永福村农民集中居住情况调查与研究

第一篇：永福村农民集中居住情况调查与研究

永福村农民集中居住情况调查与研究 调查与研究的目的：

1．了解目前村民集中居住的状况

2．了解村民对此的态度

3．讨论集中居住的利与弊

调查前的准备：

1.准备好调查所要用的素材，如问卷等，写明调查的内容：集中居住比例，地区，人数等

2.通过网络，政府公告等对该村有个初步的了解

3.备好记录纸，笔等

调查的步骤 1.到居委会调查了解

2.到小区问卷调查

3.到乡村访问未拆迁户

4.整理调查报告

研究的内容

1.集中居住村民的生活状况

2.集中居住带来的改变

3.集中居住存在的问题

后期工作

1.整理问卷，研究结果等资料

2.撰写这次调查研究的书面文章

第二篇：合作村农民收入的调查与研究

合作村农民收入调查与研究

“三农问题”是关系我国社会发展的重要问题，而农民收入问题又是“三农问题”的核心，直接关系农村的稳定和发展，然而，近几年来，农民的收入情况却不容乐观，严重影响了农民进行农业再生产的情绪。本文通过对如皋市江安镇合作村农民收入情况的实地调查，客观的描述农村居民的收入现状，分析影响因素，进而提出相应的对策。

我是建工大二的学生，我家住在如皋市江安镇合作村，所以作为一名在农村生长大的孩子，我是亲身体会过农民赚钱的艰辛，也是知道农民的收入低下，所以在这个暑假，我充分利用这个时机对我们合作村农民的收入经行了深入的调研，从2011年7月15日开始经过多次深入各村民小组和部分农户家中，采取向群众了解情况和同群众共同探讨的方式，同时我还专门去了我们政府工作部门进行了专题的调研，了解最详细的资料，最终取得了了一系列成果。根据政府给的资料以及与农民的交谈，发现我们合作村农民收入主要分为四类，一是劳动报酬性收入，二是家庭经营性收入，三是转移性收入，四是财产性收入。根据政府统计资料，我们合作村的村民在2010年人均收入为10574元，但其中80％属于都劳动报酬性收入，其他的竟只占20％，由此可见，现阶段合作村农民主要的收入依然还是劳动报酬。

经过几天的走访，加上政府统计数据的显示，可以知道目前合作村农民收入的现状与困难有以下五个方面：

一． 合作村农民收入水平还偏低、村民之间差距也在逐

渐拉大、同时增长速度也较缓慢。

二．近年来，合作村农民支出在逐年加大，而且与收入之间的差距也越来越小，有点入不敷出。

三． 合作村村农业结构调整成效尚未充分显现，虽然近来出现了政策试图调整农业种植结构，促进农民增收，但收效渐微，而且我们村农民自身对接市场能力弱、信息少，农民进入市场的组织化程度不高，最终导致毫无结果。

四． 虽然我们村拥有充足的劳动力，但是难以充分就业，导致多了许多无所事事的人，更加使农民的收入与支出难以平衡。

五． 我们合作村绝大多数农民创业意识与劳动技能薄弱，据官方统计，本村农村文盲半文盲的农民占60％，而其他即使是具有初、高中文化程度的农民，绝大多数缺少必须的技能。

六． 在这几天的实践中，通过我们的分析，得到了制约本村农民收入发展的原因。

（１）我们合作村农民整体素质还不高，还不能适应新形势下市场经济发展的要求。突出表现：一是文化素质较低。由上可得，本村农民劳动力中，小学及小学以下文化程度的就占了六成多左右，而其他的初高中水平地分别只占了两成。二是村民思想僵化，还保留着以前的一些不开放的思想，心理承受能力较差。

（２）农业结构调整和农业产业化经营发展还跟不上形势

要求。总体看，一是特色主导产业总量小，覆盖农户少。合作村农业产业化经营率还不高，农村经济组织化程度低，调查发现。我们村的农民还各自承包自己的地，不会合作生产，同时深加工、高附加值的产品，高科技含量产品少，加工增值率低。二是结构调整还只是停留在规模扩张上，缺乏在内在质量提高上下功夫。

（３）政府及其职能部门引导、协调、服务功能滞后，不能有效地解决我们合作村农民在生产过程中的诸多困难。根据调查，我们可以知道，政府对我们村农业的发展重视还没有上升到一定高度，同时也没有相应的政策响应。

（４）农民的负担比较重．据人口调查显示，我们合作村大部分农民家庭都有两个孩子，而孩子要上学会需要一笔很大的投资，例如：我们村有户人家，据我了解，他的年收入也就两万左右，可是暑假里，他的大概一半的收入已经作为他子女的学费了。由此可见，农民的负担也是相当重的。

经过此次调查，得知了本村农民的收入情况，也知道我们合作村农民的辛苦，希望他们能过上好日子，同时农民是否增收，不仅直接关系到全面建设小康社会的进程，而且关系到大多数农民的情绪，关系到农村社会的稳定，关系到党和政府在农村的威信和执政党地位问题。所以我提出了几条建议，也为建设社会主义新农村奉献自己的一定力量。

（一）各级党委和政府部门，特别是主要领导和相关部门领导，要从思想上高度重视促进农民增收问题，并且要把这种重视体现在具体的实际工作中，坚决把主要精力从处理一般事务性工作当中解脱出来，真正投入到促进农民增收工作当中去，多谋促进农民增收的门路和渠道，切实做到心为民所系、权为民所用、力为民所使、智为民所谋。把全面提高党在农村的执政能力作为加快农村经济发展的支撑点，在转变干部作风上实现新突破。抓好当前的农村工作，首要的就是提高党在农村的执政能力，解决好农村干部抓什么、怎么抓的问题。

（二）要不折不扣地全面贯彻落实好党中央国务院出台的一系列“三农”政策，做到在逐级贯彻落实过程中政策精神实质不折损、不走样，特别是国家安排的支农专项资金，要切实做到用途不变、金额不少，把政策带给农民的实惠真正落到农民手中。

（三）帮助农民转变思想观念，使其树立起三种意识。一是树立市场主导意识。调整农业结构必须面对市场，坚持以市场为导向，按照市场需求安排生产，不仅要以当前市场行情为导向，还要以未来市场变动趋势为导向，要重视开拓市场，抢占市场。二是树立竞争风险意识。调整农业结构一定要有风险意识，既要注意防范和化解市场风险，又要增加抗御市场风险的心理和经济承受能力。三是树立特色创新意识。调整农业结构一定要树立创新意识，注重特色，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。

（四）各级政府要进一步加大对“三农”的投入，做到新增财政资金向“三农”倾斜，新增教育、文化、卫生等事业经费主要用于农村，财政支农预算安排和实际完成数的增长幅度分别高于一般

预算支出安排和实际完成数的增长幅度，并且要把绝大部分的投入主要用于培训农民，用于能够增加农民收入的项目，用于改善农民生产、生活条件的水利、交通等基础设施项目，用于发展农村教育、文化、卫生事业，用于扶持经济薄弱的村民小组和贫困户。

（五）要切实减轻农民负担。减轻农民负担是实现农民生产成本最低化、变相增加农民收入的治本之举。一是要切实解决好农家子弟上学难的问题。在此调查，我们村农民供一名幼儿园以及小学读书，每年得交杂费好好几千元，供更高的读书就更难了，如此负重，我们的农民怎么富得起来。二是要切实解决好农民看病难的问题。要积极推行新型农村医疗合作制度，做到农民应保尽保。同时要严控定点医院的药价，简化药费报销手续，从而尽可能地减少农民的住院和购药费用支出。三是要严格控制农用物资价格上涨。坚决避免农业生产资料价格上涨导致。

作为一名学生，同时也是一名农民的我，通过这次实践，让我了解了许多，知道我们农民收入的不易，同时也衷心的希望我们的农民也能够增收，过上好日子。所以我们大家，不管是农民自己，还是政府部门，我都期盼他们能更上一层楼，为了自己的明天而奋斗！

第三篇：新农村建设中农民集中居住问题研究

 楚国良：新农村建设中农民集中居住问题研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚国良

来源：作者赐稿

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【字号：大 中 小】 评分等级：0 摘要：引导农民集中居住是“三个集中”政策的重要组成部分,对于缓解我国的“三农”问题,推进社会主义新农村建设具有重要的意义.本文探讨了我国农民集中居住实践中存在的问题, 分析了天津、成都两地农民集中居住的相关实践,并从中得出了有益启示,最后给出了相关建议.关键词：中国农村；农民集中居住；初步研究

一、两地推动农民集中居住的基本经验

1、创新农村土地经营机制。

天 津、成都两地在既有的政策框架内用活、用足土地政策，解决用地难题。天津东丽区华明镇利用城乡建设用地增减挂钩的既有政策，在不增加建设用地指标的前提 下，先由土地行政主管部门供给居民点建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复垦还田，实现耕地占补平衡。华明镇原有农村宅基地12071亩，可复垦耕地8427亩，其中3600亩用于集中居民点建设，另外4000多亩土地规划了工业区和商务区，土地挂牌出让，土地收益预计可达40亿元，除去居民点建设资金37亿元外，还略有盈余。成都市则重点在推进建立集体建设用地使用权流转市场和交易平台方面做出探索。在全面开展农村产权制度改革、确权颁证工作到位后，每个农户按权证所确定的土地面积交由村集体经济组织统一经营，再以镇为单位，流转各个村集体经济组织的土地成立“农锦公司”，农锦公司统一经营全镇集体土地，打破了原有农村土地组为界线，改过去分散经营为适度规模经营。成都市建立了集体建设用地交易中心，为农村土地合理流动提供了平台。

2、创新农民集中居住模式。

中 国国土面积广阔，经纬跨度很大，在历史的演变和社会发展过程中，各地农民形成了自己独特的居住习惯，北方喜聚居，南方喜散居。推动农民集中居住是中央的政 策方针，但在集中模式上各地应有差别，考察中我们发现，天津、成都两地因地形地貌、传统习惯的不同形成了不同的集中居住模式，但两地都是依据本地实际探索 适合本地需求的集中方式这一点是相同的。

华明镇模式。

天津东丽区华明镇以平原地形为主，处于大城市近郊，紧邻开发中的滨海新区，区位优势十分明显，不久的将来即将成为城市的一部分，为给未来城市发展（尤其是滨海新区建设）留足空间、增加建设用地指标、降低拆迁成本，东丽区成功探索出“宅基地换房、城中村改造、依托大项目有序撤村”三条城市化的基本路径。2005年10月，天津市批复同意东丽区华明镇实施以宅基地换房为核心推进小城镇建设的方案，同年，国家发改委批准华明镇为全国小城镇发展改革试点单位，华明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，华明镇启动建设农民集中居民点，2007年10月竣工。共建设居民房17830套（458栋），整镇动迁华明镇12个村，共4.2万人入驻集中居民点，实行以镇为单位的整体集中，实质上看，华明模式为以镇为单位的整体拆迁和整体安置的结合。华明模式得以推动有几个条件是必不可少的：

一是邻近大城市近郊，非农产业较为发达，劳务收入在当地农民收入中占有很大比重，相当一部分先富起来的当地人已经移居城市，纯农业生产的情况并不多，当地农民基本已经不依赖于土地而生存。

二是华明镇原有农村房屋以土房为主，生活设施配套不完整，生活质量不高，农民愿意集中到条件更好、配套更完善的居民点居住，以面换面、宅基地换房，不会增加集中带来的额外负担。

三是华明镇地处海河冲积平原，宅基地复垦为耕地的比例高，能够保证复垦的耕地数量和居民点建设用地指标之间的平衡，甚至还有剩余指标用于商业开发，平衡建设资金。

四是华明镇采取的是一种高位协调的途径，其示范镇建设得到了国土资源部、国家发改委等强势部委的全力支持，因此推动较为顺利。

战旗村模式。

成都市郫县唐昌镇战旗村地处成都平原腹地，是市、县两级的新农村建设示范点，全村2.1平方公里面积，耕地2158.5亩，农业人口1676人，该村在农民自愿的前提下，积极实施“拆院并院”土地综合整理项目，净增有效耕地320亩。在靠近原有聚居点附近规划197亩土地修建9万平方米的新型社区，新增耕地中除去居民点建设用地197亩外的用地指标挂钩到县城周边，实行市场化运作，采取“农村建设项目锁定城市资源，城市资源置换农村建设资金”的办法，由成都市小城镇投资公司投资8900万元，垫资修建新型农民集中点和配套基础设施，用城市土地经营的预期收益偿还公司。目前战旗村已建成新型社区，基本实现了全村人口的全面集中。战旗村以村为单位，灵活运用“宜散则散，宜聚则聚”的原则，通过大力完善集中点配套，培育农业产业解决农民后顾之忧等利益引导机制实行农民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功运作的条件主要有以下几个方面：

一是拥有发达的集体经济组织。该村现有集体企业7家，私营企业5家，村集体资产达1280万元，通过集中经营村内承包地，集体资产不断做大做强。

二是拥有较发达的农业产业体系，村内土地基本实现规模经营，食用菌、蔬菜等产业发达，大量吸纳当地劳力，就业比较充分，解除了农民的后顾之忧，加之政府利益引导机制的建立，当地农民集中居住意愿不断提高。

3、建立新型农民保障机制。

在医疗保障方面，两地都积极利用国家现有政策提高农民医疗保障水平。一是充分利用新型农村合作医疗政策，加大新农合参合率，华明镇参合率达到100%，农民医保达到全覆盖。二是允许集中居民点农民参加城镇职工医疗保险，政府适当补助，提高了农民参保积极性。

在养老保险方面，华明镇采用集中点农民可享受城镇职工养老保险政策，在一次性交足26000元后（政府有适当补贴），可按月领取520元养老保险金。成都市独创设立耕保基金的办法将耕地保护责任和养老保险有机结合，达到双赢。即由成都市政府从土地出让收益中拿出资金设立耕保基金，主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，其中基本农田400/亩.年，一般耕地300元/亩.年，耕保基金发放到每位农户的财政专户，但只能用于购买养老保险。农户利用耕保基金购买养老保险，既解决了耕地保护问题，又解决了农民的老有所养问题，一举两得。

4、创新农村发展管理方式。

农村人口向城镇集中，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，在农村管理体制构建上，华明镇突破原有管理模式的束缚，成立了华明示范镇管理委员会，负责日常行政管理，改变了原来以村为主的管理方式，以3000户为一个社区，300户 为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表大会为权利中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体制，形成管理有序、服务完善、环境优美的新 型社区。华明镇重点突出对农村，尤其是居民集中点实行社区化管理，提高了管理、服务水平。成都市重点在加强农村基层民主、发挥村民自治方面进行了积极探 索。按照“三分离、两完善、一加强”（决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导）的原则，构建和完善“党组织领导下村民会议或议事会决策，村委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的 充满民主和活力的新型村级治理机制。如在都江堰市柳街镇的农村产权制度改革过程中，房屋测量面积的认定，承包地面积的确定统统都是经过村民议事会的形式通 过的决议，一经确定不得更改。村民议事会的民主决策形式有效满足了农民的民主意愿，提高了农民的参与度，解决了以前由政府职能部门无法解决的问题，不失为 农村村级管理的一种好模式，值得我们学习借鉴。

二、两地推动农民集中居住带来的启示

启示之一：尊重农民意愿、发挥农民主体作用是推动农民集中居住的先决条件。

两 地在推进农民集中居住的过程中，每一环节都渗透了尊重农民意愿，发挥农民主体作用的基本原则，也正因为有了农民群众的支持，两地在推进集中居住工作中遇到 的阻力较小，推进较顺利。如天津东丽区华明镇实行宅基地换房的村，村民要自愿向村委会递交拆迁还迁申请，做到了不强迫一户、不强拆一户，只有同意的农户达 到90%以上，方可实施换房工作。实际操作中，农民的支持率达到了95%以 上。在征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁户型设计等环节都充分尊重农民意见，让群众自主选择，以村民代表大会形式广泛听取群众意见和建议后制定具体 实施细则并张榜公布，真正做到了让人民群众满意。成都市在推进土地综合整治中发挥农民主体作用，项目实施让农民提前知情和全程参与，切实做到整治前农民乐 意，整治后农民满意。同时当地还建立了村民议事会制度，把突出的矛盾和问题交由群众讨论，防止简单通过“少数服从多数”的方式侵害部分农民的合法权益。凡是农民不同意的项目，坚决不实施，凡是农民不同意的拆迁，坚决不强制，防止代民做主，以行政命令方式违背农民意愿搞“大拆大建”。

启示之二：实施制度创新、发挥政府引导作用是推动农民集中居住的关键环节。

城 乡统筹、农民集中居住是一项战略工程，是一场涉及思想观念、领导方式和机制体制的深刻变革，必须全面推动各个领域的综合配套改革，着力解决制约城乡统筹、科学发展的突出问题，在构建以工促农、以城带乡，农村产业经营机制、城乡公共服务均衡发展机制、市场化配置资源机制、农村基础治理机制及统筹城乡发展管理 体制等方面深化改革，以制度创新推动城乡统筹。在制度创新过程中政府的作用显得尤为重要，政府既是现有制度的制定者也是政策的执行者，打破体制性障碍成为 政府推动城乡统筹的必修课。天津东丽区华明镇在农村土地流转、小城镇管理体制、建设投融资方式、社会保障制度等8个方面进行了制度创新。如投融资方式上，集中居民点建设需要大量资金，依靠政府财力农民自身积累显然不可能，华明镇大胆创新“以政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的 做法，在投融资模式方面开创了国家开发性金融与小城镇建设结合的先例，有效解决了建设资金问题。成都市郫县战旗村创新农村土地经营机制，将全村集体土地统 一交由村集体经济组织经营，农民以土地入股，年底按股权分红，从而推动土地向规模经营集中，促进产业向集约方向发展，帮助农民从粗放型生产中解放出来，从 延长的农业产业链条中获取更多的就业机会。

启示之三：坚持市场运作、发挥社会辅助作用是推动农民集中居住的重要手段。

考察中我们发现，实现农民集中居住由政府全权包办的方式是行不通的，政府既没有这个财力，也没这个精力，纯粹的行政手段也不利于整合各类资源，实现资源优化配置。在政府主导下，充分发挥市场化运作优势是两地推进农民集中居住的重要特点。天津东丽区政府成立了政府全资的“宾力”公司，全权负责华明镇集中居民点建设、农村宅基地复垦、规划商业区工业区开发、市场投融资等工作。其集中居民点的37亿建设资金全部以“宾力”公司名义从银行融资。集中居民点建设剩余的4000多亩土地也全部划入“宾力”公司，进行市场化运作，融入资金达40亿元，全面保障了集中居民点项目建设资金需求。都江堰市柳街镇在成都率先成立了农村产权交易服务站，充分发挥市场机制的作用，将农村产权挂牌交易，加快了农村资源向资本的转化。成都市锦江区2007年成立农业投资公司，全面负责锦江区农村土地经营，利用1970亩国有土地作为资产，加大市场融资力度，目前已从银行贷款累计达24亿元。

启示之四：解决后顾之忧、发挥产业带动作用是推动农民集中居住的有力保障。

解决动迁农民的后顾之忧，让农民“住得进”还能“住得起”是两地在推进集中居住中着力破解的难题之一，从两地的经验看，依靠较发达的产业体系就近转移、安置农民和依托较完备的社会保障体系解除农民集中的后顾之忧是两地推进集中居住并使集中模式具有长久生命力的有力保障。如天津东丽区华明镇，在集中点周边规划7.33平方公里的华明工业园，已有110多加企业入驻，23家企业投产达产，加之华明镇紧邻天津滨海物流加工区，较好地吸纳了适龄就业人员就近转移就业。通过就近就业和自主创业，集中点近1.8万劳动力实现就业。华明镇还成立了专门机构，集中安置缺乏劳动能力的农民就业，仅集中点社区物业服务、保安保洁、环卫清扫、治安协管等岗位就安置了1100多名村民。再如成都郫县唐昌镇战旗村拥有村级企业7家，个体企业5家，集体资产1280万元，该村总人口1679人，其中具备就业条件的农民800人，另有100多人在外就业，本地企业只要能吸纳700人就业，即能全面解决就业问题，该村大力发展食用菌、蔬菜、花卉苗木等农业产业，仅“成都榕珍菌业有限公司”一家公司年吸纳当地劳动力就达300余 人，当地较发达的产业体系，为农民的充分就业提供了保障，做到了农民失地不失业，解决了农民收入来源问题。在依托产业实现较充分就业的前提下，两地还积极 探索农民社会保障制度改革，解决农民病有所医、老有所养的问题，进一步解除农民的后顾之忧。如东丽区华明镇新型农村合作医疗参合率达到100%，农民就医问题基本解决。在一次性交足26000元（政府有部分补贴）后，集中点农民可享受城镇职工同等的养老保险待遇，每月可领取520元养老保险金，养老问题初步解决。成都市从土地出让收益中筹措资金，设立耕地保护基金（400元/亩.年），专项用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，农民的养老问题与耕地保护有机结合，既保护了耕地红线，又解决了农民养老问题，一举两得。当然，由此政府承担的财政压力也较大。

三、让农民集中居住必须面对的五个问题

从 实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是成都的“三个集中”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的 行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地会出现一些问题，值得政府、学术界以及公众去关 注和深思。

问题一 ：是否有足够法律依据？

这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？

从 指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、天津的“宅基地换房”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复 垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权 依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。问题是，既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地？这样做是否与现行法律相悖？如果发生纠纷，是否可以有权利的保护救济？

更 进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地 指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与 的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事 等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？

问题二 ：农民集中居住应在什么范围内推行？

农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？

根 据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取 就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要 小；而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到 农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。

此 外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差，如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空 置，且没有非农价值，复垦的成本就较低，作为补充耕地的来源尚可理解。但在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的 农民住房，有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质 量较差的耕地相比，是否相称？

当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值10万元甚至20万元，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万元甚至几百万元。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。

问题三 ：集中居住的补偿和安置问题

在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否，有着非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。

以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。

但这种说法的有争议之处，是对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。

根据新华社2008年8月26日的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过40万元，农民的房产价值增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定年龄，就可以享受每月400~500元不等的社会保障金。

据我们在华明镇的调查，从市场估价来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，价值大概在30万~40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1.12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万~400万元，是宅基地换房30万元收益的7~13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0.8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。

这 里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价、导致城市更新或改造无法 完成的情况。但这种情况的出现，恰恰（虽不必然）是缺乏市场交易机制、没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。

因 此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。

问题四 ：如何切实尊重农民意愿？

如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题，虽然各地出台的宅基地换房政策中一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。

在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。

以 天津为例，尽管当地各种政策文件中一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意 宅基地换房，才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基 地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难落实。

以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。

文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。

一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90%以上的村民同意才能进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45%的866户农民联名起诉。

问题五 ：农民集中居住的后续问题怎么解决？

农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非缘于生产生活方式自然调整而产生的集聚。首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上“楼”的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。

从华明镇的安排来看，华明街道办事处农办主任李健生称，“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司”。因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们的调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带 来了极大的不便。

最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平，对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“4050”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。

由 于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和集体性事 件。我们的调查还发现，在一些地区，地方政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力，使得剩余村民 为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。

四、关于推进农民集中居住点建设的几点建议

农 民集中居住点建设是社会主义新农村建设的一个重要课题，是当前推进农村改革发展需要重点关注和研究解决的突出问题。应遵循积极、稳妥、有序的原则，统一思 想、科学规划、创新举措、顺势推进，通过若干年持续努力，实现农村居民点布局从自然形态向规划形态转变，从根本上改善农村居民生产生活条件和生态环境质 量。1.以统一思想认识为前提，积极稳步推进农民集中居住点建设。进 一步统一各级干部和农民群众的思想认识，从全局、长远的高度审视农民集居点建设重大意义，调动推进农民集中居住点建设的积极性。应充分认清推进农民集中居 住点建设的决策，是符合社会进步潮流的科学选择，是新农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进。应正确认识农民集中 居住不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集居是 一个渐进的、较长的历史过程，必须随着农村经济的发展、各级政府和村级财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，不能急于求成。必须从各地实际出发，防止盲目制定时间进度、追求建设速度和大拆大建、强行推进的现象。只有深刻领会此项工作的重要性、复杂性、艰巨性，才能顺势而为、合力攻坚。

2.以完善布局规划为龙头，引领农民集中居住点建设的有序推进。规划是农村集中居住点建设的龙头，事关长远发展。

一要细化完善。组织对农民集中居住点规划“回头看”，做好修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性，务求贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，防止千村一面。

二要相互衔接。在制定农民集中居住点总体布局规划的同时，还要考虑畜禽养殖和二、三产业发展等问题，使之相匹配。同时要协调建设、国土等相关部门，结合新一轮土地利用总体规划修编，搞好集中居住点布局规划和土地利用规划的衔接。

三要公开透明。规划要充分征求农民意见，并通过法定程序确定下来，实施刚性管理。规划一经确定要对社会公开，严格执行，接受群众监督。

四要依法监管。农民集中居住点建设必须依据相关法律法规和各级政府的政策规定来开展，加强建设过程中的监督管理，绝不允许借集中居住点建设变相开发商品房，违规操作，否则会损害农民利益，留下隐患。

3.以项目拆迁、危房翻建等为重点，引导农民逐步向居住点集中。根据目前财力，农民集中居住点建设不可能像城镇改造一样大拆大建，只能在规划引领下，分步实施，先易后难，循序渐进。

一是利用项目拆迁率先集聚。对于拓展工业园区、建设规模化现代农业项目以及有关重大工程需要拆迁的农户，应率先安置到集中居住点，利用拆迁补偿做优环境、完善功能，增强对农民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的农户应一律进入集中居住点。对集居点外的分散建房，除特殊情况外，应停止审批。强化镇村干部管理责任，建立专项巡查制度，坚决刹住不按 规划办事、不批私建、乱搭乱建等现象。对少数因房屋破旧、居住确有危险又无力新建住房的困难户，可给予必要扶持，优先进点集居，或利用村民“脱壳房”过渡性置换。

4.以解决难点问题为突破，加强农民集中居住点建设的政策引导。农村现行政策的制约是目前农村集居点建设推进的一大难题。一方面要积极反映、向上争取政策；另一方面，相关部门要加强调研，积极探索，形成切实可行的对策措施。

一是完善土地流转政策。千 方百计做好农民集中居住点建设用地的调剂工作。对于涉及农户承包地的，要在做好农民思想工作的前提下，采取置换、互换、征收、租赁等多种方式，加以解决。尽快明确跨村组宅基地置换政策，探索建立农村宅基地复垦奖励政策。对集中居住点用地计划实行单列，确保不挤占地方经济社会发展用地计划。

二是研究整合资金扶持政策。减 免集中居住点规划审批等相关行政事业收费或进行补贴，减免或取消水、电增容费。集居点农民办理水、电、通信等开户、过户手续时，有关部门应免收开户费、过 户费。同时，尽可能将省支农资金向集中居住点建设倾斜，从每年的土地出让金净收益中提取一定比例用于集居点建设。在加大财政扶持力度的同时，引入多元化投 入机制，多方筹措建设资金，使供水、供电、通信、道路、绿化、垃圾及污水处理等配套设施建设到位。

三是逐步完善社会保障制度。研 究农民集中居住点建设中的新情况、新问题，完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗等社会保障机制，逐步将失地农民、进城农民工纳入社保范围，使农民 获得更多实惠，解除农村居民后顾之忧。可在征用的城镇建设用地中，划出一定比例的土地给成片拆迁的村组开发经营，其所得作为失地农民的生活补助，以保证失 地农民有长期稳定的收入来源。

5.以农业产业化为支撑，增强农民集中居住点建设的物质基础。城 镇化推进离不开工业化发展，农民集居点建设也离不开农村经济发展。农业产业化是发展农村经济、挖掘农内增收潜力、增加农民收入的有效途径，是农民集居点建 设的有力支撑。应继续调整农业结构，加大项目农业发展力度，推进优质特色农副产品基地建设，发展高效、优质、安全的现代农业，提高农产品的市场竞争力和附 加值。培育和引进农业龙头企业，重点扶持一批竞争力强、外向度高、带动能力强的龙头企业，努力实现产加销一条龙、贸工农一体化，加快农业产业化进程。围绕 农业主导产业和特色产品，积极发展农民专业合作经济组织，培养壮大农民经纪人队伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小规模与大群体相结合的产业基地和生产体系，实现千家万户增收致富。着力抓好农民教育培训，提高劳动力转移质量，增加农民农外就业和收入。同时，通过教育培训，改变农民思想观念、生活习惯、生产方式，实现从传统农民向新型农民的根本转变。

第四篇：对江安县推进农村居民集中居住的调查与思考

对江安县推进农村居民集中居住的调查与思考

国家统计局宜宾调查队

农村居民的分散居住制约了生产方式和消费方式的转变，阻碍了公共财政的提供和公共服务安排，不利于农村地区生产力水平的提高和农民生活水平的改善。随着城市化进程的不断推进，农村经济社会转型也随之加快，农业和农村发展进入了新的阶段。逐步推进农民集中居住是城市化进程中乡村建设和改造的主要方向，合理规划布局农村居住点，配套建设农村基础设施和公共服务设施，有利于改善农村生产、生活环境和条件，有利于实现农村土地集约化经营，有利于科学地推进城镇化建设进程。国家统计局宜宾调查队、江安调查队与江安县水清镇政府就江安县推进农村居民集中居住情况联合开展实地调查，对如何更好推进农村居民集中居住问题进行了认真研究。

一、目前江安农村居民集中居住点建设的主要类型及效果

（一）主要类型。

1、以城镇建设推动的商企开发型。这种模式的优点是有利于农村人口向城镇转移，提高农民生活质量和改变传统观念习俗，共享城镇的基础设施、公共服务及现代城市文明。如江安县水清镇宜宾天泰开发公司建设的天福小区，当地政府在建镇时就按市级小城镇建设进行了总规设计，在开发商获得土地所有权后，严格按照规划布局开发建设居住小区，大部分是外出打工赚了钱又不愿回村务农的农民购买。

2、以拆迁安置为主的自建成片型。这种模式是在城镇化建设和大型项目建设的拆迁安置中产生的农民集中居住模式，有利于化解拆迁安置中的矛盾，提高拆迁安置农民的居住条件。如江安县水清场镇入口处一带的农民集中居住点，是水清镇市级小城镇建设集中征用土地的村组，占了农民的地并折迁了房屋，乡镇政府“以基换基”（以原有宅基地等面积置换新宅基地）的方式对拆迁户进行统一集中划片安置，逐步形成了农民集中居住点。

3、以异地搬迁为主的集中安置型。这种模式的优点是没有原来村庄布局的限制，可以完全按照需要进行科学布局，房屋设计、基础设施等由政府进行统一规划和配套建设。如江安县水清镇土桥村的大山上和柏阳山两个以移民为主的农民集中安置点，该村作为屏山移民的接安村，镇政府对移民户建房图纸进行审核把关，按照统一规划统一风格的要求，由开发商集中修建。

4、以中心村规划为主的逐步发展型。以建设中心村为重点引导农民集中建房，一般适合距离城市规划控制区相对较远的、农业生产还是农民重要活动的一般农村地区。这种模式的优点是有利于保留原村庄的特色和农村村庄形态，避免大拆大建，成本相对较低，农民的传统习惯改变较少，生产、生活相对方便，农民比较容易接受。如江安县水清镇金山洞村（江安南溪边界地带）农民集中居住点，作为该镇中心村试点建设村，由镇政府村在省道两侧统一规划，村两委集中征用土地，根据村民的要求，通过“以基换基”的方式，逐步安排修建。

5、以企业发展为主的村企共建型。这种模式是依托企业产生并发展壮大的。如江安县水清客运站周围的农民集中居住点，解放村集体征用土地兴建了村办企业客运站，按照“依站养站”经营模式，客运站周边的土地用来安置职工（村民）或部分商住出让，环绕客运站而建，逐步形成了农民集中居住点。

6、以项目带动发展的小区推动型。这种模式主要是因大项目建设和配套设施的完善，带动周围农民自发集中居住。江安阳春工业园区石子溪安置点属于这种类型。

（二）引导农民集中居住产生的积极效果。引导农民集中居住是对农村居民住宅布局进行空间上的重新调整，生活观念上的重新改变，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用，其积极意义在于:

1、节约土地，有利于集约高效利用土地资源。据调查，在农村居住用地面积中，住宅约占40%，庭院约占60%，而农村的宅基地和畜禽用地面积也非常大。2009年江安县农村居民122694户，按照平均每户生活用房120平方米、生产用房（主要是家禽家畜养殖、场坝占地等）100平方米面积计算，全县农村居民房舍和畜禽占地约2700万平方米，折合标准亩4.05万亩。如果集中居住，选择每一个组的中心位置修建居民点，修建统一过道单元式两楼一底或三楼一底楼房，按照户平占地100平方米计算，占用土地1226.9万平方米，折合标准亩1.84万亩，可节约土地1472.33万平方米，折合标准亩2.21万亩。通过重新优化村镇布局，引导农民适度集中居住规划有序、集中建造的多层公寓楼或中心村，可以有效控制人均占地面积，增加建筑密度，减少农民住宅用地总量，节省大量的极为宝贵的土地资源。

2、节省投资，有利于集约配套基础设施及公共服务设施。农村地区传统的“独门独院”的居住模式，不仅降低了土地的利用率，也导致大量生活基础设施重复建设且利用率不高等问题。推行农民适当集中居住，既节约了道路、供水、供电、通讯等农村基础设施投资的成本，提高其使用的效率，也方便了科教文卫事业等公共服务设施的配套建设，同时也降低了维护成本。与此同时，居住集中化、社区化也是实现青年一代农民向城镇生活方式转变的有效途径。

3、便民利民，有利于提高农民的生活质量。一是改善了生活环境。农村居民点是广大农民生产、生活的集聚地，通过合理的村庄布点，完善了村庄的基础设施，提高了公共设施配套水平，改善了村容村貌和生产、生活环境。二是方便子女上学。据对怡乐镇凉水村的调查，该村总人口1620人，住户410户，学龄儿童210人，幅员面积大，农民居住分散，只有一个村小，五个班共105个学生，最远的住户距离村小有5公里以上，学校9点上课，每天上学的孩子要6点多起床走2个多小时到学校，冬天和雨雪天气极为不便，特别是单家独户父母外出家庭的孩子，走山路没有大人护送，危险是可想而知的。如果集中居住，每个点每天家长轮流护送孩子，孩子的安全问题就可以得到保障了。三是有益于丰富物质文化生活，提高农民整体素质。集中居住点人多, 可以组织各种不同的宣传队丰富群众的文化生活。而一部分有文化、素质较高的人的素质、品德、习惯会传递，使农民的整体素质得到不断的提高。四是有利于农民及时就医。集中居住点应设有医疗点，农民有病可以就近得到及时医治，减少了就医成本。五是便于外出务工家庭邻里间相互照顾。如果单家独户生活，老人和小孩完全靠自己的家人照顾，如果集中居住，有什么事情，便于街坊邻居及时协助解决。

4、保值增值，有利于增加农民的财产性价值。通过搬迁安置，改变了原来环境脏乱差、基础设施和公共配套服务落后的状况，改善了农民居住的环境和配套服务设施，从而大大提升了农民的房产价值。有的地方农民还可以领到国有土地产权证，房屋可以直接上市交易，大大提升和显现了房屋的财产性价值。人们形象地用“石头变成了钻戒”来形容集中居住后房产价值的巨大变化。

5、统筹规划，有利于推动城乡一体化进程。通过统筹城乡发展规划，引导农民适度集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，逐步形成了布局合理、用地集约、设施配套、功能完善的新型社区和城乡一体、资源共享、协调发展的城乡格局。通过引导农民向城镇集中居住，带动工业向园区集中、土地向规模经营集中，发挥城镇的聚集效应，推动了城镇化、工业化快速发展。江安县通过城市基础设施、公共配套服务向中心村镇延伸，人口向中心村镇集中，工业向园区集中，已超越农村社区微观层次，在更大的范围内聚集人口和资本，实现人口、土地与资金三要素的重新优化组合，呈现出城乡互动、协同发展的良好局面。

二、当前农村居民居住点建设存在的主要问题

（一）农民人均宅基地占地面积大，土地浪费现象严重。

2009年江安县农村居民122694户，按照平均每户生活用房120平方米、生产用房100平方米面积计算，全县要占地约2700万平方米，折合标准亩4.05万亩。从实施的规划点看，新宅地农民有的圈而不建，有的占而不用，宅基地闲置浪费的情况时有发生。

（二）农民建房随意化，违规用地时有出现。

临近公路的乡镇，违规建房的现象较普遍。如江安的牛角坝、麻衣坝等坝区的凌乱建筑和无计划占地、违规用地在一些地方还不同程度的存在，造成了耕地的浪费，影响了农村经济的可持续发展。这种先建后批，或者建而不批，想建则建，多占挤占用地已时有发生。

（三）“一户双宅”现象多，加剧土地供需矛盾。

有的村外出经商、打工、进城置房等外流人口逐渐增多，新宅、旧宅并存，新宅不用，旧宅占用，老村庄变成了“空心村”，土地规划置换未做到集约化，供需矛盾加剧。

（四）农民集中居住点土地调换难度较大。

据调查了解，目前江安农民集中居住点建设主要是以村组自有土地置换来实现的。其难度主要是：一方面，受用地规划和用地计划制约，致使村镇建设规划与土地规划不相衔接，不能将农村集中居住点突破基本农田这根红线，而无法实施中心村的建设规划；另一方面，受土地流转的制约，因涉及农民土地承包而难以调整。

（五）农村集中居住点公共基础设施配套不到位。

据调查了解，江安县部分乡镇筹措农村居民集中居住点的建设资金较为困难，缺少对集中区住宅建设水、电、路、绿化等公共设施的配套建设，以致居住环境的“脏、乱、差”现象较为典型，少数集中居住点排水系统不完善，生活垃圾等环境美化还未统一实施。

三、科学推进农村居民集中居住点建设的几点思考

（一）加强引导，调动农民集中居住的积极性。

首先，要加大对集中居住建设的宣传，调动广大农民的积极性。站在农民切身立场，造福后代，营造和谐发展的局面。其次，要制定一系列切实可行的可操作方案。符合农村百姓实际需要，方便、实惠农民，多听取基层建议。部门指导，各乡镇制定出的方案要切实可行（如：集中居住建房用地如何获取、集中居住资金的如何筹集、规划如何制定等各个方面），让群众对集中居住建设放心。最后，要对失地农户建立合理的补偿方式。目前，对失地农民农转非并进行养老保险安置就是一种很好的解决后顾之忧的办法。

（二）科学规划，突出农民集中居住区的特色。

必须针对镇、村的区域特点，做好农民集中居住区规划的修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性。一是在布点上要反映区域特色。针对江安县乡镇用地较为紧张的现状，应进一步加强农民集中居住的集聚性和集约性，重点打造大规模的集中居住点，以适应城镇化发展的需求。二是在配套上要贯穿人性化理念。应当先从水、电、路等最基本的设施抓起，再分期提高配套水平，起到“筑巢引凤”的效果。此外，在 “农民新居”户型设计应尽可能满足不同群体的建房需求。在保持集中居住区整体风貌的前提下，不强求农户建设一步到位，允许先建平房，以后待条件成熟再建二、三层，逐步完善。三是在功能上要体现人文、生态内涵。集中居住点建设要充分考虑农民生产、生活需求。针对农民“自给自足”的生活特性，提前规划好菜地、猪圈、鸡舍等场地和设施，并积极完善其相关功能，提前考虑除味、饲养、防疫等手段；针对农民“耕田种地”的生产特点，帮助农民事先考虑好粮食、农具、大型农机等存放的场所，让农民的东西能够摆放得井井有条；针对农民改善生态条件和人居环境的要求，要因地设计，突出乡土风貌，考虑农户房屋的间距、小区道路的宽敞、公用设施的健全；针对农民精神文化生活需要，有条件的居住区可增加文化、体育、休闲娱乐等公共服务配套设施，进一步丰富农民群众的业余文化生活。

（三）循序渐进，推进实施做到“四个切忌”。

在推进农村居民集中居住点建设中要注意几个问题：一是忌做形象工程。有的地方推行农民集中居住就是划定一定的区域由政府和农民分别投入一部分资金为农民修建别墅小院，一户一院，有院坝、绿化区、修建统一的基础设施，如果集中居住户都要求住同样的标准，这样不但不能节约土地，反而造成了土地的大量浪费，也增加了政府的投入。二是忌形式主义“一刀切”。农民是否适合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取决于农民的收入就业形式，取决于当地地理体征和经济社会发展状况。在引导农民集中居住过程中要因地制宜，循序推进，不能搞一刀切，要在新村建设规划土地方面的手续都完备、村民们具有较强的意愿和一定经济实力的情况下，再积极引导和推进，做到成熟一个发展一个。推进集中居住应该主要在平坝区，而山区幅员面积宽，集中居住难度大，应该尊重农民意愿适度推进。三是忌一蹴而就。推进农民集中居住应坚持“大稳定、小调整”的原则。规划原则上应以居住区道路为骨架，以方便群众、保护环境、节约用地为条件设置集居点。充分考虑因地制宜，完善相关技术标准，注重实用性和居民风俗习惯，综合考虑近、远期利益的同时兼顾社会公平，尽量发挥各种设施、场所在农村中的功能运用。四是忌占肥田沃土。现在许多地方规划农民集中居住地都在条件较好的平坝区，一般都是土地肥沃，自然条件好，用作居住地非常可惜。

（四）配套政策，统筹集中各项政策资源。

要想真正的做到节约土地，缩小城乡差距，在对农民集中居住的问题上，一是必须出台统一的政策。包括配套的规划、配套的管理、配套的措施、配套的奖励等。对符合或基本达到建新村条件的地方，政府配套资金可先行投入。而且政府配套资金主要用于道路、排污、供水供电、燃料、通信等公共配套设施方面，以减少村民自建房成本和提高村民自建房的积极性。二是各种惠农政策统筹安排，打捆使用。特别是各村的基础设施建设，如旱山村解决农民的集中用水问题；沼气池解决农民粪便排放处理问题；连户路解决农民行路难的问题等。

（五）加大投入，保障农民集中居住点建设顺利推进。

农民集中居住点建设特别是基础设施建设，需要地方政府资金的投入，但各级地方政府财力有限形成制约因素。在目前情况下，应该适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制，筹集资金。如将待开发的土地采用竞标拍卖的方式，拍卖给房地产公司，由该公司在集中居住地建设住宅，地方政府用拍卖获取的资金回购部分集中居住住宅，再以成本价出售给集中居住的农民，实现多方赢利。

总之，在推进农民集中居住的过程中，既要有利于国家建设美好新村的要求，又要尊重农民的愿望，因地制宜，真正达到节约土地、规范用地，改变农村面貌、改善农民生活和居住条件的目的。

第五篇：农民集中居住得失

农民集中居住得失

本文见《财经》杂志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7条点评

农民放弃了宅基地，最终能够得到什么？

《财经》实习记者 潘国建 记者 姚佳威

在山东、河南、江苏、天津等省市，农村房院结合的散居传统正在加速消失。与之相对应，集中居住，即农民按照政府规划集中住进楼房，则方兴未艾。

农民集中居住，多年前肇始于江苏等经济发达省份。目前，各地集中居住的推进速度加快，运作模式也不尽相同。

近日，《财经》记者先后赴山东、河南、江苏等地实地调查采访，发现通过集中居住，农民居住环境得到一定改善，所获公共服务也有所增加。但由此引发的建设用地流转、农民生产生活保障等问题也日益凸显。此外，复垦出的土地产权归属，及其引发的利益分配问题也亟须厘清。

现行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，则成为集中居住的另一助力。依据该政策，农民集中居住后节约的土地指标可转为城市建设用地。在依赖土地财政的大背景下，地方政府对用地指标的热情不减。作为最主要利益方的农民，其长短期利益如何得到切实保障是难以回避的现实问题。

应当承认，随着工业化和城镇化的发展，农民集中居住趋势难以逆转。而就地方政府来说，考虑农民意愿顺势而为，应为正确选择，以行政手段强推，则为不智之举。

集中居住潮

集中居住，就是农民搬离原来自家房屋，住进成片的标准化楼房。在各地推行集中居住之前，中国农村的规模、样态演进缓慢且自然。

热衷推行此政策的地方越来越多，特别是县域或乡镇经济发达地区。

诸城是山东潍坊市的一个县级市，毗邻青岛。106万人口中虽有80万农村人口，但县域经济综合实力位列全国百强。

9月中旬，《财经》记者在诸城的集中居住点内看到，高高的塔吊与远方的平房相映，其下则是在建的楼房，部分集中居住点的开发场面显得甚为壮观。

单从外观看，这里有着和城市外观雷同、整齐划一的多层住宅楼，还配有幼儿园、诊所、健身器材等公共设施。部分地区的村落就近合并，并冠以农村社区的名谓。

2009年，诸城辛兴镇大杨家庄子村的管恩兵搬离旧宅住进了统一规划的住宅楼。他家合计240平方米的两层连体住宅楼建在村边，内部装修和城市居民别无二致。

这个居住点用于安置周围四个村子的农民，计划建设住宅楼87栋，建成后可供767户农民入住。这个规模已经超过了四个村子的总户数。目前，24栋两层连体住宅楼已建成，五栋多层住宅楼主体已经完工。用于建设这些房屋的土地性质仍为集体建设用地，这意味着这些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他们原本在县城挑选了一套90平方米的楼房，但在得知村里统一盖楼后改了主意。“花同样的钱买下的房子面积却更大，就下决心在村里买楼”。管恩兵夫妇认为，楼房只为自住，土地即使为集体性质也无妨。

吸引他们的还有诸城所倡导的农村社区化服务。所谓农村社区化服务，是指在乡镇范围内，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区。公共服务机构设立在社区中心村，设医疗卫生、社会保障、警务、环卫、计生等服务站（室）。到2008年6月底，诸城市共规划了208个农村社区，涵盖村庄1257个，并全部投入运行。管恩兵家所住的大杨家庄子村就是辛兴镇大杨家庄子社区的中心村。

农民决定搬进楼房的同时，其拥有的宅基地必须同时放弃，并收归集体。大杨家庄子社区党委书记尤廷春表示，该社区的居住点建成后，可节约集体建设用地329亩。

目前，诸城通过停止审批在非中心村建新房、到中心村建房购房给予优惠等政策，引导农民集中居住。截至2010年9月，诸城全市已经有79处农村社区中心村的93个集中居住点开工建设，住宅970栋。在2010年诸城市政府工作报告中提道，全年将完成聚集融合1.2万户。

而地处黄河中下游的河南省新乡市，集中居住声势也颇为浩大。享有“中国民营经济最具活力城市”头衔的地级市新乡，酝酿将其所辖3571个行政村，合并为1050个新型社区。第一批列入硬性发展规划的有329个新型社区，150万农村人口将迁入其内，目前已启动建设的社区为263个。

上述329个新型社区主要集中在城郊村、主干道两侧和工业园区、产业集聚区附近。在社区内仿效城市居民小区，建设农民别墅区或高层住宅楼，将几个村的村民集中到新社区居住，农民原有住房则会被拆除。

按照新乡的政策，农村社区的房屋和基础设施比照城市社区建设，但其土地仍属于集体建设土地，农民也继续保有耕地。

除山东、河南，江苏、天津等省市的集中居住热潮也方兴未艾。

上不上楼，是个问题

尽管各地集中居住模式各异，但居住形态的变化对农民来说则仍需适应。

同在诸城，69岁的舜王街道南解留村村民马洪勋一家现有一套农宅，因其子女在市里上班而购买了商品房。他觉得，再花几万元钱买一套楼房既无财力也无必要。

长久以来，中国农村的居住有其特点：以宗族小聚居为依托，以小规模农耕为习惯。从绝对数量上看，农民的平均居住面积大于城市。

记者走访诸城多个乡镇村落发现，收获不久的玉米、花生等作物就摆放在房前屋后。而牲畜、家禽、农具的摆放也有专门的空间。住进楼房，意味着这一切都要变化。

因此，即便有意购买居住点楼房的农民，他们也表示眼前不会考虑搬过去。

诸城辛兴镇一位齐姓村民认为，能住进楼房当然是好事，“前提是不再种地，但这不太现实。”诸城是国内较早进行农村土地承包经营权流转探索的地区之一。但目前各乡镇流转的比例并不均衡，多数农民还耕种自家承包地。

各地推行的农村社区化，使得居住形态从分散变为相对集中。农民享受公共服务的活动半径短了，但社区服务质量与城区比较尚有差距。

农民集中居住原本在城中村和城郊地带较为常见。“上楼” 往往伴随着土地性质、农民身份的变化。在城乡统筹、新农村建设等名义下，部分地方政府将这些场景直接复制到了远郊的农村。

这些村远离城市，每户拥有面积不等的宅基地和若干亩耕地。他们的楼房外观虽和城市类似，但其土地性质不同，仍归集体所有。

没有改变的还有他们的农民身份。在教育、社会保障、医疗等公共服务上，他们还无法和城市居民看齐。

更为重要的是，农民“上楼”的前提条件，就是要退还宅基地，同时，宅基地上的房屋将被拆除。最终，这些被“节约”出来的农村建设用地经过整合后，或用于工业企业用地，或者用于规模农业经营，还有一种方式，是通过复垦后，腾挪出建设用地指标，缓解城市用地紧张。

自1949年以来，中国农村的土地制度屡经变迁。上世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。

1962年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。

由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。

进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。

农民的忧虑现实而具体。郑州大学建筑规划研究室主任吕红医认为，有些新社区出于卫生考虑，不允许养殖牲畜，很多养猪、养鸡的村民因此不愿搬迁。

各地政府对外一再强调遵循农民自愿原则，但即使在基层官员看来，农民生活方式的转变将会是一个漫长的过程。

土地诱惑

农民集中居住涉及的资金投入庞大，各地只能分期投入、循环使用相关资金。较早启动集中居住的河南新乡就感受到现实的压力。

新社区的道路、给排水、供电、供暖等基础设施，以及社区内的卫生院、中心小学、便民超市等公共服务设施，由地方政府财政出资。新乡市农村工作办公室主任刘思江介绍，每个社区根据大小不同，一般要投入500万元－1000万元进行基础设施建设。

照此计算，接下来新乡全市300多个社区建设中，政府共需投入30多亿元。而2009年，新乡为新型农村社区基础设施多方筹资，也只投入了3亿元。

新乡市委党校培训部主任秦小星认为，集中居住项目较少时，基础设施的财政投入尚可应付，但更多农民开始搬迁时，政府投资将捉襟见肘。

既然如此，政府热衷推行集中居住的动力何在？

城市建设需要更多土地，但现有城市土地供应量不足，“缺地”已成为各地方发展的瓶颈。

随着国家保护耕地力度加大，此前各地滥占耕地扩大建设用地规模的现象得到一定遏制。地方为寻求经济发展和提升城镇化进程，只得另寻他途。

而“城乡建设用地增减挂钩”政策的施行，则为地方政府提供了契机。所谓“增减挂钩”，就是指依规划将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，减少农村建设用地规模，复垦出耕地，增加的建设用地指标可以用于城市发展建设。

从2006年开始，国土资源部在山东、江苏等五个省市推行“增减挂钩”试点。其中山东一省就争取到全部183个试点项目区中的66个，位居全国第一。

2008年6月，在总结此前试点的基础上，国土部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。

政策的初衷是集约用土地，促进城镇化，却为试点区域提供了用地“活”指标。集体建设用地中，农民拥有使用权的宅基地面积最大。在实施集中居住后，宅基地将退给村集体后加以复垦，在保证耕地面积不减的前提下，腾挪出的土地按照“增减挂钩”，即可转为城市建设用地。

受访的诸城县乡两级政府人士表示，土地指标紧张致使许多新项目不能上马。诸城当地多为食品加工、纺织等劳动密集型产业，可大量吸纳当地劳动力。新项目的投产可以拓展上述能力。

《诸城市土地利用总体规划（2006－2020年）》显示，诸城农村居民点面积占城乡建设用地的70.07％。农村居民点占建设用地比重高，整理潜力大。

2006年，诸城参与“增减挂钩”试点申报，但最终没有进入首批试点名单。但此后，作为山东省县级综合配套改革试点县（市），诸城随后获批“增减挂钩”指标，共计1069亩。

2008年5月，诸城下发文件要求各地“用足用好”国土部“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模。节约的土地优先解决中心村建设用地，拆旧建新节省的建设用地指标则由全市统一调配使用。政府谋求建设用地指标的意图明显。

诸城市土地储备中心主任安文丰接受当地媒体采访时曾表示，农民全部都迁到社区中心村居住，将可腾出8万亩宅基地。

而河南新乡市是国土部的“土地增减挂钩”试点。全市重点区域规划的329个新型农村住宅社区五年建成后，预计能节约土地近24万亩，约占原村庄土地面积的47.9％。

如果规划的千余个农村社区全部完成建设，则可为新乡新增耕地50万亩以上。将这些土地复垦，即可通过“增减挂钩”置换出城市建设用地指标。农村建设用地原本难以直接获益，但其置换的城市建设用地指标则溢价明显。

利益得失账

城镇化是一个自然的过程，抛开政府引导农民集中居住的必要性不谈，农民关心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住过程中，农民放弃了宅基地，最终能够得到什么？

新乡对于农民自筹资金到规划区域建房的，地方政府给予补贴水泥、贴息贷款等优惠，第一批在新社区建房的农民，政府每户补贴10吨水泥，最高可在当地农业银行获贴息贷款5万元；第二批建房的补贴5吨水泥，最高可获贴息贷款3万元。这些贴息贷款给予农民的利息优惠，由政府补贴给银行。

而山东诸城，迁到集中居住点的农民在原有房屋评估后获得相应补偿。为了调动农民集中居住的积极性，当地还推出“阶梯式”补贴。如截至2009年9月30日，建设或购买住宅楼房，每平方米建筑面积补贴建房或购房户80元－100元；2009年10月1日起，补贴就减至每平方米50元－80元。

诸城大杨家庄子村居民于青山家的宅基地上将建起楼房，他同意搬迁并选了楼房。新房位于一幢五层楼房的第三层，为一套110平方米三居室。加上一个车库，于青山总共将为新居支付16万元。除去所获原有房屋拆迁补偿款和新购房补贴外，于家还另需支付约7万元。

一些农民认为，宅基地和建在上面的房屋皆属自己的资产，但是政府只对房屋进行补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，这损害了自己的利益。

集中居住点每平方米1200元-1300元的价格，相较于城市房屋，对农民来说有一定吸引力。但多位受访农民认为，因为集中居住小区的房产并不能进入房地产市场交易，所以并不急于置换集中居住地的房子。

河南社科院农业发展研究所原副所长李铜山曾有调查，面对十几万元房款，新乡有60％－70％的农民拿不出足额资金。但在基层官员看来，农民在集中居住中并没有吃亏。他们认为，政府将大量资金投向社区基础设施和公共服务，能够改善农民的生活环境和质量，这也应该计入农民的收益之中。

记者采访中发现，绝大多数受访农民并不知道自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将在何处“落地”。

按照各地政策，这些指标部分就地转为工业用地，部分转为城市建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益。

随之而来的现实是，已退出宅基地的农民无缘建设用地增减挂钩所产生的增值收益。

国土部“增减挂钩”政策要求，建新地块实行有偿供地所得收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”但并没有详细规定收益如何分配，各试点地区在操作上也不尽相同。

诸城所在的潍坊市实行最低补偿制度：异地使用的由居民点整治节余出的增减挂钩指标每亩不得低于15万元。该市还鼓励有条件的地方适当提高补偿标准。

周转指标调剂使用所获收益返还村集体，但这些收益在村集体中如何使用和分配，目前并不明确。

诸城贾悦、桃林、昌城等镇多位受访村民表示，其所在村集体尚未参与或讨论过上述资金的分配，农民整个过程的参与性很弱。