我国开发区管理体制创新趋势分析

第一篇：我国开发区管理体制创新趋势分析

我国开发区管理体制创新趋势分析(2008-12-04 10:02:18)转载▼标签： 财经 分类： 开发区经验

我国开发区管理体制创新趋势分析——兼论广东湛江国家级经济技术开发区东海岛新区管理体制（上）

http:// 2007-4-17 10:27:

21摘 自：《城市发展研究》

在我国，开发区的范畴主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等四种类型。在各种类型的开发区中，以经济技术开发区和高新技术产业开发区为典型。根据规模、任务和批准设立机关的不同分为国家级、省级和省级以下三个层级的开发区。

开发区经过20多年的开发建设和体制创新，现形成了多元化的比较符合各地各级各类开发区实际的管理体制、开发模式和运行机制，总结开发区体制创新的历程，我国开发区管理体制呈现出由“经济功能区”向“新型行政区”转型分“两步走”的发展趋势。开发区布局形式趋向多样化

目前，我国开发区的布局有四种基本形式一种较为特殊的形式：

1.城郊布局。在人口稀少的城郊地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发，目的是拉大城市框架建立新城区，如广州南沙开发区。

2.老区布局。在老区内设立开发区，开发区兼具经济开发和城市管理的功能，目的是以开发区直接带动所在区的城市化，如湛江国家级经济技术开发区。

3.紧邻布局。紧邻老城区布局，主要是依托老城区原有基础设施、大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器，目的是保护老城区和扩展城市发展空间，如苏州工业园区。

4.一域多区。主要表现为在经济技术开发区或者高新技术开发区内设立出口加工区、保税区，目的是优惠政策和资源的集约利用和优化配置。

5.飞地形式。“飞地形式”主要是由于老开发区经过开发建设以后工业用地已基本用完，或由于开发区城市化水平的提高使所余有限的土地改变了功能用途，为求得更大的创业发展空间而设立的延伸区。延伸区的布局有三种形式：自身行政区内另行选址；邻近行政区内布局；省级经济开发试验区内布局，如湛江国家级经济技术开发区的延伸区，这是一种大包小(区域范围)、低包高(级别)的模式。目的是扩展经济开发空间。向新型行政区体制转型是开发区管理体制创新的必然趋势

我国的对外开放经历了特区——沿海开放城市——沿江沿边——内地的发展过程，设立了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等享有特殊经济政策的开放区域，为国家的经济建设和体制创新作出了重要贡献。

逐步走向城市化，管理体制向新型行政区体制转型是开发区发展的必然趋势。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，开发区范围的逐步扩大，功能的逐步多元化，一域(行政区、经济区)内开发区类型级别的增多、特殊政策的逐步消除，我国开发区的功能呈现出单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理体制呈现出从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政体制转型的趋势。管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单复归，而是体制并轨基础上的创新，机构设置管理模式充分体现了“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则。管理体制的转化主要表现为分两步走：

第一步由单一类型同一级别的经济功能区向多功能区合署办公转化，如广州经济技术开发区(萝岗区)设立之前的模式；经济功能区与行政区“分治”向在协调机构推动下统一开发建设的“协治”转化，如天津滨海新区模式。

第二步是在经济功能区和调整行政区划的基础上新设行政区，如2005年4月国务院批准成立的广州开发区(萝岗区)的“五合一”模式，广州南沙经济技术开发区(南沙区)模式；经济功能区和行政区合并一体化行使职能的杭州经济技术开发区(虎丘区)模式、青岛经济技术开发区(黄岛区)模式、宁波经济技术开发区(北仑区)模式——北仑新区模式。

2.1 天津滨海新区的“经济功能主导”模式

滨海新区范围包括塘沽区、汉沽区、大港区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分地区。滨海新区作为一个经济区，不同于行政区和经济功能区，不拥有任何行政职能。“滨海模式”主要特点：一是按照经济区来创建行政管理体制；二是做大做强经济功能区；三是创新政府的管理体制和机制。

“滨海模式”最大的体制弊端是条块分割，导致区内资源的分散低效使用和重复建设，增大条块之间的协调成本。新区管委会属市政府派出机构，仅具有规划、协调和部分管理职能，致使管理缺位。“滨海模式”需要进一步创新体制机制。尽管如此，在新的体制没有确立之前现行体制机制是行之有效的。

“滨海模式”的创新取向：一是，维持现有体制适当增设机构扩大管委会职权，可以实现机构精简，但协调统一难度大；二是，新设一级政府，可以实现统一，消除交易成本，但机构人员和行政层级的增多，必然加大行政成本。

2.2 广州开发区(萝岗区)的“五合一新设”模式

广州开发区(萝岗区)的“五合一”模式是由1984年成立的广州经济技术开发区、1991年成立的广州高新技术开发区、1992年成立的广州保税区、2000年成立的广州出口加工区和2003年受托管理的周边地区整合而成(参见表1和2)，是国内唯一集开发区、高新区、出口加工区、保税区和行政区(萝岗区)的党政管理机构为一体的综合性区域。

“五合一”管理体制的优点：一是，实现了四种类型国家级开发区的功能整合，拥有了依法对社会事务进行管理的权力和行政执法权；二是，实现了新型行政区体制下组织机构的高度精简，依法享有市级经济管理权限，极大地提高了工作效率；三是，实现了四种类型经济功能区和行政区政策资源的综合集成，满足了各类投资者的需求；四是，实现了区域、城乡发展的统筹兼顾，加快了经济功能区向现代化新城区转型的步伐。

2.3 青岛开发区的“体制合一”模式

1992年，青岛经济技术开发区与原黄岛区合并。两区体制合一后，实行了“一套机构、四块牌子”的领导体制，即：开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委(区委)管委(区政府)“一把手”也由一人兼任，并享受青岛副市级的待遇。

“体制合一”模式的优点：一是，仍然保持较为精简的机构设置，尽可能实行党政合署办公，如工委(区委)办公室与管委(区政府)办公室、组织部与人事局、宣传部与文化局等；二是，体制上的创新促使青岛开发区由单一型的工业区向现代化的国际性新城区发展，逐步建立起一个与市场经济要求相适应，与国际惯例相接轨的新型政府运行机制；三是，顺利扩区，使青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里，解决了发展空间严重不足的问题。开发区转型过程中的多元化体制模式分析

开发区的活力和效能关键取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力如何，归根到底取决于从实际出发的体制、机制、服务的创新力度。

3.1 开发区管理体制的类型

从开发区行政权力的集中度和行使方式分析，其管理体制主要表现为“统治”型、“协治”型、委托型、政区型四种类型。

3.1.1 “统治”型

(1)行政型。行政型主要表现为特区型和派出型两种类型。

第一，特区型。由政府成立开发区管理委员会，主要是把开发区作为地区经济发展中的“特区”，本着特事特办的方针，赋予开发区管委会以省级或市级管理权限。此种体制采用得较多。最为典型的是上海浦东新区。

特区管理模式的特点是开发区与行政区高度统一，开发区具有独立的行政执法主体地位，如上海浦东新区是由中央政府宣布的副市级开发区，深圳特区由广东省人大常委会授权，具有独立立法权；优点是实现了开发建设与社会经济事务管理的统一，消除了“块块”之间的矛盾；缺点是调整行政区划增加时间成本，调整机构设置增加改革成本。

第二，派出型。管委会作为市政府的派出管理机构，代表市政府对开发区的开发建设进行全面管理，省、市管理权限由有关行政职能部门的派出机构行使。市级各职能部门对经济技术开发区下设的对口部门进行业务指导。

派出型管理模式的特点是开发区没有相关区域行政管理权限，经济开发与社会管理相分离；优点是有利于集中统一快速地进行经济开发，改革成本小，可操作性强；缺点是管委会缺乏独立行政主体资格，权力缺位，容易产生摩擦。

(2)公司型。比较适应区域功能单一的开发区域和开发区建立之初。这种体制首创于蛇口，称之为“蛇口模式”。上海的漕河径、闵行、虹桥开发区以及海南洋浦开发区和宁波大榭开发区等也采取这种模式。

公司型模式的主要特点是开发区的管理机构本身是企业法人，只具有一定的行政职能，行政职能严重缺位，不利于协调解决开发建设中遇到的公共产品供给、行政效率低、社会事务管理难等问题。

3.1.2 “协治”型。比较适应一区多园和一域(经济区、行政区)多区涉及多部门、多行政层级的经济区。北京的中关村和天津的滨海新区属于“协治”型的管理体制。“协治”管理模式，有利于协调不同园区、功能区、行政区因区域共存而体制相异产生的内耗，有利于协调多部门、不同层级行政职能部门因对同一开发区的管理而产生的摩擦。

3.1.3 委托型。委托型主要表现为开发区管委会委托开发公司进行开发和行政区委托开发区管委会代管两种形式。一是，管委会设立开发公司，授权开发公司进行开发和管理。如深圳科技工业园，最高领导机构为园区管委会，管委会之下设立科技园总公司。管委会决定科技园发展的大政方针和规划，并任命公司总经理。总经理负责公司日常工作，对区内各项管理、经济和人事决策有较大自主权。二是，将行政区委托管委会管理。如，重庆市九龙坡区人民政府委托重庆高新技术开发区管委会代管石桥镇、石桥街道办事处。管委会作为市委、市政府的派出机构在开发区内，根据市委、市政府的授权，行使开发建设管理的职能和对委托代管地区行使党务及行政、经济、社会事务管理的职能。

委托代管行政区模式的特点是开发区为准行政区，拥有较大的行政管理权限，具有相对独立的行政执法主体地位；优点是实现了开发建设与社区经济事务管理的统一；缺点是需要完善法律法规。

3.1.4 政区型。政区型主要适应经济功能区与行政区合并或在经济功能区和调整行政区划的基础上形成的综合区域。如青岛开发区跟黄岛区、宁波开发区与北仑区的合并，广州南沙区、萝岗区的成立。这种模式的特点和优点主要是兼具经济功能区和行政区的双重功能、管理体制高效灵活。

3.2 领导体制、机构设置

3.2.1 领导体制

基于更有效地协调开发区与行政区之间在管理上的条块关系，目前开发区党委书记、管委会主任、行政区的书记大多实行高半级兼任制，同时开发区党委、管委会与行政区的党委、行政正副职实行兼任制，这样的领导体制有利于消除实际运作上的条块摩擦，其机构设置能够真正实现精简高效。例如，天津滨海新区管委会书记高半级由市委常委兼任；广州开发区党委书记、管委会主任与广州市萝岗区委书记由广州市委常委、常务副市长一人兼任；广州开发区管委会副主任、广州市萝岗区委副书记与萝岗区区长由一人兼任；广州开发区党委副书记与广州市萝岗区委副书记等都由一人兼任。南沙区委书记高半级由广州市副市长兼任。

作者：邓春玉 中共湛江市委党校

来源：《城市发展研究》

第二篇：浅析我国城市社区管理体制创新

浅析我国城市社区管理体制创新

摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。

关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新

一、我国城市社区管理体制的历史沿革

我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。

在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。

二、我国城市社区管理体制凸显的问题

（一）区政府、街道、社区管理职责不清

1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情

况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。

2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。

3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。

（二）社区主体的自治能力不足

1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。

2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。

3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。

（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范

目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。

（四）资源获取渠道有限，管理经费不足

“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。

三、创新城市社区管理体制的可行性路径

（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系

1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。

2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。

3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。

（二）提高社区主体的自治能力

1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。

2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。

3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。

（三）完善相关的法律、法规、政策

完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法

律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。

（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障

1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。

2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。

4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。

5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。

参考文献：

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[5]中共武侯区委党校课题组.城市社区管理体制创新的探索及完善——以成都市武侯区黉门街社区为例[J].桂海论丛，2012,28（1）：101-105

第三篇：我国开发区管理体制现状的法律思考

我国开发区管理体制现状的法律思考

横山县人民政府法制办公室云维亮

［摘要］由于开发区全国性法律的缺失、政府社会服务职能缺位导致我国开发区管委会管理职能权限模糊，开发区可持续发展乏力。因此，只有以法律明确开发区管委会的行政主体地位，方可明晰管委会的职责权限，从而促进开发区建设的健康顺利推进。

一、我国开发区建设的发展历程

开发区在国际上已经存在了上百年的历史，我国搞开发区就是借鉴国外的经验。最早的是特区，邓小平同志南巡时对特区的发展给予了高度的肯定。1984年春天，他在视察深圳时，总结经济特区的经验，提出进一步开放沿海港口城市。当年年底，我国开发区在这些城市应运而生，拉开了建设开发区的序幕。即由国务院批准建立了第一批国家级经济开发区（大连经济技术开发区）。经过20多年的探索式发展，建立了事权一致、机构精简、办事高效的行政管理运行机制，树立了全新的“服务型政府”的管理理念，以“小政府、大社会”的管理模式创新了管理职能，经历了由小到大,由弱到强,由试办到全面开花,对中国经济发展起了火车头的作用,成为全国经济、区域经济、城市经济的重要支柱。可以说,中国经济的持续高增长,经济技术开发区功不可没，开发区建设取得了巨大成就。

设立开发区，就是在一个城市不可能全面建设基础设施的时候，划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。也就是说让这块地方尽快发展起来，一方面打开渠道，一方面积累经验。所以，我国开发区建设从一开始就承担着一个改革开放的任务。

二、我国开发区建设的基本类型

从我国开发区建设的历程中我们总结出我国开发区建设的基本类型有8种，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、自由贸易区、保税港区和省级开发区。

经济技术开发区。自1984年至今，我国共设立了54个国家级经济技术开发区，分别分布在中国的省会和中心城市。国家级经济技术开发区设立以来，坚持“三为主，一致力”的发展方针，取得了显著成效。2004年，由商务部、国土资源部、建设部联合召开的国家级经济技术开发区工作会议，为国家级经济技术开发区确立了“三为主，二致力，一促进”的新发展方针。

高新技术产业开发区。1988年，根据国际上科技产业的兴起和我们国家发展的实际需求，创办了高新技术产业开发区。这些开发区多数布局在沿海和中西部大城市，依托科研机构和高等院校比较密集的优势，支持高新技术产品的研发，促进科技成果转化为先进的生产力。自1988年至今，我国共批准设立了53个高新技术产业开发区，为我国高新技术产业化发展做出了杰出的贡献。

综合保税区。这是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、加工出口等业务。自1990年至今，我国政府共批准成立了15个保税区，目前已全部启动运营，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点，在我省西安市新建设的西安国际港务区基本具备了设立综合保税区的条件，正在积极争取国家批准。综合保税区的设立，将有利于新一轮中央西部大开发的实质推进，有利于新亚欧大陆桥沿线城市的开放和开发，有利于有效承接国际和我国东部地方的产业转移，打造陕西省乃至西部地区发展外向型经济的重要平台，也有利于探索在内陆地区设立综合保税区的新途径。

边境经济合作区。设立在我国内陆边境的一些城市，是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。国家鼓励这些区域引进国内外资金，发展产品加工、进出口贸易和旅游事业。自1992年以来，经国务院批准的边境经济合作区14个，对发展我国与周边国家(地区)的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣少数民族地区经济发挥了积极作用。

出口加工区。为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口。2000年4月27日，国务院正式批准设立由海关监管的出口加工区。为有利于运作，国家将出口加工区设在已建成的开发区内，并选择若干地区进行试点。这些区域具有保税功能，由海关提供快速通关的条件，为企业创造便利的经营环境，有利于增强加工贸易企业的竞争能力。自2000年至今，我国共批准设立了58个出口加工区。

省级开发区。自2003年7月《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》(国办发电〔2003〕30号)发布以来，国务院有关部门根据清理整顿开发区的有关法规和政策性文件，对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核。日前，经国务院同意，国家发展改革委、国土资源部、建设部以公告的方式对通过国家审核的开发区进行了公告，其中省级开发区1364个。其中我省通过审核的开发区共22个，其中由国务院批准设立的5个，由省政府批准设立的17个。我省由国务院批准设立的各类开发区分别是西安经济技术开发区、西安高新技术产业开发区、宝鸡高新技术产业开发区、杨凌农业高新技术产业示范区和陕西西安出口加工区。由省政府批准设立的有西安韦曲高新技术产业园区、西安郭杜工业园区、西安河经济开发区、西安阎良高新技术产业园区、西安灞桥工业园区、西安未央工业园区、陕西高陵泾河工业园区、陕西蓝田工业园区、陕西户县沣京工业园区、陕西岐山蔡家坡经济开发区、陕西咸阳高新技术产业园区、陕西铜川经济开发区、陕西渭南高新技术产业园区、陕西汉中经济开发区、陕西安康工业园区、陕西榆林经济开发区和陕西榆林神府经济开发区。2001年，经陕西省编委批准了我市榆横工业园区管委会和榆神工业园区管委会，实际上也成立了两个市级开发区。

三、我国开发区的管理体制的演变过程及基本模式

我国开发区管理体制的形成及其演变过程与开发区的发展历程同步进行。其管理体制的演变进程大致可分三个时期：

1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是开发区的创建和探索阶段，因此称为前开发区期或第一次创业期。期间大批开发区相继成立并在探索中起步发展。由于初创，所以这时并未形成统一的管理体制，属于管理体制的未定型期。

1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，能为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。

1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。在此期间尚未建立统一规范的管理体制。

目前，全国经济技术开发区的管理模式大致有三种类型：一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。实行单一管委会型管理体制的国家级开发区，在承担较少的社会事务情况下，能够集中力量抓经济建设，有力推动了开发区经济的快速发展，但随着第三产业发展和社会事务管理的需求增加，现有管理职能出现缺位。因此这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区

和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一套人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。从理论上讲，这种管理模式是国家级开发区今后探索发展的方向。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

四、我国开发区管理体制现状

经过20多年的发展，我国开发区取得了巨大成就，这无疑是开发区管理体制不断创新的结果。但开发区管委会法律定位与职能权限不明确，不利于开发区的进一步发展。甚至制约着开发区的可持续发展。主要表现在以下几个方面：

（一）开发区管委会的法律定位不明确

就全国看，开发区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定。我国的开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。管委会的性质没一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合。

1.开发区管委会被视同一级地方政府，但又不是一级地方政府。因为地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有提及开发区管委会。

2.开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。开发区管委会既没有得到《组织法》的确认，也不符合《组织法》规定的程序要求，所以不属于地方人民政府的派出机关。

3.开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显区别：一是派出的主体不同，前者由政府派出，后者由政府职能部门派出；二是法律、法规授权范围不同，前者获得的授权相当广泛，后者获得的授权有限；三是实施行政行为时采用的名义不同，前者一般采用自己的名义，后者一般采用职能部门的名义；四是责任和能力不同，前者在授权内和授权外都是当然的责任主体，而后者在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管委会不同于政府职能部门的派出机构。

4.开发区管委会不是行政机关委托的组织。受委托组织的特点在于以委托行政机关的名义行使一定行政职权，并由委托机关承担相应的法律后果。开发区管委会在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。

正由于开发区管委会既不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机构，也不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织，因而其法律定位到底是什么并不明确，其行为的合法性、法律效力受到质疑。其中最明显的例证就是2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但是，在2005年8月1日前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地

使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。这是直接否定开发区管理委员会主体资格的重要司法解释。

（二）开发区管委会管理职能权限模糊

当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职能权限并未理清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。

1.管理权限范围模糊。开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性机制约束。

2.职能权限授权不足。在一些具体的行政管理活动中，开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。这就必然制约开发区的快速发展。

3.开发区管委会的管理权限不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。这样一来，有立法权限的地方就可以通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托，而没有立法权限的地方就只能通过行政规范性文件进行委托，有些委托本身就存在法律依据不足的问题，有些委托造成的权责不清的问题更为突出。这样致使开发区与上级一些执法部门权限划分不清楚，摩擦较大，意见较大。更为突出的法律问题是，由于现行法律都是将包括行政处罚权在内的行政执法权授予县级以上的行政机关，开发区连最基本的行政执法权限也没有，严重制约开发区的发展。

4．开发区与所在的行政区矛盾突出，关系不顺畅。随着开发区的不断发展壮大，工业化必然带动城市化，开发区内人口迅速增长，城市管理、三农问题、卫生、教育等社会管理事务越来越多，开发区不再是一个单纯的经济功能区，而成为一个综合性的行政区域。原来的单一的开发区管委会的体制不能解决开发区行政管理、社会服务的需要。而同时随着开发区建设面积的扩大，不可避免地与当地行政区发生利益和资源配置上的摩擦，不利于开发区的发展。就拿我市来说，开发区与母城区的关系从建立之初就矛盾重重，主要表现在关于社会事务托管、区内行政审批、税费分成、国有资产管理、矿产资源开发以及土地收益分配等问题上，利益冲突较大，人民群众反响强烈。

五、我国开发区建设的功能定位

随着我国市场经济的发展，特别是加入WTO后所面临的经济国际化，开发区如何适应这些深刻变化，如何定位开发区的功能，成为开发区建设的前进指南。笔者认为，对全国来说,开发区是技术和资金的汇聚地,是工业产业链的龙头,是产业经济升级换代和可持续增长的纽带;对地方来说,开发区既是个城市的经济特区,又是城市经济或区域经济的人才、资金、技术、管理的制高点。传统意义上的开发区承担的主要是招商引资的窗口功能,现在的开发区更多的承担和发挥着孵化功能,辐射功能,带动功能,成为区域产业的动力核心,成为地区乃至全国最具活力的制造业集群的现代化工业区。

六、开发区管理体制改革亟需解决的问题及法律完善对策

从长远看，开发区管理体制不可能长期游离于大体制之外，随着经济全球一体化、区域经济一体化的快速发展，开发区建设管理面临体制机制上的问题越来越突出，亟需解决：法律缺失问题，形成全国性的开发区法律体系，保证开发区管理体制的科学性、规范性和相对稳定性；转变政府职能，提高办事效率；改革管理体制，健全开发区管理机构，使得开发区建设管理不缺位不越位。

（一）加强开发区法制建设。

1.加快国家统一立法，明确开发区的定位、性质、功能和任务，同时明确开发区管委会的法律地位和具体管理权限，赋予开发区管委会及其下设机构相应的行政执法权。为此，就要修改我国《组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。从法律地位和运作方式看，开发区管委会与地方人民政府的派出机关行政公署、区公所、街道办事处最为相似，如果《组织法》能够将它确认为地方人民政府派出机关之一种，许多法律关系也就会理顺。从目前看，我国开发区管理体制改革的方向也是把开发区定位为政府的派出机关：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理”（《国家级开发区管理条例》草拟稿，2006）。

2.以法律明确开发区机构设置条件和程序。可以由全国人民代表大会或其常务委员会组织制定《开发区法》，以专门章节对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行规定。有地方性法规制定权的地方国家权力机关可以根据上位法的规定，制定开发区条例，在其中设专门章节，结合本地实际对《开发区法》中关于开发区管委会的内容进一步细化。只有这样，才能确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。

（二）转变政府职能

政府的职能之一就是提供社会服务，其服务范围不仅限于母城区，而且也应有进一步拓展，因为我国开发区建的关键点在于经济建设，而体制的创新则必须由母城区政府完成相应社会职能。因此作为母城区的政府应适当转变职能，增加其社会服务职能，将职能予以延伸，为开发区管理体制的创新，提供切实的外部环境。开发区管理机构应从自身出发，探索建立开发区与行政区之间的良性互动、优势叠加的长效机制，妥善处理开发区与行政区的关系。通过管理手段的变革，提高工作效率，以弥补母城区政府社会职能偏弱的缺陷。如可通过推行电子政务减少政务流程的分散性，减少信息过滤、信息失真现象；保证政务流程的时序性，规定每个部门完成自己工作的时间范围；打破流程的封闭性，明确给出每项政务流程所需要的接口数据。通过这些措施，可一方面促进政务公开，提高透明度，另一方面也增加民众的参与和沟通。

（三）要进行管理体制改革。而管理体制的改革是却又是一项非常复杂的系统工程，笔者认为必须把握三个基本原则：一是必须符合市场经济发展的要求，开发区管理体制要遵循市场经济的规则，建立符合WTO规则要求的管理模式，实现政府职能的转变，这是开发区建设的基础；二是必须符合依法行政的要求，明确开发区管理机构的法律职责，这是开发区建设的保障；三是必须符合和谐社会的要求，开发区的发展不能局限于开发区本身，要带动其他地区的发展，尤其是要带动母区的发展，促进共同富裕，这是开发区建设的目标。

第四篇：我国煤矿安全管理体制分析论文

一、目前煤矿安全管理现状

（一）安全管理观念相对落后

目前，我国煤矿生产过程中仍然存在很多问题，其中相对比较严重的便是安全管理观念落后的问题。在煤矿生产的过程中，安全管理体制并不够完善，并且对安全管理体制也不够重视，从而使安全管理体制发挥不出真正的价值，不能有效地处理生产、安全以及效益的关系。对于煤矿企业的领导人来说，如果不重视安全生产和经济效益之间的关系，这会对煤矿产业的发展造成很大的影响。目前，我国大多数煤矿企业安全生产管理观念都比较落后，并且安全生产管理体制也不够完善，这就严重地导致煤矿安全管理机制满足不了实际生产过程，两者严重的脱节，从而阻碍了煤矿产业的发展。

（二）煤矿安全管理体制不够完善

目前，在我国煤矿生产中还存在安全管理体制不完善的问题。首先，我国大部分煤矿企业在日常生产的过程中，依然采用传统的安全检查办法，只根据管理和监督工作人员自身经验进行工作，对于生产过程中出现的问题，依据自身经验对其进行分析和解决。如果一个煤矿企业没有一套科学、合理的安全检查方法，那对于煤矿工作人员的生命以及财产都是很大的威胁。其次，从生产监督管理工作的角度来说，如果缺少比较科学的安全管理体制，监督管理工作人员就不会依照相关规定进行工作，并且也没有标准可依照，再加上管理力度的不够，这就不能有效地保障工作人员的生命安全。因此，在国家采取重要措施之前，煤矿必须意识到安全管理体制的必要性，要加强落实和实施安全管理体制，只有这样才能保障人们的生命财产安全，同时保证我国煤矿企业能够稳定、长久地发展下去。

二、煤矿安全管理体制

（一）煤矿安全监察化

对煤矿安全生产建设过程进行系统的监察便是煤矿安全监察工作。在煤矿安全监察过程中，必须要考虑煤矿产业的特殊性，同时还要考虑环境以及生产条件的变化情况。煤矿生产过程中，工作地点具有移动性，并且作业情况也不一样，因此在煤矿安全监察中，一定要根据不同情况有针对性地选择安全监察工作方式。监察工作方式包括很多种，例如日常监察、定期监察以及重点监察等。煤矿安全监察内容也有很多，其中包括检查制度、检查安全设施、检查思想等，同时还要对该煤矿企业进行调查，查看其企业资质以及生产程序是否符合相关的法律法规。

（二）安全管理法律化

目前，我国非常重视法律运用，这也成为我国发展过程中的评价标准。煤矿安全管理法律化包括很多内容，如法律、法规以及标准等。近几年我国对煤矿法律、法规以及相应的标准进行了改进和调整，从而让其更好地为我国依法治矿提供依据，严格控制煤矿企业工作程序。虽然我国一些煤矿企业还没有完全落实相关的法律法规，但是我国煤矿企业仍有明显的改善，之所以还没有完全取得成效，其主要就是因为执法力度不够，并且煤矿守法意识不强。

（三）煤矿保险责任化

首先，根据保险公司的相应保险条款，要设计好相关投保企业以及承包保险公司的责任，同时要激发煤矿生产企业的积极性，并且当煤矿安全企业发生安全事故的时候，承担起相应的责任，要对其进行一定的惩罚，从而高效、安全地完成工作；其次，煤矿生产企业不要因为进行了保险，就不重视安全状况，只在乎企业获取的经济效益，这会严重威胁到工作人员的生命财产安全。综上所述，整个过程就是煤矿保险责任化的内容和宗旨。我国要引用不同种的保险形式，单一的社会强制保险满足不了社会的需求。对于煤矿企业来说，仅仅引入社会强制保险是不够的，必须要增加一些和税收相似的支出。从收取保险费用机构的角度来说，在加强煤矿生产企业安全监督以及技术改进的过程中，并没有很强的经济动力。

三、建立煤矿安全管理体制的必要性

在煤矿生产的过程中，工作人员以及设备的安全是需要管理人员关注的问题。煤矿产业是我国一次能源核心，要想促进我国煤矿产业的发展，就必须保障煤矿生产过程中的安全，同时煤矿安全生产形式会直接影响我国的经济以及社会的稳定。当煤矿发生安全事故的时候，不仅会威胁工作人员的生命财产安全，还会影响到煤矿企业的形象，甚至会降低企业在市场中的竞争力，因此我国非常重视煤矿产业的安全性。近几年，由于工作的不到位，煤矿安全事故频频发生，尽管我国的煤产量相对于其他国家高出很多，但是因事故而导致的死亡人数占世界煤矿安全事故死亡总人数的60%，所以我国的煤矿安全生产形势受到世界的关注。煤矿安全事故频频发生，不仅会影响到我国整体形象，还会阻碍我国对外贸易的发展。建立完善的煤矿安全管理体制是解决煤矿安全事故的重要措施和手段。首先，完善的煤矿安全管理体制能够规范煤矿企业工作人员的生产行为，同时还能控制监管行为，最主要的是完善煤炭安全管理体制，能够提高煤矿工作人员的整体素质以及安全生产的意识，并且能够有效地保证人们的生命、财产安全。其次，完善的煤矿安全管理体制不仅能够规范煤炭企业的经营行为以及工作流程，还能帮助煤矿企业工作人员树立正确的安全生产意识，加强他们对安全生产重要性的认识，这样不仅能够促进煤矿企业的自身发展，还能提高我国煤矿产业在国际上的形象。

四、结束语

在煤矿生产管理大系统中，安全管理是其中的一个子系统，因此在制定和完善安全管理体制的时候，一定要根据生产管理体系进行，要使两者能够相互融合、协调，只有这样才能让煤矿安全管理体制发挥出真正的价值。煤矿安全管理体制不仅能够有效地保证人们的生命财产安全，还能促进煤矿生产工作的顺利开展，最主要的是能够提高煤矿企业自身的经济效益，促进我国经济的发展以及和谐社会的建设。

第五篇：关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考

关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考

发表日期：2008-05-08 00:00:00 阅读次数： 538

摘 要：我国开发区管理体制经过二十多年的演变，形成了三种比较稳定的类型：政府主导型、企业主导型、政企混合型，这三种类型的管理体制都在不同程度上促进了我国开发区的建设与发展，同时也面临着越来越多的困难与挑战。应该从增强独立性、理顺开发区管委会与企业的关系、大力发展社会中介组织三方面入手进行改革，不断完善开发区管理体制。

关键词：开发区，管理体制，类型，改革

20世纪80年代中期以来，经济技术开发区、高新技术开发区、科技园区、工业园区等一系列开发区在中国(尤其是沿海城市)迅速勃兴，这为新时期中国现代化建设的全面提速注入了巨大活力，极大地支撑并推进了我国经济的快速、持续、稳健增长。20多年来，我国的开发区已从最初封闭式的试验基地，逐步转变为开放式的发展社区；开发区的功能也从过去单一性(经济)功能扩展成为现在的综合性(产学研)功能；开发区自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。随着我国进入WTO并与国际相关规范接轨以后，根据公平、公开、无歧视的原则，以往开发区建设中的特殊优惠政策的优势减弱，开发区建设已经进入到一个全新的历史时期。面对世界政治经济文化发展的新形势和我国社会主义现代化建设的新需要，如何总结经验、完善管理、健全体制、提高效益和增强竞争力，将是我们各级各类开发区建设面临的一个新问题。

一

中国开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。根据开发区发展的历史进程，其管理体制的演变进程大致可分三个时期：1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是我国开发区的创建和探索阶段，因此，有人把这一阶段称为前开发区期，或称为第一次创业期。在此阶段，大批开发区相继成立并在探索中起步发展。但由于初创不久，开发区在少有先例借鉴的条件下各自探索，所以这时并未形成统一的管理体制，可谓管理体制的未定型期。1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。这期间，许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，可为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。由于开发区的急剧扩张，开发区与其它城区的矛盾也凸现出来。于是，各开发区之管理体制开始依托自身情况而分化，逐步形成了三种基本管理体制：“政府主导型管理体制”、“企业主导型管理体制”和“政企混合型管理体制”。可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。

(一)政府主导型管理体制。该体制特别强调政府在开发区管理过程中的重要作用，由开发区所在地的政府或政府的职能部门对开发区进行直接管理。根据开发区管委会权力的大小，该体制可分为“纵向协调型”与“集中管理型”的管理体制。为了突出政府在开发区管理中的作用，也可划分为“纯政府管理型(或政府直接管理型)”和“准政府管理型(或政府委

托管理型)”。实际上，两种分类只是名称不同而已，并无本质差别。“纵向协调型”对应于“纯政府管理体制”，而“集中管理型”则对应于“准政府管理体制”。

“纵向协调型”管理体制突出强调由开发区所在城市的政府全面负责开发区的管理工作。所在城市政府设置开发区管理委员会或开发区办公室，管委会或开发区办公室不再设立常设机构。管委会或办公室成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成。开发区的各种管理仍由原行业主管部门负责。管委会负责在各部门之间进行协调，组织有关部门处理开发区的重大问题，监督各部门的日常工作，不直接参与开发区的管理。该体制的优点是：开发区在城市政府或其他职能部门的协调下，有利于城市政府的宏观调控，能确保所在城市政府政策意图的准确理解和贯彻，能使开发区的发展格局与城市的整体发展战略保持一致，使开发区建设不会脱离城市整体规划而片面发展。该体制的缺点是：这种管理体制仍然沿用原来政府组织管理体制中的条块管理模式，开发区管理体制的独立性不强，管委会的权力较少，不利于开发区试验新的体制和机制。并且，管委会在许多职能部门的多重管理下，会造成推诿与扯皮的现象，从而降低了管理效率，影响了建设效能。

“集中型管理型”体制又称为“封闭型”或“半封闭型”管理体制，其特征是开发区是一个与其他行政区相对隔离、经济和行政管理相对独立的特殊区域。该体制的组织结构是：由所在城市政府授权组建专门的派出机构开发区管理委员会，由开发区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受所在城市的市级各管理部门的权限，开发区管委会受所在城市政府委托，对新区的行政、经济等事务进行全面综合管理。管委会下设各部门虽然对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受当地政府各行业主管部门的指导。该体制的优点是：由于开发区管委会拥有相对独立的地位和经济、社会事务管理权，因而能在区内进行新的管理体制试验，为体制改革做出尝试。由于管委会摆脱了“纵向协调型”管理体制下各部门的牵扯和约束，有权力及时处理区内的各种矛盾和问题，从而有利于开发区的整体规划和发展。同时，开发区所设的职能部门消除了双层领导的尴尬局面，也避免了各部门之间的推诿扯皮，从而有助于办事效率和工作效率的提高。该体制的缺点是：由于开发区相对独立的地位，使得原有城市主管部门对其控制力相对减弱，开发区因此有可能脱离原城市发展规划而独立发展，并与原城市争夺资源，导致新区扩张而旧城区衰落。

(二)企业主导型管理体制。该体制又称无管委会管理体制。其主要特点是管理机构本身是营利性的企业单位，以企业作为开发区的发展者与管理者，政府不再设立派出机构管理委员会，而是通过建立经济贸易开发总公司作为具有法人地位的经济实体，来组织区内的经济活动，同时经济贸易开发总公司还承担部分政府职能等。这种管理体制中，开发建设的主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是经济贸易开发总公司，由它直接向县政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，其它管理事务如人事、税收、工商等仍由政府的相关职能部门来行使。该体制的优点是：有利于开发区政府从大量行政事务中解脱出来，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度。有利于总公司经济实力的增强，并运用经济杠杆进行开发区的建设与管理。有利于开发区提高建设速度和经济效益。该体制的缺点是：总公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，在征地、规划、项目审批等多方面较为被动，进而影响了其管理能力的发挥。由于开发区的经贸开发总公司是一个企业，其根本目的是追求利润最大化，因此，总公司会千方百计实现其经济目的，其经济行为时常会偏离开发区应有的定位和职能。

(三)政企混合型管理体制。该体制突出表现为政府和企业相互结合与联合管理。根据开

发区管委会与发展总公司的关系，政企混合型管理体制又可分为政企合一与政企分离两种具体的管理体制。

政企合一型管理体制就是在开发区管理委员会下面设立一个发展总公司。开发区管委会与发展总公司合署办公，人员配置上相互混合，管委会主任和发展总公司总经理通常由一人兼任。管委会负责决策和其它服务性职能，发展总公司负责区内基础设施建设。这种管理体制下，政府管理具有双重性质，既具有行政职能，也具有经济开发职能。不但行使审批、规划、协调等职能，还负责资金募集、开发建设等具体经营性事务，发展总公司则很少有决策的权力。该体制的优点是：开发区管委会和发展总公司的设立有助于发挥行政职能，并同时兼顾经济职能，在开发区建设初期曾经发挥了积极作用。该体制的缺点是：由于发展总公司基本上没有决策自主权，而开发区管委会不但负责宏观决策，而且还负责具体的微观管理，容易造成权力的过分集中或相对偏颇，进而导致政企不分，总公司应有的作用得不到发挥，整体管理效率降低。

政企分离型管理体制就是管委会作为地方政府的派出机构来行使政府管理职能，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，而把重点放在协调和监督方面，开发区的总公司和专业公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而使政府的行政权和企业的经营权相互分离。该体制的优点是：体现了“小政府、大企业”的原则，一方面可以充分发挥政府的行政职能，另一方面也可以借助企业的资金和管理经验来弥补开发区本身的不足，充分发挥企业的经济职能，两者相互促进，从而有利于开发区的经营、建设和管理。该体制的缺点是：在开发区的初级阶段因为政企分离而很难集中有限的人、财、物用于开发区建设。同时，还会因为开发区的管理手段不尽科学、配套机制不尽完善等情况而难以摆脱旧体制的束缚，造成开发区建设力量的分散。

二

以上三种管理体制各有利弊，都在不同时段、不同程度上促进了我国开发区的建设与发展。但是，随着改革开放的深入和国内外环境的变化，我国开发区管理体制也面临着越来越多的困难与挑战。譬如，开发区管理机构的法律地位不明确；开发区的管理机构缺乏权威，管理权限经常不到位；开发区管理体制逐步向一般行政区管理体制的复归等。这些问题已经开始制约了开发区的进一步发展。为进一步改革和完善开发区管理体制，笔者认为，宜选择如下三个方面作为工作切入点。

(一)明确开发区管理体制的独立性。为了减少外部行政体制的干扰，应以立法的形式授予开发区管理机构在遵守宪法等相关法律的前提下独立行使管理的权力，从法律的高度赋予和保证开发区管理体制的相对独立性，使开发区“名正言顺”地行使自己的权力。首先，要从法律上确认开发区管委会的行政主体地位，使其具有独立的行政执法资格，将管委会对开发区的统一领导和管理纳入法制化轨道。为此，要修改我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；并修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。其次，要在法律中明确规定开发区的组织管理体系、主要管理职能、基本管理权限以及发展政策等，从而确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。这可以通过国家组织制定《开发区法》对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行专门规定。地方国家权力机关则可以根据上位法的规定，制定或修改开发区条例，在其中设专门章节，结合本地区实

际特点对《开发区法》中关于开发区管理委员会的内容进一步予以细化。最后，要以立法的形式确定开发区的审批程序和开发区的性质、功能与任务，以便对开发区实现统一的规划布局，避免开发区之间的无序竞争及“开发区热”的出现；对开发区的授权范围实际上是一个开发区管理机构与地方政府的关系问题，按照国家级、省级开发区的不同类别规定统一的授权范围，以利于开发区之间的平等竞争、利于上级政府对开发区的统一管理、利于开发区管理机构与地方政府的权责明确，而这就需要有相应的法律法规。

(二)理顺开发区管委会与企业的关系。虽然目前没有法律界定开发区的政府地位，但在现实中管委会起着“准政府”的作用。政府和企业有着不同的行为准则和价值目标。既然作为“准政府”，管委会就不应该强力介入企业的发展与经营。开发区管委会自己的企业带有强烈的政府角色，就会破坏企业之间的平等竞争与合作。但是，由于受我国传统行政管理体制的束缚和“官本位”文化的影响，再加上市场机制不完善，当前开发区在管理方面仍然过多地运用行政手段，还没有完全自觉地通过政策和其他手段来调控和管理市场，影响开发区的企业来规范自己的行为。政府既提供公共物品，又提供一般物品；既直接发动和分配投资，又直接安排和管理消费。政府既是比赛的裁判员，又当教练员，还当运动员。政府代替市场履行资源配置，资源的配置不能根据市场的需求来合理地分配，没有建立一个公平竞争的市场环境，这样企业失去了发展的内在动力，从而使开发区失去了吸引外来投资的优势。如果说在开发区建设初期，管委会以企业经营的方式进行管理还有其合理性，但在今天，这种政府办企业的方式已经伤害到开发区的自身发展，必须尽快理顺“政企关系”，把精力放到对企业的监管上来。为此，要切实转变开发区管理体制的政府职能，科学界定开发区管委会同企业的关系，变以前的微观管理为宏观调控与管理，并且要多以信息发布、发展导向和备案管理等软性手段对开发区的企业进行宏观管制。

(三)大力发展社会中介组织。当前，开发区管委会承担着大量具体而琐碎的社会事务职能。因此，需改革现有的管理体制，大力发展社会中介组织，各种具体的行业管理职能和社会服务职能要逐渐交到中介组织去行使，逐步实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的管理体制。社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用，是保证开发区经济和社会健康发展的、必不可少的重要组成部分。针对我国开发区目前存在的社会中介机构数量不多、级别不高、职能不清、服务范围不明等问题，今后要着重抓以下几方面的工作。首先，要理顺开发区管委会与社会中介组织的关系。改革现行的管理体制，把那些原来由政府承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能、社会监督的职能等逐步交给中介组织，这样就客观上为中介组织的发展提供了广阔空间。其次，要改变现有的中介组织“官办”、“半官办”、“官民合办”的架构，督促资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等社会中介组织尽快与挂靠单位彻底脱钩，将其逐步改制成为自主经营、自负盈亏、自担风险的合伙制事务所、个人事务所和股份有限事务所。再次，要加大对社会中介组织的监管力度。加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准及后续教育等制度，并建立健全职业道德、质量监督等制度。政府有关部门加强对行业协会和中介组织的监管，以保证中介机构能健康、有序地发展。最后，要不断提高社会中介机构从业人员的素质。有计划、有步骤地对执业人员进行培训，以提高他们的业务能力和管理水平。这样，通过中介组织机构的扩大和功能的强化，一方面可以帮助管委会从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务；另一方面，也可以防止管委会机构人员的增加和行政权力的扩张，使管委会保持精简和高效的管理体制。