，立法上和司法实践中存在的巨大问题在于现有的劳动教养制度在适用对象上与刑罚和治安处罚的适用交错混杂，缺乏独立的适用对象，我想这是问题的关键所在。如果行为人违反治安管理屡教不改的，反映出其恶习较深，性格存在缺陷，仅仅予以治安处罚达不到对行为人矫治的效果，这也是现行法律制裁体系的不足，从这一层面上来说，劳动教养还是能发挥很大作用的。第二，从劳动的期限来看，建议将劳动教养的期限改为3个月至1年。而且将劳动教养制裁方式改为半剥夺半限制人身由的处罚，比如可以采取半天接受劳动改造半天从事自由活动的方式。

2．关于劳动教养的程序问题

如果由全国人大对劳动教养制定单独的法律，一部分学者主张参照我国刑事诉讼法的关规定有必要引入劳动教养司法化制度，司法化是指劳动教养的适用程序应改变目前的工作模式而采用法院审理裁定的司法制裁方法。理由：首先，劳动教养是限制人身自由较长的一种治安行政处罚，理应由司法制裁模式来承担。其次，便于被处罚的劳动教养人员通过自己的辩护和寻求律师乃至其他司法救济手段的帮助，以利于劳动教养处罚的合法，公正与人道。用德国著名法学家拉德布鲁赫的一句名言阐述就是：“如果原告是法官，只有上帝才能当辩护人”。在目前的条件下，在法院内部设立治安审判庭比较可行，且基本符合《人民法院组织法》的规定和原则，且也符合对劳动教养的准确定位，既可以避免放在刑庭或行② 夏宗素.《劳动教养走向违法行为矫治》.载《中国司法》2005年第4期

政庭中审理的弊端，又可以实现劳教案件的审判活动与其他诉讼活动的合理区分与协调。另一部分学者则主张基本保留现行的劳动教养有关程序性规定，只是对现行的劳动教养管理委员的性质和组成进行改革，使劳动教养管理委员会脱离公安机关的限制而隶属于司法行政部门，劳教管委会的人员可以由当地的民政部门、司法部门、劳动部门、街道或社区代表等人士组成，使其更加透明化，民主化。与第一种方法相比，第二种改革主张更加平稳和渐进，且成本要低于第一种改革。是我所赞成和主张的。

最后作一个总结：本文从劳动教养的性质谈起，将其定位为行政处罚，然后从立法模式和司法模式方面提出了一些改革措施，无论怎样，存在的就是合理的罢，坚持以人为本，推进劳教管理工作改革，形成充分体现劳教制度本质的封闭、半开放、开放式管理，充分调动劳教人员的改造积极性，从而达到教育感化，挽救的最佳效果。③关于具体的细节问题如劳动教养的名称、对象、期限、提起、裁定、申诉、执行、监督等以及与其它规范性文件的谐调和统一，将是今后劳动教养改革者们所要认真详细论证或听证的，从而最大限度地在保障人权和预防、教育目的之间做出平衡。劳动教养还有很长的路要走，所以我们要与时俱进，不断反思并完善这一制度。

[参考文献]

①储槐植、陈兴良、张绍彦著：理性与秩序.北京:法律出版社,2002年第1版 ②夏宗素、张劲松著：劳动教养学基础理论.中国人民公安大学出版社,1997年第1版

③姜明安著：行政法与行政诉讼法.北京：北京大学出版社，2002年第1版

③ 储槐植.《议论劳动教养制度改革》.载《中国司法》2005年第5期

第五篇：完善我国农村养老保险制度改革探讨

完善我国农村养老保险制度改革探讨

摘要：我国自20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史。从我国农村养老保险改革的发展情况和实施情况入手，分析了改革中面临的突出问题，提出了一些创造性的解决对策，并指出了有待进一步研究的问题。

关键词：农村养老保险；问题；对策我国农村养老保险改革发展的历程

我国政府从20世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。

第一阶段：1986～1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在“全国农村基层社会保障工作座谈会”中根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992～1998年，为推广阶段。1991年民政部原农村养老办公室制定《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年起农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。

第三阶段：1998年～2005年，为衰退阶段。1998年政府机构改革以后，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动与社会保障部，受各种因素影响，全国大部分地区的农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区的农村社会养老保险工作陷入了停顿阶段。

第四阶段：2005年至今，为政策转向阶段。2005年，党的十六届五中全会表明了中央政策决策层对社会和谐协调发展的重视，尤其反映了领导层对农民等弱势阶层的生活质量下降和收人差距扩大的关注。新政策纲领的价值取向对农民养老保险制度具有重要的指示和促进作用。2007年，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标。中国正加快建立新型农村养老保险制度，观念上正从以城镇和城镇职工社会保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制度转变。农村养老保险制度改革的实施情况

本文选取了1999～2007年城镇和农村地区参加社会养老保险基本情况的数据，通过城镇和农村地区的对比，揭示农村养老保险制度改革的实施情况。

从以上图表我们可以看到：

(1)农村参保人数不仅没有上升，反而呈现逐年下降的趋势，近年来，农村参保人数一直在5000万人左右停滞不前。相比较而言，城镇参保人数一直在平稳上升，且远远高于农村参保人数。两者的差距越拉越大。

(2)农村参保人数在2000年出现一个陡然的下滑，参保人数比上年减少22.90％，这是由于官方对农村社会养老保险工作的态度发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。

(3)社会养老保险在城镇地区的覆盖面远远大予农村地区。以2007年的数据为例，2007年全国总人口132129万人，城镇人口59379万人，占总人口44.9％，乡村人口72750万人，占总人口数55.1％。根据以上数据，可算出，2007年社会养老保险对城镇居民的覆盖率为33.9％，而农村居民仅为7.1％，两者差距非常大。

(4)农村养老保险基金在逐年增加，截至2007年底已达412亿元，基金的管理和运作也成为一个重要的问题。我国农村养老保险面临的突出问题

我国现行的农村养老保险制度还有待完善，存在着农村养老保险制度与农民群体多样性、农民日常支出、用资需求、养老支出四个不匹配的问题。制度设计的不完善是造成农民参保人数逐年下降的根本原因。

(1)现行制度设计未考虑到农民群体角色的多样化的问题。由于农民的身份、职业、收入水平的差异性，不可能推行一套整体划一的制度方案。迄今，农村养老保险主要适用的仍是1992年民政部颁布的《基本方案》，其内容规定滞后、不完善，已不适应市场经济发展的要求。

(2)现行制度设计与农民现实的日常支出预算有差距。《基本方案》规定，农村养老保险基金筹集是以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。在实际运行过程中，集体补助几乎落空，政府扶持缺乏强制性，国家和集体的责任义务不明确，最终使保障变为一种“个人储蓄保险”。而在农民现实的日常家庭预算支出中，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。(3)个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配。《基本方案》规定，实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体补助全部记在个人名下，个人养老账户属于农民个人所有。但实际情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务。并无实质的控制权力和投资选择权。在一个相对长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。

(4)农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农村农民“养老”支出。一是农保资金增值有限。按照现行制度设计，农保基金保值增值方式为存入银行和购买国债两种方式，资金增值有限。二是到期兑付的农村养老保险资金难“养老”。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但受多种因素影响，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。这点钱对于农民养老来说，几乎不起作用。解决的对策

(1)对不同层次、不同类别的农村劳动力养老保险，应当根据经济水平和负担能力采取不同的解决方式，实行分层分类解决。中国农民可分解为四个群体，如乡镇企业农民职工、城市流动人口、被征地农民和纯留地的职业农民。对于乡镇企业农民，由于从事非农业生产活动，收入和消费高于农村人口的平均水平，因而其养老保险需求也较高，他们的养老保险问题可以部分由乡镇企业来解决；对于城市流动人口，其参加社会养老保险有两种思路，一是与城镇职工适用同一的制度模式(广州、北京、南京等中心城市)，二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度(上海、成都、大连等市)；对于被征地农民，家庭养老的物质基础与功能因土地被征用而弱化甚至崩溃与丧失。而征地补偿标准又偏低，因而对其要区别对待；对于纯留地农民，他们以土地收人作为自己生活的主要来源，发达地区和贫困地区的农村可采取不同的制度安排。

(2)针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大对农村社会养老保险的扶持。建议根据地方经济、财政情况，在条件许可的情况下，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算每年要确定一定的比例，充实农村社会养老保险基金，而且要随经济的发展同步增长。

(3)针对个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的问题，可推行农村养老保险抵押小额信贷业务。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，向养老保险基金申请借款。这种创新制度不仅满足了农民的个人用资需求，也是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会发展服务的最佳方式。

(4)针对农保资金增值难的问题，应该促进两个价值增值循环：一个是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，可以由商业性机构竞争农村养老保险基金的管理与运作。在商业性机构对养老保险运作的整个过程中，政府主要通过专门的管理部门对基金以及运作状况进行监督。另一个是非经营性价值增值循环，通过利用国家政策和社会宣传，不断增加政策性收入，捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性的收入等来辅助养老基金增值。需要进一步研究的问题

(1)城乡养老保险的衔接问题。

我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深人，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。

(2)农村养老保险改革的方向问题。

改革大体有两种方向：一是限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的同一的国民社会养老保险计划；二是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。