农村集体经营性建设用地入市调研

第一篇：农村集体经营性建设用地入市调研

普定县农村集体经营性建设用地入市调研根据省国土资源厅《关于开展土地管理制度改革调研的通知》,结合我县已经开展的农村集体经营性建设用地流转试点相关情况,对农村集体经营性建设用地入市作如下思考。

一、农村集体经营性建设用地的理解

农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。

集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布。其中指出要建立城乡统一的建设用地市场。也就是说农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。亦即可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

二、普定县农村集体经营性建设用地使用权流转市场需求

（一）是规范小城镇集体经营性建设用地的需要

随着城镇化建设的发展，普定县各乡镇不同程度的进行小城镇开发，开发面积均约200亩以上。都是利用集体土地进行一级土地开发，开发后面临着集体经营性建设用地流转办证等问题。开发出来的建设

用地，用于乡镇集贸市场建设、农民个人住宅、加工业等，产生集体土地买卖行为，这就需要利用集体经营性建设用地试点探索出的经验进行规范。

（二）是满足乡镇村办小微企业融资的需要

在乡镇村利用集体建设用地办理小型食品加工厂、纯净水厂、水泥砖厂等小型企业，因企业需要融资贷款，若办理集体建设用地，受集体性质限制不能融资或融资金额少；若申报办理国有建设用地使用手续较为麻烦，程序较为复杂，周期长。这就需要集体经营性建设用地入市等相关政策及时兑现，满足乡镇村办企业日益发展的需要。

三、集体经营性建设用地入市需要解决的问题及建议

（一）集体经营性建设用地报批和补偿安置

1、集体经营性建设用地必须在符合规划和用途管制前提下方能报批，这就限制用地范围，使不符合规划的未利用地不能充分发挥作用。建议允许使用不符合规划的未利用地报批为集体建设用地，解决小微企业发展用地的需求，更好地保护耕地。

2、集体农用地转为建设用地报批，因集体性质未改变，补偿安置标准是否参照征收为国有的补偿安置标准，如涉及补偿难于落实，获取土地有难度，强制执行于法无据；涉及到社会保障问题如何解决，社保主体是村集体经济组织还是政府，需要界定。建议报批农转用前，做好建设规划硬功，充分考虑节约集约用地，缩小征地范围，做好村民工作，必须得到村民或村民代表三分之二以上的人同意才可以报

批。集体土地农用地批转后，立即注销土地承包经营权，参照当地征收集体土地程序及补偿安置标准进行征地。

3、农村宅基地买卖现象普遍存在，为规范该类违法买卖土地乱象，建议已经发生买卖且符合规划宅基地，只要符合一户一宅要求，按规定完善建设用地报批、登记，评估补交土地收益后，允许抵押、出租、转让等流转，防止集体收益流失。流转发生增值的，必须缴纳相关税费后方可办理流转变更登记。

（二）集体经营性建设用地的供应

1、集体经营性建设用地供应前，应参照国有建设用地进行规划设计，评估确定地块价值，便于进行招拍挂操作流程。目前，土地市场网不支持集体经营性建设用地供地公告，可在地方媒体参照国有建设用地进行公告。

2、供应主体是当地乡镇人民政府或村集体经济组织，应该作界定。乡镇人民政府可以统筹“四通一平”或“五通一平”资金，将“毛地”转“熟地”。而村集体经济组织没有资金管理权，无法统筹土地前期开发。建议由当地乡镇人民政府主导，村集体经济组织配合，国土资源管理部门具体操作集体经营性建设用地入市程序。

3、集体经营性建设用地入市收益如何分配，应该明确分配主次、比例，避免收益管理混乱，造成好事办不好，引起社会矛盾。建议集体经营性建设用地入市后产生的收益扣除开发成本后，乡镇、村按30：70分配，村集体部分除了留足失地农民的社保资金外，用作村级公共基础设施建设，改善人居环境，丰富文化生活等支出。

（三）集体经营性建设用地的管理

集体经营性建设用地供后管理，如果没有硬性的合同约束，很难做到按时开竣工，有可能产生批而不用，用而不尽等闲置土地现象。建议参照国有建设用地出让程序，由国土资源管理部门与集体经营性建设用地使用者签订合同，便于监管。集体经营性建设用地闲置的，国土资源局责令改正；村集体经济组织对闲置的集体经营性建设用地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，国土资源局暂停办理其新增集体经营性建设用地审批手续。

（四）集体经营性建设用地的后期使用

1、集体经营性建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，缴纳有关土地增值收益。

2、集体经营性建设用地使用权转让不实行公开交易的，县国土资源局不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

(五)集体经营性建设用地供应对象及利弊

集体经营性建设用地供应对象如果全面放开，对于搞活、壮大村集体经济，扩大小微企业融资渠道，增强小微企业抗风险能力具有重要作用。但可能对国有建设用地市场形成冲击，导致国有建设用地与集体建设用地相互竞争，削弱国有建设用地主导地位，也导致村集体经济组织和村民不配合国家对集体土地的征收；有可能出现不法商贩投机屯地，转让抛售集体建设用地牟取暴利现象；还有可能造成新一轮小产权房问题。建议购买集体经营性建设用地的只能是本乡镇内小微企业经营者、个体工商户、无房户。严禁利用集体经营性建设用地

建小产权房搞房地产开发，避免出现新社会的“地主”、“土豪”，使贫富悬殊差距加大，加剧社会矛盾。总之，集体的经营性建设用地入市需要注意四个方面的问题：一是它是集体的经营性建设用地，不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地。二是符合规划，必须符土地利用总体规划和村镇建设规划，充分征求意见，分析利弊，不能无序进行开发，浪费土地。三是用途管制，必须在符合规划和用途管制的前提下，进行集体建设用地审批、确权，才可以出让、租赁、入股。四是要规范公开的市场操作，不能私下授受，暗箱操作，导致产生新的社会矛盾。所以集体经营性建设用地入市需要开展试点，在探索中不断优化，不是一下就推开的。

普定县国土资源局

2014年7月16日

第二篇：XX县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）

XX县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）

第一章

总

则

第一条

为探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，根据《中华人民共和国土地管理法》，结合试点地区经验做法，制定本办法。

第二条

本办法所称农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服和经营性基础设施等经营性用途，并经依法登记的土地。

本办法所称农村集体经营性建设用地入市，是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式进入土地市场交易的行为。

第三条

集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价，依法享有出让、租赁、作价(出资)入股、转让、出租、抵押等权能。

第四条

县政府成立农村集体经营性建设用地入市领导小组，统筹指导、管理全县集体经营性建设用地入市工作；保障入市主体依法参与入市工作，并承担响应义务；保障土地使用者的合法权益，及时解决集体经营性建设用地入市出现的问题。

第二章

产权管理和权利义务

第五条

加快全县农村集体建设用地所有权和使用权确权登记颁证工作，落实建设用地的用益物权，保障土地所有者和使用者的合法权益。

第六条

符合规划、依法取得的农村集体经营性建设用地所有权人，对其拥有的集体经营性建设用地具有占有、使用、收益和处置的权力。依法取得的农村集体经营性建设用地使用权人，其使用方式、最高使用年限和国有建设用地相同，在使用期限内享有转让、出租、抵押权能。

第七条

农村集体经营性建设用地使用权依法入市，不改变土地的所有权。

第八条

农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）以及转让、出租和抵押时，其地上建筑物、其他附着物一并处分。

第九条

入市的农村集体经营性建设用地应履行与国有建设用地同等义务，承担响应的基础设施建设义务，并按规定缴纳相关税费和土地增值收益调节金，在国家建设需要时有偿退出。

第十条

农村集体经营性建设用地入市主体为具有土地所有权的农村集体经济组织或是代表其所有权的组织。

农村集体经营性建设用地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权。

第十一条

入市主体以全资方式设立的土地专营公司、土地股份合作社、集体资产管理公司等具有法人资格、从事土地专营业务的市场法人，经集体经济组织书面委托授权，可在授权范围内代理实施农村集体经营性建设用地入市事项。

第三章　入市途径和条件

第十二条

农村集体经营性建设用地的入市途径：

（一）就地入市。

符合条件的集体经营性用地，就地以出让、租赁和作价出资（入股）等方式入市。

（二）调整入市。

村庄内零星、分散的集体经营性建设用地，可以通过相关规划调整、占补平衡，报市、县政府批准后，按规划方案异地入市。

（三）整治入市。

经整治后的村庄建设用地，在优先保障居民住房安置等用地后，规划为经营性用途且不予征收的集体建设用地在确定产权归属后可依法入市。

第十三条

农村集体经营性建设用地入市应当符合下列条件：

（一）符合土地利用总体规划、城乡规划以及用地、产业、环保政策等要求；

（二）土地权属清晰，并经依法登记；

（三）地上建筑物、构筑物及其他附着物已补偿到位，或经所有权人书面同意随土地一同入市流转；

（四）拟调整地块在入市交易行为发生前复垦为农用地，且不得小于拟入市地块面积，并经验收确认。

拟入市地块涉及占用耕地的，拟调整地块复垦为耕地的面积和质量，不得小于和低于所占用的耕地；

（五）拟入市地块面积不得大于拟调整地块面积；

（六）整治地块权属各方应当以书面形式签订响应的土地整治协议。

土地整治协议应当包括整治地块的位置、范围、土地权属调整等事项，作为集中整治后，重新划分宗地和确定产权归属的依据。

（七）法律、法规规定的其他条件。

第十四条

有下列情形之一的农村集体经营性建设用地不得入市：

（一）土地或地上建筑物、其他附着物权属有争议的；

（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；

（三）已办理抵押登记，但未取得抵押权人书面同意的；

（四）没有明确土地使用条件的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

第四章　出让、租赁、作价出资（入股）

第十五条

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权出让，是指具有土地所有权的农村集体经济组织，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权出让与土地使用者，由土地使用者按照合同约定支付土地出让金给农村集体经济组织的行为。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权租赁，是指具有土地所有权的农村集体经济组织，将一定年限的集体经营性建设用地使用权租赁给土地使用者，由土地使用者按照合同约定支付租金给农村集体经济组织的行为。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权作价出资（入股），是指具有土地所有权的农村集体经济组织，根据法律规定以及出资协议约定，将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权进行评估作价入股，与他人以合作、联营等形式共同兴办企业的行为。

第十六条

农村集体经营性建设用地使用权出让应当采取招标、拍卖、挂牌方式公开交易；农村集体经营性建设用地使用权租赁可以采用招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式交易；农村集体经营性建设用地使用权作价出资（入股）采用双方协议的方式交易。法律、法规另有规定的除外。

第十七条

农村集体经营性建设用地使用权出让、作价出资（入股）最高年限，不得超过国家规定国有建设用地同类土地用途的最高年限，具体年限按下列用途确定：

（一）工业用地50年；

（二）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；

（三）商业、旅游、娱乐用地40年；

（四）综合或者其他用地50年。

农村集体经营性建设用地使用权租赁可根据具体项目需要确定使用年限，一般应不低于5年，最长不得超过20年。

第十八条

农村集体经营性建设用地使用权可以采取先租后让、租让结合的供地方式。先租后让的租赁年限一般为5年，最高不超过10年，与后续出让年期总和不得超过该宗土地用途在第十七条中所确定的最高年限。

第十九条

农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁和作价出资（入股）按下列程序进行：

（一）申请。

符合本办法规定的入市条件的，通过村内四议两公开程序，经农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决同意后，农村集体经济组织可以向所在地乡（镇）政府递交入市申请书，并提交农村集体经济组织成员或村民代表的正式表决书等相关材料。入市申请书应当写明拟入市宗地位置、权属、地上附着物等基本情况。

（二）审查。

乡（镇）政府对拟入市地块的使用现状、权属状况、地上附着物状况等进行初审后，出具是否同意入市的初审意见，并上报县自然资源部门。县自然资源部门根据初审意见，同县发改、工信、环保等部门对拟入市宗地是否符合入市条件进行审查。经审查符合条件的，县自然资源部门依据控制性详细规划或村庄规划，出具土地使用条件，向入市主体发出同意入市意见书。

（三）地价评估及入市方案拟定。

对审查同意入市的宗地，由入市主体委托有资质单位进行地价评估，拟定入市方案。入市方案应当包括但不限于以下内容：入市宗地位置、面积、权属、土地用途、土地使用条件、使用（入股）年限、土地评估价格、配置方式（出让、租赁、作价出资入股）、作价出资（入股）金额、分红比例或方式、入市交易方式（协议、招标、拍卖、挂牌）等内容。

县自然资源部门应指导入市主体根据宗地评估价格、产业政策等因素，集体决策确定入市底价。入市底价不得低于入市成本，不得低于出让宗地所在区域的基准地价。

（四）入市方案表决。

入市方案应当经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或村民代表表决，形成正式表决材料。农村集体经营性建设用地属乡（镇）集体经济组织所有的，入市方案应当经乡（镇）党政联席会议或乡（镇）长办公会议集体研究决定。

（五）入市方案审批。

入市方案经表决通过后，入市主体将入市方案提交给县自然资源部门，经县自然资源、发改、工信、环保等部门审查后，报请县人民政府批准。

（六）公告及交易。

入市方案经批准后，县自然资源部门在相关媒体上发布入市交易公告。公开出让的，参照国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌出让程序执行。

（七）签订成交确认书及公示。

交易成功后，交易双方须在交易现场签订成交确认书。交易结束之日起10个工作日内，县自然资源部门应当在相关媒体上发布交易结果公告。入市主体在村（居）务公开栏上公示交易结果。

（八）签订合同。

公告（公示）结束后，交易双方应当按照成交确认书约定的时间签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁、作价出资入股）合同》（以下简称《合同》）。

第二十条

土地使用者应当在《合同》签订后60日内付清成交价款。逾期未支付的，出让方（入市主体）有权解除《合同》，并可请求违约赔偿。

第二十一条

出让方应当按照《合同》约定，提供土地使用权，未按《合同》约定提供土地使用权的，土地使用者有权解除《合同》，并可请求违约赔偿。

第五章　转让、出租、抵押

第二十二条

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权转让，是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）方式交易后，土地使用权人将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与等。未按《合同》规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权出租，是指以出让、租赁、作价出资（入股）方式取得农村集体经营性建设用地使用权后，土地使用权人将其再转租给他人的行为。承租人未按土地使用权合同规定的期限或条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。

本办法所称农村集体经营性建设用地使用权抵押，是指土地使用权人不转移对土地的占有，将该集体经营性建设用地使用权作为债权担保的行为。已办理土地登记，取得不动产权证的农村集体经营性建设用地可以设定抵押。农村集体经营性建设用地使用权以租赁方式入市的，租赁期间，出租人与承租人均不得为其设定抵押。

第二十三条

农村集体经营性建设用地使用权转让、出租，应当符合下列条件：

（一）不存在本办法第十四条规定的禁止入市情形；

（二）按照《合同》约定，履行支付成交价款或分配股权的义务，取得不动产权证书；

（三）按照《合同》约定的期限和条件投资开发；

（四）投资开发须达到开发投资总额的25%以上，并由有资质的评估机构出具投资审计报告予以确认；

（五）法律、法规及《合同》约定的其他条件。

第二十四条

农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押的，应当签订书面合同。合同不得违背国家法律、法规和原《合同》的规定。转让、出租原土地使用权的，原土地使用者的权利、义务随之转移。

第二十五条

农村集体经营性建设用地使用权以租赁方式入市的，租赁期间出租人不得将其转让、作价出资（入股）。确需转让、作价出资（入股）的，须征得承租人同意或在解除租赁合同之后进行。

以租赁或作价出资（入股）方式入市的农村集体经营性建设用地使用权出租，应征得土地所有权人的书面同意。原《合同》就是否允许出租及条件进行过约定的，从其约定；未约定的，须经代表其所有权的集体经济组织三分之二以上成员或村民代表表决同意。

第二十六条

通过转让、出租取得的土地使用权或他项权利，其使用年限为原出让、租赁或作价出资（入股）合同确定的使用年限减去原土地使用权人已使用年限后的剩余年限。

第二十七条

土地使用权转让的价格应当经过评估。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，入市主体有优先购买权。

第二十八条

已设定抵押权的，抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产，并对处分所得享有优先受偿权。

因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、构筑物及其他附着物所有权的，应当办理土地变更登记。

抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第六章

开发建设管理

第二十九条

依法取得农村集体经营性建设用地的使用权人，应按照法律法规有关规定和《合同》约定的开发期限、土地用途和土地使用条件开发利用土地。

第三十条

因城乡规划调整等原因，确需改变土地用途或土地使用条件的，土地使用权人应当向县自然资源部门提出申请，县自然资源部门审核同意，报县人民政府批准后参照国有建设用地响应程序办理。

第三十一条

土地使用权人擅自改变《合同》确定的用途或土地使用条件的，应按照《合同》约定承担违约责任，并由县自然资源部门参照国有建设用地管理的有关规定依法查处。

第三十二条

土地使用者依法取得的土地使用权，在合同约定的使用年限届满前不收回。合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订合同，并依照规定支付响应价款。

第三十三条

有下列情形之一的，农村集体经济组织可以收回集体经营性建设用地使用权：

（一）为实施村镇规划、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）用地单位和个人未按合同约定或者批准文件规定的用途和期限使用土地，又拒不改正的；

（三）因用地单位和个人原因造成土地闲置满两年的；

（四）集体经营性建设用地使用权流转期限届满未申请续期或虽申请续期但未获入市主体同意的；

（五）因撤销、迁移等原因停止使用土地的；

（六）法律、法规规定的其他情形。

依照前款第（一）项规定收回集体经营性建设用地使用权的，应当根据土地使用者使用土地的实际年限和开发利用土地实际给予响应补偿。

前款第（三）项规定的土地闲置情形，由农村集体经济组

织参照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）认定。

第七章

收益分配

第三十四条

国家通过征收土地增值收益调节金来平衡集体经营性建设用地入市和国有建设用地出让过程中，国家和集体之间分享比例的平衡。农村集体经营性建设用地入市一级市场，入市主体需按入市土地的不同用途缴纳土地增值收益调节金，工矿仓储用地20%、经营性基础设施用地25%，商服用地35%，土地受让方按成交价款的4%缴纳与契税相当的调节金，入市二级市场转让、出租的，按土地增值收益的20%缴纳调节金。

第三十五条

以招标、拍卖、挂牌方式出让土地的，土地增值收益调节金按比例从土地出让成交价款中计提缴纳。

以租赁方式交易的，土地增值收益调节金按比例从租金中计提缴纳。

以作价出资（入股）方式交易的，土地增值收益调节金按比例从作价出资（入股）金额或评估价值款中计提缴纳。作价出资（入股）金额与县自然资源部门审核确认的评估价不一致的，以价格高者为准。

第三十六条

改变土地用途或土地使用条件所产生的土地增值收益，从改变土地用途和提高容积率所补缴的土地出让金中计提，土地使用权人应当按照本办法第三十四条规定的计提比例，向县自然资源部门缴纳土地增值收益调节金。

第三十七条

农村集体经营性建设用地使用权交易双方按本办法规定支付成交价款和调节金后方可向县不动产登记机构申请办理不动产权登记。

第三十八条

农村集体经营性建设用地入市取得的土地纯收益，在留取土地增值收益调节金后属于农民集体经济组织所有。

第三十九条

县政府制定农村集体经济组织集体经营性用地入市收益分配指导意见。集体留存和集体人员分配由三分之二以上村民或村民代表讨论决定，以一定比例或各种方式分配到农民手里，确保全体成员享受到集体土地入市带来的财产性收入合理、公平地增加。

第四十条

乡(镇)人民政府要指导和监督农村集体经济组织合理使用留存集体的土地增值收益。留存集体的土地增值收益纳入农村集体资产管理，纳入村务公开内容，定期向本集体经济组织成员公布。

第四十一条

县农业、财政部门要加强对土地增值收益资金的监督管理，并接受审计监督与监管。

第八章

法律责任

第四十二条

农村集体经营性建设用地入市同国有建设用地享有相同的法律地位。作为入市的农村集体经济组织和具有土地使用权的企业、法人或自然人，都应遵守相关的法律法规规定，严格履行各自的权力和义务，确保集体经营性建设用地入市工作规范有序。

第四十三条

违反本办法规定，买卖或者以其他形式非法转让集体经营性建设用地使用权的，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定处理。

第四十四条

擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者擅自将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条的规定处理。

第四十五条

农村集体经济组织要在乡(镇)人民政府的指导下，规范其内部组织结构，严格依法依程序处理集体经济组织内部事务。集体经营性建设用地合同签订后，即具有市场法律地位，受国家法律保护。集体经济组织不能以内部成员反悔不同意或村委会换届等原因，擅自撕毀合同，阻挠土地使用者使用土地。

第四十六条

农村集体经济组织要加强对集体经营性建设用地入市工作的后续开发管理，发现问题，应立即制止、予以纠正，并及时向县自然资源部门报告。

第四十七条

国家工作人员或农村集体经济组织经营管理者，在集体经营性建设用地入市交易及后续开发管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假的,或者擅自侵占、挪用集体经营性建设用地入市收益的，由所在单位或者上级机关依法给予处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。

第九章

附

则

第四十八条

本办法自公布之日起实施。实施期间，如国家和省、市出台相关政策，按其规定执行。

第四十九条

本办法由县农村集体经营性建设用地入市领导小组负责解释。

附件：XX县农村集体经营性建设用地入市领导小组成员名单

附件

XX县农村集体经营性建设用地入市领导小组成员名单

组

长：XX

县委常委、常务副县长

副组长：XX

县政府办副主任

XX

县自然资源局局长

成员：XX

县发展和改革局局长

XX

县工业和信息化局局长

XX

县财政局局长

XX

县住房和城乡建设管理局局长

XX

县水务局局长

XX

县农业农村局局长

XX

县审计局局长

XX

县行政审批局局长

XX

县林业局局长

XX

市生态环境局XX分局局长

XX

县税务局局长

XX

中小企业发展促进中心主任

各乡镇政府乡镇长

领导小组下设办公室，办公室设在县自然资源局，办公室主任由XX兼任。

第三篇：中央一号文件集体经营性建设用地入市

深化农村土地制度改革

17．完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

18．引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

19．完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

20．加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

第四篇：集体经营性建设用地入市存在问题及其对策

摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。

关键词：集体经营性建设用地；农地改革；土地政策；成都市

中图分类号：f321.1文献标识码：a

文章编号：1003-0751（2016）02-0043-05

一、问题的提出

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，成都市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究成都市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范成都市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。

近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险；各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构；通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以成都市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。

二、成都市集体经营性建设用地入市现状

成都市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。

1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势

截至2014年年底，成都市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体；流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。

2.流转方式以出让为主且多为商业用途

成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%；出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，4.2%为工业用地，9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。

3.流转价格区域间差距较大

整体来看，成都市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，崇州市崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为成都市最高价格；金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为成都市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高；二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%；三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。

4.流转收益大部分归集体经济组织所有

成都市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定；若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。

三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析

随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。

1.宏观法律制度制约

第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。

第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管成都市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。

2.内部运行机制不健全

第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。

第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。成都市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格；部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。

第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取成都市政府规定的基础设施配套费存在担忧；集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”；集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。

第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。

3.外部配套改革滞后

第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。

第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，成都市土地利用总体规划编制到村组；城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失；除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低；各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。

第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。

第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。

四、推进集体经营性建设用地入市对策建议

推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。

1.优化法律制度环境 第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估郫县作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市；修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能；删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。

第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。

2.健全内部运行机制

第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。

第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系；采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示；建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。

第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出；拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。

第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法；规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施；设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。

3.完善外部配套改革

第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。

第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑；扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑；确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。

第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平；明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。

第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。

第五篇：农村集体建设用地进入市流转

关于集体建设用地入市流转的文献研究

倪念

（华中农业大学 土地管理学院

430070）

摘要：随着我国城市化得推进，国民经济的进一步发展，城乡土地二元制度已经成为我国经济发展的障碍，这一问题也开始得到了学术界的重视，相关方面的研究相当丰富。本文从集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题以及政策建议三方面总结了学者对集体建设用地入市流转的研究观点。研究发现，当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，关于集体建设用地入市流转的实证分析较少，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。关键词：集体建设用地； 宅基地；流转；城乡一体化

中国土地市场城乡分割、政府主导，20世纪90年代以来,这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献,但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。随着我国城市化进程的加快，这些矛盾和问题日益凸显，并且逐渐成为社会经济发展的障碍。改革土地制度,改变地方政府垄断土地一级市场的格局，允许集体建设用地入市流转,提高土地的市场化配置程度，已经刻不容缓。

一、背景研究，城乡一体化土地市场建立的必要性

我国现行是城乡土地差别化政策，农村集体建设用地只能通过征收征用进入工业和城市土地市场，农地市场价值难以实现,使得市场无法在土地配置过程中发挥主导作用,从而导致集体建设用地流转中存在诸多问题，如集体建设用地使用效率低下、非法流转问题严重等。当前关于城乡二元土地市场存在的问题方面的研究资料较多，本文主要从以下五个方面总结了学者们关于建设城乡一体化土地市场必要性的观点。

1、农村土地价值难以实现

农村生产要素向城市流动引起的价值实现“剪刀差"损失逐渐成为“三农”利益流失的主渠道。由统筹城乡发展切入来解决“三农”问题，关鍵在于把握城乡生产要素的合理流动、公平使用、等价交换和优化配置[1]。其中作为最基本的生产和生活要素，土地要素是其他要素顺畅流转的前提，自然而然成为城乡一体化的核心内容[2]。长期的城乡土地二元结构而导致农村土地价格受到压制，不能实现其价值[3]。

2、农民土地利益受到严重侵蚀

农民集体所有的土地需经过征收才可进入工业和城市土地市场。为了获得本地区经济的快速发展,地方政府普遍采取了低价征用、高价出让的垄断政策,忽略了价格机制的作用,这种没有市场化的征地制度，忽视了农民的利益，剥夺了农民本应享用的土地增值收益[4]。在城市化进程中土地征收征用数量大、失地农民数量多、征地补偿款少，农民土地利益受到严重侵蚀[5]。这是城市出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。因此,实现城乡土地市场的协调发展,必须以农村建设用地入市和征地制度改革为前提和基础[6]。

4、导致城乡收入差距的进一步扩大

较之于国有土地的自由流动性，农村集体土地所有权的可交易性和市场、商品属性大打折扣，也限制了与土地结合的相关资金、劳动力、技术等生产要素流向农村、农业和农民[1]。禁止农村集体建设用地进入非农土地市场，实际上剥夺了农民分享工业化和城市化发展成果的机会，农村剩余劳动力被困于土地难以流入城市、城市高端人力资源人才也难以引入农村，进而导致了城乡居民之间收入差距进一步的扩大。

5、集体建设用地非法流转问题严重

当前市场上，小产权房交易火热，屡禁不止，很多地区的小产权房已经占到当地房地产市场份额的20%以上，深圳等地更是高达40%~50%[3]。国家垄断土地一级市场，集体建设用地使用权流转受到严格的限制，导致集体建设用地只能非市场流转，没有法律的保障，难以实现土地真正的价值。

综上所述，建立城乡统一的土地市场，打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行，形成一个统一的建设用地市场，实行建设用地市场与农用地市场的分离，逐步推行集体建设用地有偿使用制度，实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置，对于实现土地价值、保障农民的土地权益、缩小城乡收入差距有重要意义。

二、集体建设用地入市流转存在的问题

1、缺乏法律依据

（1）集体土地产权主体不明确、产权关系模糊

虽然现有法律对集体土地所有权主体进行了设定，即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”，但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定，并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌[2]。“农民集体”在法律上缺乏明确的解释，其权利主体地位无法明确，导致农民处于被动、弱势地位，合法权益无法得以维护[7~8]。

（2）相关法律法规较少，流转无法可依

集体建设用地的流转受到法律的规定与限制，作为集体建设用地重要组成部分的宅基地流转更是受到严格的限制。我国现行法律规定从用途限制、方式限制、对象限制及禁止抵押等4个方面限制了宅基地的流转[9]。

虽然，近几年中央对集体建设用地流转态度有所转变，开始逐步承认并推进集体土地流转，中发[2003]3号《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出：各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本[14]。在中央的推动下，各地方政府积极推进集体建设用地流转制度创新，但是国务院并没有出台关于集体建设用地流转的法律法规，导致集体建设用地流转无法可依，没有法律的保障，集体建设用地流转市场秩序混乱，存在加大的安全隐患及违法空间[7~9、16]。

2、集体建设用地流转中的利益分配问题

由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障[16]。在地方政府、村集体和农户的利益博弈中，农户的博弈能力最弱，其利益受损也最严重。允许宅基地自由流转，农民必定是最终的受损者,而各种社会强势群体才会成为真正的受益者，尤其是那些已经在农村买地建房或以承包承租名义圈了地的既得利益者[15]。

3、集体建设用地流转市场混乱，难以管理

由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转可观的预期收入还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占用耕的问题，危及耕地甚至基本农田的保护，增加流转后的土地利用管理困难[17~18]。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置[16]。

三、对建立集体建设用地流转市场的政策建议

1、明确集体建设用地的产权问题

加强监管力度，明确农村集体土地的权利主体，规范集体建设用地的管理，做好农村宅基地使用权登记发证工作，明晰权益归属，保障农民合法的土地权益，严格查处违法违规使用集体建设用地的行为[9~11]。修改和完善相关法律制度，赋予农民完整的建设用地处置权。在严格遵守土地用途和符合城乡规划的前提下，允许进入土地市场，公开交易，自由流转[13]。

2、完善集体建设用地流转的法律保障

农村土地制度改革，首先应从立法入手[20]，要在全国推行农村集体建设用地直接入市，必须要有法律依据[18]。在农村集体建设用地入市形势日渐明朗之时,应建立集体建设用地流转的支撑体系,具体包括制度支撑体系、法制支撑体系、权益保障支撑体系和外部环境支撑体系等,最终将集体建设用地关注的焦点转移到入市后及其相关制度的建设上来[16]。

2、确定集体建设用地入市流转的利益分配

集体建设用地流转收益应在应在以保障农民的权益为主[10] 的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者得合法权益[11]。因此，集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有[9]。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须农民就业和养老保险部分的比例[6]。

3、严格集体建设用地入市流转的规划管理

农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划[6]。编制科学的土地利用规划，强调对资源性土地（农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作[13]。

另外，还有一些关于建立城乡统一的地价系、完善土地市场[19]、创新农村土地制度[20]等方面建议。

四、结论

从当前国内形势来看，户籍制度的改革已取得了实质性的进展，土地的资产增值功能已日益彰显，耕作已不再成为农民的唯一谋生手段，土地的社会保障功能趋于弱化，集体建设用地入市流转已经成为一种必然趋势。但如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命[20]。

综上所述，随着国家对于农地问题的重视，集体建设用地入市流转的趋势明显，相关方面的研究也都相当丰富，但当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，学者们从各个方向分析了集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题等内容，并给出了大量的政策建议，但很少有关于集体建设用地入市流转的实证分析，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。

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