关于机关事业人员工伤问题的思考

第一篇：关于机关事业人员工伤问题的思考

关于机关事业人员工伤问题的思考

时间： 2006-10-27

东台市法律援助中心律师李传江

机关事业单位的工伤，其适用范围是国家机关、事业单位、军队等部门及其工作人员，主要是由县级以上人民政府、民政部门、人事部门以及军队团级以上单位的政治机关负责审核、评定。目前机关事业单位工伤制度改革逐步深入，工伤保险纠纷也不断发生且形式多样，法律关系复杂，处理上尚无明确的法律依据。笔者就此作一粗浅的探讨。

一、工伤认定的现状与存在问题

1、工伤认定的依据混乱

目前机关工作人员、人民警察的工伤认定分别按《中华人民共和国警察法》《公安机关人民警察抚恤办法》、《人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法》、《司法行政系统人民警察抚恤办法》、民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民(1989)优字34号）和国家有关优抚法规、政策处理，其伤残等级的具体条件按《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行；现役军人按民政部《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》的通知（民［1989］优字19号）和解放军总政治部、总后勤部制定的《军队评定伤残等级工作管理办法》执行。国有事业单位人员的工伤认定按财政部、民政部《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残问题的通知》办理；企业化管理的事业单位人员工伤认定按工伤保险条例办理。机关事业人员工伤认定没有统一的标准。

2.工伤认定主体混乱

国家机关工作人员的工伤认定由人事部门、组织部门、民政部门批准、评定，发给《国家机关工作人员伤残抚恤证》；公安、法院、人民检察院、司法行政系统人民警察的工伤认定 ：革命烈士分别由公安、法院、人民检察院、司法行政、民政部门和人民政府审批、认定，发给《革命烈士证明书》；评残则分别由公安机关、人民法院、人民检察院、司法行政机关提出书面申请，省级民政部门作出批准、评定，发给《人民警察伤残抚恤证》；现役军人（含文职官兵、义务兵）的工伤认定：因战、因公受伤由军队审批机关在医疗终结后负责评定伤残等级，发给《革命伤残军人证》。

3、工伤认定的程序混乱

（1）省级政府直接审批。省（自治区、直辖市）直属监狱、劳教所，由死者所在单位查清死难情节，提供有关证明材料，报省监狱管理局、劳教局审核，由司法厅（局）审定后向省（自治区、直辖市）人民政府写出申请报告；省（自治区、直辖市）人民政府对司法厅（局）申报的革命烈士，由民政厅（局）提出初审意见后直接审批。

（2）逐级审批。由死者所在单位的县级以上人民法院、人民检察院、公安机关，查清死难情节，提供有关证明材料，并在征求同级民政机关和上一级主管部门的意见后，向所在县(市、市辖区)的人民政府写出申请报告；县(市、市辖区)人民政府，经研究认为符合革命烈士条件的，逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府，民政厅(局)提出初审意见后，由省、自治区、直辖市人民政府审批。县(市、市辖区)人民法院、人民检察院、公安机关应当及时将当地县(市、市辖区)人民政府上报至省、自治区、直辖市人民政府的烈士审批材料抄报至省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）政治工作部门。

（3）主管部门批准。司法警察、人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上人民法院、人民检察院、公安机关审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督。司法警察、人民警察病故，其死亡性质由所在单位的县级以上人民法院、人民检察院、公安机关认定。司法行政系统人民警察因公牺牲，由省（自治区、直辖市）司法厅（局）审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督。司法行政系统人民警察病故，其死亡性质由省（自治区、直辖市）司法厅（局）政治部门认定。

二、机关事业单位工作人员的工伤处理存在的问题

1、没有统一的工伤保险制度。有关工伤方面的制度主要是一些零零散散、明显滞后的政策规章规定。

2、机关事业人员工伤待遇与企业工伤保险待遇相差悬殊。如人民警察被批准为革命烈士、因公牺牲、病故的，其家属可分别领取40个月、20个月、10个月工资的一次性抚恤金。而企业工伤一次性工亡补助金为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，其供养亲属还领取抚恤金。伤残的，机关事业人员只是说享受工（公）伤待遇，但没有具体规定；而企业工伤则有明确的规定。

3、工伤申请无门。工伤人员在申请合法权益时，不知道向哪个部门申请，有关部门也不知道该按什么规定、程序操作，工伤人员没有实现其主张之门以及相应的程序，事业单位、主管机关也根本无法操作。

4、财政拨款的事业单位，其参加工伤保险的经费以什么项目从什么渠道列支没有规定；没有参加工伤保险的，其员工工伤待遇的标准、经费来源、支付渠道没有具体规定。

5、自收自支的事业单位，工伤人员的治疗费用、伤残待遇如何承担与支付没有法律政策依据。

6、由事业单位向企业改制过程中的人员，发生工伤后该如何处理没有规定，有关部门的改制文件也没有规定，导致这部分人员工伤待遇落空。

7、《工伤保险条例》实施至《劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号）发布之日的工伤处理，有关部门在此间下发通知不再受理工伤认定申请，致使一些工伤没有得到处理。

三、处理工伤问题的建议

1、统一国家机关和财政拨款事业单位工伤保险政策。由国务院制定国家机关和财政拨款事业单位工伤认定的条件、范围、程序、工伤待遇、争议解决的途径，指定工伤认定的部门。

2、自收自支的全民和集体事业单位的工伤问题。由国家有关部门出台政策规定，明确其参加企业工伤保险及保险费用的支出渠道。发生工伤后，按工伤保险条例的规定办理。

3、对于民办事业单位、各类民办非企业单位，依照《工伤保险条例》或地方工伤保险规定参加工伤保险。

4、有关政策的衔接。对《劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号）发布之前的工伤，工伤人员依原规定向有关主管部门

申请处理的，有关部门应当受理并作出决定；有关部门在此间停止工伤处理的，应当与劳动和社会保障部门主动协调，由劳动保障部门受理处理；原有关部门不受理的，申请人可以向劳动保障部门直接申请，劳动保障部门应当受理，并作出处理决定。

第二篇：劳务派遣人员工伤赔偿问题

劳务派遣人员工伤处理

受工伤是谁也不想的事情但是这种事又是不可避免的，那么劳务派遣人员的工伤费用谁来买单呢，下面我们就来具体了解一下。

照《劳动合同法》的有关规定，劳务派遣单位是用人单位，应当履行用人单位对劳动者的义务。劳务派遣单位派遣劳动者应当与接受以劳务派遣形式用工的单位（用工单位）订立劳务派遣协议。

由此可以理解为，劳务派遣实际上涉及三方主体，即劳务派遣单位、被派遣劳动者、用工单位。被派遣的劳动者实际上是与劳务派遣单位签订劳动合同的，再由劳务派遣单位与用工单位签订劳务派遣协议，劳务派遣工与劳务派遣单位存在的是劳动关系，劳务派遣单位与用工单位又存在着合同关系。

因劳务派遣单位与被派遣劳动者存在劳动关系，根据《工伤保险条例》的规定，缴纳工伤保险的义务应是劳务派遣单位，而非用工单位。劳务派遣员工在工作时间，在工作场所内出现事故受到伤害，应该可以认定为工伤。如劳务派遣单位依法已为其缴纳了工伤保险，那么，劳务派遣员工相应的工伤保险待遇应从国家工伤保险基金中支付。如果劳务派遣单位未依法为其缴纳工伤保险，那么，劳务派遣员工相应的工伤保险待遇应由劳务派遣公司与用工单位来承担，由劳务派遣公司与用工单位按照劳务派遣协议约定或法律规定承担连带赔偿责任。

法律规定什么行为属于工伤

工伤字面理解就是因工作中发生的伤害。《工伤保险条例》规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：

（１）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；

（２）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；

（３）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；

（４）患职业病的；

（５）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；

（６）在上下班途中，受到机动车事故伤害的；

（７）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。按照《职业病防治法》的规定，职业病是指劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。

职工有下列情形之一的，视同工伤：（１）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在４８小时之内经抢救无效死亡的；（２）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（３）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

下列情形不得认定为工伤或者视同工伤：（１）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（２）醉酒导致伤亡的；（３）自残或者自杀的。

与用工单位签订的劳务派遣协议 劳务派遣人员的工伤处理条例

第一种：用工单位应负责工作场地、设施及环境的安全管理，提供必要的劳动保护条件，保证劳务人员劳动安全，避免发生工伤事故。劳务人员发生工伤事故的，乙方接到甲方通知后，按《工伤保险条例》妥善处理，并负责办理申报和理赔事宜。费用由甲方承担。

第二种：工伤事故处理

用人单位：（以下简称甲方）派遣单位：（以下简称乙方）

1.甲方应遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，预防工伤事故的发生；

2.劳务派遣人员在甲方工作期间发生工伤，甲方应积极组织抢救、保护现场，并且及时通知乙方。乙方应承担工伤认定申请和劳动能力鉴定申请，以及协调工作，甲方应积极配合。工伤认定申请和劳动能力鉴定申请结束后，由甲方按照《工伤保险条例》的有关规定承担用人单位的义务，并按有关规定执行；

3.因发生工伤而引起的所有费用，除社会保险机构按政策规定支付外，其他费用均由甲方支付，乙方负责办理；

4.劳务派遣人员发生工伤，在接受治疗的停工留薪期，原工资福利待遇不变，由甲方按月支付。

第三种：赔偿或补偿约定

派遣工作期间，如乙方违反本协议规定给对方或外派员工造成损害或损失的，由乙方承担由此造成的责任。

如外派员工在被外派至甲方工作期间发生患职业病、工伤、因工或非因工死亡等情况的，甲方应根据《中华人民共和国劳动合同法》和其他相关法律法规或政策的规定，全额承担用人单位应付的费用，并通过乙方支付给外派员工或者法定继承人；如因外派员工的合法权益受到侵犯而发生劳动争议或法律诉讼，经劳动争议仲裁委员会、人民法院等机构调解、或裁决、或判决应给予外派员工赔偿或补偿的，则甲方应根据判决或裁决的结果承担该赔偿或补偿费用及其他因争议或诉讼而产生的相关费用（包括但不限于仲裁费、诉讼案件受理费、律师费、评估费、鉴定费等），此等赔偿或补偿以及相关费用不受本协议期限限制。

第五种：

1、在合同期内，派遣人员在甲方工作期间发生患病或非因工负伤，甲方应支付派遣人员医疗期内的工资、社保等相关费用。医疗期满后，不能胜任工作的，甲方支付经济补偿金退回乙方。

2、劳务派遣人员发生工伤事故，由乙方按国家社会保险有关规定处理，实际用工单位应当协助劳务派遣组织按规定做好工伤申报认定工作，社会保险统筹基金支付范围以外，符合国家规定应由乙方支付的各项费用及派遣人员待遇由甲方支付，该费用由甲方承担。

第六种：

1.劳务人员发生工伤事故时，甲方应立即通知乙方，并负责做好、现场处理工作和协助乙方按《工伤保险条例》规定处理。

2.按时足额支付乙方的劳务费用。

第七种：

1.如派遣员工在工作期间发生工伤，甲方应在工伤发生

起24小时内通知乙方，协助乙方办理工伤申报。

2.派遣员工患病或非因工死亡，其抚恤金、丧葬费按相关规定由甲方承担。

3.派遣员工在医疗期内，甲方按国家有关规定不得将派遣员工退回乙方。医疗期满后派遣员工不能继续上岗工作的，甲方将其退回乙方。

第八种：甲方义务和责任

（一）对劳务人员的职业道德规范、工作任务、技能培训、应达到的工作要求、应注意的安全事项、应遵守的各项纪律等履行告知、教育、管理督查的义务；

（二）为劳务人员提供必需的劳动条件、劳动工具和业务用品，以及符合国家规定的劳动安全卫生设施和必要的劳动防护用品；

（三）劳务人员发生工伤事故时，甲方应立即通知乙方，并负责做好现场处理工作，甲方按国家和地方政府有关文件政策规定妥善处理。

（四）按时足额支付乙方的劳务费用。

（五）因甲方原因造成乙方与派遣员工解除劳动合同，甲方须向

乙方提供应由乙方支付给被辞退员工的经济补偿金，但乙方应提供与该派遣员工解除劳动合同的证明材料。

(六)若本协议到期或提前终止，甲方不再使用由乙方派遣员工时，甲方须支付给乙方按照《劳动合同法》规定支付派遣员工的经济补偿金。标准按照派遣员工在甲方的 实际工作年限计算，每满一年支付一个月工资的经济补偿金，六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向派遣员工支付半个月工资的经济补偿。

（七）甲方应执行《带薪年休假条例》，根据实际情况安排派遣员工年休假。

第三篇：实习生工伤问题

实习生因工受伤，公司可以要回之前垫付的医疗费吗？

某公司于2013年11月份招聘了一名即将毕业的中职在校生，由于他本人的实习生身份公司不能为其缴纳工伤保险等五险，但其所在的学校按照国家规定为其缴纳了实习生实习责任险，该名员工于2014年4月底在车间生产现场操作设备时被击伤手指，现在他已经做了3次手术，手术费也花费近10万元，公司为其垫付了部分医药费，由于其缴纳了保险，公司希望跟其签订一份协议，以保证在其领取到保险后可以将公司先期垫付的治疗费退还给公司，但是对于协议的内容，双方一直没有达成一致，目前仍未处理。像这种情况，公司可以要回之前垫付的医药费吗？

案例解析

实习生目前仍不受《劳动法》等调整劳动关系的法律法规的直接保护，但这并不意味着法律规定的劳动最低标准和条件等通通可以不遵守。通常实习生因工受伤的索赔案件中有以下三个问题比较突出：

1、中职学生在实习期间属于是劳动关系还是劳务关系？

2、中职学生在实习期间受伤后，在人身损害赔偿的追讨中，适用的伤残鉴定标准与赔偿标准是什么？

3、中职学生在实习期间受伤后，学校、实习单位和学生本人责任如何认定？

一、中职学生在实习期间属于是劳动关系还是劳务关系？

劳动关系对应的是在员工因工受伤后的无过错责任认定原则，员工在工伤事故中不承担责任（除非因故意犯罪、醉酒或者吸毒、自残或者自杀造成的伤害则不获保障），相关的伤残鉴定标准适用劳动能力鉴定标准，赔偿标准对应的工伤赔偿标准。

劳务关系则属于是民事雇佣关系，赔偿是建立在过错侵权责任的基础上的，受伤害的一方需要证明是由于加害方的过错造成了自己的受伤，并以此为基础判定的双方的责任划分，进而承担相应的赔偿责任。鉴定标准适用的是司法鉴定的标准，赔偿标准对应的是人身损害赔偿标准。大体来说，有以下几个区别：

1、两者的主体不同。劳动关系的工伤赔偿的主体是在我国劳动法第二条明确规定，用人单位是指企、业和个体经济组织，即企业和七人以上的个体经济组织两种。

而劳务关系对应的民事侵权责任赔偿的主体则可以是自然人，可以是企业，也可以是个体经济组织。

2、构成侵权的条件不同。工伤的构成必须有劳动关系。只有在劳动关系的前提下，劳动者在工作中受到伤害，被确认为因工伤害，才是工伤。因为工伤是劳动特别法对劳动者受到伤害的保护。

而如果是人身损害赔偿则必须根据侵权的特征，确定其赔偿原则；如是一般侵权，还必须具有损害四要件（行为的违法性、过错、损害事实和行为与损害事实之间存在因果关系）才有获得赔偿可能。

3、确定损害程度的途径不同。工伤的认定有效有资格的是劳动部门，劳动部门有权确定劳动者伤害是否是工伤，其他部门的认定均为无效，这是法律的规定。对于工伤认定不服的必须申请劳动仲裁委员会裁决，由劳动部门认定是否可以重新鉴定。如裁决维持的，劳动者只能通过行政诉讼来解决。

而人身损害的赔偿，雇工的伤情确定，只要有鉴定资格的机构均可确定其伤情等级。对鉴定结论不服的，当事人经协商可以到鉴定机构重新鉴定，或通过民事诉讼程序向法院申请重新鉴定。

4、解决纠纷的途径不同。工伤赔偿解决的途径，必须依据劳动法规定来处理，或经调解或经仲裁。在仲裁裁决后，不服的才可以通过诉讼程序来解决。

雇佣损害赔偿，当事人可直接起诉到人民法院，通过诉讼方式直接解决赔偿事宜。

5、赔偿的标准不同。工伤赔偿，我国《工伤保险条例》对不同等级的工伤，确定了一个统一的标准。参照标准对工伤者进行赔偿，且不是一次性的。

雇佣受害者的赔偿，依据的《民法通则》无具体明确的标准，只有赔偿范围。一般参照道路交通事故赔偿标准来赔偿，一般情况下，赔偿是一次性的。

6、适用法律不同。工伤赔偿是由劳动法强制性调整，它在发生工伤赔偿后，只能依据劳动法律法规来处理，工伤赔偿具体的依据是《劳动法》和《工伤保险条例》的规定。

人身损害赔偿，它是由民法来调整，直接适用民法侵权行为法的相关条款和规定责任、原则来处理。

一般来讲，根据《中职学校学生实习管理办法》，第三条明确说明了，本办法所称学生实习，主要是指中等职业学校按照专业培养目标要求和教学计划的安排，组织在校学生到企业等用人单位进行的教学实习和顶岗实习，是中等职业学校专业教学的重要内容。

可见，实习在教育部门的相关规定中是定义其为教学的其中一个环节，不是劳动者的就业，学校在实习过程中是需要设定实习目标和计划安排的，因而不属于劳动关系，如果发生伤害事故，就只能走人身损害的赔偿程序。

二、中职学生在实习期间受伤后，在人身损害赔偿的追讨中，适用的伤残鉴定标准与赔偿标准是什么？

由于中职生实习期间因工受伤的情况，国家层面法律规定不详，而各地方政府制定的地方性法规针对这一情况也有各地的规定，所以在处理中就发现是赔偿追讨过程中该适用哪一类的伤残鉴定标准和赔偿标准，各地的操作差异很大。不过实习生工伤大致分为以下几类：

1、在校生利用业余时间勤工助学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《工伤保险条例》第四十三条用人单位聘用的离退休人员、大中专院校（技工学校和职业高中）的实习生不适用本办法。参照非法用工标准赔偿《山东省劳动和社会保障厅关于贯彻<工伤保险条例>若干问题的指导意见》。参照各省实施《工伤保险条例》规定的标准，给予一次性补偿；没有约定的，由学校和实习单位平均分担。

三、中职学生在实习期间受伤后，学校、实习单位和学生本人责任如何认定？

在这种纠纷案件中，我们发现跟学校相关的过程责任大致有两种：

1、协议责任：如果学校和实习单位有签订实习协议，并在实习协议中明确了学生在实习期间因工受伤的赔偿责任如何认定，那么在法院的判决中基本上是依照协议来认定赔偿责任。

一般情况下法院判决后要向公司赔偿原告一次性伤残补助金、一次性工作医疗补助金、一次性伤残就业补助金、护理费、交通费、住院伙食补助费、鉴定检查费、伤残辅助器具费、就安装伤残辅助器具产生的咨询费、更换残疾辅助器具差旅费、补发停工留薪期工资等。一审宣判后，原、被告双方在法定期限内均未上诉，本判决现已发生法律效力。

2、法定责任：我们看到，除了因为学校和实习单位有签订实习协议明确了实习期间的工伤情况全部由实习单位承担责任外，一般情况下法院会认为，学生到企业实习期间已经脱离学校管理，所以学校无需承担责任。按照这个逻辑，追究学校的第三方责任有困难。

一般情况下法院认为，学校作为原告的就读学校，同时也是安排其前去实习的组织者，依法对原告负有教育、管理、保护的义务。在学生因工受伤中存在过失，应当承担相应的民事责任。这种逻辑是把学校的管理责任纳入到实习期间和实习场所的。这与《中等职业学校学生实习管理办法》中“学校和实习单位在学生实习期间，要维护学生的合法权益，确保学生在实习期间的人身安全和身心健康”的规定是吻合的。问题是分别承担责任的多少，在没有明确约定的情况下，不同的案件中判决的责任比例都不一样，但总的来说都是企业要承担大头，学校承担小头。没有约定的，责任双方均摊。

综上所述，虽说实习生在实习单位工作不属于是劳动关系，但其在实习单位因工受伤，实习单位是不可能一点责任都不用承担的。本案中，学校为该实习生缴纳了实习责任险，其因工受伤所发生的治疗费用可以先报保险公司受理，剩余报不了的部分应由学校、实习单位和实习生个人三方共同协商分担。故在没有任何协议支持的情况下，该公司想要回之前垫付的医疗费是比较困难的。

第四篇：工伤人员离职协议书

协 议 书

甲方：北京银杰供电民用电有限公司

乙方：

下述甲、乙双方就本协议工伤保险相关事宜，经平等、自愿协商，根据《中华人民共和国合同法》、《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》等相关规定，达成如下协议，供双方遵守执行。

一、乙方为甲方派往的派遣员工。劳动合同期为。乙方于_____年_____月日向甲方自愿提出解除劳动合同，劳动合同中止于_______年______月______日。

二、在职期间，乙方已经通过劳动部门工伤劳动能力鉴定评为玖级伤残。根据北京市人民政府令第140号《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条规定，由甲方向乙方支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金共计___________________________元。

三、甲方向乙方收回《工伤证》并交至经办机构,办理工伤职工的工伤保险关系终止手续。乙方自与甲方解除劳动合同之日起，亦终止了与甲方的工伤保险关系，乙方不再享受工伤保险待遇。此后因工伤原因所发生的费用均由乙方承担，甲方和不再负担。

四、本协议经甲乙双方签字后生效。协议一式二份，甲乙双方各执一份。

甲方（公章）乙方

协议签订日期年月日

第五篇：我国工伤保险制度存在的问题及对策思考

我国工伤保险制度存在的问题及对策思考

摘要：工伤保险制度作为我国法制体系的重要内容，对于维护用人单位和劳动者权益发挥着重要作用。近年来我国工伤保险制度逐步完善，劳动者工伤赔偿的保障力度进一步加强。但在具体实施过程中有很多弊端和问题显现出来：工伤职工不能及时得到赔偿金，有的甚至在法律上找不到救济的途径，严重影响了劳动关系的和谐，不利于社会稳定。

关键词：我国工伤保险制度 存在问题 外国工伤保险制度 对策思考

Abstract: The industrial injury insurance system as the important contents of the legal system in China, the employing units and workers to safeguard the rights and interests plays an important role in.In recent years, China's industrial injury insurance system and gradually improve, workers' compensation insurance further strengthen.But in particular executive procedure has many shortcomings and problems emerged: the injured workers cannot receive timely compensation, some even legally unable to find relief way, seriously affected the harmonious labor relations, is not conducive to social stability.Key Word: Industrial injury insurance in China;Existing problems;Foreign industrial injury insurance system;Countermeasure thinking

一、我国现行工伤保险制度存在的问题

（一）强制措施力度不够

1、对用人单位不办社会保险缺乏硬性制裁措施。我国《劳动法》、《劳动合同法》、《条例》都明确规定了用人单位必须为劳动者缴纳社会保险费。【1】但对用人单位不为劳动者缴纳社会保险费的违法行为缺乏硬性制裁措施。法律规定:缴费单位未按规定办理社会保险登记的，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以5000元以上10000元以下的罚款。【2】然而，劳动保障行政部门对用人单位不给劳动者缴纳工伤保险费的制裁措施仅仅是“责令限期缴纳、加收滞纳金、罚款”，对于拥有强大经济实力的用人单位而言，这些措施显然缺乏力度，不能起到足够的威慑作用，造成用人单位不能积极的为职工办理工伤保险，这种现象在非公有制企业尤为突出。

2、对用人单位不申请工伤认定缺乏刚性的惩罚措施。《条例》明确规定：“用人单位应当自事故发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动行政部门提出工伤认定申请”。可见，用人单位提出工伤认定申请是其法定义务。权利可以放弃，但义务必须履行，否则就应当承担相应的法律责任。在现实中，不能按规定提出工伤认定的往往是没有为职工缴纳工伤保险费的用人单位，工伤待遇本来就只能由该用人单位承担。所以，《条例》规定由用人单位承担在此期间发生符合条例规定的工伤待遇等有关费用的惩罚措施对其毫无意义，不能有效的制裁用人单位未按规定申请工伤认定的违法行为。【3】

（二）工伤保险体制的设置不合理，没有形成相互监督的制度体系

1.工伤保险经办部门与劳动保障行政部门之间缺乏相互配合、相互监督的体质。从现行的工伤保险制度安排来看，劳动保障部门负责政策的制定和出台，经办机构执行政策，办理业务。【4】但是在实际执行过程中，许多地方工伤保险经办部门都是自己制定政策，自己执行，这样就造成了工伤保险经办部门在办理具体业务的同时也承担起了制定政策、解释政策的责任，导致责任不清。2.劳动能力鉴定委员会定位不清，缺乏监督。《工伤保险条例》中明确规定劳动能力鉴定委员会由劳动保障行政部门、人事行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。劳动保障行政部门作为管理工伤保险的行政部门，负责制定有关工伤保险的政策，具体负责工伤认定、劳动能力鉴定等的组织管理活动。【5】

（三）程序繁琐，维权成本高

按照《条例》的规定，职工获得工伤保险待遇需经过工伤认定、劳动能力鉴定、劳动仲裁，甚至到法院起诉。如果劳动者与用人单位没有签订劳动合同，还需要在工伤认定之前先确认劳动关系。根据相关法律、法规规定，工伤认定、劳动能力鉴定的期限各是2个月，劳动仲裁的期限是45天，一审期限是六个月，二审期限是三个月，但要走完这些程序少则需要一年二个半月，多则要二年以上的时间。【6】因为当事人对工伤认定的决定不服，可以提起行政复议、行政诉讼。由于程序烦琐、时间过长，部分受伤害职工被拖得精疲力尽，甚至中途放弃。

（四）超期申请工伤认定，工伤待遇难以保障

工伤认定是获得工伤保险待遇的先决条件，同时工伤认定也是劳动保障行政部门的行政职权。《条例》规定，申请工伤认定的期限用人单位是30日，劳动者是一年。如果用人单位和劳动者都没有在规定的期限申请工伤认定，那么劳动保障行政部门就会以超过受理时效为由裁定不予受理。【7】如果没有工伤认定决定就无法进入劳动能力鉴定，即使申请劳动争议仲裁，也会因证据不足而无法得到保障。在实践中，对于没有取得工伤认定决定的，一些人民法院也会适用司法不干预行政的惯例，认为法院无权认定工伤，判决驳回工伤职工的诉讼请求。

二、与外国工伤保险制度相比较

1.《英国现行工伤保险办法》颁布于1975年。英国工伤保险事务由卫生与社会保障部负责。卫生与社会保障部的地方办事机构负责具体管理工伤保险费用和工伤保险待遇支付。英国没有单独的工伤保险基金。

在工业事故中，所有在英国就业的具有劳动合同的职工或学徒必须参加保险。甚至一些难以订立劳动合同的自谋职业者，如出租车、汽车、轮船驾驶员等，也被工伤保险所覆盖。英国规定只有“由于就业引起的和在就业过程中发生的事故而造成伤亡”的人员才有资格享受工伤保险待遇。【8】

2.日本的《工伤补偿保险法》制定于1947年，这部法律的第一条指出，制定这部法律的目的是“对工人因业务上的事由或因上班造成负伤、生病、残疾或死亡者，予以迅速且公正的保护，实行必要的保险给付。同时，谋求促进这些因业务上的事由或上班而病残的工人重返社会、救援该工人及其遗族、确保工人的劳动条件，以利于工人福利的改善。”

从1958年至今，工伤保险的主管部门厚生省制定了如何减少工伤的11 个五年计划，该计划的基本方针是“最大限度的减少死亡事故，确定中小企业安全卫

【9】生工作落实，简少劳动者的精神负担，减少事故受伤害人群等。”

3.印度于1924年实施的《工人补偿法》是一种完全的雇主责任制。印度独立后，1948 年开始建立包括工伤保险的现代社会保险体系，《雇员国家保险法》也于1952年开始实施。

印度的《雇员国家保险法》覆盖了雇用20 人以上的工业企业，采矿、商业和农业不包括在内。受保护的对象包括蓝领、白领和收入低于一定水平的管理人员。该法覆盖范围逐步扩大到其他经济部门，然而，即使是所覆盖的经济部门，【10】该法仅仅在工业中心并具有大量参保人员的地区实施。

4.从上述各国工伤保险制度看出，各国的制度多少都存在些问题与不足。相对比而言，我国工伤保险制度存在更多的问题，需要制定强有效的条例，从而推进工伤保险制度的改革，规范工伤保险制度，解决工伤保险争议。

三、原因分析

（一）用人单位和劳动者认识不到位

造成工伤保险参保率不高，用人单位和劳动者认识不到位是其重要原因。追求利润是企业的目标，一些用人单位认为为职工缴纳工伤保险，增加了自己的用工成本，从而减少了企业的利润。为了追求经济效益、片面追求利益最大化而不重视职工的合法权益，不为职工办理工伤保险。其实，工伤保险制度创设的目的一方面是为了保障工伤职工的医疗救治和经济补偿；另一方面是为了分散用人单位的用工风险。【11】可见，国家要求用人单位为劳动者依法缴纳社会保险费对用人单位来说也是有积极意义的。但有些用人单位往往心怀侥幸，认为自己的企业发生工伤事故的可能性小，参加工伤保险不划算。由于用人单位对工伤保险认识不足，造成用人单位参保积极性不高，即使勉强参保，中途退保现象也十分严重。【12】此外，也有因为劳动者不配合而没有办理工伤保险的。鉴于农民工流动性强，工作不固定，认为只有把钱放进自己的口袋才放心，其自身缺乏对工伤保险的正确认识、维权意识差，给工伤保险扩面工作带来负面影响。

（二）法制宣传弱化、普法工作缺位

近年来，立法速度在加快，但法制宣传、普法工作没有很好的落实。特别是在一些落后地区，很多的劳动者根本不知道自己可以享受工伤保险待遇、用人单位应该为自己办理工伤保险；更不知道应该怎样去维护自己的权益。对法律的无知，造成对自己权益的漠视，权益被侵害不知道去举报、投诉，发生事故或职业病不能在规定的期限申请工伤认定。

（三）某些地方政府和企业对工伤保险的重要性认识不足

某些地方政府出于地方利益的考虑，认为工伤保险的实施会增加企业成本，使企业利润下降，可能导致地方税收和招商引资项目的减少。在地方主义的保护下对国家制定的法规拒不执行，没有把“普及工伤保险”放到日程上来；【13】另外，由于工伤保险制度本身就是分担风险的制度，某些低风险的行业参保的积极性不高，能避则避，而行业风险高的行业里并不是所有的企业参保的积极性都高，一部分企业的领导人目光狭隘，只重眼前利益，而不顾劳动者的安全和生命，偷逃工伤保险费用的缴纳。

四、完善工伤保险制度的建议

（一）建立健全我国的劳动行政执法队伍,提高经办水平

随着我国社会主义市场经济的不断发展，劳动保障纠纷将会越来越多，其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷，由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利，因此十分敏感，社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩，本着“与时俱进”的精神，劳动保障的执法队伍应该得到加强，逐步淡化其“行政色彩”，强化其“法律特点”，时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”，形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家(比较有代表性的如德国)【14】工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理,这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭,是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面,对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。

（二）加大宣传力度，增强用人单位自觉参保的意识

为强化用人单位和劳动者依法参加工伤保险的意识，劳动保障部门不仅要开展上街咨询、散发宣传单的活动，还要通过广播、电视、报刊等媒体进行工伤保险政策的宣传，营造参加工伤保险利国利民的浓厚氛围，做到家喻户晓、人人皆知。对高危行业和事故多发用人单位进行重点关注，切实解决企业负责人及其从业人员认识上的不足和观念上的误区，增强用人单位缴纳工伤保险费的积极性。【15】同时，发动群众参与扩面，把发动群众、提高群众的自我保护意识作为扩面的重要举措。总之，通过政策宣传，让企业和劳动者从“要我参保”成为“我要参保”的自觉行动，让劳动者和用人单位对工伤认定的条件、标准、程序、待遇以及各种时限有所了解，避免出现因不懂、不知而造成的认定难问题，进而维护企业和劳动者的合法权益。

（三）工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的工伤保险制度亟待建立和完善

工伤预防是通过技能培训、社会宣传,通过各种改善工作条件的技术手段和经济手段,以达到促使企业注意安全生产的目的。工伤补偿是根据因工负伤、致残、死亡的不同情况提供法定标准的经济补偿,主要以现金支付的有关工伤保险待遇。工伤康复包括医疗康复和职业康复,目的在于尽量恢复负伤或患职业病职工的健康和劳动能力,并相应减少伤残待遇的开支。【16】

三位一体的工伤保险制度要求对发生工伤事故的职工除进行经济补偿以外,要尽最大的努力实施积极的救治和康复,促使伤残职工尽快获得身体和精神以及劳动技能的恢复,重返工作岗位,参加生产劳动。它的积极意义在于反映了一种积极的工伤保险思想,不仅减少了工伤保险基金的开支,更为重要的是更好的保障工伤职工,促进社会的和谐与稳定。为此,国外就有从保险基金中拨出专款用于开展工伤预防和工伤康复。例如德国工商业同业工会工伤保险基金在2004年支出金额为94亿欧元,用于工伤预防、工伤补偿和工伤康复的基金金额分别为7亿欧元、50亿欧元和26亿欧元,分别占基金总支出的7.5%、27.7%和53.1%。【17】而我国在《工伤保险条例》中虽然把促进工伤预防和职业康复作为制定该条例的目的之一,但是在实际操作中存在着重工伤赔偿轻预防和康复的倾向。

（四）完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题

1．完善工伤保险基金运营机制:各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因,在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点,并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的,使得工伤保险待遇的支付无法精确预算,为实现工伤

【18】保险待遇支付的可能,实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值,则实行基金制的好处就会大打折扣。因此,基金的储存应当与基金的运营统一起来,即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度,所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。

2．切实解决长期待遇费用的平衡问题:国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制，即经过精算，当年基金基本平衡；也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”，【19】即当年筹措的资金除应付当年支出外,还留有部分积累,以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来,并考虑将来利息收入的增加因素确定费率,实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定(行业费率不变)和6年内资金平衡为基础。

【20】

具体说,确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分,第一部分等于该新增长期待遇领取人年金数量的6倍,第二部分为下短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时,根据不同工种确定费率,可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金,将支付给未来的年金享受人员。我国的《条例》确定了“以支定收,收支平衡”的工伤保险基金收付原则,对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”,长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴,这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。

（五）建立弱势群体维权机构

鉴于民工整体素质不高、与用人单位相比处于弱势地位及工伤保险索赔程序复杂，很多的农民工不知道如何维护自己的合法权益。【21】因此，需要组建弱势群体维权机构，免费为农民工等弱势群体提供法律援助，帮助他们获得相应的工伤保险待遇。考虑到工伤保险涉及的面广，建议弱势群体维权机构由律师、工会成员、劳动保障执法人员共同组成，以利于工作的开展。工伤保险制度的设立对企业和劳动者都是有利的，对于构建和谐劳动关系具有重大意义。尽管工伤保险制度在实施过程中存在一些问题，但终究会随着社会的发展而不断完善。

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