关于乡镇管理体制改革的思考

第一篇：关于乡镇管理体制改革的思考

关于乡镇管理体制改革的思考

改革开放三十年来，农村经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成绩。同时，随着市场经济力量的不断渗透与发酵，农村社会的政治、经济关系和组织结构也在发生日新月异的深刻变化，呈现出许多新的矛盾。当前，大家比较认同的一个问题，就是传统的乡镇行政管理体制与运行机制犹如一位老态龙钟、步履蹒跚的长者，已经明显地赶不上时代进步的迅猛节奏。倘若这个深层次的矛盾问题得不到有效解决，势必影响农村社会主义市场经济的繁荣发展，阻碍我们去实现全面建设小康社会的奋斗进程。

现在的乡镇政府在运行中有三个特点：一是“任务型政府”。乡镇几乎没有主动权，基本上是被上级政府及职能部门以泰山压顶之势所支配。数不清的“责任状”，当不完的“责任人”，日常工作就是围绕领导布置的各项“中心”任务转，一年四季疲命奔波于中央、省、市、县规定的各种升级达标的评比、考核事务之中。二是“经济建设型政府”。政府直接充当市场主体而从事经济活动，上世纪80年代是兴办乡镇企业搞工商经济，90年是调整产业结构“逼”民致富，现在则是全面招商引资促GDP快速增长。在一些地方，招商引资被纳入“一票否决”范围，单位分任务，个人定指标，并与工资紧密挂钩。三是“全能型政府”。政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。在这种背景之下，机构繁多、人员庞杂和“政经不分、政社不分、政事不分”的现象便成了理所当然。为什么乡镇政府曾经多次“减肥瘦身”却总是成效甚微？根本原因就在于上级交办的事情多、责任大，处处得有机构管，事事得有人员干。哪一项工作不到位，乡镇政府都无法交待。

乡镇处于权力末梢，行政资源薄弱，过去主要依靠极不稳定的农业税、地方工商营业税和农民的“三提五统”来支撑乡镇政府正常运转，维持农村社会的公共服务支出。这也叫做“靠山吃山，靠水吃水”，吃不饱“皇粮”便吃“民粮”。农村税费改革之后，乡镇政府赖以生存的财源呈现出“枯竭”和“断流”局面。“一级政府，一级财政”的制度设计在绝大多数乡镇已经悬空。虽然中央和省级政府空前地加大了财政转移支付的力度，但上面给的“银子”并不足以弥补乡镇财政减收所形成的实际缺口。工资尚靠“乞讨”，公共服务更无着落。通俗说法是：“管了吃饭就管不了做事，不吃饭没人做事，吃了饭没钱做事”。这就必然导致责任与权利严重不对等，目标与手段明显脱节。

在乡镇，“条条”与“块块”间的矛盾冲突也十分突出。按理讲，乡镇政府对辖区内的社会经济事务拥有行政主体地位，并相对独立地行使执行权、管理权、制令权、保护权，管理区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等方面的行政工作和其他事务。但在现实中，许多重要的管理职权与执法功能根据国家有关法律和政策的规定并不在乡镇，而在县以上政府的职能部门。这就决定了乡镇政府不是一个完整的政府层级。传统的“七站八所”，一般都是县市政府的职能部门延伸到乡镇的派出机构。不同的职能部门有着自己的利益诉求，经常各吹各的号，各唱各的调，这就更加严重地肢解了乡镇政府原本就很微弱的管理职能。缺乏法律依据、行政手段与财政实力的乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内的各种行政资源，并行使正当的管理权力，几乎只是个空有其名的“稻草人”。

然，乡镇政府也不总是只当“挨骂受气”的“小媳妇”，对于自己所管辖的行政村则又是一个颐指气使的霸道“婆婆”。尽管《村民自治法》已经颁行了好多年，但在很多地方，乡镇政府与行政村实际上是一种上下级性质的隶属关系，乡镇仍然可以随时向行政村下达各项行政命令、布置各项工作任务，将自己高高地凌驾在村民组织之上。一些乡镇干部“为民作主”的思维模式和乡镇政府主导一切的行为方式没有与时俱进地得到转变，口头上支持村民自

治，行动上“放碗不放筷子”。在这种情形下，村民自治制度的发育自然十分缓慢与艰难。这不是哪一个乡镇干部的过错，而是整个体制机制作用的结果。

目前乡镇政府职能履行过程中的困难状况，可用“四有限、四无限”来概括：一是有限的职权，无限的责任；二是有限的财权，无限的事权；三是有限的作为空间，无限的作为要求；四是有限的自主，无限的被动。面对市场经济条件下农村社会的各种新情况、新矛盾，“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的叹息之声不绝于耳。许多基层干部的思想十分困惑，角色非常尴尬。不管吧，良心、党性和责任感不允许；去管吧，又缺乏有效手段和力量，甚至违背法规和政策，真是进也难退也难。税费改革虽然极大地减轻了农民负担，稳定了农业生产，缓解了干群关系，但乡镇政府管理功能软弱化、虚拟化和干部队伍思想混乱、行为迷茫的各种“病象”也在全面显现。乡镇政府向哪里去？基层干部怎么当？农村工作如何做？一句话，作为上层建筑的乡镇体制与机制，如何通过改革创新以积极应对农村经济社会的发展需要，正确领导广大农民去完成全面建设小康社会的历史使命，已是摆在我们面前的无法回避、不容置疑和势在必行的重大决策。

在乡镇体制机制的问题上，当前社会思潮中主要有两种意见：

一种是“撤消论”。认为现行的以乡镇政府为中心的农村治理模式是计划经济时代的产物。当年，新中国秩序初定，合作化运动风起云涌，我们必须通过尽量“靠前指挥”的办法，将传统的“一盘散沙”的农民兄弟们高度组织化起来，并把他们置于政府体系的直接领导之下，以保证国家路线方针和各项工作计划特别是农产品的统购统销战略在广大农村的贯彻落实。如今推行的是以家庭联产承包经营为主的基本经营制度，农民已像鸟儿一样自由飞翔，各种生产要素和经济元素已主要由市场体系配置。加之有关法律政策一直没有给乡镇政府赋予多少管理职能和执法权力，那种主要依靠行政手段为存在前提、以完成上级交办任务为工作目标的乡镇行政管理体系，已经丧失合理性和必要性。分税制改革特别是农村税费改革之后，乡镇体制存在的经济基础也基本上分崩离析。因此，乡镇政府以及由此而形成的农村治理体制已完成了它的应有历史使命，应予撤销。国家可以通过完善与强化县级管理和村民自治这两头的功能作用，来取代现行乡镇政府，即按照“县政——村治”的格局，建立起一种新型的农村治理模式。

一种是“加强论”。认为以乡镇政府为主体的农村治理体制仍然是当前帮助农民有效增收，维持农村经济持续发展，促进农村社会和谐稳定的最佳治理模式。虽然现行的乡镇政府也确实存在许多毛病并呈现出严重的不适应，但不能证明乡镇政府已经走到了历史的尽头。如乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内各种行政资源并充分行使正当管理权力的问题，分税制与减免农民税费所导致乡镇财源逐渐衰弱甚至入不敷出等问题，都属于乡镇治理体制在运行过程中的外部制约因素，干扰和阻碍着乡镇政府正确而有效地履行好自己职责。因此 乡镇政府要坚决保留，并且还要通过不断改革与完善，进一步扩大和强化其现有的功能作用。

上述两种截然相反的意见当然是“仁者见仁、智者见智”。如果按照前一种思路改革，在实践中将面临三个现实难题：

一是在操作上的法律与政策障碍问题。乡镇政府的建制是按照《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定产生的，管理职能也是由一系列法律与政策赋予和安排的。同时，乡镇只是庞大的行政管理链条中的一环，涉及到国家现行政治体制方方面面的各种社会关系。此叫“牵扯一发而动全身”。

二是大量的乡镇基层干部需要妥善地分流安置。由于各种原因，乡镇机构臃肿、冗员繁多的现象众所周知。依靠县级政府内部“腾挪”来温柔消化的办法只能导致“瘦了乡镇，肥了县市”的结果。倘若采取一次经济补偿的方式转换身份，不仅县级政府的财政能力无法承受改革的成本，还有可能引发改革对象极强的抵触情绪，从而产生不安定隐患。

三是乡镇政府撤销之后，传统的政权组织力量虽然可以通过乡镇公所的形式继续发挥作用，但乡镇公所如何在工作职能、组织结构、运行机制上保证我们对于广大农村社会的有效领导和公共、公益事业的有效服务？现在恐怕没有人敢“拍胸脯”。加之村民自治制度建设尚需一个发育成熟的自然过程，这就有可能使得农村的治理出现盲区与混乱。

如果按照后一种思路去强化乡镇政府，重新“做实做强”，再铸往日辉煌，在实践中也必须考虑两个要素：

一是国家现行的有关法律与政策已经把乡镇的许多管理职能和执法权力上收到了县以上政府，主体财源在税费改革之后亦日益枯绝，不得不依靠作为“嗟来之食”的上级政府财政转移支付以维持基本运转。如果进行“翻盘”调整，势必又得增加大量机构与人员。“皇粮”不够吃“民粮”的话，农民负担问题就可能死灰复燃。

二是国家的治理模式正在由计划经济向市场经济体制转型，弱化行政干预力量，实施开放搞活政策，已成为促进农村经济发展和民主政治建设的必由之路。如果只看到乡镇政府传统的组织动员能力的积极作用，而忽视其在市场经济条件下的负面效应，不着力于我们领导农村工作方式方法的创新，即使赋予了强大的行政权力，也不见得就能起死回生，遇难呈祥。

尽管乡镇体制机制已到了非改不可的地步，但可能是出于各种问题的复杂性，乡镇政府到底是撤消还是保留，或者演化为一个自治体，直到如今中央决策层仍然没有任何明确的说法。由于乡镇改革缺乏明晰的战略目标，必然使得许多方面的传统关系如党政关系、县乡关系、乡村关系、乡镇政府与上级部门的关系、部门与部门的关系、财权与事权的关系等等，就像一道道崇山峻岭挡在改革者的面前，让人们缩手缩脚，左右为难。因此，近年来各地在乡镇体制改革问题上的许多探索行为，都表现出了一种力不从心的感觉。包括湖北自2002年以来在乡镇综合配套改革中所推行的一系列办法，也被有些专家学者们批评是一种“修修补补”的性质，没有对传统的农村治理模式形成根本性突破。

事实上，“任何人都不可能拽着头发使自己离开安身立命的地球”。改革也只能在现有客观条件允许的情况下进行。即使是正确的方向，亦必须一步一步地走，任何过度的跨越，结果往往是欲速则不达。鉴于乡镇目前的两难选择，建议中央决策层采取分步走的策略，保留好的传统，扬弃过时经验，既要有所进，也要有所退。

一、坚持民主法制原则，转换任用机制，乡镇领导班子成员通过“两推一选”即由广大党员和群众民主推荐，依法选举产生。

乡镇干部任用机制一直是乡镇工作能否正确应对机遇与挑战，以保持先进性的核心要素。过去，乡镇领导班子成员都是上级党委确定候选人，虽然也经过党代会和人代会的选举，但实际上多属“走程序”而少有落选者。正因为领导干部的升迁去留主要由上级决定，而不是由群众决定，往往容易导致只对上级负责，不对群众负责。作表面文章，搞“政绩工程”，甚至跑官买官等弊端均与此有关。因此，应全面推广通过“两推一选”的方式来产生乡镇领导班子成员的办法。即将那些符合提名条件的候选干部，交给乡镇的全体中共党员、非党员的村组及居委会干部、非党员的四级（省、市、区、乡）人大代表、非党的村民和居民代表去公开推荐，然后进入乡镇党代会和人代会选举。湖北的实践证明，“两推一选”的做法，坚持了民主法制原则，体现了公开、公正、公平、竞争、择优的要求，顺应了广大党员和群众的意愿，使那些真心实意为群众办事，让群众称心满意的干部脱颖而出，走上乡镇领导岗位。由于乡镇领导干部的乌纱帽不再攒在上级领导手里，而是攒在党员和群众手里，升降去留由下面说了算，逼着他们往下跑，从而有效地改变了干部只对上级负责，不对群众负责的状况，跑官买官的风气为之一变。改革后乡镇干部考虑最多的问题是怎样兑现在“两推一选”中对党员和群众的诺言。如果诺言一旦落空，下次换届选举时自己就要落选。乡镇干部任用机制的转换，使执政为民这句话，不再是嘴里喊的口号，而成为实实在在的行动。

二、按照精简、统一、效能的原则，厘定功能，明确职责，实行干部交叉任职，把乡镇党委、政府建成精干、高效的运行机构。

乡镇虽小，党委、人大、政府、政协“四大家”一应俱全。某乡镇党委书记形容干部之多，开会的时候，“正科”干部一大房，“副科”干部一大堂，“股级”干部一大场。同时，多年来，政府机构设置一直强调上下对口，上面设多少庙，下面有多少神，导致乡镇机构越来越臃肿，人员越来越庞杂。机构多、领导多、人员多，存在的突出问题不仅是“生之者寡，食之者众”，必然造成的财政供养入不敷出，更严重的是职能混乱、权责不清、决策与执行效率低下、有利便相互争夺，无利则相互推诿，不仅办不成事，而且必然损害党和政府的形象，影响干部与群众的关系，干扰和谐社会的建设，阻碍地方经济的发展。要从根本上解决这个问题，关键在于重新厘定乡镇的功能，明确职责边界。只有减事方可减机构、减人、减支。因此，必须将原来那些名不符实的管理职能和强制性压给乡镇的任务责任进行“盘存”。凡是被上收了的管理权力和由此衍生的任务责任，从乡镇“帐”中一笔勾销。职责主体“完璧归赵”给县级政府及部门之后，乡镇政府只充当一个“配合协助”的角色。过去许多“责任状”和“一票否决”项目，也应该根据实事求是的原则予以清理。管理“战线”的缩短和社会“防区”的减少，相关“庙宇”与“和尚”失去了存在的意义和价值。于是，干部交叉任职制度、机构与人员真正“减肥瘦身”便成自然，乡镇领导班子以党委建设为“龙头”的“一元化”领导和党政工作的“一体化”管理的新格局就比较容易建立。

三、机构设置“扁平式”，干部上岗以竞争择优为主，人员分流以转换身份为主，财税体制实施县级统筹，以保障财政分配的公平性和有效性。

一般情况下，上级政府不再向乡镇派驻机构，而是通过转换职能、改进方法为乡镇治理直接提供服务。乡镇党政机关必须严格编制管理。现有干部一律按照公开、公平、公正、竞争、择优的原则上岗，实行定编、定岗、定人。逐步创建包括县乡两级公务员在内的涵盖各劳动领域的基本养老、基本医疗、工伤、失业等社会化保障体系，以促进人事制度的深化改革和人才的合理流动。富余人员采取男满55岁、女满50岁即允许内退的政策进行妥善分流。其他年龄段则由中央、省、县财政筹集资金给予一次性经济补偿从而置换身份变成“社会人”。此事虽然艰难，但“长痛不如短痛”，下决心挺过来了就是“满盘皆活”。湖北省咸安区在“五保合一”社会保障体系下推行以转换身份为目标的妥善分流，至今未出现重大上访现象。针对各乡镇因区位地理和经济基础的优劣，人口规模和社会事务的大小，导致财政收支上的差异和农村税费改革后乡镇政府面临财源枯竭的困难，为确保乡镇政府基本的正常运转，防止“五乱”行为死灰复燃，应摈弃乡镇“一级政府一级财政”的旧体制，坚持财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权的基本原则，突出县域城乡之间财政分配的公平性和有效性。同时，要保障财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，增强县级政府履行职责和提供公共服务的能力。因此，应在现行“乡财县管”的基础上，逐步将各乡镇与区直单位一样纳入“零基预算”范围，由县财政统一实行收支管理。

四、坚持社会主义市场经济取向，创新乡镇“七站八所”管理体制，转换经营机制，探索新时期政府公益服务的最佳实现形式。

过去，向农村社会提供公益服务，一直是大包大揽、自操自办的形式由政府直接“抓”在手里干。各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量在被政府权力垄断了的市场里，长期无法得到正常的发育。早先“七站八所”的人员大多来自于大中专学校的毕业生，后来逐步演化成安排干部家属子女就业的去处。这些人缺乏技术，很难从事具体服务，却一般都具有国家干部身份，生是政府的“人”，死是政府的“鬼”，吃的是“大锅饭”，干的是“混混事”。这种“负优越性”，严重地抑制甚至扼杀了职工们工作上的主动性和积极性。实践证明，传统的“七站八所”为主要载体的农村社会公益服务体系，由于体制和机制上的“顽疾”并且“久治不愈”，多年来早就“线断了、网破了、人散了”，已经无力承担服务“三农”的基本责任，农民反映非常强烈。因此，应该移植推广湖北省“以钱养事”的改革经验，将这些事业单位整体转制，采取招投标制、合同承包制、聘用制等方法，探索新时期政府履行公益服务的最佳实现形式，逐步建立和完善企业化、市场化、社会化的农村公益事业的服务体系，以适应和促进农村经济社会的发展。

以上各项改革在湖北均已取得了一定的成效，事实证明这些改革既是非常必要的，也是切实可行的。当然，乡镇综合改革能不能真正成功，还需要县级政府改革的配套与村民自治建设的完善，从而形成县、乡、村三级的良性互动与相得益彰的局面。通过上述渐进式的改革创新，撤销一般性乡镇政府的条件就应该瓜熟蒂落、水到渠成了。

一般性乡镇政府撤销之后，代之以乡镇公所，作为县级政府的派出机构。对于那些区位优势比较好，人口规模比较大，工商业经济比较繁荣的中心城镇，则保留镇政府。健全其行政管理的各种功能，促进城镇化的建设进程，使之真正成为能够辐射周边农村的政治、经济、文化、社会发展中心。但是，这个中心城镇的政府，也可以不再是传统的政府序列与设置模式，而应该借鉴城市社区管理的办法，在基本的社会事务和管理规范以国家法律的形式确定后，由城镇居民实行民主自治。

第二篇：关于乡镇党校教学和管理体制改革的思考

党的十七大报告指出：“继续大规模培训干部，充分发挥党校、行政学院、干部学院作用，大幅度提高干部素质”。大力推进县乡（镇）党校教学和管理体制改革，是贯彻党的十七大精神的要求，也是着眼于培养造就高素质的干部队伍，推进经济建设又好又快发展、构建社会主义和谐社会的一项重大决策。要全面贯彻落实党的十七大精神，扎实有效地推进“大规模培训干部”、“大幅度提高干部素质”的干部培训教育工作，结合县乡（镇）基层党校的实际，就要形成“县委领导，组织部牵头，党校负责，部门参与，基地（中心）带动”的“大党校、大培训、大效益”的党员干部教育培训新格局。

培训格局力求“宽”。在培训格局上，县乡（镇）党校力求突破原有党校“小课堂”干部培训教学的局限，要努力构建一个纵向到底、横向到边的农村基层党员干部队伍和各类人才的新型教育培训体系。即纵向建立由“县委党校-乡镇党校-示范基地（中心、专业协会）-党员示范户（党员种、养殖大户）”构成的四级培训体系；横向形成部门分工合理、优势互补、资源整合、联动发展的基层党员干部和各类人才教育培训工作新格局，即形成“大党校”、“大培训”的格局。积极完善以县委党校为中心，现有的乡（镇）党校、职业技能培训中心示范基地、党员示范户互相补充的新型党校培训体系，以构建起“大党校“适应“大市场”的格局。

培训面力求“广”。县乡（镇）党校在重点培训乡（科级）领导干部和农村基层党员干部（包括县乡镇党政部门的党员干部、村干部）的基础上，县乡（镇）党校力求把教育培训对象还要拓展到县域范围内的全体党员以及各类人才上，营造人人皆可受教育、人人皆可成材的良好环境。上级党委、有关部门应对县委党校培训的主要对象、乡镇党校培训的主要对象、农村示范基地（专业协会）培训的主要对象、党员示范户（党员种、养殖大户中心户）培训的主要对象等作出明确的规定，进一步拓宽培训面。

培训内容力求“实”。在加强政治理论培训的基础上，县乡（镇）党校应该因地制宜结合本地经济社会发展实际，统筹安排经济、社会管理知识、市场信息和生产技术等方面的实用知识和技能培训。比如**县各类培训应该结合本县矿业发展的实际，重点加大对矿业技术工人的技能和少数民族劳动力的“双语”等方面的培训。此外，还要结合本地农牧业生产发展的实际，加大对发展特色种养殖业方面的专业技术人员的培训，满足本地劳动力市场的需求，从而为农牧民增收奠定坚实的基础。

班次设置力求“新”。在培训班次的设置上，县乡（镇）党校要有所创新。县委党校的班次设置，要全面贯彻党的十七大精神，增设村（社区）“两委”主要干部、党员致富能手、民营企业经营管理人才、农村专业协会骨干、农村中介组织负责人等政治理论专题培训班。乡镇党校培训班次设置，要求办好乡镇机关党员及干部职工培训班、村（社区）干部培训班、农村基层党员致富能手培训班、入党积极分子培训班、农村经济组织和中介组织、专业协会骨干人员培训班等。同时，要求依托本地专业协会、党员示范户，开展各种农村种养技术、农产品加工技术培训班，重点加强对农村基层党员以及青年农农民的培训。

培训方式力求“活”。在培训方式方法上，要力求“新”，做到“六个结合”：即校内培训与校外培训相结合，课堂培训与基地示范相结合，老师面授与远程教学相结合，统一安排培训内容与“菜单”自选相结合，长期常规培训与短期专项培训相结合。在教学方式上，改变传统的“填鸭式、满堂灌”的单一培训方法，根据教学内容和对象的不同，推行案例分析、研讨交流、专题讲座、学员论坛、现场教学、情景模拟、问答辩论等多种培训方法。积极推行党校固定课堂、流动课堂、专业协会的基地课堂、农户家中的农家课堂与县远程教育相结合的“多种课堂”的教学，为不同地点、不同时间、不同类别的学员提供灵活多样的学习方式。

近几年，特别是2007年以来，阿勒泰地区各县（市）党校还加大干部培训经费的投入，选拔大批青年干部到内地培训学习。**县每年也从财政专门列出专项资金，加大对干部的培训经费的投入，到目前为止，已选派了百余名干部先后多批次赴自治区农大和浙江大学等进行脱产中、短期培训学习，使自身的能力得到了强化和提升，收到了非常好的效果。

培训资源力求“丰”。一是多渠道筹集培训经费；二是完善办学基础设施；三是加强师资库、教材库、案例库和实习基地“三库一地”建设；四是积极与县有关部门协商，邀请地区、自治区等上级的专家、教授来实地授课。

2007年以来，**县开设“**讲堂”，邀请了十余名疆内外的专家、教授来讲课，进一步转变了广大干部思想观念，为加快**县经济社会又好又快发展营造了一个积极向上的氛围。

县乡（镇）党校要把握好改革的内容和重点，明确改什么；要建立领导体制和工作机制，确定怎么改。必须建立培训经费

投入机制，要以为政府投入为主、党费增加支出的机制；要加强教育资源的整合、基础设施的建设和党校师资队伍的建设，并要合理确定培训对象和安排班次。县级要党校立足于实际，扎实推进改革。从阿勒泰地区县（市）党校的目前状况来看，县党校的建设仍有不少差距，需要进一步改进：在教学上，存在理论教学多、研究问题少；专题讲得多、系统教得少；灌输式教学多、互动式教学少等问题；在管理方面，存在领导班子不健全、学校硬件建设比较落后、师资队伍人才匮乏、经费投入不足等现象。乡（镇）党校建设也待进一步加强。首先机构要进一步健全，配齐班子和兼职教师；其次完善培训制度、培训内容设置；第三，积极推行固定课堂、流动课堂、专业协会的基地课堂、农户家中的农家课堂与远程教育相结合的“多种课堂”的教学，努力发挥好乡镇党校的作用。

总之，要以改革创新的意识，积极探索引进市场化的管理体制和运行机制，探索实行干部教育培训和管理的新机制，不断提高县乡（镇）党校教学和管理的活力和效率。要大力推进制度化管理，建立健全涵盖党校各个环节的管理制度和管理体系，严格抓好各项规章制度的贯彻执行，进一步推进党校教学水平和管理的规范化、科学化、制度化，为充分发挥党校在新一轮大规模培训干部中的主渠道作用提供可靠的制度保证。

第三篇：深化乡镇行政体制改革的几点思考

深化乡镇行政体制改革的几点思考

时间：2013-05-17 字体：小 中 大

党的十八大报告对深化行政体制改革进行了总体部署，明确提出要深化乡镇行政体制改革。认真总结过去几年乡镇机构改革的成功经验，在新的历史起点上深化乡镇行政体制改革，对于做好新时期农村各项工作，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快城乡一体化进程，全面建设小康社会具有重要意义。

乡镇政权是党和政府在农村工作的重要基础。乡镇政权建设，关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，关系到党和广大农民群众的血肉联系，也关系到全面建设小康社会目标的如期实现。党的十六大以来，党中央、国务院从大局出发，作出了取消农业税、统筹城乡发展和建设社会主义新农村等一系列战略决策，大力推进农村各项改革，为农村经济社会发展注入新的生机和活力。随着农村工作形势发生深刻变化，农村上层建筑不适应经济基础的矛盾日益凸显。2004年中央决定在部分地区进行乡镇机构改革试点，主要任务是配合农村税费改革，精简机构和人员，减轻财政压力，防止农民负担反弹。2006年农业税全面取消，中央又先后提出了加强社会主义新农村建设、加快推进城乡经济社会一体化进程等战略部署，乡镇机构改革试点更加注重转变政府职能，推进体制机制创新，提升为农服务能力，试点范围逐渐扩大。2009年中央要求改革从试点转向全面推开，旨在建立精干高效的乡镇行政体制，加强基层政权建设，促进农村经济社会又好又快发展。

各地认真贯彻中央要求，在严格守住“乡镇人员只减不增”和“农村社会稳定”两条底线的基础上，积极探索新形势下乡镇政权的职能定位、组织架构和运行机制，在转变政府职能、优化组织结构、加强机构编制管理、创新事业站所管理体制、改进工作方式方法等方面取得了重要突破。经过八年不懈努力，乡镇机构改革已于2012年底比较圆满完成，初步建立了精干高效、符合农村实际的乡镇组织架构和运行机制，推动了乡镇政权由管理为主向服务为主转变，改进了农村公共服务和社会管理，加强了基层政权建设，为推动农村经济社会发展提供了有力保障。乡镇机构改革虽然取得了显著成效，但从全面建成小康社会的全局高度审视，我国现行乡镇行政体制仍存在一些不相适应之处。党的十八大对党和国家的各项事业作出新的部署，农村基层政权建设既获得了新的历史机遇，又面临着许多新的严峻挑战。党的十八大明确提出，要深化乡镇行政体制改革，正是从我国农村改革发展的实际出发作出的重要决策。

深化乡镇行政体制改革，要在巩固现有改革成果基础上不断深入，要在新的历史起点上加以推进，要在更广的范围和更深的层次上进行突破。深化乡镇行政体制改革，必须与加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的新任务相适应；与工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的新要求相衔接；与城乡发展一体化和城镇化加速推进的新形势相配套;与到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制改革总体目标的进程相协调，全面探索农村改革发展之路，全力破除制约农村经济社会发展的体制机制障碍。如何适应新的形势、新的要求，切实做好深化乡镇行政体制改革这篇重要文章，是我们机构编制工作者需要深入思考、认真研究的现实课题。我想就此谈几点思考，与大家共同探讨。

深化乡镇政府职能转变，把加强基层公共服务放到更为突出的位置。乡镇政府直接面向广大农民群众，为广大农民群众提供高效优质公共服务是其本质要求，是其职能的核心。要继续转变乡镇政府抓经济的方式，把为企业、农民和各种经济组织服务作为促进经济发展的重要途径，推动农村生产经营体制机制创新，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励开展农村集体产权股份制合作改革，促进农业增产和农民增收。要紧密围绕改善农村民生问题着力搞好公共服务，加强农村用水、管线、道路等基础设施建设，提高农村教育、医疗、社会保障等公共服务水平。不同类型的乡镇还应突出不同的重点。以农业为主的乡镇应围绕促进农业增产和农民增收，把服务重点放在创新农村生产经营体制和提高农业生产水平上，具备较好工贸业基础的乡镇应按照城镇化发展要求，把服务重点放在加强城镇规划建设管理和强化公共服务上。切实解决好权责一致问题，不断健全和完善乡镇政府功能。长期以来，责大权小、权责不对称是困扰乡镇政府的一个突出问题，这既影响乡镇政府有效履行职责，也妨碍乡镇经济社会事务的顺利开展。深化乡镇行政体制改革，必须解决好这一问题。要把宪法、法律赋予乡镇作为一级政权组织的各项权力真正落到实处，增强乡镇政府统筹本区域经济社会发展的能力。重点要理顺县乡财权、事权关系，适当扩大乡镇政府经济社会管理权限，完善乡镇财政管理体制，逐步实现一级政府一级财政。上级政府部门在给乡镇下达工作任务时，需考虑匹配相应的财力，授予相应事权，做到财力与事权相适应，权力与责任相对称。要进一步强化属地管理，继续减少“条条”管理，通过法定程序将相应的事权赋予乡镇，由乡镇政府自行处理本区域内的经济社会事务。

努力打造乡镇综合服务平台，为广大农民群众提供更加便利的面对面服务。近些年来，各地在乡镇机构改革中，从方便群众办事、提高办事效率出发，通过整合基层事业站所、建立便民服务中心等载体，初步

建立了基层管理服务体系，为开展便捷有效的管理服务提供了组织保障。但目前的乡镇综合服务平台建设还不够完善，主要是一些部门要求主管的工作自成体系，在乡镇各自设立机构、配备人员、建房屋、配设备，资源分散，信息不能共享，没有形成合力，农民群众办事还不够方便。要在现有乡镇综合服务平台基础上，切实把满足农民群众需求、方便农民群众办事作为衡量综合服务平台建设的首要标准，进一步整合有关服务机构，打造涵盖各项事务更为综合的服务平台，不断改进和深化“一站式”服务、办事代理制等便民服务办法，简化工作流程，改善服务方式，拓宽服务渠道，做到更加便民、利民、惠民。

创新乡镇机构编制和人事管理，探索符合基层实际的管理制度和激励机制。乡镇工作具有很强的季节性、替代性、综合性特点，综合设置机构，统筹调配人员，一人多岗、一岗多能，既有责任分工、又可形成合力，才比较符合乡镇管理的实际。必须尊重地方政府综合设置乡镇机构的权力和选择，从制度上切实解决上级业务部门以项目、资金、考核等方式进行干预的顽症。积极探索行政、事业编制统筹使用的办法，解决好干同样工作、分不同身份、享不同待遇的问题，充分调动乡镇全体工作人员的积极性。改变养人办事的传统做法，进一步完善政府购买服务和设置公益岗位等措施，做到养事不养人，始终保持乡镇工作人员的精干高效。推进乡镇人事制度改革，在政策导向上向基层倾斜，可进行乡镇干部职务、级别双轨制试点，逐步完善乡镇干部的工资、福利、待遇等制度，真正使一些优秀人才愿意到乡镇工作，并且能够留得住，干得好。

加大经济发达镇行政管理体制改革探索力度，为加快推进小城镇建设提供体制保障。随着我国经济社会快速发展和城镇化、工业化不断推进，农村乡镇发生了巨大变化，近些年来出现了一批产业基础好、人口集聚多的特大镇，不少的镇常住人口已达到二、三十万，经济总量超过百亿元，已远不是传统意义上的乡镇。针对这些经济发达镇发展中“小马拉大车”、“脚大鞋小”等体制机制问题，13个省份开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，扩大经济社会管理权限，理顺财政管理体制，推进政府管理创新，取得了初步成效。要认真总结这些试点的有益经验，及时加以推广，在此基础上，不失时机地进一步扩大试点范围，进一步深化改革内容，积极探索适应小城镇发展要求的行政管理体制，为促进经济发达镇的健康发展，为加快推进城镇化建设提供可靠的体制机制保障。

第四篇：水利工程管理体制改革的思考

水利工程管理体制改革的思考

简介：本文在水利工程管理体制的改革中，分析了存在的主要问题及产生的原因，研究了体制改革的重点和难点，提出了实施改革的相关建议。从观念、体制、机制、资产、定位等方面研究了今后工作的措施，为深化水利工程管理体制改革，实现水资源的可持续利用和水管单位走向良性循环做了有益的探索。

关键字：改革 水利工程 管理体制 思考

水利工程是我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来，水利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的发展做出了重大的贡献，同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天，我国的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革，计划经济体制正在被社会主义市场经济所取代，国际经济一体化正在深入到国民经济体系的每一个环节中，传统水利正在变革为现代水利。因此，加快水利工程管理体制改革的步伐，分析体制改革中存在的主要问题，研究解决这些问题的措施，促进水利工程管理单位的健康发展，实现水资源的可持续利用，则是我们水利人义不容辞的责任和义务。

一、水利工程管理体制改革中存在的主要问题

1.传统观念和管理方式的问题

建国以来，水利工程管理单位按照计划经济的管理模式建立了一系列的管理程序和规范。这在当时的历史条件下，对强化水资源调度，实现水资源与社会经济发展的有效配置是有效的，极大的促进了国民经济的顺利发展。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的决定后，历时十年，我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变革。市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经深入人心。但在水利系统中，特别是处于基层的水利工程管理单位，却在很大程度上停滞在原有的思维观念中，习惯于商品生产和工程建设严重依赖上级的行政命令，沿用粗放的管理方式，单位职工吃“大锅饭”、喝“大锅水”、工作效率低、经济效益不高、职工收入差、水土资源的综合经济收益率非常低、注重社会效益的发挥而忽视了自身经济效益的壮大等现象仍然普遍存在。究其原因主要在于：

（1）、国家水利产业政策滞后，没有在政策上即时调整、引导水利产业发展的相关政策规范，对水利工程管理如何进入市场研究不深、不透。

（2）、几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固。全社会无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢。

（3）、国家重视了农业产业的发展和稳定，在商品水的价格上严加限制，将农业产业的商品水支出中的很大一部分转嫁给了水利工程管理单位承担。

（4）、将应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给了水利工程管理单位负担。

以上各方面的原因，导致了水利系统职工的思想观念陈旧，缺乏适应形势发展的新思想、新观念、新作风，缺乏发展水利工程的新的管理模式。

2.管理体制的问题

长期以来，我国兴建了一大批水利工程，形成了四十七万多户水利工程管理单位，并拥有数千亿元的固定资产。初步形成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电、养殖、种植、旅游等功能要素的，蓄引提结合、大中小并举、地域分布广泛的水利工程体系，为国民经济的高速发展发挥了巨大的基础作用和支撑作用。

在水利工程的这些不同的功能要素中，从总体上划分为社会公益型和生产经营型两大类。在水利工程的管理体制中又分为中央管理和地方管理，即按行政管理区域划分又按流域（或灌区）划分。地方管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门，业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的上一级灌区管理部门。

由于行政主体和业务主体的分离，形成了条块分割、政企不分、政事交叉、各自为阵、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪安全的执法权和管理权等工作的错位或缺位，以及在水利工程管理机构和编制、灌区输供水时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供水收益分配等方面的诸多矛盾。由于管理体制的不顺，造成行政主体和业务主体之间的责权利不清，出现有利益时大家争着管，有问题时互相推诿谁都不愿意管的局面。在水利工程管理单位的发展过程中，体顺不顺带来的影响是长期的，危害也是致命的，而理顺管理体制的难度也是最大的。因此，这是水利工程管理体制改革的重点。

3.运行管理机制的问题。

由于水利工程管理单位自身具有多种功能要素的特殊性，决定了在运行管理中的各种运行机制。主要表现为：

（1）、水价的运行机制。按照国务院《水利产业政策》的要求，各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际，实施了水价成本测算。实施六年来，绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本水价计收水费，普遍的实收水价只占成本价的百分之四十左右。虽然水管单位所供的水是商品，其中凝结着商品生产者巨大的物化劳动和活劳动，但却不能从低廉的收费价格中获得合理的补偿，不能维持简单再生产的正常进行，必然导致水管单位职工的生活贫困和职工队伍的不稳定。水价的审批是由国家各级价格管理部门严格控制的，既不能按照商品的价值规律和供求关系定价，又不能得到政府的价格补贴，这实际是政府转嫁了水商品成本支出的负担。因此，目前全国水管单位的巨大亏损，其主要原因均是政策性亏损。

（2）、水费的计收机制。多年来，水费的征收都是由地方各级政府以“实物计量、货币结算”的方式实施的，在九十年代后期改为“按亩计量、货币征收”的方式。这在计划经济时期，依靠行政手段征收水费是可行的，但在市场经济时期就出现了许多矛盾。第一是征收主体的错位：由于水具有商品的属性，就不能回避市场经济规律，回避买卖双方直接见面的供需服务关系。近年来，许多地方政府普遍出现入不敷出、财政严重赤字的状况，必然将广大农户所解交的水费用于发放工资、奖金、建办公楼、修学校及地方社会公益设施等支出。因此，普遍出现了地方各级政府特别是乡镇挤占、挪用、截留水费等违纪违规的现象，导致一些水利工程管理单位的欠收水费高达几千万元的严重后果。第二是计量标准的失衡：在计量收费的方式上，长期沿用按设计灌面或八十年代初定的灌面，将田土面积折合为标准亩计收水费。近二十年来，我国的社会经济结构发生了巨大的变化，特别是农村产业结构调整、乡镇城市化的建设，使田土的比例和各类经济作物的用水量与原有核定的标准严重背离。所以，传统的水费计征方式已经不能适应形势的发展。

（3）、水利资产收益划分的机制。在水利工程的单项或单位工程资产中，同一类固定资产往往同时发挥出两种不同的功能效益，如水库工程中的大坝、溢洪道、放水设施、放空设施等项目，既为防洪保安发挥作用，又为蓄水、养殖、发电、旅游等发挥作用。因此，公益性资产和经营性资产各自所发挥的效益就很难用准确的数据进行价值定量，区分其社会效益和自身经济效益。

（4）、水利工程的管理和养护机制。我国的大中型水利工程或灌区大多数都是在上世纪五十至七十年代建成的，主要是通过大搞群众运动的方式建设，加之受当时技术、资金条件的限制，普遍存在设计要求低、建设标准低、施工质量不高、渠道防渗不配套等问题。经过几十年的运行，造成水利工程老化失修、跨塌水毁严重、水的利用率低、水资源损失浪费惊人，并且存在重大的水利工程安全隐患。近年来，我国大江大河的堤坝和各类水库的防洪抢险任务十分艰巨，水库跨坝、渠道跨塌等事故时有发生。这是由于水利工程管理和养护维修机制不顺所造成的后果。

由于水利工程管理运行机制中的问题涉及面广、内容多、情况复杂，因此，这是水利工程管理体制改革的难点。

4.运行管理经费的问题。

水管单位在防洪、排涝管理和商品生产经营活动的过程中，必然要耗费大量的人力、物力、财力，而这些支出的补偿主要来自于水费收入。由于我国是一个农业大国，长期以来受到“以粮为纲”，“无粮不稳”和“水是天上掉的，无价无偿的”观念的影响，加之我国的农业是弱势产业，需要国家大力扶持和政策保护，所以，水商品的价格一直不到位，而国家对公益性支出不予补偿，导致水管单位的运行管理经费十分短缺。另外，按照国家政策规定，每年的复员转业退伍军人的安置，大中专毕业生的分配，又形成水管单位人员增多、机构臃肿、素质低下，根本无法实行水资源和人力资源的优化配置。许多大中型水利工程管理单位由于没有经费，长期以来，没有加入养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积等社会保障体系，大量职工退休、下岗、待岗后，基本生活没有保障，单位和个人的后顾之忧非常严重，特别是在我国的西部落后地区和基层水管单位犹为突出。

5.水管单位性质问题。

水管单位的性质经历了“事业单位、企业管理”、“生产型事业单位”的过程，长期实行“自收自支”、“以收抵支”的预算管理形式，没有得到科学、客观、合理的准确定位。究其原因主要在于历史的局限性和国家经济不发达所致。水利工程既是国民经济的基础设施，社会发展的基本保证，又是社会经济发展和安定团结的基础。因此，理应得到国家的重点扶持和财力的支撑。由于水管单位管理的内容比较复杂，因此，结合实际界定单位性质就非常必要。光靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的，也是补偿不了的。就全国水管单位一九九五年新财会制度改革后每年出现的巨大亏损来看，再过一段时期，很可能出现“所有者权益”的全面赤字，多年积累的“实收资本”、“资本公积”等将被巨大的“未分配利润”赤字所冲抵贻尽。这都是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的结果。

二、实施水利工程体制改革的主要措施

1.转变观念，转变思维方式，适应形势的发展。

水利工程管理体制改革的首要前提是改革不适应市场经济形势发展的陈腐观念，将原有的计划经济、商品经济的完全依赖计划，依赖行政命令的思维方式转变过来，按照社会主义市场经济规律、价值规律、优化配置资源和优胜劣汰的要素贯穿于我们的思想和行动中。特别是在水管单位内部的供水生产、水产养殖、水利发电、库区旅游、水土资源等生产经营实践中，严格按照商品生产和商品交换的要求，加强各环节的管理，强化成本核算，合理确定价格，严把产品质量关，不断提高产品质量，在重视自身经济效益的同时，不断提高职工的文化生活水平。一定要深刻认识“发展才是硬道理”的根本内涵，要明白“市场经济没有眼泪”的道理。

通过改革的手段，彻底改革不适应市场经济的观点、方法，树立长期发展的战略思想，制定切合实际的中长期发展规划，结合中央实施西部大开发形势，用国际经济一体化的发展思路统揽我们的工作，一切以经济建设为中心，一切以经济效益为出发点，合理配置和优化利用水土资源、人力资源，不断提高工作效率，才能摆脱水管单位举步维艰的困境，才能在本世纪的前二十年实现水利人的小康目标。但是，我们一定要充分认识到转变观念的艰巨性、长期性和复杂性，坚定信念、循序渐进，做到与时俱进、开拓进取，使观念和思维方式的转变跟上时代发展的步伐。

2.认真处理好改革和发展的几个关系。

⑴、稳定、改革和发展的关系。体制改革不是要全部

废除原有的所有政策、制度、规范，而是要破旧立新，改革不适应生产力发展的生产关系，理顺管理体制，建立符合社会发展要求的新的生产关系，释放出职工的生产积极性，不断工作效率，创造出更大的经济效益。改革不是目的而是手段，稳定、增效、发展才是我们改革的目的。因此，我们必须用“三个代表”的重要思想来指导改革的具体工作，以稳定、求实、创新、发展的态度来面对改革，在改革中求稳定，在稳定中求生存，在生存中求发展。

⑵、行政管理和水管单位的关系。各级水行政主管部门和

水管单位应按照各自的职能，划分灌区内的水政执法、渔政执法、水库防洪、灌区排涝、江河提防、灌区管理工作的责权利。水行政主管单位只能依照法律法规所赋予的权利依法行政，而不能对水管单位内部的生产经营管的过多、过死、过细。而水管单位在水利工程管理中，在符合法律法规的前提下，充分发挥自身的水土资源优势，面向市场，开展水商品生产、销售、管理和服务；同时加强对公益性资产的管理，确保水利工程设施的安全和完整；做好防洪、排涝、减灾、水土保持等工作，确保公益性国有资产的保值增殖。真正作到政企分开，政事分开。形成相辅相成、相互支持、相得益彰的新型关系。

⑶、社会效益和自身经济效益的关系。绝大多数的水利工程均具有公益性和经营性的综合性功能，其综合效益必然具有公益性效益和经营性效益，在公益性效益中表现出巨大的社会效益，在经营性效益中表现出水管单位自身的经济效益。因此，处理好这个关系对社会、对水管单位都非常重要。界定清楚两者的资产量、价值量是这次体制改革的焦点。从公平、合理、科学而言，准公益性水管单位在防洪、排涝、水土保持、生态环境等公益性资产和经营性资产划分时，可按水库库容的各自占比，或防洪、排涝、减灾、环境效益占灌区范围内平均GDP贡献率，或水管单位总支出中扣除经营收入弥补支出的占比等方法，客观综合确定公益性资产的物化劳动和活劳动量。同时结合水管单位现状、地理位置、经济环境、经济发展速度调整确定公益性耗费的补偿额度，不搞一刀切。

要分别对每个水管单位进行划分和确定，明确各级财政部门应承担的补助份额。同时，重新核定水管单位的供水成本价格，分别对工业、城镇生活、农业灌溉、城市环境等不同用水类别确定不同的水价成本和价格。并对其中的农业水价的成本价和当年执行的收费价格进行比较，按照实际供水量和收费总额核定差额，将这一部份不应由水管单位承担的差额，由受益的地方财政负担。但是，由于存在全国各地经济发展的不均衡性，国家应从全局出发，通过转移支付的手段，大体平衡各省市区的负担份额.⑷、水利基础设施建设与经营管理的关系。水利基础设施建设既是中央关注的重点，也是中央实施西部大开发的重点。为了保障水利工程的正常运转和保护广大人民的生命财产安全，今后一个较长的时期内，国家应将不断加大水利工程病险水库的整治力度和大中型灌区的干支渠配套改造防渗力度，以利于水利工程更好地为社会经济发展发挥更大的作用。因此水管单位一定要抓住这一发展自己、状大实力、提高社会地位的机遇，迎接挑战；在加强自身综合经营管理的同时，争取上级各部门在政策、项目、资金方面的支持。改革投资体制，将产权、经营权、管理权适度分离，以股份合作、租赁承包、出售拍卖、联营等多种形式，放开搞活，加快基础设施的建设速度，为今后的综合经营工作奠定牢固的基础，借以增强自身的经济效益，从根本上实现水管单位财务状况的良性循环。

（5）、内部和外部的关系。理顺水管单位管理体制，主要在于外部管理体制的理顺和水管单位内部管理体制理顺两个方面。外部管理体制涉及到中央、省、市、县各级政府和各级水行行政主管部门、流域机构的责权利职责划分，这些上下领导关系，条块业务关系通过本次改革是必须理顺的。而内部管理体制则主要涉及到流域内部、灌区内部、水管单位内部的责权利职责划分。这些内部关系的理顺，必须在人事、财务、分配等方面狠下功夫。通过内部和外部的理顺，为整个水利工程管理体制的理顺创造条件，做到上下左右关系协调、形成合力，不断增强水利工程抗御自然灾害的能力，充分发挥其社会效益和经济效益，实现体制改革的最终目的。

（6）、精简机构和引进人才的关系。在水利工程管理体制改革的进程中，水管单位在精简机构，压缩非生产人员，清理撤消在计划经济时期兴办的不适应形势发展的下属企业时，必然会出现人员过多而无法安置的现象，而大量的下岗、失业又必然导致水管单位内部和社会的不稳定。同时，水利事业的发展又将出现急需的专业技术、管理人才的引进和吸收。因此，一方面要坚决压缩非生产人员和超编人员，采取提前离岗休息、鼓励辞职、自谋职业、鼓励脱产学习，轮岗待岗等多种办法，精减人员队伍，配套相应的社会保障措施，使这批人员得到妥善安置。

另一方面按照定编、定员、定责、定岗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有专业知识的优秀人才到适当的岗位发挥他们的知识才干。做到人员能进能出、工资能高能低、职务能上能下。同时实施人事制度的改革，建立健全用人机制和分配机制，精简机构，做到人尽其才、人尽其用，逐步调整人员结构，不断提高职工的文化水平。处理好这一关系，将十分有利于水利工程管理单位轻装上阵，提高职工素质和提高劳动生产力，促进水利工程管理体制改革的进一步深化。

3.准确确定水管单位性质，建立符合实际的补偿机制。

理顺水利工程管理单位体制的重点在于对水管单位的准确定性，必须按照政策，结合实际，做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型三类不同性质界定清楚后，绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位，而情况最为复杂的也是这一类。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、发电等经营性功能。因此，要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后，明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准，同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度，使职工的生产岗位进的来、走的出，退休有所养、下岗有去处。

4.建立新的运行机制，符合生产发展的客观要求。

通过改革，建立起一整套适应市场、适应形势、符合要求的运行机制非常必要。其主要的机制是：

第一，在水价的形成机制上按照统一政策，重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价，调整实际执行水价，对农业灌溉用水的水价实行“小步快跑”的办法，加快水价调整进程。使水价的形成机制、调价机制和管理机制科学化、制度化、规范化，充分反映价值规律和市场供求关系，适应新形势的发展要求。

第二，在水费的征管机制上，按照“先服务、后收费”的政策，不再完全依靠地方政府，减少征管环节，明确征收主体；做到供需直接见面，实行合同制供水，收费到基层。同时，一定要因地制宜的建立乡镇或村社用水户协会或支渠管理委员会，由乡镇或灌区的水利管理站牵头，负责供水、管水、收费，解决供用水的纠纷，形成一条龙服务，真正做到服好务，收好费。

第三，在农业用水机制上，水利工程管理单位一定要加快计量用水和节约用水的建设，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施，改革长期以来实施的按亩收费方式，实行按方计量收费，用基本水量收基本水费、超额用水累进加价的办法，促进节约用水工作向纵深发展。同时由支渠管理委员会负责某一条支渠的输水、管水、灌溉和维修等工作，配合用水户协会做好水费的征管工作。

第四，在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍，实行企业化和市场化运作，专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修，将水利工程管理和养护维修分离，既可精简水管单位人员，节约维修养护经费，又可以提高维修质量，缩短工期，充分发挥工程的运行效益。

第五，在资产管理机制上，水行政主管部门和各级地方财政部门必须制定相关的管理规定，严密关注国有资产的保值增殖，实施动态和静态的管理。水利工程管理单位有责任和义务管好用好现有的水利资产，建立健全严密的监督机制和运行管理机制。通过这些资产的管理和创造的收益，促进我国水利事业的健康、有序、持续的发展。

第五篇：关于公安管理体制改革的思考[模版]

关于公安管理体制改革的思考

李文南 陈金禄

进入改革开放新时期以来，公安工作的改革一直备受社会的关注。尽管各级公安机关近几年来进行了多方面的探索和尝试，也取得了一些初步成效，但是，由于公安机关现行管理体制的制约，这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作上，对现行公安管理体制是否需要改革以及如何改革的问题，由于长期以来我们自身的思想束缚太多，实事求是地解放思想不够，因而从理论研究至实践探索则仍然步履蹒跚。当前，进一步研究和解决公安机关管理体制的改革问题，已经成为牵动整个公安工作改革大局的关键。只有抓住和解决好这一关键问题，才能继续深化公安工作的其他改革措施，增创新时期公安工作的新优势，从而全面推进公安事业的发展。

一、现行的“以块为主”的管理体制存在的不良状况

公安机关现行的管理体制可概括为：“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。”即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主的体制。这种“以块为主”的管理体制是建国以来一直实行的，确实在过去的公安工作中发挥了重要作用，特别是在80年代中期以前，它适合于当时的社会经济和治安状况，因而运行顺畅。但是，随着整个国家经济体制和政治体制改革的深入发展，这种管理体制所引发的弊端，在近几年来就显而易见了，主要的有以下两个方面：

（一）条块分割过细，管理权力分散。

对于公安机关这一庞大的工作系统，要管理其工作及人事、财政等等，划分适当的“块”去实施是必要的。由于我国地域之间客观上存在的差异，如果公安机关搞全国上下“一杆子”插到底，显然是不现实的。现行公安管理体制规定以块为主、分级管理公安工作，这与过去计划经济体制下区域内相对独立和封闭的经济及治安状况，是能够适应的。但是，在社会主义市场经济条件下，无论是经济状况还是治安状况，都已经打破了“块”的封闭性，趋向于“块”与“块”的联系性。因此，这种以块为主的分级管理明显地使公安管理权力过于分散，阻碍自上至下的警令畅通，已不能适应公安工作的需要。更为突出的是，有些地方的党委和政府在“分级管理”、“以块为主”的名义下，出于分担公安经费而不是工作需要的考虑，把“块”划得过细，如把市的公安分局放到区、把派出所放到街道（乡镇）去管理等等，由此导致了基层党委、政府使用警力从事诸如催粮、征税、推行计划生育等等非警务活动，招致了人民群众对公安机关的诸多非议。还有些地方把“以块为主”的“分级管理”视为划地而治、各自为警，把所管辖区域内的公安机关当作保护本地局部利益的一支“自建自用”的武装力量，因此助长了地方保护主义。

（二）系统指挥不灵，执法监督不力。尽管现行公安管理体制中也强调“统一领导、条块结合”，但在经济体制改革的冲击下，客观上却形成了统一领导不了、条块结合不成的局面。从当今治安状态的特点来看，跨区域的刑事犯罪，区域之间息息相关的治安问题等等，都要求公安工作加强“条”的管理和控制力度，以实现在更广大的区域内公安队伍行动上的集中统一。然而，在有些地方的基层公安机关，由于其人事、财政管理权主要归同级党委、政府，上级公安机关被架空，成了“名义”上级，往往对系统内部的一些必要管理措施都难以实施，自然也就更难做到在更广大区域内公安机关的统一领导和指挥有效。

实践表明，以块为主的分级管理不仅助长了地方保护主义，而且还不同程度地妨碍着基层公安机关正确地行使职权。在“以块为主”的屏障下，有些地方的基层党委和政府往往由于自身区域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些领导人的法制观念淡薄，而打着党对公安工作实施领导的旗号，强行对公安机关的正常执法行为进行不良干预。在这种强行干预面前，基层公安机关由于人事权、财权都受当地的管理制约，亦显得无可奈何。上级公安机关也难以对下级实施有效的执法监督，管理权、指挥权更是名存实亡，“条”的权力在“块”的权力面前显得软弱无力。长此以往，将严重地削弱公安机关的整体战斗力，引发执法不公、执法不严的不良现象，最终将构成对国家法制建设的极大阻碍。

二、确立“以条为主”的管理体制是新时期公安工作的必然要求

现行“以块为主”管理体制存在的种种不良状况，已经严重地制约着公安事业的发展，明显地不适应当今公安工作的实际要求，必须进行改革。而且，现在已经基本具备了改革现行管理体制的社会经济和政治环境。根据公安工作的发展趋势和国家法制建设的基本要求，为了从根本上解决由于管理体制而引发的诸多弊端，我们认为：公安机关应当确立“以条为主”的新管理体制，以求得在“条”的统一前提下，实现“条”与“块”的有机结合。即：公安部接受党中央、国务院的领导，其它各级公安机关接受同级党委、政府和上级公安机关的双重领导，以上级公安机关实行统一管理为主的体制。这一体制可以概括地表述为：“党委领导，统一管理，条块结合，以条为主。”

确立和实行这一新的公安管理体制，将至少给公安工作创造以下三方面的优势：

（一）能更好地适应新时期的社会经济和治安状况。

实践告诉我们，公安管理体制能否与社会的经济和治安状况相适应，是直接影响着公安工作成败得失的首要问题。公安工作面临的经济和治安状况变了，就必然地要求公安管理体制作出相应的变化。在新的历史时期，我国以经济建设为中心的战略任务的实施，以及社会主义市场经济的逐步建立和完善，在经济领域打破了传统封闭式的小“块”，使人、财、物的流动进入更大的“块”，甚至向无“块”扩展。由此，牵动了社会治安在原先小“块”范围的相对确定性，向更大

“块”以及块块紧密关联的趋势转化。因此，现行管理体制中的“以块为主”的“块”，已经无法体现在经济和治安方面的独立意义，被毫不留情地打破了。只有建立以条为主的管理体制，强化公安机关统一的指挥、监督和管理的力度，才能使公安工作在更大“块”的范围或者无“块”的状态下得到适应。

强调以条为主的条块结合，有利于各级公安机关在执行国家法律、法规的同时，做到与执行地方性法规的一致，这也充分地反映了宪法中体现的法治原则。根据宪法规定：省、直辖市可以制定地方性法规，民族自治地方可以制定自治条例和单行条例。公安机关担负着治安行政管理和刑事司法两方面的任务，无疑地不仅要执行国家的法律、法规，而且也应当执行本省级行政区域内制定的地方性法规。因此，实行新的管理体制，一方面可以使各级公安机关在上级公安机关的统一管理下，保证全国公安工作在大局上的整体一致性；另一方面，各行政区域的党委和政府又可以根据自己区域的经济和治安状况的特点，灵活地对本行政区域内的公安工作实施领导和监督，以适应“块”内的特殊性。

应当特别强调，对公安机关的管理如果忽视“块”的特殊性，一律实行“条”的领导和管理，也是不适合我国现有国情的。各行政区域之间在经济和治安方面的差异，在短时期内是不可能彻底消除的，因而在对公安工作的管理上也就应当关注各自的不同特点，不能搞“一刀切”。

（二）能给基层公安机关提供良好的执法环境。

执法的严肃性和公正性，是法制建设的基本要求。公安机关要实现这一要求，就必须排除来自各方面对执法工作的干扰，创造一个良好的执法环境。特别是县、区一级的公安机关，它是承担执法任务的基本单位，要办理治安行政管理的全部具体工作以及各类刑事犯罪案件。调查表明，有些基层公安机关在执法工作中的不严不公及地方保护主义现象，许多都是在当地党委、政府的强行干预下发生的。实行“统一管理”和“以条为主”的方式，基层公安机关在工作中，如果遇到同级党委、政府与上级公安机关的指令有矛盾时，就可以以来自上级公安机关的指令为主，去处理工作事务。这样，就在客观上减少了地方基层党委、政府对公安业务工作的不良干预。同时，从工作监督方面来看，“条块结合”又保证了地方各级党委、人大、政府对本行政区域内公安工作的监督权力，有利于各级公安机关实现公正执法。

（三）有利于完善和加强党对公安工作的领导。

公安工作必须在党的领导下进行，这是我们应当坚定不移地遵循的一项基本原则。在公安工作中如何体现党的领导，是公安机关在理论和实践都应当解决的重大问题，也是长期以来人们视为敏感的问题。过去，在－些地方的公安机关乃至党的机关中，有不少同志认为公安工作坚持党的领导，就必须使各级公安机关（包

括派出所）一律接受当地党委的领导和管理，公安机关的每一项工作都必须在当地党委的领导之下进行。似乎一提到公安机关要实行“以条为主”的管理体制，就是犯了摆脱党的领导之大忌，越了“雷池”，失却了原则。其实，这是一种对公安工作坚持党的领导的片面理解，歪曲了党的领导的基本含义。

《中国共产党章程》明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关„„积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这就表明：党对公安工作的领导，是通过政治、思想和组织三方面的领导，而不是去干预具体的公安业务工作；公安机关依照宪法和法律开展工作，与接受党的领导是一致的。因此，从组织的领导上来说，中共中央以及公安部党委（党组）的领导是党对公安工作的最高领导；各级公安机关的党委（党组）依照宪法和法律以及党的路线、方针、政策，对本机关公安工作实施的集体领导，就是党对公安工作进行领导的具体体现；地方党委对公安机关的领导，主要是配合上级公安机关党委（党组）加强对公安工作重大原则问题的领导和监督。公安机关实行以条为主的管理体制，可以避免地方基层党委对公安工作的权力干预过大，保证从中央到地方的统一，进一步完善党对公安工作进行领导的实施。同时，也加强了中共中央以及上级公安机关党委（党组）对公安工作的领导作用，从而能有效地保证党的路线、方针、政策贯彻于整个公安工作之中，实现党对公安工作的政治、思想、组织的领导，维护党对公安工作的领导权威。

三、实行“以条为主”的管理体制必须解决的基本问题

公安管理体制的改革，必然牵动公安机关其他方面的改革。“以条为主”取代原先的“以块为主”体制，不仅是管理观念上的更新，而更重要的是管理格局上的调整和管理权力上的转移。因此，就要求公安机关在其他方面作出相应的调整乃至采取必要的改革措施，来保证“以条为主”的管理体制顺利实行。当前，必须解决好以下三个方面的问题：

（一）以精干高效原则设置公安机关的各级机构。

目前各级公安机关的机构设置，从总体上看，呈现出一种无序和膨胀的状态。特别是在80年代中期以来，各级公安机关不仅机构的名称、级别五花八门，而且机构的数量也急剧膨胀。据调查，与80年代初期相比，省、地、县三级公安机关的内设机构（不含派出所）和领导班子人数，在15年左右的时间里就增加了一倍左右。由于机构设置的无序和膨胀，也直接地引发了诸如机构之间职责交叉不清，管理层人员过多，机关化倾向严重，文山会海，办事拖拉推诿等等弊端，严重地制约着公安机关工作效率的提高和战斗力的增强。

公安机关的机构设置，必须贯彻精干高效的原则。既要有精干的机构，也要有精干的领导班子。目前，要大力精简中上层管理机构及人员，充实基层，使有限的警力资源得到合理的配置。同时，要体现公安机关的特殊性：它既是政府机关的一个部门，又不同于一般的行政部门。因此，有必要适当提高地、县两级公安机关的机构级别。在人事管理制度上，也要采取设级别侦查员、评聘专业技术职务等措施，妥善地解决基层公安机关由于人员多、领导职位少而存在的严重压职压级的现象，提高广大基层民警的政治生活待遇。为了规范各级公安机关的机构设置，应当尽快制定公安机关机构设置规章，使各级公安机关的机构设置有章可循，这也是“以条为主”“统一管理”的基本要求和具体体现。

（二）根据事权划分原则，提高公安经费的保障水平。

《人民警察法》第三十条规定：“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列入中央和地方的财政预算。”但是，由于种种因素的影响，经费短缺的状况长期以来一直严重地困扰着各级公安机关。据调查，许多基层公安机关每年得到财政部门核拨的经费，仅占全年实际支出的50%左右，不足部分只能通过罚没返还、社会集资、行政性收费或者摊派等非财政渠道自行解决，由此引发了诸多的不良现象，损害了公安机关的社会形象，也阻碍着公安工作改革的深化。

要使公安经费得到切实保障并逐步提高保障水平，就应当建立有效的保障机制，按照事权划分原则，确定中央和地方各级财政对公安经费的分担比例。根据目前情况，有必要统一制定公安经费的基本保障标准，使各级财政部门在编制公安经费预算时减少主观随意性。同时，中央和地方财政部门要从巩固国家政权和保护社会经济发展的大局出发，逐年增加对公安机关的经费投入，逐步改善公安工作的物质条件。作为公安机关，也应当树立勤俭节约过紧日子的思想，精打细算，量入为出，避免铺张浪费和减少不必要开支，使有限的经费发挥出更大的效益。

（三）贯彻从严治警方针，强化条块结合的公安工作监督机制。

公安机关的工作涉及到社会的各个方面，与所在行政区域内的其他工作紧密关联。在“以条为主”的管理体制下，尽管“条”的监督权力得到加强，但仍然需要“块”的监督。为了保证公安工作的顺利进行，实现从严治警，减少和避免执法偏差，必须强化条块结合的监督机制，形成条块结合的监督网，对安工作实施全方位的监督。各级公安机关切不可借以条为主的统一管理为名，去摆脱或者削弱“块”的监督权力。

“块”的监督，主要有同级党委、人大、政府的监督，其他机关或组织的监督，以及来自舆论的、人民群众的监督等多方面的监督。这种种监督，都是公安工作所不能缺少的。因此，各级公安机关在接受上级公安机关的管理和监督的同时，应当自觉主动地接受来自“块”的监督。

公安管理体制从“以块为主”向“以条为主”的改革，并不仅仅是公安机关一家的事情，它联系着社会的方方面面，牵一发而动全身。作为公安机关，一定要在党委、政府的正确领导下，争取得到组织人事、财政等部门的支持和协作，创造和解决实行“以条为主”管理体制所需要的必要条件。同时，也要深入研究自身内部管理上存在的各种问题，加快对其他方面工作进行改革的步伐。这样，才能保障新管理体制的建立、完善以及有效运行。

（作者单位：江门市公安局）