新中国干部考核评价机制的历史演变及启示作者

第一篇：新中国干部考核评价机制的历史演变及启示作者

新中国干部考核评价机制的历史演变及启示作者：陈东辉

来源：《上海党史与党建》2010年第5期

本站发布时间：2010-5-25 9:31:27

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摘要：新中国成立后,我们国家的干部考核评价机制经历了以政治思想为主导因素的考评制度、向以经济发展为主导因素的考评制度、再向以科学发展为主导因素的考评机制的历史演变。这一演变过程带来了辉煌成就,也遗留了不少缺憾。必须用历史的眼光和客观的态度来评价不同时期的干部考评机制。要完善干部考核评价体系,还需设计全面均衡的考评内容、建立科学合理的考评标准、采取灵活多样的考评方法,并科学运用考评结果。

关键词：新中国;干部考核评价机制;历史演变;启示

[中图分类号]D262.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)05-0016-0

3干部队伍是人的因素中最活跃的部分,是推动社会进步发展的骨干力量。毛泽东曾经精辟地指出:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”[1]我们党在成长历程中,十分注重对干部的培养和考评。新中国成立后,干部考核评价机制历经演变,当前已逐步走上以科学发展为主导因素的考评轨道。

一、新中国成立后干部考核评价机制的初步发展与停滞

干部考评标准的制定和考评内容的侧重同国家一定历史时期的中心任务紧密关联。新中国成立后的前三十年,对干部的考评统称为“鉴定”或“考察”。

1.着重考察干部的政治思想表现阶段(1949—1956)。新中国成立初期,为了医治战争留下的创伤,兴百业,安民心,国家需要大批人才和干部。然而,败退台湾的国民党当局不甘失败,组织了许多秘密的特务分子和间谍分子散布谣言、蛊惑人心,企图颠覆新生的人民政权。所以,这一时期党对干部的培养、选拔、鉴定极为严格,特别注重干部的政治思想表现。1949年11月,中共中央组织部颁布了《关于干部鉴定工作的规定》,指出“干部鉴定,是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结”,鉴定内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”,要求“每隔一年左右的时间,各地均需对其所属干部进行依次鉴定”,鉴定方法“采取个人自我检讨,群众会议讨论,领导负责审查三种方式结合进行”。之后几年,土地改革、“三反”、“五反”、镇压反革命等运动在全国范围内展开,出于形势的需要,国家对干部的鉴定工作主要看干部对党对革命的忠诚程度,特别注重审查干部的家庭背景、社会关系和过去的历史问题。

2.对“又红又专”干部鉴定标准的探索(1956—1966)。1956年,三大改造基本完成,党和国家开始着手探索社会主义建设的新路子。1957年10月,毛泽东在讲话中指出:“政治和业务是对立统一的,政治是主要的,是第一位的,一定要反对不问政治的倾向;但是,专搞政治,不懂技术,不懂业务,也不行。”[2]他还提出“搞一个十年计划”,使各行各业的干部都达到“又红又专”的标准。尽管讲话仍然把政治放在第一位,但一个突出亮点就是强调了业务的重要性,将“红”和“专”一并作为评判干部的主要内容。根据“又红又专”的要求,1964年,中共中央组织部出台《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》,明确规定对科技领域的干部进

行鉴定,除了考察政治思想之外,还要“考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献,科学技术水平和业务能力”。这种鉴定思路将政治与业务、定性与定量有机结合起来,使干部考核评价工作更加全面、更加科学。

3.干部考核评价工作的中断与停滞(1966—1976)。1966年5月,以“五一六”通知的发布为标志,“文化大革命”正式开始,国家逐渐步入正轨的干部考评工作被迫中断。十年间,正常的干部鉴定工作根本无法进行。

二、改革开放后干部考核评价机制的恢复与进一步探索

改革开放后,党的工作重点转移到经济建设上来,党和国家恢复了干部考核制度,经济效益在考核中的权重开始加大。

1.探索建立以德、能、勤、绩为基础的干部考核制度(1979—1987)。1979年11月,中共中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》,指出“干部考核的标准和内容,要坚持德才兼备的原则,按照各类干部胜任现职所应具备的条件,从德、能、勤、绩四个方面进行考核”,在考核方法上,“要实行领导和群众相结合的方法,把平时考察和定期考核结合起来”。自此,干部考核正式代替了干部鉴定工作。无论从考核内容上,还是从考核方法上看,这都标志着干部考核工作向规范化和科学化迈出了重要的探索步伐。

1980年1月,邓小平在中共中央召集的干部会议上的讲话中论述了红与专的关系。他认为“专并不等于红,但是红一定要专。不管你搞哪一行,你不专,你不懂,你去瞎指挥,损害了人民的利益,耽误了生产建设的发展,就谈不上是红”[3]。这一论述强调了“专”的重要性,对干部考核工作有很大影响。

1983年7月,全国组织工作座谈会召开。为改革干部制度,会议认为“抓紧建立各级党政机关及各种企事业单位的干部岗位制和考核制,是搞好干部制度改革的一个重要环节”,并建议县以上党委“成立干部考核委员会,负责对干部进行定期考核,每两年系统考核一次,考核内容,主要是考德、考能、考勤、考绩,其中,要着重考核工作成绩”。随后几年,我国干部考核制度从主观的、以政治态度为主导的非指标考核逐步转向客观的、以具体的可量化的工作业绩为主导的指标考核。

2.以考核工作实绩为重点的干部考核制度的新探索(1988—1997)。1988年6月,中共中央组织部下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》,同时印发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》两个文件。1989年2月,中共中央组织部和国家人事部又联合下发了《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》,同时印发了《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案(试行)》。这些通知和方案不仅把实绩考核纳入了年度考核,而且进一步对以工作实绩为重点的考核工作的内容、程序、原则、方法和要求做了具体规定。工业总产值、税收、农业产量、基础设施的投资等都被纳入考核范围,工作实绩在考核中的地位越来越突出。

1994年3月,人事部印发《国家公务员考核暂行规定》,1995年2月,中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,这两个文件都着重强调了工作实绩在考核体系中的重

要地位,对完善实绩考核制度具有重大意义。此后,各地陆续推行了“岗位目标责任制”或“年度主要工作目标责任制”,对建立以工作实绩为主导的干部考核评价制度进行了积极探索。

3.探索建立更加全面的干部考核评价制度(1998—2002)。由于经济发展在国家生活中具有重要地位,不少地方对干部的考核出现了“唯GDP论英雄”的倾向。为全面、客观、公正、准确地考核党政领导班子和领导干部政治业务素质和履行职责的情况,1998年5月,中共中央组织部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》,将考核内容拓展为“思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律”五个方面。

2000年6月,中共中央办公厅印发了《深入干部人事制度改革纲要》,要求研究制定防止干部考察失真失实的对策,建立考核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。2002年7月,中共中央又印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》。该条例要求对干部选拔任用对象,必须全面考察其德、能、勤、绩、廉,注重考察工作实绩,考察材料必须全面、准确、清楚地反映考察对象这五个方面的主要表现和主要特长、主要缺点和不足以及民主推荐、民主测评情况。该条例的实施表明党在领导干部政绩考核方面有了进一步发展和改进。

三、建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系

2003年,在党的十六届三中全会后,中央经济工作会议对各级领导干部的政绩观提出新要求。之后,中央多次强调要建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。

2006年7月,中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,对领导班子和领导干部履行职责情况及领导干部德才表现的考核设置了“贯彻科学发展观的自觉性和坚定性,联系本地实际贯彻落实的能力”、“发展速度,发展质量,发展代价”、“思想道德和纪律教育,履行廉政职责,班子自律”等14个观测点,体现了科学发展的要求和全面考核的思想。

2007年,党的十七大再次重申要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。2009年6月,中共中央政治局审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。为了深入贯彻落实《意见》,中共中央组织部又制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》。这三个《办法》与《意见》一起形成了促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。这一新机制把考核评价与干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束结合起来,考核内容更加强调民生、考核过程更加注重民主、考核结果更加体现民意,有利于形成促进科学发展的用人导向,为贯彻落实科学发展观提供了坚强的政治保障和科学的考评基础。

四、新中国干部考核评价机制历史演变的启示

新中国干部考核评价机制经历了以政治思想为主导因素的考评制度、向以经济发展为主导因素的考评制度、再向以科学发展为主导因素的考评机制的历史演变。这一演变过程给我们留下了深刻启示和思考空间。

1.要用历史的眼光和客观的态度来评价不同时期的干部考核评价制度。改革开放前,对干

部考核更多的强调政治思想标准。虽然这样的考核存在不足和缺陷,但它为新生政权的稳固,培养、选拔出一支信念坚定的干部队伍,起了重大作用。随着社会主义建设事业的推进,干部鉴定工作也融入了业务考察等内容,体现了德才兼备的要求。党的十一届三中全会后,国际国内形势发生了巨大变化。和平与发展成为新的时代主题,发展经济成为共和国头等大事。注重工作实绩的干部考核制度促进了国民经济的迅速复苏和发展,但也带来了唯GDP倾向。我们应该把不同时期的干部考核评价制度放在当时的大环境中,用历史的眼光、客观的态度来评判。

2.考核评价的内容必须全面均衡。考核评价内容的设置是干部考评的基础工作。当前对干部考核的内容主要涉及德、能、勤、绩、廉五个方面,而且明确要求注重考察工作实绩。但在实施过程中,普遍存在“重实绩而轻其他”的倾向,五个方面在考评中的比重严重不均衡。这就导致一些领导干部只关心招商引资和经济增长速度,甚至出现了“数字出官,官出数字”的怪现象,不利于经济、政治、文化、社会以及生态文明等建设的全面推进,不利于形成全面、协调、可持续的发展模式。必须在全面的基础上,对考核内容进行量化,科学配置各方面的比例,考察时要注重经济发展与生态保护的统一、发展速度与发展质量的统一、当前发展与永续发展的统一。

3.考核评价的标准必须科学合理。考核评价标准就是“指挥棒”和“风向标”,决定着干部努力的方向。有什么样的标准,就会有什么样的干部、什么样的发展。政治思想标准、又红又专标准、生产力标准、科学发展标准,标准的侧重点不同,取得的实际效果也不同。党的十七届四中全会提出“坚持德才兼备、以德为先用人标准”,这一标准最能体现科学发展观和正确政绩观的要求。但是,由于德才兼备是概括性、抽象性用语,如何在考评工作中贯彻落实这一标准,不易把握。应该在实际工作中将这一标准细化为各种具体要素,设定各要素的等次或分值。这样才更有利于操作,得出的考评结果也才会更加客观、科学、合理。

4.考核评价的方法必须灵活多样。考核评价方法能够决定考评工作的实际效果。单一的考评方法犹如盲人摸象,得出的结论只能是片面的。必须统筹各种技术手段,采取灵活多样的考评方法,对干部进行综合评价。要在全面掌握考核信息的基础上,采取类型分析、数据分析、比较分析、环境分析、历史分析等方法,对考核客体进行研究。要“在强化经常性考核,坚持以平时考核、年度考核为基础,以换届(任期)考察、任职考察为重点,相互补充,相互印证”的基础上,灵活运用民主推荐法、民主测评法、民意调查法、个别谈话法、实绩分析法、综合评价法等方法对干部全面考核。这样才能对领导干部作出更加全面、更加客观公正的评判。

5.必须注重考核评价结果的运用。考核评价结果的运用决定着干部考评工作的价值。党的十七届四中全会要求“完善干部选拔任用机制”,干部考评结果的合理运用是其题中应有之义。要在健全干部考察制度、完善考察标准的基础上,强化考核结果的运用,把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据。对自觉坚持科学发展、善于领导科学发展,实绩突出、群众公认的优秀干部,要表彰奖励、提拔重用;对急功近利、搞形式主义和形象工程的,要批评教育、督促整改。这样才能真正做到“不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利”,才能形成干事创业、促进科学发展的良好氛围。

第二篇：干部考核评价机制

新的考核评价体系，凸显了群众满意度的重要地位，使干部不再眼睛只向上，将更好地发挥干部考核评价的“指挥棒”作用。

建立科学的干部考核评价机制，是继续推进干部制度创新、引导各级领导干部进一步树立正确政绩观的迫切需要。科学发展观与正确的政绩观有着紧密联系。科学发展观引导正确的政绩观的树立，正确的政绩观又保证着科学发展观的落实。树立正确的政绩观必须改进政绩评价和考核办法，建立和完善科学的干部政绩考核体系和机制。

当前，各级领导干部的工作作风、思想观念、精神状态总体是好的，但在少数领导班子和领导干部中，不同程度地存在科学发展观树立不够牢固、坚持不够自觉，以牺牲资源和环境为代价换取经济一时发展的问题;片面追求发展速度、忽视发展质量和效益的问题，重经济建设轻社会发展的问题;只顾自身和眼前利益、不顾全局和长远利益的问题;甚至搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的问题等等。这些现象的存在，从一个侧面反映出我们现有的干部考核评价工作还不够完善。

在当前应对金融危机影响、加大政府投资的过程中，尤其需要以科学发展观为统领不断完善干部考评体系和机制，不断增强考评工作的科学性和准确性，进一步强化各级领导干部的责任意识、大局意识、风险意识，引导他们进一步树立正确的工作观、事业观、权力观。努力把干部的注意力和兴奋点引导到谋划发展、推动发展上来，创造出经得起实践、人民和历史检验的政绩。把各级领导班子建设成为善于领导科学发展的坚强集体，为促进经济社会全面协调可持续发展提供强有力的政治和组织保证。

第三篇：健全干部考核评价机制

建立健全干部综合考评机制

选准用好干部，前提是正确考核评价干部。近年来，罗田县委高度重视干部考核评价工作，坚持“在民意调查中考德，在干事创业中考能，在工作落实中考勤，在比学赶超中考绩，在公众满意度中考廉”的干部考核机制，较好地发挥了组织工作服务和推动科学发展的作用。

一、考核工作从单一考察向综合评定转变，选人用人更加科学。考核工作由最初单一的上级组织考核、工作考察变为将县委、县政府中心工作、经济社会发展考核结果纳入干部考核范畴，考核工作更加全面，为县委准确评价干部、树立凭实绩用干部的正确选人用人导向发挥了重要作用。

二、考核内容从简单化向立体化转变，评价依据更加合理。考核内容由最初简单的等次考核、百分制到综合考评，内容不断调整和充实，涵盖面由物质文明、精神文明为主，扩增到经济发展、社会和谐和党的建设，再拓展到民生工程、综合治理、计划生育等工作实绩和德、能、勤、绩、廉等立体式综合考核评定，干部工作实绩考核内容更加合理，更具有针对性。

三、考核方式由粗略化向规范化、民主化、科学化转变，结果评定更加准确。考核方式由最初的简单民主测评到以实绩考核为主导，涵盖单位内部民主测评、全县党政干部大会测评、领导评价等多类别考核评价方式，形成广覆盖考核体系，干部评价更符合实际、更准确。同时，本着群众公认原则，选择部分党代表、人大代表、政协委员、企业代表参与测评，有效地扩大了群众的参与权、知情权和监督权，考核结果更加体现民意。

面对新形势、新任务，现有的干部综合考核评价在实践中已显露出不足。一是实绩考核内容涵盖面广，但标准不高；二是考核的民主化程度高，但参与评定的对象不全面；三是干部监督管理力度较大，但缺乏有效问责手段。

干部考核评价作为引领发展方向、衡量发展成果、规范执政行为的重要手段，应以科学发展观为统领，在考核机制体制上寻求新突破。一是思想理念要提升。牢固树立科学考核理念，以解放思想为先导，消除单纯为考核而考核的思想，突破固有思维模式，开阔思路，在以人为本上有新举措，在全面、协调、可持续发展上下工夫，在统筹兼顾上做文章，在推动县域经济发展大环境中去运作，使考核工作更富有成效。二是机制体制要创新。注重体现乡镇、部门、岗位、职位等考核对象的差异性，督促各单位自加压力、提升标杆，合理设置考核指标，既做到定量指标严卡尺度，又做到定性指标准确分档。创新考核方式，在个人述职、民主测评、满意度调查、调查核实等考核过程中，坚持群众路线，认真落实和扩大群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权，提高干部考核的群众公认度。创新考核体系，对现有的考核资源进一步整合，探索建立一种结果共享、进退同步、荣辱相连的新体系，增强考核的科学性、系统性和可操作性。三是考核结果运用要有新突破。完善结果运用和反馈机制，按照科学发展观要求及综合实绩考核结果兑现奖惩，把“想干事、敢干事、能干事、会干事、干成事、善共事、不出事”的优秀干部选拔出来，形成鲜明的正确用人导向。四是干部问责要摆放到新位置。建立领导干部问责制度。对领导干部或管辖范围内干部职工在执行国家法律法规，执行县委、县政府重大决策部署，软环境建设，解决群众诉求，为民办事和工作作风等方面，存在的乱作为、不作为、慢作为行为及在年终综合考核或在全县范围内开展的评议活动中居末位的，进行严格问责。保持问责渠道的畅通，规范问责程序，狠抓问责事项处理的落实，实现问责工作常态化。

第四篇：把握干部考核评价机制的关键环节

把握干部考核评价机制的关键环节

许多学者指出，最近印发和实施的《意见》及相关配套措施和办法，适应新形势新任务的要求，对近年来干部考核评价工作中存在的问题进行了有针对性的完善，是新时期干部考核评价的指导性文件。我们应按照党的十七届四中全会精神，认真贯彻落实《意见》，充分发挥干部考核评价机制对促进科学发展的导向作用，进一步推进干部工作科学化、民主化、制度化。当前，尤其需要把握好以下几个关键环节。

注重考评内容的科学化，建立完善的干部考核评价指标体系。一些学者认为，“德、能、勤、绩、廉”只是考评指标体系的五个维度。以往的干部考评内容定性多、定量少，总体较为笼统。定性一般建立在考核者的经验和印象上，具有较大的主观性；而定量是对领导班子和领导干部素质和绩效进行测量，并对测量所得数据进行整理和分析，从而增加了考核评价的科学性和准确性。一些学者强调，在指标量化上应注重科学性，防止将GDP等作为硬指标，而将教育、文化、卫生、环保等作为软指标，导致“GDP崇拜”、“数字出干部”。许多学者指出，建立完善的干部考核评价指标体系，是考评内容科学化的基础工程，其关键是要以《意见》为指导，把握好以下几个方面：一是设置“政绩成本”指标。政绩成本是指干部为取得某项政绩所付出的代价，包括经济成本、环境成本、政治成本、机会成本等。如果一项政绩很显著，但为此花费了大量人力、物力和财力，造成环境恶化，损害社会利益，在考评中就不能算好政绩。二是尽可能细化和量化指标，并合理设置权重。把目标责任细化为数值形态，特别是强化教育、文化、卫生等领域的目标责任，不能量化的指标也要提出明确要求，综合运用等级式和定义式评价尺度。三是坚持分层原则。对领导班子和对领导干部的考评是两个不同的层次。而领导班子成员也有主次之分，领导干部还有职级之别。所以，考评指标要分层次，反映领导班子和领导干部履行职责和岗位要求的不同。

注重考评主体的多元化，提高群众的参与度。一些学者认为，过去我国领导干部的考评工作大多是在体系内部相对封闭地进行，考评主体比较单一，考评方式主要是由上而下，缺乏群众的参与和监督，这容易导致考评结果与社会公众感受存在一定差距，也容易造成部分领导干部只对上负责、不对下负责，影响人民群众对党和政府的信任与支持。同时，考评中的一些统计数字来源于没有经过社会公众认可的业务部门，其真实可靠性无法考究。学者们认为，要解决这些问题，关键是注重考评主体的多元化，提高群众的参与度，让干部考评工作在“阳光”下运行。应按照《意见》中提出的“充分保障群众对干部考核评价工作的知情权、参与权、表达权、监督权”这一要求，坚持公开透明原则，尤其是要把一个干部为什么合格、为

什么升迁的原因和依据等考核信息向公众公布，让群众来评判和监督，从而形成良好的纠错机制，将用人失察、带病提拔的概率降到最低。

注重考评方式的灵活性，增强考评的实效。一些学者认为，过去在干部考评方式上，通常采用年终一次性集中考核，忽视平时考核；考核过程偏重于听述职报告、民主测评、个别谈话、查看资料等静态方法，缺乏应有的深度。要改变这种状况，应按照《意见》的有关要求，加强平时考核、改进考核，同时完善换届(任期)考察和任职考察。一些学者认为，加强平时考核，就要建立规范的考评周期，将平时考核的重点放在重大任务、重点工作、重大事件的应对处理和日常活动等方面，为年终考核积累基础性资料。一些学者建议，可以在组织人事部门成立由专业人才组成的领导干部绩效考评委员会，专门负责考评的组织和实施，避免外行评内行，以增强考评的实效。一些学者还提出，在条件允许的情况下，可以探索将部分具体的考评工作，如关于党政领导干部心理素质、创新能力等方面的考评，委托给社会权威考评机构，将组织人事部门考评与社会考评有机结合起来。

注重考评结果的运用，建立升降奖惩机制。学者们普遍认为，干部考评结果的运用是干部考评工作的必然延伸，是干部考评的根本目的，也是《意见》着力强调的内容。只有坚持把考评结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、管理监督的重要依据，才能充分发挥考评的积极作用。在实践中，一些地方对考评结果如何运用不够重视，容易使考评工作流于形式。许多学者认为，要运用好考评结果，关键是建立以考评结果为基础的升降奖惩机制。经考评确属德才兼备、实绩突出、群众公认的，要委以重任；经考评认定绩效一般的，要予以教育引导，属于知识欠缺的可以安排培训学习，属于经验不足的可以安排轮岗锻炼；经考评认定绩效较差且确属力不胜任、德才平庸的，要坚决调整；对因失职渎职而造成重大事故、给党的事业和人民生命财产带来重大损失的，要依法依规进行处罚。(记者 朱佩娴 叶 帆）

第五篇：改革开放前新中国土地政策的历史演变

新中国土地政策的历史演变(1949~1978)

姜爱林

(国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心，北京100029)

摘 要：近年来有关改革开放前新中国土地政策发展演变的研究日见升温。为进一步推动这一工作，本文将改革开放前1949)1978年土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等4个阶段，进而对其进行了介绍、分析与探讨。

关键词：改革开放前;土地政策;历史演变

中图分类号： K27

文献标识码： A 文章编号： 1007-6875(2003)03-0298-08

近年来有关新中国改革开放前土地政策演变的研究引起了政策学、经济学、历史学等学界的极大关注，也取得了可喜的研究成果。这一方面反映了学界们对新中国土地政策演变的研究态势及研究观念的转变，另一方面也有助于总结经验教训并进而推动现行土地政策的改进与完善。本文将改革开放前1949年至1978年这28年的土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等4个阶段，在此基础上，对中国改革开放前28年土地政策的历史演变的若干问题进行了介绍、分析与探讨。

一、中国成立初期的土地政策

1949年10月到1956年9月是中国由新民主主义向社会主义转变的时期。前3年主要是继续推行土地改革运动，完成新民主主义革命阶段的基本任务;后3年则是制定并执行过渡时期总路线，完成对生产资料私有制的社会主义改造，实现了新民主义到社会主义的转变。

第一阶段：继续推行土地改革政策(1949年10月~1953年春)建国前，党领导解放区人民进行土地改革，在面积约230万平方公里、农业人口约116亿的解放区实现了耕者有其田。但建国后，在拥有311亿农业人口的广大解放区则尚未来得及实行土地改革，农村土地仍集中为封建地主所有。根据1949年9月中国人民政治协商会议通过的5共同纲领6第3条、第27条、第34条及1950年6月6日在北京召开的中共七届三中全会精神，中国共产党在新解放区的广大农村和城市郊区开展了轰轰烈烈的土地改革运动，并按各个阶段的革命和建设任务制订了下列几个方面的土地政策：

(1)农村土地改革政策。1950年6月9日，刘少奇同志在党的七届三中全会上所作的5关于土地改革问题的报告6和1950年6月30日颁布的5中华人民共和国土地改革法6这两个文件，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，是指导全国开展土地改革的基本文件。其主要内容有：①废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。②土地改革属于资产阶级民主革命性质。土地改革必须被限制在消灭封建、半封建剥削范围内，而不是消灭一切剥削制度。属于资本主义性质的工商业采取保护政策，地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不予没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。③土地改革的总路线是依靠贫农、雇农，团结中，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。农民协会为土地改革队伍的主要组织形式和执行机关。④土地改革运动中必须团结中农，保护中农的土地及其他财产不受侵犯。一要注意满足贫雇农的要求;二要不损害中农利益。因为土改的目的在于解放生产力，应该注意保存一切可用的生产资料和生活资料，引导农民不要在分配土地和浮财上纠缠不清，而要集中精力恢复生产。对地主也分给同样的一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成新人。对已确定为汉奸、卖国贼、罪大恶极的反革命分子及破坏土地的犯罪分子，其本人不得分给土地，以示惩罚。对富农所有的土地及其他财产，凡富农所有的自耕和雇人耕种的土地及其他财产，加以保护，不得侵犯;其出租的少量土地，亦予保留不动;某些特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。对少数富农出租大量土地者，对其出租的土地则应予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年参加主要农业劳动，耕种一部分土地，而以其主要部分土地出租者，对其自耕部分土地，加以适当抽补后，应基本上予以保留，其余部分则没收。烈士家属，包括辛亥革命以来历次为革命阵亡和死难的烈士直系亲属，烈士本人计算在家庭人口之内分得一份土地，以示抚恤。城市回乡的失业工人及其家属从事农业生产者同样分给一份土地和其他生产资料。乡村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有劳力愿从事农业生产者亦分给一份土地。⑤土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

(2)城市土地改革政策。①城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其他的农业土地分配给无地少地的农民耕种使用。所有没收来的房屋除大建筑及风景区的别墅等不适合于农民住的房屋应当作公用外，其余均应分配给农民所有。②城市郊区使用机器耕种或有其他进步设备的农田以及农事试验场、菜地、果园等，无论其为地主或农民所经营，或其土地所有权有无变更，均由原经营者继续使用。③凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，除依法向国家缴纳农业税外，一律不再交地租。但经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需用该项土地时，必须交还国家。④国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置，并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿，或以相等之国有土地调换之。⑤城市郊区土改完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权，土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

(3)华侨土地财产政策。对华侨土地财产的处理：①华侨及其家属在农村占有并出租的大量土地，如其本人出国前家庭原系地主者，除没收其土地和原由农民居住的房屋外，其他房屋和财产一律保留不动。②华侨及其家属在农村中出租小量土地者，如超过当地人均土地20%，超过部分土地，亦得酌情照顾，不予征收。③华侨及其家属在农村中占有大量土地，部分出租，部分自耕或雇人耕种，构成半地主或富农成份者，超过其自耕和雇人耕种土地少量者，征收其出租土地。如只占有小量土地，虽出租部分超过其自耕部分，不应认为是半地主或富农，其出租部分不予征收。

(4)出典土地政策。对出典土地的处理：①实行彻底平分土地的地方，平分前的土地典当关系一律无效;按中农不动原则分配土地的地方，土改前地主、富农、贫农、雇农之间的典出典入土地，在分配土地时已被抽出分配者，不再变动。如系中农典与地富，或中农与贫雇农土地在分配土地时已被抽出分配，致使该中农因而蒙受损失时，应给予该中农以适当补偿。土改前中农与中农的典当关系及贫农典与中农土地在分配土地时未加变动者，其典当契约继续有效。②如承典户在本村无房屋，典入房屋被赎回无屋可住，可签订新约，由承典户暂住。③地主土地已出典于中农、贫雇农者，没收后应归承典户所有;如承典户因而占地过多，可将此项典入地抽出分配，并给予不少于典入时所付地价的补偿;如中农贫雇农出典与地主，则没收后归还出典户，因占地过多按前项规定处理。④农民间的典当关系，其契约继续有效，可继续承典，亦可依约自由赎回。应分得土地的农民各有典出典入土地者，分配土地时，在出典典入双方原有土地内各计一半。

(5)土地纠纷政策。对土地纠纷问题的处理： ①“生不再分，死不抽回”，是指土改后地权确定不再变动，不是对农民家庭内部分家而言。②实行打乱平分的土改地区，土改前的典当关系均不再存在，原来出典土地，算在谁分得数内就归谁所有，不应再有赎回问题。③新土改地区，出典人的土地依法不在没收之列者，对其出典土地，原则上应承认原契约有效;如已被算进承典人应分得的土地数目内，亦不准出典人抽回，应说服出典人放弃依约赎回权，典价部分由双方协商解决。④农民外出托人代管土地如被分配，给予补偿或于保留的公地中补给一部分或全部。

需要补充说明的是，现行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一个重大的变化就在于：把征收富农多余的土地财产的政策，改为保存富农经济的政策。这是适应新的形势而对富农采取的新政策，是十分正确的“这是因为：中华人民共和国成立之后，全国人民的基本任务，已由支援解放战争以取得革命的胜利转变为在全国范围内进行经济建设，恢复和发展生产，富农经济是农村中的资本主义经济，同农村中的其他经济形式比较，具有一定的进步性，因此，当时保留富农经济有利于发展农业生产;中华人民共和国的成立，表明国内的政治和军事形势已发生根本变化，民主革命中谁胜谁负问题已经解决，全国人民在政治上和组织上的大团结，使富农的态度也发生了变化，为了团结一切可以团结的因素，迅速恢复和发展生产，巩固新生的人民政权和社会的稳定，争取富农在土地改革中采取中立的立场是完全必要的，也是可能的;同时，实行保存富农经济的政策，可以更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，可以消除农民在发展生产中怕致富的某些顾虑，有利于土地改革的顺利进行和农业生产的恢复与发展。到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，约有3亿农业人口的地区完成了土地改革，使中国农村发生了几千年来未有的变化，整个农村(除少数民族地区和台湾省外)废除了封建地主的土地所有制，全国有3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地及其他生产资料，并免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重地租，实现了农民的土地所有制，解放了农业生产力，大大地促进了农村经济的发展。

第二阶段：初步建立农村土地集体所有制政策(1953年4月~1956年9月)土地革命完成后，以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种个体的、分散的、落后的、建立在个体私有制基础上的小农经济，不能满足工业发展和人民生活对农产品的需求。农民为了发展生产、摆脱贫困，确有走互助合作道路的要求。党和政府为了引导农民走上共同富裕的道路，改变农业的落后面貌，在农村开展了互助合作运动，并在实践中创造了从临时互助组和常年互助组，发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社的过渡形式，以实现对个体农业的社会主义改造。这一阶段的土地政策主要有以下几个方面：

(1)社员私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，发给各地党委执行(1953年2月经个别修改后正式通过)。1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营、并有较多公共财产的初级农业生产合作社。同年12月16日，中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》。决议强调，初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。此后农业生产合作社开始进入发展时期。1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。同年10月4日至11日，中共七届六中全会(扩大)根据毛泽东的报告，通过了《关于农业合作化问题的决议》，把党内在合作化速度问题上的不同意见，当作右倾机会主义来批判，使合作化的发展速度越来越快，以至偏离了健康发展的轨道”这个期间对社员土地政策的内容为：①根据土地质量评定入社土地的产量。②规定固定的土地报酬数量，土地和劳动按一定比例分配报酬，土地报酬一般应低于劳动报酬。各地区人多地少或人少地多情况不一，种植条件也不相同，不强求划一。土地报酬数量应稳定一个时期，为照顾农民土地私有观念，不应过早地取消土地报酬。③社员应有少量的自留地，一般相当于全村每人平均土地的2%~5%。林业、鱼塘等属于个人分散经营有利的副业生产资料，不宜入社，更不宜归社公有。

(2)社员集体土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一届全国人民代表大会第33次常委会通过了《农业生产合作社示范章程》。同年6月30日第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》。章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。有关土地政策作了如下规定： ①社员入社必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员的生活资料和零星树木、家禽、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社。②社员土地上附属的私有塘、井等水利建设，随着土地一起转为合作社所有。如属新修建设尚未取得收益，应偿还其所付工本费。私有的藕塘、鱼塘、苇塘等转为合作社集体所有时，亦应付给本主合理代价。③农业生产合作社应抽出一定数量土地分配给社员种植蔬菜，分配数量是按每户人口多少决定，每人使用这种土地，一般不超过当地每人平均土地的5%。④社员土地转为合作社集体所有，取消土地报酬。对完全丧失劳力历来靠土地收入维持生活的社员，用公益金维持他们生活，或暂时给以适当土地报酬。从事城市职业而家住农村的，如果本主生活困难，历来依靠土地收入补助生活的，仍可付给一定的土地报酬。⑤社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决。⑥幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等经济林木作价归合作社所有，由合作社统一经营，并从林木收益中给本主一定比例的报酬。

二、全面建设社会主义时期的土地政策

1956年9月中共第八次全国代表大会的召开，开始了社会主义建设道路的初步探索。1956年至1966年这10年是中国曲折发展的10年，这10年土地政策的发展也走过了一个脱胎换骨的历史路程。

(1)农民集体土地：合作化后期的土地政策(1956年9月~1958年底)。1956年9月15日至27日，中国共产党在北京举行第八次全国代表大会，大会确定了党在新的历史时期的根本任务。根据这一精神，中央继续推行农业合作化，到1956年底，全国农业合作化基本完成。有资料显示，1956年9月，全国就基本上实现了高级合作化：1956年底，全国参加农业生产合作社的农户达1.1亿多，占全国农户总数的96.3%，基本上完成了对个体农业的社会主义改造。合作社将那些放弃剥削参加农业劳动的富农分别接收入社，以和平方式消灭了农村中最后一个剥削阶级。1957年上半年，在反“右”斗争声中，开始了“大跃进”的步伐，而土地政策的直接后果就是向“一大二公”迈进。

1958年春，毛泽东认为，小社不利于大规模经营，不利于共同发展生产，于是提出小社并大社的建议。8月，毛泽东又认为：“还是办人民公社好”。1958年8月中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过了《关于农村建立人民公社的决议》，决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社，并提出扩大公社规模，在并社过程中自留地、零星果树等都将逐步“自然地变为公有”。会议后，在短短的一个多月内，全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有。至此，个体农民土地私有制宣告结束。

(2)农村土地：人民公社前期的土地政策(1959年1月~1966年5月)。人民公社时期的特点就是“一大二公”、“政社合一”，这种超越历史的体制，使得“共产风”泛滥成灾。1959年2月27日到3月5日，中共中央在郑州举行了以解决人民公社所有制和纠正“共产风”问题为主题的政治局扩大会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》，规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1966年4月，第二届全国人大颁布了《农业四十条》，这是一个十分重要的土地政策。1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即“十二条”)，要求各地彻底纠正“一平二调“的共产风以及浮夸风、命令风、干部特殊化风和瞎指挥风，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年9月27日，党的八大十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案对农村土地政策作了规定：①生产队范围的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。②生产队所有的土地不经过县以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地，基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。③集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木交给社员专责经营，并且可订立收益分配合同，或划归社员所有。④土地、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来后，长期不变。⑤在不破坏水土保持、不破坏山林、不破坏草原的条件下，生产队有权在本队范围内开垦荒地，经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。

1963年3月20日中共中央转发《关于社员宅基地问题》给各省、市、自治区党委参考。主要内容：①社员宅基地(包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地)都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。②宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。③社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。但尽可能利用闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应报县人民委员会批准。社员新建住宅占地，无论是否耕地，一律不收地价。④社员不能借口修建房屋，以随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

1964年3月21日中国人民解放军总政治部发布了《关于部队农副业生产政策纪律的若干规定》，该规定主要内容为： ①贯彻以开荒为主的方针。解决部队生产用地，主要是利用国有荒地资源，垦荒和筑堤围海、围湖造田，建立生产基地;充分发挥现有土地潜力，提高单位面积产量。垦荒必须经地方政府批准和群众同意，办好手续，在地方政府统一规划下进行。已开垦的生荒地，如系国家所有，应请示地方政府批准，归部队长期使用;如系公社、生产队所有，可按合同规定使用。经群众同意和当地政府批准，也可使用公社、生产队的撂荒地。使用公社、生产队的熟地，应创造条件逐步退还。今后尽量做到不占用公社、生产队的熟地。如有的部队确实无法解决吃菜问题，需要使用公社少量熟地种菜时，应经群众同意，当地政府批准。使用国营农场的土地，原则上应予退还。如继续使用，必须经农场同意，不影响其发展生产，并由省报国务院批准。坚决禁止买地搞生产的错误做法。②严格执行党和政府有关垦荒的规定。切实做到不妨碍水土保持，不破坏林木、草场、苇田，不妨碍群众生产。对于垦区内的名胜古迹、水利、道路、桥梁等建筑物，妥加保护，不得毁坏垦区内的坟墓。在边防地区垦荒时，要切实遵守边防政策。③凡是征而未用、多征少用、早征迟用的军事用地，应按照国务院批转内务部《关于各地方各部门检查征用土地使用情况的综合报告》的批示执行。过去压缩禁区已退还给群众的土地，不得借口军事需要收回搞生产。④牧业生产所需草山、草场，应报请地方政府批准，经群众同意，在政府指定的区域内放牧、割草。要注意保护草原，不得与群众争草。⑤在山林、湖泊、河流、海面采集野生植物、狩猎和进行水上生产时，要严格遵守政府有关规定，并事先经过地方政府批准和当地公社、生产队同意。切实做到不妨碍群众生产，不与民争利，不破坏水产和植物资源，不猎获政府规定保护的珍贵禽兽。

1965年7月27日中国人民解放军总参谋部、总政治部、总后勤部批转了济南军区政治部《关于军队征用土地审批权限适当下放的请示报告》。该报告的主要内容为： ①审批权限下放后，军和相当军的政治机关，对军事用地的审批要严加掌握，尽量利用空地、荒地，尽量不占用民田，不拆除民房，不迁移居民。②凡部队因国防施工、营建、建筑国防公路、射击场等，征用土地在10亩以下和移民5户以下的，由军或相当军的政治机关审查同意后，报县、市人委审批;超过以上规定的，由用地单位逐级上报军区，经军区政治部审查同意后，再报省人委审批。

三、文化大革命时期的土地政策

1966年5月至1976年10月的十年文化大革命，使国家的土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱的不正常状态。为了与前面相衔接，我们把这个阶段姑且称作人民公社中期的土地政策。经多方查找资料，我们发现有如下几个土地政策文件：

1.1967年11月4日国家房管局、财政部税务总局发布了《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。该记录的主要内容有：①对土地国有化问题，主管部门应认真贯彻执行1956年的原则指示。②土地范围，无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地都要收归国有。什么叫城镇土地，应按具体情况划分，不宜扩大。公社社员在镇上的空闲出租地，应收归国有。城镇边沿上的自留生产用地，或成片的社员宅基地，不应收归国有。③土地收归国有后，地产税应改为土地使用费，收取标准可略高于地产税。行政机关、学校、医院、部队等原拨用土地仍不收土地使用费。④土地国有化后，原有私人之间在土地上的债权债务自行处理。⑤集体所有土地出租，可采用征用办法收归国有。⑥任何生产单位都不应当经营土地出租的业务“农业生产队租给城镇居民的土地，如系国有，应当收回。如原系生产队粮田或菜地，也应当采用征用办法收归国有。

2.1970年4月20日中国人民解放军总政治部转发沈阳军区政治部《关于部队征用土地问题的通知》。该通知主要内容为： ①国防施工、营建征用土地，要严格遵守国家建设征用土地的政策规定。征用土地应本着不占或少占耕地的原则，充分利用荒山、荒地、劣地和空闲地。征用土地，要与当地贫下中农、基层革委会充分协商，签订合同，报政治机关审查和地方革命委员会批准。10亩以下的由军或相当于军的政治机关审查，10亩以上的报军区政治部审查;同时，按各省革命委员会关于征用土地审批权限的规定，报相当一级革命委员会审批。征用的土地应按照国家建设征用土地办法予以补偿。②部队生产，要发扬“自力更生”的精神，原则上不占用耕地，更不得与民争利。个别地区新开荒地不宜种菜，需要占用少量耕地，必须征得当地贫下中农和基层革委会同意，并开出同等数量荒地进行交换，或者予以适当补偿”部队在牧区开垦荒地，一定要照顾牧民利益，不得破坏草原，影响放牧。③凡部队因生产占用国有土地与地方发生争执的单位，应把方便让给地方，主动协商，妥善解决;凡因生产占用集体所有的耕地，现在群众要求收回的，应予退还。

3.1973年6月18日国家计委、建委发布了《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规定的指示的通知》。该通知的主要内容有： ①基建征地要贯彻节约用地原则，可利用荒地、空地、劣地的，不得占用耕地、良田，必须占用耕地时，也要精打细算，尽量少占。②新建项目选址要把占地多少作为方案取舍的重要条件，建设项目的总平面布置要紧凑合理，老企业的改建、扩建要充分利用原有场地。大城市要有计划地搞些高层建筑，严格控制大城市规模。③基建单位应积极支援农业，结合现场施工，进行开荒、改土、造田。对危害农田或占地数量大的工业废渣、废气、矿山矿尾、电厂煤灰等要综合利用，积极治理，尽量少占或不占良田，同时发展废渣制砖和砌块，以避免损坏良田。④基建征地必须严格执行审批制度，切实把关。凡初步设计未经批准项目，不许征用土地。⑤基建征地应做好被征社队群众的安置工作。补偿费应用于发展农业生产。⑥检查清理中对于多征少用、征而不用、早征迟用的土地，都要退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属国家。

1973年11月7日中央军委批转总后勤部《关于全军营房建设存在的问题及今后意见》。该意见的主要内容为： ①所有营建选点都要认真勘查，慎重定点，要充分照顾群众利益。占地一定要严格控制尽量利用荒地，不占和少占耕地、良田，必须占用的要设法造田还地。②步兵部队营建占地比例一般应限制在1比4(指营房建筑面积与营区占地总面积的比例)以内，特种兵部队可酌情稍高一些，但也要从严掌握。

1973年12月5日，国务院、中央军委下发了《关于解决当前地面炮射靶场与国内飞行矛盾的规定》。该规定的主要内容为： ①充分利用现有的各种靶场，合理安排，提高利用率。②严格控制新建炮射靶场。必须新建的，各单位在选择炮射靶场时，应与有关单位充分协商，取得一致意见。无论固定的、临时的靶场，均应选在山地、荒地，尽量少占地、少移民。

1975年12月12日国务院、中央军委批转总参谋部、总政治部、总后勤部《关于整顿部队生产的意见》。该意见主要内容为： ①部队生产用地，主要是开垦国有荒地和利用营区土地。过去接收的国营农牧场和劳改农场的土地，地方要求收回的，经省、市、自治区批准后退还。借用社队的土地，要求退回的应坚决退还。部队需要、地方又同意借给的，应按规定交纳租金和农业税。部队耕种的国有土地，如无力经营，应交给当地省、市、自治区，不得移交集体所有制单位。②部队开发矿藏和其他资源、围湖造田，要严格控制。确需开发的，应经国家有关部门批准，并按统一规定使用国家资源，严禁破坏草原。1976年2月4日总参谋部、总政治部、总后勤部下发了《关于建设训练点问题的通知》。该通知主要内容为： ①要全面规划，合理布局，分期修建。有条件的军区也可建设一个规模较大的训练点。训练点位置的选择，要便于部队使用。②要因地制宜，不占或少占耕地。建设训练点的土地问题，要立足于军队本身解决，主要利用部队现有训练场地进行扩建，也可将部队压缩生产的农场(牧场)进行改建，尽可能与军的坦克团的营房、场地建设相结合，与军事院校的场地建设相结合，做到综合使用，节约土地。要尽量不占或少占社队土地，不能与民争利。凡涉及社队土地和群众利益的问题，一定要按党的政策和有关规定办理。

四、徘徊时期的土地政策

粉碎“四人帮”以后，直到1978年12月党的十一届三中全会召开，才实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。这一阶段我们将其划为人民公社后期阶段中的前期阶段"这两年的土地政策文件主要有：

1.1977年12月，中共中央军事委员会通过了《关于加强军队工厂!马场!农牧业生产管理的决定》。该决定的主要内容为： ①农副业生产必须以军为主，调配适当。凡土地过多、无力耕种、生产部队得不到训练、急需整顿的和条件不好、产量不高、不利于长期经营的农场，应适当减少，或在军内调整，或移交当地省、市、自治区农垦部门。②凡属下列情况者，尽可能予以保留：第一，条件好，用兵少，产量高，或对外开放有国际影响的农场;第二，几个单位的土地相连可以合并，能减少管理机构和人员，有利于发挥机械作用的农场。

2.1978年1月26日，国务院印发了《全国国营农场工作会议纪要》。该纪要的主要内容为： ①国营农场的土地、财产，属全民所有，任何单位和个人都不得侵占。1966年以后，从国营农场系统划出的土地、资产，由省、市、区革委会区别情况处理，该退的要退;侵占国营农场的土地、财产，要一律退还。今后，机关、工厂、学校、部队建立农场，应当自力更生，开荒生产，不准占用国营农场的土地。②第一，国营农场一定要把大搞农田基本建设，当作一项伟大的社会主义事业来办。到1980年，全国农场的旱涝保收、高产稳产农田要达到2000万亩。橡胶农场要搞好胶园“三保一护”(保水、保土、保肥、护根)的建设。牧区要搞好草场建设。第二，农田基本建设，要全面规划，综合治理，因地制宜地确定主攻方向。搞好勘测设计，分期实施，施工一处，配套一处，受益一处，避免盲目施工，造成浪费。第三，开垦荒地要搞好勘测规划，不能破坏水土保持，不能破坏森林、宜牧草原和水产资源，不能盲目围淤，影响防洪。3.1978年8月31日国务院印发了《国务院批转教育部关于退还被占用校舍的请示报告》。该报告的主要内容为： ①任何单位占用学校的土地、房屋、家具、设备、车辆等，原则上都应无条件地退还给学校，不得以任何借口拖延抵制。②各占用单位退还、偿还学校土地、房屋、家具、设备、车辆等要尽快完成。凡能立即迁出学校的，应立即迁出;暂时不能迁出的，要立即压缩占用的土地、房屋范围，先腾出一部分退还给学校使用。凡占用学校的土地、运动场进行的基本建设工程，应立即停止施工。5 几点讨论

(1)改革开放前，中国土地政策的发展演变是与整个国家的政治、经济、文化发展密切相关的。当政治形势好、经济发展快的时候，土地政策的发展也就随之好和快，呈现数量多、质量高的良好态势。反之，就可能出现相反的结果。据初步统计，1949年10月至1978年11月的28年中，国家一共制定各类土地政策文件近30个。其中，绝大部分是文化大革命前制定和出台的。就文件的规格而言，文化大革命时期也是比较低的。这是一条带有规律性的经验。

(2)在不同的发展阶段，土地政策的发展演变也具有不同的特点。新中国成立初期，是中国由新民主主义向社会主义转变的特殊时期。因而这一时期，土地政策的发展就带明显的剥夺性、分配性、私有性与过渡性。1956年9月，中国开始进入全面建设社会主义的重要时期。这一时期，土地政策的发展表现出强劲的合作化、集体化、国有化的巨大浪潮，/一大二公0成为土地政策内容的主流观。文化大革命时期，土地政策基本处于停止不前的状态。在这一非正常时期，由于机构被撤消及有关国家机关的正常活动无法保证，所以土地政策的发展表现出停止不前、倒退、遭践踏、被砸碎等特点。1976年11月至1978年11月这两年，土地政策发展比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。

(3)改革开放前的28年中土地政策的发展虽然取得了不容忽视的成绩，但也存在着不少问题。一是过早的推行了土地合作化，挫伤了建立不久的农民生产积极性。二是强制实行人民公社统领下的土地公有政策，超越了历史发展条件，扭曲了土地这个生产要素的经济关系。三是土地产权政策残缺不清，农民、集体、国家、农场等土地关系混乱，制约了土地生产率。四是崇尚一大二公，追求一平二调，无视土地的商品经济关系，人为地消除了土地有偿政策的存在。五是片面强调土地政策的粮食生产的唯一功能，明显地否定、压制或打击土地政策的其他功能。六是比较重视农村的土地政策，不太重视城市的土地政策，加剧了城市土地无偿、无流动、无期限的非正常进程，导致国有土地资产严重流失。

注 释：

土地改革后的农民个体经营的特点是：第一次出现了农民土地所有制居支配地位。不仅土地是农民个体私有，自己劳动，以户为单位从事经营，而且在数量上占有绝对优势，真正体现了生产资料和劳动者的直接结合，体现了农业生产资料的所有权、使用权及其劳动产品的直接分配权的三权合一。为研究方便，笔者以人民公社为主线，将1959年至1982年的23年划分为3个阶段：人民公社前期的土地政策(1959年1月至1966年5月)、人民公社中期的土地政策(1966年5月至1978年11月)、人民公社后期的土地政策(1978年1月至1982年12月)。»1957年11月13日，经毛泽东亲自签发的5人民日报6社论，第一次提出了/大跃进的口号，从此，大跃进开始在全国盛行。就人民公社的发展历程而言，1976年11月至1982年12月可划分为人民公社后期，其中，1976年11月至1978年11月为后期中的前期，1978年12月至1982年12月为后期中的后期。1882年年12月4日，全国人大修订并通过了中华人民共和国宪法，该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发布了5关于实行政社分开建立政府的通知6，通知中指出：/宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开0。到1985年上半年，这一工作全部结束，全国共建立91 138个乡，下辖94万多个村民委员会。