土地管理制度改革展望

第一篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陈怡芳

中国财经报网 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像现在这样每年都获取大规模土地出让收入，或独享土地增值收益，政府土地出让收入规模将逐渐缩小，“土地财政”问题有望终结。

党的十八届三中全会决定部署全面深化各领域改革。其中，土地管理制度的改革，必将对我国未来社会发展和经济建设产生深远影响。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全会决定涉及土地管理制度改革内容十分丰富，涉及多方利益调整，改革力度前所未有。

（一）打破城乡建设用地“二元”结构，建立城乡统一的建设用地市场。长期以来，我国政府垄断建设用地市场，农村集体经营性建设用地不能在市场交易，城乡建设用地出现“二元”结构。三中全会决定提出，农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以在城乡统一的建设用地市场上，通过出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。这项改革，建立了统一市场，打破了“二元”结构，有利于实现农村土地价值最大化。

（二）缩小政府征地范围，规范政府征地程序。按照三中全会决定，政府将缩小征地范围，今后城市建设用地不必全部由政府先征为国有再向社会供地。同时，无论是政府还是其他用地单位，都要注重保障农民利益，按照市场化原则补偿被征地农民，健全被征地农民社会保障制度，多渠道安置被征地农民，确保被征地农民长远生计。

（三）扩大国有土地有偿使用范围，提高工业用地价格。改变现行划拨用地范围过宽造成国土资源浪费和粗放利用现象，今后除公益性用地继续采取划拨方式供应以外，其他用地都将采取有偿方式供应，通过市场配置实现国土资源价值。同时，改变现行工业用地价格偏低状况，提高工业用地价格，促使工业企业更加

高效利用土地。

（四）完善土地二级市场，发挥土地权能效用。农村集体土地使用权确权后，允许用于租赁、转让、抵押；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，促进农村集体土地使用权有序流转，放大土地权能效应。

土地管理制度改革影响深远

土地管理制度的改革，将极大激发农业生产活力和农业发展内生动力，改变国家、集体、农民在土地利益方面的分配格局，其影响广泛而深远。

（一）政府供地范围和土地出让收入规模都将大幅缩小。政府征地范围的缩小，将使政府土地储备和土地供应范围大幅缩水。今后，政府不可能再像现在这样每年都获取大规模土地出让收入，或独享土地增值收益，政府土地出让收入规模将逐渐缩小，“土地财政”问题有望终结。

（二）农村集体经济组织和农民来源于土地收入将大幅增加。农村集体经济组织和农民有望通过土地管理制度改革，从土地上获取更多、更稳定、更长期的财产性收入，公平分享改革发展带来的成果，城乡居民收入差距有望逐步缩小，农村居民消费能力将明显增强。

（三）农民和农业生产经营者融资渠道会变得更加便利。农村集体土地使用权、农村土地承包经营权、农民住宅可以抵押、担保，将改变现行农民和农业生产经营者融资难的状况，有利于他们从银行业金融机构和资本市场获得更加便利的融资，激发农业生产动力和活力，改善农业生产经营条件。

（四）新型农业经营体系有望得到快速培育和发展。土地管理制度改革后，农村土地承包经营权将向专业大户、家庭农场、农业合作社等聚集，有利于促进农业产业化、集约化，提高农业生产能力和生产效率，培育和发展新型农业经营体系，加快建立现代农业。

（五）城镇化建设用地供需矛盾将得到有效缓解。农村集体经营性建设用地允许入市交易，增加了城市建设用地的供应渠道，为城镇化发展创造了更加便利条件，将有效缓解城镇化建设过程中的用地供需矛盾。同时，农民住宅有序流转，有利于增强进城务工农民在城市的居住能力，助推农民工尽快转化为市民。

（六）经济建设和社会事业发展将更加注重集约节约用地。提高被征地农民补偿标准、提高工业用地价格以及非公益性用地实行有偿使用，将有利于优化土地利用结构，迫使今后在经济建设和社会事业发展用地方面更加精打细算，不再像过去那样粗放利用土地，而是更加注重集约节约用地。

改革落地需要相应配套措施

三中全会决定勾勒了土地管理制度改革的基本路径，但要真正实现这一路径，确保土地管理制度改革落地，则还需要做大量深入细致的工作。

（一）做好农村集体经营性建设用地和农村土地承包经营权等确权工作。必须抓紧做好农村集体土地经营性建设用地、农村承包经营权、农村宅基地、农民住宅等权属的登记和确权工作，做到相关权属清晰，为流转交易创造条件。

（二）尽快划定农村集体经营性建设用地交易符合规划和用途管制范围。在规划方面，应明确包括城市规划、土地利用规划、产业规划、环境保护规划等，确保用地科学性、协调性、可持续性。在用途管制方面，则要明确可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范围明确了，才能操作实施。

（三）进一步明确农村集体经营性建设用地入市管理程序。农村集体经营性建设用地如何进入市场，需要制定具体的入市管理程序。可以考虑，由农村集体经济组织提出入市申请，经市县国土资源部门审查是否符合规划和用途管制条件，并经土地评估机构估价后，在市场上公开交易流转。

（四）研究制定农村集体经营性建设用地交易税收征管政策。农村集体经营性建设用地入市交易，将分别涉及耕地用占税、城镇土地使用税、营业税、所得税等多个税种。目前，上述税种基本不涉及农村集体经营性建设用地交易行为，因此，需要通过修订相关税收法规予以明确，制定相应的适用范围、税率和税收

政策。

（五）加强农村集体经营性建设用地收益分配使用管理。农村集体经营性建设用地收益依法纳税后，将分别归农村集体经济组织和农民所有。由于农村集体经济组织管理能力较差，如果收益分配和使用管理不当，可能直接损害农民利益。因此，有必要考虑委托乡镇财政部门代管收益，确保收益在农村集体经济成员之间公平合理分配。同时，建立收益分配使用管理公示制度，自觉接受农民监督。

（六）抓紧修订和制定土地管理相关法规和制度。目前，需要修订的法规制度，包括《土地管理法》及其实施条例、《农村土地承包经营权流转管理办法》《划拨用地目录》等；需要制定的法规制度，包括《农村集体土地上房屋征收与补偿条例》《农村集体经营性建设用地收益分配使用管理办法》等。

（作者系财政部综合司副司长）

第二篇：深圳市土地管理制度改革总体方案

深圳市土地管理制度改革总体方案

为全面贯彻落实胡锦涛总书记在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的重要讲话精神，率先转变经济发展方式，根据国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》和《深圳市综合配套改革总体方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、总体目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕十七届五中全会提出的深化改革开放、加快转变经济发展方式的战略部署，以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为原则, 结合深圳高度城市化、土地全部国有、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。

二、基本思路

（一）完善国有土地产权制度，夯实土地管理制度改革基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权利人合法权益。

（二）深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,健全土地收益分配调节。

（三）创新土地资产资本运作机制,完善土地利用和管理模式。以土地资本化为重点，丰富完善土地资源、资产、资本“三 1

位一体”的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。

（四）加强土地节约集约利用, 创新土地二次开发利用机制。落实节约优先战略，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地长效机制。

（五）强化土地调控与监管，促进政府职能转变。适应政府职能转变的要求，加强宏观调控和监管，综合发挥法律、经济、行政和科技手段的作用，完善上下联动、部门协调的工作机制，实现各级政府对城市土地利用的调控和监管。

（六）推进区域合作，统筹协调区域土地利用。围绕国家对深圳作为国家经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市的发展定位要求，强化区域合作，促进区域土地资源的统筹协调和合理利用，协调区域土地利益平衡。

（七）加强土地立法，完善土地管理法治环境。充分发挥深圳经济特区立法权优势，完善土地法制建设，保障土地管理制度改革，研究建立土地审裁制度，促进社会和谐与公平。

三、进度安排

按照严格审批、局部试点、封闭运行、结果可控的要求，总体设计、全面推进、分步实施、重点突破。改革工作区分近期（2011-2014年）和中远期（2015-2020年）两个阶段。近期重点破解城市发展用地瓶颈，对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，并以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试点地区，综合探索规划、土地、建设管理制度。中远期重点在深化研究的基础上，深入推进试点实践工作，认真总结实践过程中的成功经验，探索完善土地管理体

制机制，推进土地政策创新，充分发挥深圳经济特区立法权优势，通过立法保障改革创新成果，全面推进土地管理制度改革。

四、实施保障

（一）加强领导，稳步推进。深圳市人民政府成立土地管理制度改革领导小组，加强对改革工作的组织实施。对于土地管理制度改革的重大事项，及时报请国土资源部和广东省。抓紧制定土地管理制度改革的具体实施方案，统筹规划、全面推进、分步实施、重点突破。

（二）加强监管，定期评估。深圳市人民政府组织对改革方案实施成效进行定期评估，并上报国土资源部和广东省。国土资源部和广东省对深圳土地管理制度改革探索实践工作给予指导和监督检查。

（三）依法实施，规范管理。土地管理制度改革的有关内容超出国家有关规定且不属于经济特区立法权权限范围的，由深圳市人民政府依法定程序报请审批；超出国家有关规定且属于经济特区立法权权限范围的，由深圳市人民政府依程序提请深圳市人民代表大会及其常委会制定经济特区法规；不超出国家有关规定的，由深圳市人民政府制定规章或规范性文件予以规范。

第三篇：深圳市土地管理制度改革总体方案

深圳市土地管理制度改革总体方案

 为全面贯彻落实胡锦涛总书记在深圳经济特区建立30周年庆祝大会和中国共产党成立90周年庆祝大会上的重要讲话精神，率先转变经济发展方式和土地利用方式，提升发展质量和可持续性，努力当好推进科学发展、促进社会和谐的排头兵，根据国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》和《深圳市综合配套改革总体方案》，特制定本方案。

一.总体目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义土地公有制，坚持中国特色社会主义市场经济的原则和要求，紧紧围绕党的十七届五中全会提出的深化改革开放、加快转变经济发展方式的战略部署，围绕城乡一体化、全面城市化和农业现代化发展目标，以产权明晰、市场配置、节约(集约)，科学调控为原则，结合深圳高度城市化、土地全部(国有)、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推进土地资源配置市场化，土地利用高效化和土地管理法制化，促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。

二.改革重点

(一)完善国有土地产权制度，夯实土地管理制度改革基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权力人合法权益。

(二)深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地受益分配机制。

(三)创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式。以土地资本化为重点，丰富完善土地资源资产、资本“三位一体”的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。

(四)加强土地节约集约利用，创新土地二次开发利用机制。落实节约优先的要求，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地的长效机制。

(五)严格耕地保护，建立补偿机制。坚持和完善最严格的耕地保护制度，逐步建立健全农用地特别是耕地保护补偿机制

(六)强化土地调控与监管，促进政府职能转变，适应政府职能转变的要求，综合运用法律、经济。行政和科技手段，完善上下联动、部门协调的工作机制，加强对土地利用的调控和监管。

(七)推进区域合作，统筹协调区域土地利用，结合国家对深圳作为经济特区、全国经济中心和国际化城市发展定位要求、深化区域合作，促进区域土地资源的统筹配置和合理利用

(八)加强土地立法，完善土地管理法治环境。充分发挥深圳经济特区立法权优势，完善土地法制建设，建立健全土地审裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革内容及进度

按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中远期(2016—2020年)两个阶段推进改革。

(一)近期实施内容

近期重点对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制，土地有偿使用，土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面开展试点工作。

1.健全土地权利体系。完善国有土地权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利设定，探索三维地籍管理方法，明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则等。开展土地使用权使用期满后续期相关权益研究。

2.完善土地有偿使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以划拨方式取得外，严格限定划拨用地范围，探索实行国家机关办公、基础设施、社会事业等用地的有偿使用。完善国有土地使用权出让制度，在招标拍卖挂牌出让的基础上，按照公开、公平、公正的原则，创新国有土地使用权公开出让方式及制度。

3.实行差别化土地供应和地价管理标准。实行适应城市发展转型和产业结构优化升级的差别化供地政策，完善体现差别化供地的地价控制标准，健全国有土地使用权供应体系，探索租赁、作价入股等土地有偿使用方式。对产业用地的供地方式和供地年限探索实行差别化管理，并建立操作规范。

4.健全土地节约集约利用机制。探索建立推进节约集约用地工作的综合评价体系，逐步开展对各行政辖区、各类功能区、建设项目用地以及各行业、不同用地主体的多层次土地节约集约利用评价。健全各类建设用地标准体系，完善节约集约用地考核指标体系。建立晚上节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制、责任机制。

5.创新土地二次开发利用机制。探索监理规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制。在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制并审批城市更新计划，统筹安排城市更新改造。借鉴城市更新中盘或存量土地的思路，建立健全土地整理储备政策体系。

探索在城市重点发展区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。

6.创新土地利用调查和规划体系。以国家土地分类标准为基础，探索制定适应城市发展和管理需求的高度城市化地区土地分类和调查标准。探索建立市域和功能片区双层土地利用规划管理体系。在各功能片区设置方案经广东省人民政府同意后，依据市级土地利用总体规划，编制功能片区土地利用总体规划，由深圳市人民政府审批和调整，报广东省国土资源厅备案后组织实施。进一步探索编制功能片区土地利用空间管制规划，明确城市用地、工业用地、农村居民点用地和耕地等管制的具体措施，作为用地管理的依据。

7.完善土地利用计划管理方式。探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系。流量指标实习城市新增用地和存量用地清退挂钩。按照总量控制、远近统筹的方式，由深圳市人民政府依据土地利用总体规划自助安排土地利用计划总量指标，形成年初整体报广东省人民政府和国土资源部备案、年内自主配置使用、年末评估考核的计划指标体系管理模式。

8.改革建设用地审批方式。除国家和省级单独选址建设项目按国家和省相关规定报批外，在深圳市土地利用总体规划确定的中心城区范围内，国务院批审农用地转用方案后，按照广东省人民政府的授权，由深圳市人民政府审核农用地转用实施方案；在中心城区范围外，已由广东省人民政府授权深圳市人民政府审批功能片区土地利用总体规划的，由深圳市人民政府批准农用地和未利用地转用，统筹安排建设项目用地。研究围填海造地与用地管理相衔接的模式和机制，依照海洋功能区划和土地利用总体规划科学开展围填海造地，探索创新围填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加强供地管理。

9.加强耕地和生态用地保护。按照数量、质量和生态三方面管护的要求，加大耕地特别是基本农田保护力度，建立耕地和基本农田保护补偿制度，确保耕地占补平衡和基本农田数量不减少、质量有提高。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，完善并创新农用地生态补偿机制，健全生态用地保护的经济鼓励和制约机制。

(二)中远期实施内容

在近期工作基础上，着眼于既解决自身存在的突出问题，又为全国土地管理制度改革创造经验，深化中远期改革研究，不断总结试点经验，积极推进改革实践，适时通过立法巩固改革成效，形成科学合理、规范有序、符合实际的土地管理体制机制。

 1.完善土地登记制度，建立不动产统一登记制度，明确不动产统一登记的机构，规范登记内容和程序。

2.建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制。探索在行政体制内配置土地权属争议调解机构、人员、经费的方式，以及不同行政层级调解机构的分工和运行机制间的衔接。

3.深化土地收购收回制度改革。引入市场机制，创新土地收购模式和多元化补偿方式，开展换地权益书等权益证书探索。健全土地使用权收回制度，明确收回条件、收回程序等。创新建设用地使用主体推出机制，探索实行优先购买权制度。

4.加强市场(实体)管理和服务体系建设。完善土地有形市场，拓宽交易平台服务范围和方式，创新交易品种，规范市场管理，形成公开、公平、有序的市场环境。加强土地市场服务体系建设，建立信息公开和公众咨询制度。建立土地市场信息、交易代理、土地登记信息查询等服务系统及相应的服务机构，扩大土地交易所、经纪人等服务网络。

5.加强土地收益分配调节。探索完善土地收益分配制度，创新分配机制，探索改革土地使用权转让增值收益分配办法，完善土地租(价)税费体系，开展不动产税和闲置税研究，探索提高新增建设用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地资源占用的税费约束机制，探索建立促进土地节约集约利用的税费调节机制。

6.创新土地金融工具。开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化。研究制定土地资金资产经营政策、收入分配调节以及投融资等政策。

7.加强区域一体化土地利用和保护。探索与周边城市建立区域性土地利用调控机制，整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，推进区域土地资源的合理配置。构建促进产业升级转型的区域土地政策体系，统筹协调区域产业用地配置，探索建立产业转移工业园土地管理新模式。建立健全区域生态补偿机制，共同维护区域生态安全。协调区域产业用地配置，探索建立产业转移工业园土地管理新模式。建立健全区域生态补偿机制，共同维护区域生态安全。

8.开展土地资本化理论和管理研究、探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本化运作与管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。

9.积极借鉴和创新土地管理经验。积极参与国土资源部具有先导性和战略性的重大课题研究。借鉴新加坡、香港等国家和地区的土地管理经验，在前海等深港合作重点地区积极探索具有中国特色并与国际惯例和通行规则衔接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治环境。充分发挥经济特区的立法权优势，有序推进土地产权、市场配置、存量土地管理、不动产统一登记等方面的立法工作，推动土地管理制度改革步入法制化轨道。

11.探索建立土地审裁制度。借鉴香港和国外有益经验，会同地方司法部门研究建立土地审裁制度，丰富土地司法裁判形式，简化司法程序，有效解决征地拆迁、规划实施过程中的纠纷，提高裁决效率和公信力，促进社会和谐公平。

第四篇：新形势下农村土地管理制度改革和农村土地整治问题

新形势下农村土地管理制度改革和农村

土地整治问题

农村土地问题，关系亿万农民切身利益，关系我国工业化、城镇化、现代化顺利推进，关系国家经济社会长治久安。自农村实行家庭联产承包制从而拉开了中国经济改革的序幕以来，城市改革不断深化，而农村土地制度变革却相对滞后。党的十七届三中全会对农村改革发展做出了全面部署，要求推动统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。我们认为，统筹城乡发展需要推进一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权。因此，农村土地管理制度改革是统筹城乡发展的关键环节。尽而使城县化和新农村建设双轮驱动，人居环境得到明显改善。

一、影响统筹城乡发展存在的问题

党的十七届三中全会《决定》提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向。但规范农村土地管理制度是一项十分复杂的系统工程，还有许多问题亟待我们探索解决。

（一）耕地保护工作有待进一步加强。我县耕地保护工作总体上讲是好的，但也存在一些不容忽视的问题。一是规划用地意识不强，还存在规划跟着项目走的现象。二是少数群众对耕地尤其是基本农田保护意识不够。三是在法律、法规宣传上还要进一步加大力度，使耕地保护工作深入人心。

（二）土地利用总体规划相对滞后。由于上一轮土地利用总体规划相对滞后，导致我县多数建设用地都涉及规划问题，为项目的报批、新农村建设带来了一定的影响，从某种程度上讲，也制约了我县的经济发展。而新一轮土地利用总体规划修编还未得到省政府批准，各乡镇土地利用规划尚未完成。但随着我县经济建设的脚步越来越快，新农村建设日新月异，促使我们要加快土地利用总体规划修编步伐。

（三）违法违规用地现象时有发生。主要有以下几种表现：一是受用地计划指标的影响，部分群众达到了建房的要求，但因指标不足以安排村民住宅建设，导致部分村民在没有得到政府及国土部门批准的情况下，擅自修建房屋而产生的违法行为；二是个别村民违反土地利用总体规划，占用耕地修建房屋的现象还时有发生；三是少数村民借养殖业之名，破坏、占用耕地。

（四）农村土地产权制度不明细。农村土地确权及颁证没有落到实处。

（五）农村土地整治力度不够

（六）用地指标严重不足

（七）农村土地流转缺乏市场化机制，规模流转难度较大，流转管理亟待加强。

二、推进统筹城乡发展土地制度改革的几点建议

推动新农村建设和统筹城乡发展必须深化土地制度改革，为发展提供良好的工作基础和制度基础，创新体制机制。

（一）切实坚持最严格的耕地保护制度，为确保全县耕地红线，要进一步强化用途管制，一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。二是完善占补平衡等制度。耕地实行先补后占，不得跨区进行占补平衡，要防止只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。三是要划定永久性基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。四是严格落实国家有关“三农”政策，切实保障农民利益，充分调动广大农民保护耕地的积极性。

（二）加快乡镇土地利用总体规划修编，积极开展村土地利用规划和土地整治专项规划编制，合理安排城乡建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局；加强土地利用总体规划与相关规划的协调与衔接，确保相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划衔接一致。

（三）完善土地监察管理制度

一是加快我县国土系统体制改革步伐，尽快建立与土地管理要求相适应的新型土地监察管理制度和体系，切实履行自己的职责。二是建立健全土地监察网络，明确相关监察人员职责，建立土地监察奖惩制度，并严格执行。三是切实加强基层国土所监察网络建设，加大投入经费，为基层土地监察执法人员配备必要的交通工具，确保一旦有案情，能及时出动，及时查处。

（四）明晰农村土地产权，加快农村土地确权、登记、发证工作。按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中“产权明晰”的要求，将土地产权制度建设与农村土地管理制度改革相协调，界定农村集体土地所有权和使用权及其权能，明确农村土地产权主体及其代表的权利义务关系。推进农村土地确权、登记、颁证，保护农民的权益，进一步明确集体土地所有制的主体地位，防止土地私有化或国有化给农村社会带来不稳定；将农村土地所有权明确到原始取得土地所有权的村农民集体，避免农村行政区划的频繁调整以及

由此造成的集体土地所有权主体的经常性变动及模糊；明确每一块土地的使用性质、用途，所有者和使用者，并颁发相应的土地所有权证、使用权证。

（五）大力推进农村土地整治，将农用地整理、集体建设用地整理和城乡建设用地增减挂钩措施加以整合，统一为田、水、路、林、村综合整治，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为纽带，统筹规划，整村推进，使耕地保护与新农村建设、城乡统筹发展在大平台上实现有机统一。

（六）用好用活土地政策，强化用地保障。省政府下达的农用地转用计划指标向重点小城镇倾斜，优先安排小城镇建设用地；积极编报、实施城乡建设用地增减挂钩试点，新增用地指标和省政府每年下达的建设占用耕地计划预留5%—10%的指标用于小城镇和农民新村建设。鼓励支持乡镇（街道）采取自主实施或引进业主实施土地整理获得建设用地指标，以满足镇村建设需要。按照“一户一宅”原则，引导对农村村民住宅建设按规划、有计划的逐步向小城镇和中心村集中，严禁散建乱建。对 “一户多宅”的进行折旧治乱，彻底拆除原有住房和违法乱搭乱建房，宅基地可根据农户意愿进行流转或还耕，农村宅基地、村庄整理复耕后所节约的土地，除优先满足集体建设用地外，可调剂为城镇建设用地。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者乡（镇）、村道路、水利、公园、医院、敬老院及义务教育学校等公共设施和公益事业建设需要使用土地2公顷以下（含2公顷）的，按占用办理审批手续，由县政府审批，并颁发集体土地建设用地使用证，不再办理征收土地手续，给农民的土地补偿费及安置补助费、青苗和地上建（构）筑物等补偿费，可比照征收集体土地补偿标准执行，涉及占用耕地的应按有关规定履行补充耕地义务；使用城镇规划区内国有土地的，扣除征收土地成本费用外，所得收益的80%用于城镇基础设施建设。

（七）加强土地市场运作，坚持走新型城镇化道路，采取市场化的方式运作小城镇和农民新村建设。鼓励企业以房地产开发带动小城镇新建或改造，加快小城镇街区的整体改造；小区开发由政府采取“统一征地、公开拍卖”方式，将基础设施建设和房屋拆迁安置实行市场一体化运作，打捆由开发业主实施。农民新村基础设施和公共设施由政府统一建设，乡镇通过规划引导、政策引导、示范引导、宣传引导等方式，发动农民按照规划的要求自主入建。探索农民新村农房建设基金制度，由县财政筹集必要资金作为农民新村专项建设基金；探索农民建房保证金制度，乡镇（街道）按统一标准收取建房保证金5000—10000元/户，确保农民新村建筑样式、房屋户型、建设风格等符合规划要求，确保迁建及改建超标房屋旧宅基地拆除还耕。

（八）加快农村土地流转步伐。一是落实承包经营权,为土地流转创造前提。要调查、核实农户土地承包合同情况，重新登记《农村土地承包台帐》,向农户颁发全国统一的《农村土地承包经营权证》,认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料,做到承包地块、合同、证书、台帐“四到户”、“四相符”,所有档案资料委托乡镇土地流转中心集中保管,逐步实现土地承包档案管理信息化。二是健全管理制度，建立土地流转保障机制。尽快出台

《农村土地流转管理实施办法》。三是健全管理机构，加强规范管理。四是建立市场化机制，促进农村土地流转。大力发展中介服务组织。建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。鼓励发展土地股份合作社。五是加大扶持力度，强化政策保障。实行土地流转奖励政策。拓宽农村劳动力就业渠道。加强农村劳动力技能培训，大力发展二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道，就地转化农村劳动力。健全农村社会保障机制。大力扶持创建土地流转合作社。组建农业担保公司,为农民土地承包经营权、林权等流转行为提供担保,为参与土地规模经营的农业企业、专合组织和种养大户提供信贷担保服务。

第五篇：深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读(一)

《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读

（一）(一)加强土地产权制度改革，着力构建产权明晰的土地管理新局面

1、关于明晰土地权益

【面临问题】

一是农村城市化历史遗留问题涉及土地的权属状况纷繁复杂。我市经过1992年和2004年两次城市化土地统征(转)，实现全市域土地的全部国有化，但是在土地征(转)过程中存在许多历史遗留问题。征地历史遗留问题主要表现在：部分土地已经实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；部分政府已征土地尙没有完善征地补偿手续；仍存在一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的土地没有按照国有建设用地规范化管理，仍然停留在用地批文状态。转地历史遗留问题比较突出的有：仍有部分土地没有完善转地补偿手续，补偿工作不彻底；规定交由城管、水务、农业和储备中心管理的土地，仍没有清晰移交等。二是原农村土地的权益内涵不清晰。

【改革思路】

基于上述问题，《总体方案》中“近期实施内容”第1点“健全土地权利体系”中提出“明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则”。指出了在产权管理方面的核心任务就是首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径，最终明确土地权属，其中改革的难点和重点就是原农村土地权益的实现问题，改革的路径为：首先，在国家、广东省和深圳市相关政策规定基础上，加快建立健全国有土地产权管理政策体系，重点明晰原农村土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等，推进并完善涉及非农建设用地、征地返还地、征(转)地历史遗留问题以及违法建筑处理相关政策的制定，加强对各类土地政策中涉及建筑处理相关政策的规定，加强对各类土地政策中涉及土地权益认定规范的统筹以及确权工作程序、规则的制定，开展农村城市化后土地权益重构政策研究，分类研究制定国有土地产权管理政策；其次，推进原农村土地产权制度创新、以实现城市发展为根本目标，以土地利益合理分配为核心，以政策统筹、整体核算为基础，创新土地产权管理制度，丰富原农村土地依现状、依改造等不同确权路径，探索涉及农村城市化历史遗留问题的各类用地不同权益市场化实现形式，在房地合一登记体系内探索房地权利分离条件下的管理制度，并积极构建用地、安置房、经济补偿、土地权益书、作价入股等相结合的安置与补偿模式，通过项目开发、土地储备、城市更新和城市发展单元规划等手段，综合运用规划、土地、经济等其他政策，统筹解决社区农村城市化遗留问题和社区转型发展问题，破解确权难题，综上所述，对不同权利主体的权益给予清晰界定，继而明确权属，实现规范的土地权属管理，这是原农村土地国有化后土地产权管理制度上的重大探索创新。、2、关于完善国有土地空间权利体系

【面临问题】

深圳面临土地、空间、资源、环境等难以继的局面，城市发展目标要求深圳必须转变经济发展模式，在空间上主要体现为土地利用逐步向地上、地下方向拓展。但是，从国家层面上而言，土地空间使用权尽在《物权法》中有原则性的规定，权力体系尚未细化，难以实现土地空间的精细化管理，近年来，我市积极开展三维地籍管理平台建设，但是也仅完善了土地立体化空间管理。

【改革思路】

《总体方案》“近期实施内容”中“健全土地权力体系”中提出“完善国有土地权利体系，细化地上、地标、地下土地使用权权利设定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面构建土地空间使用权法律框架，结合城市规划管理和土地管理要求，在吸收借鉴国内外经验基础上，研究细化土地使用权空间权力体系，系统研究土地空间使用权的权利性质与便捷，主体与客体及权利义务，细化空间使用权权利、丰富空间使用权各项权能，界定空间使用权权益，为开展土地空间权确权登记试点提供指导，推进土地空间权确权登记试点实践，对空间使用权取得、登记、流转、抵押等环节予以规范，制定空间使用权实体性政策和程序性政策，急救提东土地空间使用权相关立法工作，另一方面，探索研究土地空间立体化硬功技术标准。依托土地空间立体化应用理论体系及技术方法，制定空间使用权技术规范，进一步完善土地空间使用权测绘，等级技术规范，制定三维视角下的土地空间使用规范。

3、关于完善土地登记制度

【面临问题】

一是国有未出让土地没有实行同一等级管理。根据城市化转地相关政策规定，转地完成后农业用地(含基本农田)、水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地，城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地，储备土地分别一脚农业、水务、城管和市土地储备机构等部门实施划线移交管理，各类用地涉及多个职能部门，但各职能部门的管理范围没有清晰界定，存在交叉管理和职责不清现象，使用权、管理权等得不到有效落实，特别是国有储备土地的资产资本运作需要登记发证为条件，但是当前国有储备土地的登记状况不理想，直接影响了储备土地管理。

二是部分国有合法用地尚未完全纳入土地登记管理。根据有关数据，部分合法用地比如市政道路、公共设施和市政设施等，急于用地类型的特殊性，未完全按照权属管理的要求进行日常管理，均为完全纳入土地登记，这不仅不利于保障权利主体的权益，也无法引入社会管理方式，无法按照市场化运作模式进行管理，土地资本化属性未能实现，同时从技术上和政策管理上军给地籍数据管理和信息化建设带来了隐患，另外，原农村合法用地也由于缺乏政策引导和政策激励，未进行登记管理，而除合法意外的用地则大多因土地产权不清等问题，基本有利于产权登记管理之外。

【改革思路】

基于上述问题，《总体方案》“中观其实施内容”第一点“完善土地登记制度”中提出“建立不动产统一登记制度，明确不动产统一登记的机构，规范登记内容和程序”，通过土地总登记，实现产权明晰，保护权益，流转通常的土地产权管理制度，主要做法包括：一是推进土地总登记试点实践工作。充分学习和借鉴北京、天津等相关城市土地总登记经验，实践探索登记发证，登记造册等多层次土地登记制度，完善土地总登记的内容规则和程序，研究制定土地总登记工作规程。二是有序推进国有为出让土地总登记。探索土地统一等级制度，将农业用地(含基本农田)、水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地、城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地、林业用地等国有为出让用地均登记到政府名下实行造册备案管理，并实现动态更新，加快推进储备土地总登记工作，加快将全市应纳入而未纳入库的储备土地清理入库，理清储备土地上的权属和经济纠纷，处理违法用地行为，实施储备土地的全覆盖登记。三是完善促进不动产统计登记的政策体系。完善促进不动产统一登记的相关激励性和强制性政策，构建推动不动产统一登记的制度环境。

4、关于土地权属争议调解和司法处理机制

【面临问题】

我市全面推进土地确权登记会涉及大量土地权属争议调解案件的增多，土地争议调解机制的健全和完善是土地管理日常工作的一个重要内容，但是，目前土地权属争议调解工作缺乏专门机构，人员和经费支持，尚未形成常态化机制，没有进行规范化管理，发挥作用有限。难以满足需求，此外，土地权属争议的解决机制包括当事人协商、调解机构调解、象征机关裁决，人

民法院司法审判等多层次手段，但各机制之间相互独立，缺乏有效的协调与衔接，程序复杂、周期过长、效率较低、裁决结果公信力有待提高。

【改革思路】

基于上述问题，《总体方案》“中远期实施内容”第二点“建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制”中提出“探索在行政体制内配置土地权属争议调解机构、人员、经费的方式，以及不同行政层级调解机构的分工和运动机制，建立土地使用权争议事项当事人下上、调解机构调解、人民法院司法审判等解决机制。