乡镇财政困难的成因及对策

第一篇：乡镇财政困难的成因及对策

乡镇财政困难的成因及对策

乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。随着农村税费改革的深化，乡镇征收税费及组织地方财政收入的职能逐步萎缩，乡镇开支主要依赖于县级补助，加上巨额的债务，乡镇财政运行难度越来越大，问题和矛盾日趋突出，严重影响了基层政权和社会稳定。

一、乡镇财政现状

2004年，陕西省商南县乡镇地方财政收入795万元，占全县地方财政收入的34.5%。乡镇累计债务1 742万元，人均负债86元，财政自给率39.7%。农村税费改革以后，乡镇人员工资上划，统一实行银行代发，乡镇财政支出主要表现在公用经费支出上。2004年乡镇财政支出2 003万元，其中公用经费支出464万元。当年县财政对乡镇公用经费补助416万元，剔除专项支出，乡镇在职干部人均公用经费4 500元，最高人均7 500元，最低的人均3 200元。年底仍有部分乡镇经费困难，政权运行难以保障，个别乡镇还形成了新的债务。

据调查，各乡镇2003、2004年公用经费实际支出水平在15-42万元之间，实际支出远远超出县财政对其经费补助数。县财政对乡镇补助的公用经费，80%用于乡镇维持政权运转，20%用于乡镇中心站（所）经常性开支。2004年超支部分多数乡镇主要依靠罚没收入予以弥补。以前年度主要靠向省、市及县级有关部门争取专款，将专项资金的部分或全部挪作公用经费开支。同时采取挪用干部职工工资补助、三费和清欠农业税收尾欠的办法解决。所属中心站（所）主要通过向县上对口部门争取部分资金和依靠职能收取部分行政事业收费弥补本单位经费开支。

二、乡镇财政困难的主要原因

（一）预算管理弱化，财经制度松弛，造成了资金的损失和浪费。一些乡镇预算观念不强，在财政支出上不坚持量力而行、量财办事、量入为出、收支平衡、节俭办事的原则，资金的调度与使用缺乏预算约束，随意性大，很难做到统筹兼顾，“寅吃卯粮”现象时有发生。

（二）县上财政困难，年初预算标准低，预算难以执行。由于财力增长远远低于财政支出的刚性增长需求，中、省、市都不断出台政策性增支因素，教育、科技、农业、水利、政法、综治、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大，很难聚集财力向乡镇倾斜。

（三）乡镇债务沉重，还债挤占当年经费。据统计，商南县16个乡镇外欠显性债务高达647万元，其中因基础设施建设形成的债务为465万元，因调整产业结构，推广袋料香菇等形成的债务为23万元，因经费不足维持政府运转而形成的债务为157万元。之所以债务如此繁多沉重，主要是乡镇在维持“吃饭”的基础上，运转难以保证，更谈不上发展。对农业、水利、教育、卫生、交通等基础设施建设的投入除上级下达项目专项资金来保障外，基本上都是靠向农民集资和负债来支撑。甚至为了保运转、填缺口等，靠借新债来维持，财政窟窿越来越大，陷入旧债未还又借新债的恶性循环之中。

（四）农村税费改革后，基本上从制度上堵死了面向农村收费的渠道。“税不够，费来凑”是前几年乡镇解决经费不足的主要办法。税费改革后国家从政策上、体制上杜绝了向农民收取的各种费用，乡镇陷入了“无米之炊”的困境。而作为一级政府的事权并未减少，乡镇承担的财权与事权的不对称，缺乏与责任相对应的财力支持，自身调控能力差，一些没有预算而必须开展的工作就无财力保障。

（五）制度建设滞后。现行管理体制上人、财、物的使用与管理不尽合理，大搞“政绩工程”和“形象工程”，加剧了乡镇财政困难。而一些干部不顾实际，财务管理制度滞后，支出审批权缺乏监督，相互攀比，助长了“领导消费型”财政现象的蔓延。加上没有建立有效的举债责任追究制度，缺乏严格的监督处罚办法，致使乡镇债台高筑，使经费本不宽裕的乡镇政府雪上加霜。

（六）缺乏稳定财源，收入增长乏力。1994年财政体制改革后，中、省、市不断把财力向上集中，将收入多、潜力大的税种上收，收入的大头上划，严重制约了基层财力的增长。零散税源征收难度大，增长弹性小，征收成本高，难以成为地方财政收入的主要来源，加上收入结构不合理，非税收入所占比重大，财政收入中收入的增长对投资的依赖性大，缺乏高附加值、高税率产业，收入渠道窄，收入极不稳定。

三、解决乡镇财政困难的对策

（一）加强预算编制改革，合理制定分类定额标准，增强预算执行的可行性。按照“财力下移，缺口上移”的办法，向乡镇“输血”，增加乡镇预算经费。预算安排上，综合考虑乡镇政权在运转过程中所需的电费、电话费、打印费、宣传费、招待费、会议费、车辆费、差旅费、报刊费等费用，来确定乡镇人均公用经费定额，最大限度地做到公开、公平、公正、透明，并接近乡镇年正常经费实际支出水平，以增强预算执行的可行性，保证乡镇政权正常运转。同时，加快乡镇支出改革步伐，提高资金使用效益，对乡镇财政资金建设的信息网络、大型仪器设备、打印设备、办公用品及车辆等固定资产，实行“一家购置，数家共享，市场运转”的方式，实现乡镇区域内公共设施资源共享，打破部门界线，实现优势互补。

（二）建立严格的公用经费内控制度和完善的管理办法，增强节支意识。制定和完善车辆费、会议费、招待费、电话费、办公费用管理办法，明确财务人员岗位目标责任制。公用经费开支实行政务公开，每月或季度在党委会或职工会上予以通报，一次性公用经费支出金额超过1 000元的支出单据一律实行书记、乡（镇）长双签制；支出金额超过3 000元的必须通过党委会议研究，报乡镇纪委备案。推行招待费支出实名制和“廉政灶”；推行车辆租用制；办公费、电话费、电费按预算实行定额个人使用包干制。乡镇年初应根据本乡镇的年度收入来源和批复预算情况，向县政府上报本年度的详细财务支出计划，并严格按审批的支出计划执行。每季度县上组织监察、财政、审计等部门对乡镇的财务收支情况进行检查通报。

（三）推行“乡财县管乡用”财政管理体制改革，增强乡镇预算的约束力。遵循预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权“三权不变”原则，以乡镇为独立的核算主体，实行“预算共编，账户分设，集中支付，采购统办，票据统管”的财政管理方式，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。“乡财县管乡用”可进一步提高县对乡镇转移支付的透明度，有效防止乡镇截留、挪用、坐收坐支应上解的各项收入，从根本上规范乡镇财务支出行为，防止转型项资金的截流和挪用，增强非正常开支的约束力，扎住乡镇举债口子，防止乡镇新的债务发生。

（四）采取综合措施，控制和化解债务。积极开展对乡镇债务的摸底工作，全面掌握债务规模、结构、范围，准确界定债务性质、分清责任，加强对债务风险的监测、分析和预警，并据此建立化解债务的工作方案。建立债务报告制度，定期向人大报告减债工作，并作为政务公开的重要内容；建立基础设施建设和固定资产购置预算上报一级审批制度，根据资金来源情况控制规模，防止产生新债务；建立举债责任追究制度，对盲目举债营造政绩工程的视为违纪，并追究相关人员责任；实行减债行政首长负责制，树立正确的政绩观，强化“还债也是政绩”的观念，将减债纳入政绩考核范围，鼓励积极化解债务。当前，一是由监察、财政、审计部门按债权债务发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况进行一次全面准确的审计，建立债务台账，界定债务范畴。二是按照债权的性质分类，制定详细的偿债计划，积极收欠还债，并建立偿债资金。三是实行“两奖两补一罚”制度，鼓励督促乡镇偿还债务。对当年实现收支平衡、完成化解债务计划的乡镇实行奖励和补助，对形成新债务的，按债务责任追究制予以处罚。

（五）建立激励机制，促进财政收入的稳定增长。理顺税收征管体制，鼓励乡镇对车辆使用税、非税收入的协查、征管和促收，并在政策允许范围内，对以前年度税费尾欠进行清收。建议车辆使用税按乡镇完成征收数的8%补助征收经费；乡镇组织的非税收入实施部门预算改革后，暂不执行收支脱钩，仍按入库数的60%返还乡镇，用于偿还债务和发展经济；清收以前年度尾欠按一定比例上解，补充偿债资金，用于化解垫交税费形成的政府债务；对乡镇围绕“茶、药、畜、果、矿产、旅游”六大主导产业，发展非公有制经济实现的地方税收每年比上年增加部分，以财政转移支付补助的形式全额返还乡镇，以增强乡镇财政收入体制调整后发展非公有制经济的积极性。

（六）加强基层组织建设，推进干部管理体制改革。从根本上解决乡镇财政困难，单靠财政部门无法完成，必须采取综合措施。比如控制财政供养人口增长，解决行政“链条”延长问题；制止“高消费”，解决资金浪费和紧缺并存的问题；整合财政专项资金，解决财政资金使用散、乱、差的问题等，都需要党委、政府下决心综合治理、各职能部门密切配合才能解决。一是建议组织部门改革干部考核、任用机制；二是严格审计制度。认真执行领导干部离职审计制度，推行任内经济责任审计制度和审计结果公示制，建立审计、纪检、监察信息交流制度，把审计结果作为干部调整的依据，保证乡镇财政收支、平衡的真实性和合法性。三是抓好干部监督，促使广大干部自觉执行群众纪律、财经纪律、自觉勤俭节约，自觉为农民增收、财政征收、经济发展做贡献。

（七）加快经济发展，打牢基层财政的基础。要使乡镇从根本上走出困境，就要完善乡镇政府职能，使乡镇成为一级财权与事权相对称的政府。最根本的一点是要支持和鼓励发展县域经济，培植税源，做大财政蛋糕，壮大财政实力。在支持经济发展方式上，从一般竞争性领域中退出，转到为企业提供公平、优良的财税环境上来。优化支持手段，注重发挥财政资金的导向作用，通过贴息、担保、参股等形式引导社会资金向企业投入，促进县域经济发展。乡镇要按照“工业强县”和发展非公有制经济的具体要求，抢抓机遇，解放思想，优化环境，吸引外资，大力发展非公有制经济，形成各具特色的产业格局，增强自身“造血”功能，从根本上摆脱困境，步入良性循环。

作者简介

王晓虎，陕西省商南县财政局局长。

第二篇：浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

浅谈东源县乡镇财政困难的成因与对策

【内容提要】乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。近年来乡镇财政赤字逐年增长与债务不断增加使得乡镇财政困难的现象成为社会关注的问题之一。本文结合当地实际通过对东源县普遍存在的乡镇财政困难的问题与原因分析，探讨解决财政困难的对策。

【关键词】财政原因分析乡镇财政困难

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出政治经济问题。乡镇负债已经严重影响农村经济发展，政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。基层乡村组织常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、农民与政府关系紧张的局面；农村公共产品和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

一、镇财政困难的主要表现

（一）、收入征管异常艰难

一方面是收入计划增长过快，脱离税源实际。2000年东源县乡镇国、地税税收收入为2334万元，2005年为6349万元，年增长率22%。但总体来看除邻近县城的仙塘镇及其他少数经济基础较好乡镇外，多数乡镇缺乏较大的经济增长点。特别是由于农村流通资金越来越困难，农产品价格低，农民收入少，消费市场疲软，以至国税、地税收入增长缓慢。另一方面，税收征管手段比较原始、落后，面对点多面广的税费征管，难度可想而知。特别是有农民减负利剑高举在上，有些征管管政策配套不到位，财税部门遇到抗缴、拖欠税费的“硬钉子”时，只能放弃。三是债务负担和收入泡沫影响征管。由于前几年借贷垫税较多，造成财政收入因债务抵扣大幅“缩水”。

（二）、收支矛盾异常突出

一方面，当前乡镇财政收入增长潜力小，指望多收多超不现实。另一方面，由上而出台政策，乡镇配套增支多，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。收入的增幅远远赶不上支出的增幅。但值得注意的是，在各乡镇年年“收支平衡”的假象后，隐藏了较大的收支缺口，隐性赤字是普遍现象。

（三）、债务负担异常沉重

据统计，东源县乡镇政府负债总额较多。有的乡镇因为政府运转困难而被迫借债。问题

还远不止如此，不仅乡镇财政负债余额大，村组负债同样严重。镇村两级债务沉重，严重影响了财政收入的稳定增长。

（四）、发展功能异常脆弱

要吃饭就没有钱搞建设，要建设就只能让工资福利欠账。由于保工资金、保运转困难，乡镇财政无力安排基础设施建设和企业挖潜改造及扩大发展生产投入，无力支持生产、经营和流通方面的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。近几年部分乡镇虽然搞了一些交通、镇建等基础建设项目，也搞了一些多种经营基地和农业综合开发项目，但主要靠集资、靠借债、靠向上争取专款。绝大多数乡镇在年初预算支出中，在基础设施、企业挖潜改造、支援农业生产，农业综合开发等科目计划都是空白。

二、乡镇财政困难的成因分析

（一）、经济发展步伐趋缓

财政收入增长慢。一是乡镇企业发展陷入困境。由于资金、设备、技术、信息、管理和市场等方面的因素，一些企业昙花一现，在激烈的市场竞争中倒下；一些企业进入“二次创业”，但尘埃未定，生机不旺；一些企业未能适应形势发展进行必要的改制改组，经济效益较差，财税贡献率较低。如蓝口镇的乡镇企业，在上世纪七十年代后期及九十年代后，由于不能适应市场经济的游戏规则，纷纷倒闭破产。二是农业经济结构调整进展缓慢。由于土地流转困难，农民科技素质仍然较低，市场观念尚未完全树立，因此资本营运较少进入农业领域。像柑桔、荔枝、桃、李等生产尽管形成了一定规模，但产业化链条延伸不够，产品深加工增较困难，税收增长速度较慢。二是由于税费环境仍不宽松，农民消费能力有限，需求不足，个体私营经济和第三产业虽有发展，但与沿海发达地区相比，其发展规模和速度都有很大的差距。经济欠发达，影响了税收增长。

（二）、财政体制名不符实

现行乡镇财政体制过于僵化，没有从实际出发顾及乡镇政权运转、社会稳定的最低保障水平。尤其是财权与事权不相对应的矛盾，体制上划不断增加和转移支付严重不足的矛盾，进一步加大了乡镇财政平衡的难度。

（三）、机构建制变动频繁

首先，乡镇党委、政府一把手变动频繁，有的乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，造成乡镇领导到任刚刚熟悉情况不久，又可能到其他地方任职，以至于乡镇党政一把手对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。有的乡镇领导在思维方式和理财方法上既不能适应市场经济的要求，又不能发扬勤俭理财、艰苦奋斗的光荣

传统，盲目冒进，什么样的钱都敢挪、敢借、敢欠，特别是借贷较多而还贷责任不落实，投入大而产出少，造成乡镇债务像滚雪球一样越滚越大。其次，新一轮机构改革开始后，乡镇撤并的力度加大。如东源县在2002—2004年就撤并三个乡镇，今后还可能对部分乡镇继续撤并。但由于闲置资产变现难，办公住宿用房紧张，有的乡镇遭遇到比撤并前更多、更具体的困难。

（四）、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制

不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小桥车，招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资福利、保运转经费却被排在最后，而将那些招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资福利上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买轿车却是自己吃亏。

三、实现乡镇财政解困与振兴的对策措施

乡镇财政困难问题，从表面上看属于经济的范畴，但因其引发基层政权不稳定和其他许多社会矛盾，实际上已上升为政治问题。要解决乡镇财政困难问题，必须结合巩固农村税费改革成果和县镇机构改革的进行，大力推进乡镇财政体制和财政监督管理创新。

（一）、科学设计乡镇财政体制的模式，合理界定乡镇财权与事权

乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以充分保障，对乡镇应承担的事权予以明确划分，彻底解决乡镇责权利相背离的问题，将面向乡镇基层和适合乡镇管理的人、财、物权下放。在管理模式上，应根据因地制宜、灵活机动的原则，在划分税种、核定收支的基础上，对不同经济基础、不同发展水平的乡镇，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴、递减补贴的政策；在人事管理上，要打破部门利益至上、条块分割管理的格局，对那些本该由乡镇政府管理的部门，要全方位下放机构、人事管理权，使乡镇真正成为一级实体政府，对基础教育和一些跨乡镇的基础建设项目，则应作为乡镇财政和县以上各乡财政共同负担的范围。

（二）、加大招商引资力度，在有条件的乡镇发展工业创造良好的投资环境，引进外资企业，大力发展民营企业和个体私营企业

建造一批造血型项目，增加当地的财政收入。应根据当地实际、发展各乡镇县有特色品位的产品，如上莞“仙湖茶”、船塘板栗、蓝口鲶鱼养殖、库区乡镇竹笋、五指毛桃种植用

淡水养殖等，通过加快经济发展从而促进税收的增长。

（三）、严格支出管理，确保重点支出

乡镇财政支出首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。其次是保证国家机关运转的最低需要。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出（如招待费等等），优化支出结构。采取财政供养人员和可用财务挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制。要转换乡镇目前的“以支定收”观念，实行“以收定支”。基层政府拥有的资源有限，故更应该遵循谨慎财政原则。

（四）、着力转换理财观念，逐步建立乡镇公共财政框架

一是要按照一级财政、一级预算的要求，统筹政府财力，建立独立完整的乡镇财政预算体系，把国土、镇建、治安、计划生育等各个部门取得的罚没收入和行政性收费全额纳入财政管理。二是要树立集中理财的观念，全面推行部门预算、政府采购制度和国库集中收付制度改期。通过规范部门预算、政府采购预算和社会保障预算的编制程序，细化编制内容，接受人大监督，实行财会集中核算，使财政预算分配趋于透明，政府消费行为趋于规范，资金运行限定在财政单一帐户这个唯一渠道。三是要按照“小政府、大社会和队伍精干、服务优质”的要求，结合机构改革，大力压缩财政供给编制，保持在相当长时期内乡镇党政机关及下属部门人员编制总数的稳定，从而节减人头经费和行政管理经费。

（五）、按照精兵简政、减负增效的原则，推进农村各项改革，为乡镇财政体制的健康运行创造条件

二是要巩固乡镇机构改革的成果，大力裁减财政供给人员，推进人事管理体制改革。重点是通过撤并乡镇党委、政府的内设机构，下放“七站八所”以及垂直部门的管理权限，归并相近相关职能，实现机构总数和财政供给人数的同步减少。二是要大力推进社会保障制度改革，逐步把乡镇干部、企业职工和广大农民纳入社会保障的范畴，妥善解决好乡镇干部、企业职工的医疗保险、失业救济、退休工资发放和最低生活水平保障的问题。

（六）、按照区分来源，分别负担的要求，合理化解镇村两级债务，规避乡镇财政风险 镇村两级债务是目前困扰乡镇财政运行的一个核心问题。如果化债消肿工作没有做好，就会进一步扩大债务规模，引发财政危机，造成恶性循环。化解债务应从四个方面着手：一是要依据有关法律法规，全面核查清理债务，区分情况，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还债还贷的计划性和主动性。二是乡镇党政主要领导政绩考核要把任期内化解债务情况作为一项重要内容，并进行严格的离任审计，严防乡镇政府或财政部门盲目举债和为企业、个人民担保。三是要加强新借债务的管理，切实增强新建项目和受益单位的偿债意识，建立还贷准备金，完善“责权利和借用还相统一”的债务管理机制，确保不给乡镇财政增加新的债务负担。对政府举债建设的公益性项目，也要落实项目资金和工程质量终身追究责任制，实行跟踪审计，发现违法违规违纪问题，要及时、坚决地追究责任。

（七）、建立规范的转移支付制度，倾斜贫困乡镇

根据乡镇基础设施建设落后、扶贫攻坚任务较重、历年积存债务较多的实际，省级财政应考虑加大对乡镇（尤其是贫困乡镇）转移支付的力度。同时，各级财政对乡镇的转移支付可引入奖惩机制和有偿使用机制，避免出现“会哭的孩子有奶吃”的不正常现象，以充分调动乡镇政府开源节流的积极性，消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。

（八）、进一步推进财政法制建设，强化预算约束和依法征管

一是要大力化解乡镇财政预算计划与征管部门收入任务之间的矛盾，强化依法征管，避免收入空转。通过建立财税联系会制度，合理测算和分解收入征管任务，落实收入目标责任制，确保收入目标与预算计划的一致性，避免年终因国税、地税部门短收而使财政决算虚列收支；通过建立增值税、营业税、车船税、等主体税源的分类台帐，全面掌握税源情况，增强征管工作的主动性；通过建立乡村两级税收征管网络和协税护税组织，加大稽查力度，有效遏制偷税、漏税、抗税、欠税和借税、垫税、挖税、转税等违法违规行为，防止收入流失的收入虚假。二是要处理九乡镇财力有限与党政领导投资决策行为随意的矛盾，加强预算约束和人大监督。在收支包干基数下达以后，财政部门要根据乡镇大大通过的预算严格管理收支，并将预算执行结果定时公开，接受社会监督。三是要加强对行政事业单位的财务监控，进一步理顺财经秩序。在对各行政事业单位实行零户统管或财会集中核算之后，仍要防止单位设置小金库，隐匿收入，自收自支，逃避财政监管和审计监督。

参考文献

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[3] 何成军，《县、乡财政困难:现状、成因、出路》、《中国农村经济》，2003（2）．

[4] 蒋斌等，县乡财政困境的制度原因分析．财政研究，2005，（1）．

第三篇：浅析乡镇财政困难的原因与对策

浅析乡镇财政困难的原因与对策

摘要：财政是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。财政是促进社会公平、改善人们生活的物质保障，对促进国民经济平稳运行有重要的作用。乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。乡镇财政问题的出现，不仅影响财政经济的有效运行，还会影响城乡区域经济的发展和基层政权的稳定。本文主要对乡镇财政困难的原因进行分析，并提出相应解决对策。

关键词：乡镇 财政 对策

在税制改革中，中央政府加强了对税收的的控制，乡镇政府作为地方政府只能获一些小额财政收入，在一定程度上增加了乡镇财政收入的负担。乡镇承担的事权项目增加，导致乡镇承担的事权缺乏与之相对应的经济、财力支持，仅靠弱势的乡镇经济，乡镇根本承担不起提供公共产品与服务，显得财权范围过小，而事权范围又过大乡镇事权相对较多，支出责任较重，导致事权与财权不对称。财政支出管理的不规范，造成了财政资金短缺、浪费，使乡镇财政出入出现了缺口。如何解决乡镇财政的收入困难已经成为政府部门值得思考的问题。

一、对乡镇财政困难的原因进行分析

1.受经济因素的影响

乡镇经济发展较城市缓慢，对财政的贡献率相对也较低。经济的发展无法快速的带动财政的增长，使财政收入增长较慢。质量不高、产业结构的不合理也会使财政不稳定。乡镇中第三产业占的比重较低，支柱产业比较单一，产业很容易受政策的影响。自然环境、资金、人才、地理及区域经济中心距离的限制，也会使经济发展不均衡。如果乡镇远离中心城区，就很难吸引外来资金，也很难受区域中心辐射带的影响，乡镇企业的经济发展很难达到均衡的发展。由此可见，经济对财政有一定的影响力，经济是财政的基础，财政可以综合的反映出经济发展水平，致使财政困难的的主要因素是经济发展水平的落后。

2.受体制因素的影响

国家税费体制改革实施后，强化了中央控制能力，这种体制的实施使得乡镇

政府的财政收入更加紧张。国家把主要税种中的增值税都划入中央，而把一些数额较小、零散或是不稳定、征收成本较高的税种收入留给乡镇政府，这就使乡镇政府的财政收入出现紧张的局面；由于中央政府强化了税费体制控制能力，使得各级政府也纷纷效仿，为了加强自身的收入来源，采取不同的手段对地方财政进行分割，使得乡镇政府成为政府中最薄弱的一方。一些乡镇政府甚至出现依赖于上级政府财政转移来供给的现象；分税制改革实施后，税收的系统出现了与地方财政管理不相适应的现象。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税，使得乡镇的财政收入处于被动局面，在一定程度上影响了乡镇收入的稳定增长。

3.乡镇受自身因素的影响

从乡镇财政规模和水平来看，多数乡镇是可以保证工资发放或维持政权正常运行。之所以乡镇政府仍然存在着财政困难问题，是由于乡镇政府对财政管理的缺陷、机构膨胀和盲目追求政绩是分不开的。乡镇机构人员增长过快的主要原因是乡镇人事管理的不规范，只管人而不了解财政管理，财政管理只对钱的问题进行管制而不了解人事，财政部门和认识部门之间的不了解，使得乡镇财政在人员增减问题上失控；乡镇预算编制并不是很合理，管理上也不是很科学。一些乡镇的年初的预算多数过于形式，有时还会进行财政赤字预算，公费预算也不是很科学，随意性较大。法制观念的缺乏，使乡镇财政不能按照法律的规范进行，一些乡镇甚至出现弄虚作假的现象。税收优惠政策实施后，先征后返，有时乡镇政府为了维护自身利益，挪用公款，甚至用人为的方法来使预算平衡。财政监督力度的不够，致使乡镇政府没有有效的绩效评价体制，资金短缺、浪费现象严重。

二、解决乡镇财政困难的对策

1.扩大财政收入范围

乡镇政府应该转变财政收入观念，不仅要重视财政管理，还要注重财政扩大财政收入来源，甚至把财政收入来源置于经济工作的首位；要以市场为经济的发展方向，并合理的利用经济政策，通过对自然的开发利用、比较优劣等多渠道的寻找财政来源。此外，还要对现有的财政来源进行改进，并大力开发潜在的财政来源，使财政来源得到综合的开发和利用；要以科学发展观为导向，统筹城乡发

展，不仅要重视城市经济的发展，还要重视乡镇经济的发展，使城乡形成统一的发展，使乡镇财政得到有效保证。

2.发展特色经济

要调整产业结构，结合乡镇优势发展特色经济。乡镇政府要对农业结构进行调整，改变农业生产条件，强化基础设施建设，提高农业抵御自然灾害的能力。发展特色农业，实现农企结合模式。发展农产品深加工，推动农业向产业化、专业化方向发展，并培养优势企业，使其成为龙头，带动地区经济增长，扩大就业范围；乡镇企业作为财政来源的增长点，其前景比较广阔。在经济发展中，要把工业放在首要位置，工业是解决财政收入的根本途径，要对发展地区特色的工业、投资少、利润可观的新型产业进行扶持，保证税收来源；要大力发展第三产业，鼓励、动员群众发展第三产业并以政策上的支持。此外，还要对第三产业内部的结构进行调整，对于地区急需发展的第三产业进行重点支持。

3.建立健全的财政体制

建立健全的财政体制已经成为乡镇企业亟待解决的问题。深入推进乡镇财政科学化、精细化管理，加快乡镇财政工作职能由“征管型”向“服务型”、由“单纯业务型”向“综合协调型”转变。首先要对省以下的财政分配机制进行改革，要合理的确定税收分税制并明确各级财政权力。要对片面的强调中央财政宏观调控政策进行及时的调整，避免乡镇财政陷入危机。要按照相关的法律规定，明确责任制度，确定什么事应该由谁来管。完善移交付制度，是乡镇政府直接获得财力得到有效的限制，并根据现实状况制定一种以一般性转移支付为重点, 以有条件转移支付相结合的新型移交付制度,来控制一些政府的不规范的行为。

随着税费体制改革的实行，乡镇政府的财政在一定程度上出现了问题。乡镇财政不仅是农村经济发展的基础，更是国家财政的根基，乡镇财政困难问题已经受到中央的高度重视。乡镇政府要想解决财政困难，仅仅依靠政府进行补助是不能有效解决问题的，要想使乡镇财政问题得到有效的解决，还需要乡镇政府改变传统的观念，发展特色经济，并把经济发展作为财政收入的主体。

第四篇：乡镇负债成因及对策

乡镇负债成因及对策

目前，部分乡镇不同程度地陷入负债运转的困难境地，乡集体负债日益严重，且久拖难解，已成为农村经济社会生活中诸多矛盾的焦点，到了非解决不可的地步。

一、乡镇负债的成因

乡镇负债种类较多，归纳起来主要是欠银行等金融部门的各种贷款、施工单位或个人的工程款、各项达标检查投入的资金及上级来人招待费、应付干

部的工资款、财政周转金等，究其原因有乡镇经济结构不合理、乡镇企业经济效益下滑等经济方面的原因，也有收入分配体制尚不完善、分配秩序混乱的体制上的矛盾，还有机构膨胀、冗员过多以及预算执行与监督乏力等管理方面的原因，具体如下：

１、政企不分，盲目上项目，导致乡镇负债累累。政府职能未能及时转变，仍然过多地插手微观经济活动，即当运动员，又当裁判员，极个别的地方，打着壮大集体经济的幌子，盲目上项目、贷资金、办企业、搞开发，“户户冒烟、村村开花”，违背了市场运行法则，没有科学规划，加之管理不善、责任不明、监督不力，最终亏损倒闭，致使乡镇政府背上了沉重的债务。

2、乡镇干部政绩考核不全面，急功近利的政绩工程，导致乡镇负债日增。乡村工作的不稳定性及复杂性决定了干部考核的艰巨性。当前由于对乡镇工作缺乏行之有效、切实可行的考核机制，乡干部政绩考核往往只靠年初签定的目标责任书，考核方法单一，内容简单，难以操作，对一些隐绩及长远利益难以兼顾，加之基层干部“走读”现象日趋严重，变动频繁，造成工作中的不稳定性加大，加剧了乡级干部决策行为的短期化。部分基层干部为了出政绩，不惜大量举债，大搞形象工程，标新立异、以求突出政绩，取悦上级，结果是个人发迹，集体亏损，集体资产大量流失，甚至是一人的政绩，几代人的包袱，导致乡镇债务日益加重。

3、达标评比项目繁多，相互攀比，进一步加重了乡财政负担。各种检查评比达标成灾成害，有些部门把各种达标评比当作推动完成基层各项工作任务的唯一手段，在乡镇大搞各种评比达标活动，这虽可对一些工作起到暂时促进作用，但各项达标评比工作如果多滥，加之不切合实际地强调高标准，规范化，既要干事，又无必要的配套资金，其结果不仅牵制了基层干部大量的精力，使之疲于应付，同时也诱导基层干部为了评比而评比，为了博得领导的印象分、重视分，各乡镇不得不倾其所有，相互攀比，不惜靠举债去应付上级安排的各项不切合实际的评比，甚至负债招待。

4、乡镇自身发展能力差，为了维持工作正常进行，不得不借债运行。由于自身环境、资源、信息等原因限制，加之当前经济大环境不景气，导致农村乡镇企业盈利减少，亏损增加，乡集体经济发展缓慢，而当前基层乡村各项公益事业均需大量投入，乡镇自身财务收入与日益增长的物质文化生活的需要支出不相适应，支出远远大于收入，为了确保乡村工作的正常开展，乡领导只能靠拿政府的信誉来四处借债，乡债务日益增加也就不可避免。同时乡镇费九牛二虎之力争取来项目时，许多部门要求下面必须配套资金，为了上项目乡镇领导四处筹款，最后只能负债运行，历任累计，就成了巨大的包袱。

5、乡财务管理职能弱化，财务混乱加重财务负担。在多种经营形式并存的格局下，财务管理出现了一些新问题、新情况。农村已改变了过去那种统一经营、核算、分配的旧模式，农牧民生产、收入不过多地依赖于集体经济，人们逐渐淡化了集体财务的管理职能。正因为如此，导致部分乡既未延用过去老一套的财务管理办法，也未建立健全新的财务管理制度，形成了财务管理死角，造成了部分地区乡财政职能不健全，财务制度不完善，管理极度混乱。由于管理手段弱化，难以对不交“三提五统”的“钉子户”采取有效的强制措施，致使农村群众“三提五统”尾欠逐年增大，造成恶性循环，同时有些乡干部争相做人情批条子，集体资产流失严重，各种债务无人承担，债权无人追缴，届届累积，负债急增。

6、“三乱”导致乡镇债务加大。乡级以上的各级、个部门都可强制向乡级推销各种报刊、杂志、宣传品等，向乡级摊派各种费用，甚至连发的奖牌都需自己掏钱，每项看似不多，各单位都伸手，就加重了乡级的负担。

7、吃喝玩乐，负债拉关系。吃喝风和拉关系请送也是乡级负债的一个重要原因。不仅要在乡镇大吃海喝，招待各路神仙，而且为了能从上面争取到资金，还要在县城等地请吃、请喝，请送，有些不仅要自己吃，而且有些被逼无奈还要陪着手中有权、有钱的人吃，为此，有些乡镇把周围的饭店吃垮了，把党委政府的形象吃没了，把党风吃坏了，把信誉吃光了。

8、部分领导贪污腐化，加重乡镇的债务负担。为了保“官”不惜利用手中的权利卖官、买官，乡干部贪污腐败，玩忽职守，损公肥私虽然是极个别现象，但影响极为恶劣，也是导致乡镇负债的一个重要原因。

二、采取的措施

乡镇负债导致农村统分结合的双层经营体制中“统”的功能严重弱化，无能力为农村经济发展提供产前、产中、产后服务，制约了农村集约化经营、社会化服务和产业化的发展，影响到了基层组织的号召力、凝聚力、战斗力，影响到农村社会的稳定和农村基层政权巩固。为了从根本上解决乡村债务问题，确保农村经济健康快速发展，须做好一下几项工作：

第一，清理债权债务，严肃工作纪律。把完善约束机制，化解乡镇不良债务作为一项硬任务，列入干部任期目标和工作目标中，采

取先清查后处理的办法，全面清查、清欠乡级债权债务。注重研究化解债务矛盾的有效措施，抓两头，带中间，实行党员干部带头还款的办法，带动群众，教育群众。对于乡干部中出现的贪污、挪用公款、负债数额较大构成犯罪的，应及时报请有关部门追究刑事责任，对于够不成犯罪的、工作渎职失职的，应给予必要的党、政纪律处分；对于乡帐目屡清屡乱的，对负有责任的乡领导及财务人员应及时给予应有的处罚，就地免职或及时调离工作岗位。对于坚持财务制度的单位及领导，应通过各种方式予以表彰奖励，做到奖惩分明。具体工作中要尽快建立干部待岗培训机制，就是对于犯错误的干部或是不适合财务工作的干部采取待岗培训的办法，统一由上级部门进行培训教育，合格后再予以安排，而对于那些屡教不改的害群之马，则应及时清理出干部队伍，以达到纯洁肌体、教育干部的目的。

第二，发展乡村经济，增加农民收入。解决乡镇负债问题的最直接、最根本的出路在于大力发展乡村经济，切实有效地增加农民收入，促进农村经济繁荣，壮大集体经济，增强乡集体自身的造血机能。壮大集体经济绝非是简单的乡村集体贷款办企业，而是要稳妥地将集体财产以公开招租的办法，稳定地获取收入，这需要基层干部及群众长期的共同努力，需要几届领导班子的共同奋斗，只有乡镇经济发展了，群众生活有了进一步的改善，集体收入稳定增长，才能为农村提供更多、更好的优质服务，才能促进农业生产，增加农民收入，促使农村经济全面健康持续发展，形成良性循环，从根本上彻底解决乡负债问题。

第三、精简机构，理顺站所关系，规范乡镇工作职责。乡村工作纷繁复杂，各级驻乡镇单位强调条条管理，互不隶属，增加了基层的工作量及工作运行过程中的阻力，为了进一步提高乡镇工作效率，应尽快打破门户之见，切实理顺乡镇各站所关系，建立相互监督、相互促进的管理机制，实行工作考核以块块为主，监督检查以条条为主的管理办法，以实现最优配置，减少行政运行成本，同时要规范乡级工作职责，不直接介入微观经济活动，做到市场能办的决不插手，需要政府服务的也绝不退缩，尽量不干预农民的自主经营权，增强政府角色意识，规范行政行为，加大宏观管理力度，实施全方位服务，为农村经济繁荣、社会发展提供最佳服务，奠定良好的组织基础。

第四，加大民主化管理力度，规范乡镇财务支出。

一是要做到公开的程序规范、内容规范、时间规范、形式规范、管理规范，保证公开的及时性、准确性、真实性、经常性，将乡村财务、政务公开切实落实到实处，并做好相关配套工作，严格依法处理“公开”出来的各种违法违纪的人和事，切实维护村民的合法权益，通过公开来化解干群矛盾，融洽干群关系，达到“给群众一个明白，还干部一个清白”目的。

二是要规范乡镇接待标准，关键在于管住领导者自己的嘴。“其身正，不令而行”，目前基层具体工作中，对大吃大喝放任不管与“一毛不拔”都是不正确的，都会给基层具体工作带来难以克服的困难。应因地制宜地制定出切实可行的招待办法，进村吃派饭或吃工作餐，在乡镇一级采取饭菜“一碗端”的办法，既可以为乡镇节约有限的资金，又可以避免乡镇相互攀比，利用吃喝搞不正之风，同时还可以缓解干群矛盾，融洽干群关系，增进干群感情。

三是要健全财务管理机制，提高基层财务人员的素质。对于乡村管理的资金要进一步加强内部监督职能，严格进行内部控制，明确干部在财务上的职责，淘汰不合格人员，采取会计委派制，采取“村帐乡管、县站审计、互不挪用、互相监督”办法，以保证有限的资金发挥出应有的作用。

四是加强集体资产管理，限制非生产性支出。具体要建立健全以下几项制度，即建立健全集体资产投资使用制度，做到科学使用，做到不盲目决策投资办企业，不盲目学习外地经验，不脱离本地实际情况高达标升级活动；建立健全集体资产清查核实制度，包括货币资产、实物资产、经营性资产和非经营性资产纳入帐内管理；建立健全资产评估制度，确保集体资产稳值增值减少流失；建立健全拍卖、租赁公开招标制度；建立健全回收资金管理制度；建立健全村、站、所定期审计制度，确保集体资产出售后，资金合理使用，确保乡村资产保值增殖。

五是规范农村税费收缴工作，及早实施费改税和农税送交制。在“三提五统”等各项税费收缴中，要严格按照国家规定，严禁不合理收费，同时对于极个别只要权利，不履行义务，有偿还能力而不还款的人，通过法律途径限期依法清欠，形成“热炉效应”，以弘扬农村正气。

第五，进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式。乡镇财务管理工作不仅关系到农村各项事业的健康稳步发展，而且关系到农村经济体制改革的成败，关系到基层政权在人民群众中的威望和凝聚力，要按照分稅制财政体制的总体要求，加快乡镇财政体制的改革步伐，科学合理地确定乡镇财政体制，从传统的生产性财政模式转向与市场经济体制相适应的公共财政模式。在兼顾县乡利益的基层上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡级国库。上级财政部门及有关单位应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要。

第六，完善基层干部考核办法。完善干部政绩考核制度，对干部政绩的考察要结合其自身所处的大环境，考核干部政绩从全局出发，不囿于一个地方，孤立、片面地进行考察，政绩应是群众公认的、经得起历史检验的真实的，不仅要看基层干部上了多少项目，投入了多少资金，做了那些看得见的政绩，同时要对干部工作中的干群关系、负债情况、项目的三大效益（经济、社会、生态）等潜绩方面进行全面的评价，并将考核意见与干部使用培养相结合，避免少数人为了个人的政绩而不顾实际地去铺摊子、增投入，增加乡村债务负担。

第五篇：乡镇财政困难原因的探讨

乡镇财政困难的原因探讨

乡镇是我国最基层一级政府，是基本公共服务提供的前线。乡镇财政运转状况直接关系到农村的公共服务水平，直接影响到基层的行政管理水平。当前我国的乡镇财政困难已成为农村经济发展的突出问题。本文将就乡镇财政困难的原因进行初步的探讨。

根本上来讲，我国的乡镇财政困难源自乡镇经济的欠发达。经济增长缓慢，发展后劲乏力，是乡镇财政困难的根本原因。一个地区的经济发展水平越高，地方财力就越雄厚，财政状况便运转的越流畅。中国乡镇财政困难最严重的地区是中西部的落后地区，由于没有自己稳定独立的财源，只能等靠要，乡镇财政沦为典型的吃饭财政。具体来讲，乡镇财政困难主要有以下几方面的原因：

一、财权与事权不匹配

乡镇财权在农业税改革前后经历了一个显著的变化。农业税改革之前，乡镇财政有三分之一左右是通过“三提五统”等方式自筹的，另三分之二来自上级财政拨款、税收分成等。农业税改革之后，“三提五统”等并入农业税，乡镇财政的自筹部分逐步减少并取消，现乡镇财政的主要来源是一部分的税收分成和财政转移支付。另，靠近城市的郊区乡镇卖地收入亦占很大一部分。事权方面，乡镇是最基层一级政府，首要的事权就是行政经费，包括乡镇几套班子各部门各所各办公室的运转经费，然后是农村治安维护费用、基层基本建设费、乡镇街道维护费用等。乡镇的财权与事权严重不匹配是导致乡镇财政困

难的首要原因。每一级政府都力求财权大事权小，这导致财力越来越集中于上级政府，事权越来越多的摊到基层，作为最基层的乡镇一级，财权太小，要管的事太多，必然导致乡镇财政困难。

二、历史遗留问题

上世纪八九十年代，苏南模式盛行，一时间各地都在积极发展乡镇企业，很多地区不尊重基本经济规律，盲目借款，大干快上，最终企业办成了，工人进来了，产品却销不出去。很快，这批企业改制的改制，破产的破产。初始投资的大量借款沦为乡镇财政的沉重负担。另一方面，我国的财政体制监管不够完善，这也导致因基层政府公款吃喝等现象所积累的财政债务问题日趋严重。例如，现在几乎每个财政困难的乡镇都欠当地饭店的债务。第三是工资制度、社会保障体制改革以前，由乡镇财政兜底的一部分未被支付，形成至今乡镇财政的直接负债或者隐形负债。

三、分税制改革的影响

实行分税制之前，地方实行财政包干制度，经济发展水平较高的地区，乡镇财政的日子是比较好过的。自1994年国家实行分税制后，中央加大了财政集中度，主体税收上划中央，即大部分税收归中央所有，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时，地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度，办法是尽可能多地从基层财政抽取资金，将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是，分税制呈现越往下越无税可分的局面。每年乡镇企业税收分成中，中央和地方拿大头，税

收超额的部分，中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多，乡镇所剩无几。而在财政转移支付的过程中，每级政府又克扣，最终导致乡镇财力严重不足。分税制改革对经济发达地区的乡镇财政冲击尤其巨大。

四、取消农业税造成乡镇财源的枯竭

我国自2001年开始农业税改革，2006年全面取消农业税和除烟叶税外的农业特产税。这对以农业税费为主要自主财力来源的中部地区乡镇财政影响尤为巨大。以湖南为例。农村税费改革前的2001年，湖南全省乡镇财政系统组织的收入达到62.17亿元，2002年税费改革，取消“三提五统”将之并入农业税，实际减少乡镇收入29.4亿元，2004年降低农业税税率三个百分点，2005年全面取消农业税和除烟叶外的农业特产税，乡镇财政自行组织的收入又减少了28.91亿元，当年全省乡镇财政系统组织的收入仅33.87亿元，只及2001年的 54.48%。收入减少，但乡镇政府承担的职能并没有减少，乡镇财政入不敷出，背上沉重的债务包袱。

以上各方面原因，共同导致了我国当前的乡镇财政困难问题。破解这一问题，亦须从各原因入手，如改革财税体制，力促财权与事权的匹配，加大财政对乡镇的转移支付力度，乡镇机构改革等。但最根本一条，是大力发展乡镇经济，只有经济基本面好转了，财政困难问题才能得以破解。