我国税收制度改革三十年回顾与展望

第一篇：我国税收制度改革三十年回顾与展望

我国税收制度改革三十年回顾与展望

摘要：改革开放以来，中国税制改革进程可划分为三个阶段：有计划商品经济时期的税制改革(1978～1993年)、社会主义市场经济初期的税制改革(1994～2000年)和社会主义市场经济完善时期的税制改革(2001年至今)。本文对三个阶段税制改革进行回顾后认为：中国改革开放三十年税制改革有五大成功经验：税制改革必须有理论突破为先导、税制改革中必须考虑财政可承受能力、税制改革要走渐进式道路、税制改革要与国企改革协调推进、税制改革中要强化税收的调控功能。结合国际、国内经济环境变化和国际税制改革潮流，提出进一步完善我国税收制度的政策建议。

关键词：税收制度；经验回顾；展望

中图分类号：F812.0

文献标识码：A

文章编号：1007―7685(2008)10―0053―04

改革开放三十年来，我国税收制度先后经历几次大的调整，初步建立起适应社会主义市场经济调控要求的复合税制体系。本文在对三十年税制改革历程回顾的基础上，总结三十年税制改革的理论突破和实践创新，评价改革得失，探讨新时期的税制改革方向和完善思路。

一、三十年税制改革历程回顾

改革开放三十年来，中国税制改革进程可划分为有计划商品经济时期的税制改革(1978～1993年)、社会主义市场经济初期的税制改革(1994～2000年)和社会主义市场经济完善时期的税制改革(2001年至今)三个阶段。

(一)有计划的商品经济时期的税制改革(1978～1993年)。这一时期的税制改革可分为涉外税制的建立、两步“利改税”方案的实施和1984年工商税制改革。

1.1978年至1982年的涉外税制改革。1978年至1982年是我国税制建设的恢复时期和税制改革的起步时期，从思想上、理论上为税制改革的推进做了大量突破性工作，为税制改革的推进打下理论基础。从1980年9月到1981年12月，为适应我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作的需要，五届人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，初步形成一套大体适用的涉外税收制度。

2.1983年第一步“利改税”方案。1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，将建国后实行了三十多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润、国家不能向国营企业征收所得税的禁区，成为国家与国有企业分配关系的一个历史性转折。

3.1984年第二步“利改税”方案实施和工商税制改革。为加快城市经济体制改革的步伐，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等一系列行政法规，成为我国改革开放后第一次大规模的税制改革。此后，国务院又陆续发布关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，七届人大四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国工商税制共有37个税种。这些税种按照经济性质和作用大致可分为流转税类、所得税类、财产税和行为税类、资源税类、特定目的税类、涉外税类、农业税类七大类。总之，这一时期全面改革了工商税制，建立了涉外税制，彻底摒弃“非税论”和“税收无用论”的观点，恢复和开征了一些新税种，使我国税制逐步转化为多税种、多环节、多层次的复合税制，税收调节经济的杠杆作用日益加强。

(二)社会主义市场经济初期的税制改革(1994～2000年)。1992年党的“十四大”提出建立社会主义市场经济目标后，为适应市场经济的要求，按照“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系”的要求，1994年我国启动了建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革。

(1)全面改革流转税。以实行规范化的增值税为核心，相应设置消费税、营业税，建立新的流转税课税体系。对外资企业停止征收原工商统一税，实行新的流转税制。

(2)对内资企业实行统一的企业所得税。取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税，同时，国营企业不再执行企业承包上缴所得税的包干制。

(3)统一个人所得税。取消原个人收入调节税和城乡个体工商户所得税，对个人收入和个体工商户的生产经营所得统一实行修订后的个人所得税法。

(4)调整、撤并和开征其他一些税种。调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税；取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金和工资调节税；开征土地增值税、证券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。改革后的我国税制，税种设置由原来的37个减少为23个，初步实现了税制的简化、规范和高效统一。

(三)社会主义市场经济完善时期的税制改革(2001年至今)。1994年的工商税制改革初步确定了市场经济下我国税收制度的基本格局，在此后的十几年间，随着社会主义市场经济的不断完善，我国又推行以费改税、内外资企业所得税合并、增值税的转型为主要内容的税制改革。

1.稳步推动“费改税”改革，将一些具有税收特征的收费项目转化为税收。2000年10月22日国务院颁布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，自2001年1月1日起在全国范围内征收车辆购置税，取消了车辆购置附加费。同时，为切实减轻农民负担，中央决定从2000年开始在农村开展税费改革，根据“减轻、规范、稳定”的原则对农(牧)业税和农业特产税进行了调整，明确在五年内逐步取消农业税。2006年3月14日，十届人大四次会议通过决议在全国范围内彻底取消农业税。

2.合并内外资企业所得税。2007年3月16日，十届全国人大五次会议审议通过《中华人民共和国企业所得税法》，结束了企业所得税法律制度对内外资分立的局面，逐步建立起一个规范、统一、公平、透明的企业所得税法律制度。

3.对车船使用税、城镇土地使用税等税种的改革。2007年1月1日，《中华人民共和国车船税暂行条例》正式实施，取代了1986年9月15日国务院发布的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》。此外，修改过的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》也于2007年1月1日起正式实施。这次修改将外商投资企业和外国企业也纳

入城镇土地使用税的纳税人范围，同时根据社会经济的发展情况，提高了税额标准；2006年4月28日国务院公布《中华人民共和国烟叶税暂行条例》，对烟叶的收购实行20％的比例税率。截止到2007年底，我国现行税制中的税种设置进一步减少为19个，税制更加规范和统一。

二、三十年来税制改革的基本经验

(一)税收制度改革的推进必须有理论突破作为先导。税收作为政府财政收入的主要形式，其征税依据、征税对象、征税标准、税率高低等课税要素的确定，均需要有理论作为支撑。计划经济体制下由于对国家与国营企业的关系认知，形成了国营企业只能上缴利润、不能上缴税收的做法，也就形成了“税收无用论”的理论观点。而随着改革开放的推进，对国家和国营(有)企业关系认知的进一步深化，推动了税制改革的理论突破。社会主义国家具有社会经济管理者和国有资产出资者的两种身份和两种权力，从而才有了20世纪80年代初的两步“利改税”方案的实施，确定以所得税形式处理国家与国营(有)企业的分配关系，使国家和企业的利益分配关系用法律的形式确定下来，步入了规范化、法制化的轨道。并且统一了税法，扩大了企业的自主权，为多种经济主体的发展和财政体制改革的推进创造了条件。

(二)税收制度改革中必须考虑到财政承受能力。在以“放权让利”为主要特征的经济体制改革进程中，税制改革必须考虑到财政可承受能力，税制改革不能带来财政收入的大幅度减少。对一个由计划经济体制向市场经济体制转轨的发展中大国而言，加强财政宏观调控能力的重要原因还在于改革过程的复杂性和艰巨性。改革是一个利益重新分配的过程，在改革尚未创造出新增利益之前，改革的成本只能由财政来负担。另外，经济全球化所带来的不确定性，也是需要加强财政宏观调控的重要原因。无论从改革，还是从发展、稳定的角度看，税制改革不能弱化财政的宏观调控能力。

(三)税收制度改革必须走渐进式道路。在改革开放初期，为吸引外资，我国对外资企业实行了优于内资企业的所得税税率和税前扣除标准，这对引进外商直接投资，学习国外先进的技术和管理经验确实发挥了重要作用。进入21世纪后，随着市场经济和国内投资环境的逐步完善，为使内、外资企业处于公平竞争的同一起跑线上，推动内、外资企业所得税的合并成为必然。同时，为减少内、外资企业所得税合并对吸引外资的负面影响，在税制改革过程中也坚持了渐进式改革原则，对外资企业的税收优惠给予五年的缓冲期。

(四)税收制度改革与国有企业改革、财政体制改革协调推进。税制改革必须以政府和国有企业关系的变革为前提，政府和国有企业关系定位的变化将直接影响到税收在处理政府与国有企业分配关系时的形式。同时，税制改革也是财政体制改革的基础，正是1994年税制改革初步构建符合市场经济要求的复合税制体系后，才有了1994年财政体制改革中央与地方政府税种收入的规范化划分。

(五)随着市场经济的不断完善，充分发挥税收调控经济的杠杆作用。市场经济要求发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少政府指令性计划对经济的干预，这就要求强化税收调控经济的杠杆作用。通过优惠税率、税收减免、税前扣除等税收优惠来贯彻政府的调控意图，根据客观经济形势变化和国际税制改革的潮流，适时调整我国的税种结构，开征新的税种或取消不合时宜的税种，优化税制结构，强化税收对经济运行的间接调控功能。

三、税收制度改革和发展中存在的问题

(一)税收的法治化程度仍需进一步提高。为防止政府公权对私人产权的肆意侵犯，民主国家一般均确立了税收法定主义原则，即“有税必须立法，未经立法不得征税”的原则，并且这一原则大都写入了宪法。而我国宪法中关于税收的条款仅为宪法第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，找不到关于纳税人权利的相关规定。从理论上讲，税收法定主义原则要求税收要素和税收程序法的基本方面，均由立法机关立法，税收征管程序中的具体问题由行政机关通过行政法规来规范。从我国目前各税种的法律层次来看，大多数是以国务院行政法规的形式出现，立法层次较低。

(二)税收调控经济的功能还比较弱。我国现行税制体系格局是1994年税制改革后确立起来的，随着国际经济环境变化和国内经济发展，经济运行中出现了一些新的问题，而税收在发挥引导产业结构调整、解决收入分配、促进循环经济和可持续发展、调控经济过热或过冷等方面还存在一定的缺陷。目前的主体税种增值税仍为生产型增值税，不利于资本密集型企业的发展，税收在引导企业技术升级、提升经济增长质量方面仍有缺陷。

四、完善我国税收制度的政策建议

(一)税制改革与科学发展观相适应。党的十七大报告提出，要“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”实行有利于科学发展的财税制度，就必须贯彻“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”的原则，建立有利于提高自主创新能力，有利于转变经济发展方式、推动产业结构优化升级的税收制度，构建有利于统筹城乡发展、区域协调发展及有利于收入分配的公平，有利于加强能源资源节约和合理使用，有利于生态环境保护的税收制度。

(二)税制改革与法治化建设相适应。党的十七大提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治税是税收工作的灵魂和立足点，要求有健全的税法体系：税务机关依法履行职责，在法律规定的职权范围内活动并接受行政司法机关和社会监督，纳税人能够依法履行自己的纳税义务并保护自己的合法权益，在税法面前人人平等。因此，税制改革必须坚持法治化原则，纳税人、税收行政机关都要服从于法，法外无税。推进税法体系建设，积极参与税制改革、税收立法调研，完善税收法律体系。

(三)逐步推进主体税种和地方税体系建设的改革。继续推进增值税转型，力争尽快在全国范围内实现从生产型增值税向消费型增值税的转变，在转型的同时，要推进增值税的“扩容”，即把有条件实施增值税的营业税税目纳入增值税征收范围。稳步推进营业税改革，适度调整部分营业税税目的税率和计税依据，消除重复征税的问题。全面贯彻落实新的企业所得税法及其实施条例，完善各项配套措施和办法。推进房地产税制改革，全面总结开展房地产模拟评税试点工作经验，继续研究完善物业税改革方案及其配套措施。以开征物业税等为契机，研究构建持续稳定增长的地方税体系，以使中央与地方政府的财力事权相一56一统一，进一步完善分税制，更好地配合并促进公共财政体制建设，为社会提供均等化的基本公共服务。

(四)强化税收调控功能，构建有利于科学发展的税制体系。第一，建立和完善有利于促进自主创新、推动产业结构优化的税收制度体系。一方面完善鼓励高新技术企业发展、促进自主知识产权研发应用的税收政策，另一方面加大对高科技产业、涉农产业、资源节约和环境友好型产业的税收支持力度，建立支持现代服务业发展、鼓励发展基础设施建设产业和促进公共文化事业发展的税收政策。第二，建立促进收入公平分配的税收制度体系。继续推进个人所得税改革，研究推进建立综合与分类相结合的个人所得税制，同时继续完善消费税制度，加大对高消费行为的税收调节力度；针对收入存量，则要完善财产税制，加大对个人存量财富的调节力度。积极鼓励慈善捐赠事业的发展，通过加强对“第三次分配”的税收引导促进收入的公平分配。第三，建立促进资源环境保护和可持续发展的税收制度体系。在所得税、流转税的改革方面，进一步突出对环境保护、能源节约、资源可持续利用的政策引导，形成全方位、多环节促进资源环境保护和可持续发展的税制体系。第四，建立推动区域协调发展的税收制度体系。在继续完善促进西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴的税收政策及继续深入推进区域性优惠政策向产业性优惠政策转移的同时，针对不同的主体功能区，完善相应的区域性税收政策。区域协调发展还要求我们完善增值税、所得税等一些主要税种的收入归属机制，妥善处理区域间税收分配关系，保障区域间合理的财政利益。

(责任编辑：闫春英)

第二篇：我国国有企业制度改革三十年回顾

我国国有企业制度改革三十年回顾

2011年07月04日 15:01 来源： 作者： 字号

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内容摘要：国有企业改革30年可以分为两大阶段，前15年推行企业承包制和国有企业授权经营，主要是放权让利，探索两权分离。后15年明确以建立现代企业制度为方向，进行企业制度创新和公司制改革，取得了重大进展。

关键词：经济管理，企业改革，基本制度

企业制度是指围绕企业基本财产关系而形成的法律和非法律规范，包括企业法律形式、企业所有权结构、经营组织、公司治理等。更广义内容还包括企业与利益相关者如员工、债权人、供应商、消费者、社区等有关利益关系的制度。企业改革30年来，随着我国从计划经济向市场经济转轨，国有企业从作为政府行政附属的生产单位，转变为股份制成为公有制的主要实现形式，企业制度和法律形式发生了深刻的变化。

一、我国国有企业改革的两个阶段

从1978年底开始的国有企业改革可分为两大阶段，第一阶段是从1978年到1992年，推行企业承包制和国有企业授权经营，主要是放权让利，探索两权分离。第二阶段是1993年起到现在，明确以建立现代企业制度为方向，不断深化改革、完善新体制(张卓元，2008)。

(一)前十五年的国企改革：主线是放权让利、探索两权分离

1978年10月，四川省宁江机床厂等6个企业进行了扩大企业自主权的试点，确定企业在增收基础上，可以提取一些利润留成，职工可以得到一定的奖金。允许国有企业从事国家指令性计划之外的生产，允许出口企业保留部分外汇收入自主支配。1983年开始实行“利改税”。1984年10月，党的十二届三中全会做出了关于经济体制改革的决定，提出国有企业改革的目标是：要使企业真正成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力。按照这一目标，国有企业改革转向实行国家所有权与企业经营权的“两权分离”。1986年12月，国务院提出推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1987年，全国预算内企业的承包面达78%，大中型企业达80%。1990年，第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户，占承包企业总数的90%。接着又开始第二轮承包。从扩大经营自主权到承包制的放权让利改革，使企业开始有一定的活力。但是承包制“一对一”的谈判强化了政企不分，所有权不能约束经营权。经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益，形成“内部人控制”和经理人短期行为，普遍出现企业承包一轮，国有资产流失一轮，富了和尚穷了庙。

表1 放权让利阶段国有企业制度发生的变化(1978至1992年)

(二)后十五年的国企改革：主线是企业制度创新和公司制

1993年11月，党的十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，其特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。1994年开始现代企业制度试点100家。到2005年底，国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面为52.7%。国有中小企业改制面已达80%以上。1997年党的十五大报告和1999年党的十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济的布局和结构的任务，执行“抓大放小”的方针，发挥国有经济的主导作用。国有经济主要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。又经过将近十年的努力，调整国有经济布局和结构的任务取得了重大进展。国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，而从一般竞争性行业中逐步退出，开始改变国有企业量多面广和过于分散的状况。1998年，全国国有工商企业共有23.8万户，而到2006年，国有企业户数减少至11.9万户。1997年，全国国有工商企业实现利润800亿元，而到2006年，全国国有企业实现利润达1.2万亿元，增长了14倍。

表2 制度创新阶段企业制度发生的变化(1993年起至今)

二、我国企业制度发生了深刻的变化

在前15年的放权让利为主的阶段，国有企业经营机制有所改进，企业制度尚未发生基本变化；在后15年的制度创新为主的阶段，企业制度发生了根本性变化。在法律形式上，实现了从行政附属物到公司独立法人的转变；在所有权结构上，实现了从国有独资到股权多元化的转变；在经营组织上，实现了从单一工厂制向现代经营组织的转变；在公司治理上，实现了从厂长经理负责制到现代公司治理的转变。

(一)企业法律形式：从行政附属物到公司独立法人

企业法律形式，是规定企业出资者、管理者的权责及相互关系的法律规范。企业法律形式不同，出资人的权利和承担的责任亦不同。

1.政府转变了对微观经济的管理方式，国有企业转变了法律适用形式。从放权让利开始，1983年国务院颁布《国营工业企业暂行条例》，1984年国务院又颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，在生产经营计划、产品销售、产品价格等10个方面对扩大企业自主权做出规定。1988年《全民所有制工业企业法》(以下简称《企业法》)出台，以专门立法的形式规定了国有企业作为商品生产者和经营者的法律地位。在国家计划指导下，企业在原材料选购、产品销售、工资形式、奖金分配、人员编制等方面均有权根据有关法律自行做出安排。1992年7月，国务院又颁布了《全民所有制企业转换经营机制条例》，进一步规定企业享有14项经营自主权。但是，政府仍然要承担无限责任，没有触及产权制度改革。

党的十四届三中全会通过建立现代企业制度，实行政企分开和企业制度创新，全国人大通过了适应市场经济的《中华人民共和国公司法》(1993年，以下简称《公司法》)，从法律上第一次确立了公司制的形式、机构权责、合并、破产等内容；明确了“公司法人治理结构是公司制的核心”(1999年)。截至2007年底，在工商行政管理部门登记的公司制企业已达120多万家；大部分国有企业通过产权改造、引进战略投资者、资本市场上市等途径，已经改制为多元股东持股的公司制企业，中央企业及下属子企业的股份制比例已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。在公司制企业中，有限责任公司的数量从1995年到2000年增加了近4倍，股份有限公司的数量增加了8倍多，到2006年底，65%以上的私营企业建立了有限责任公司制度。公司制确立了企业独立的的法人地位，拥有独立的法人财产权，投资者包括政府在内只以投入企业的资本为限承担有限责任，成为相对独立的法人实体和市场主体。

2.企业划分标准从依照所有制形式向根据承担责任形式转变。1992年以前，我国企业按生产资料或企业归谁所有来划分，即按所有制划分，如全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业等。1994年《公司法》的出台开始了以出资者的责任形式为基础对国内企业种类划分，主要分为有限责任公司(包括国有独资有限责任公司)、股份有限责任公司、个人独资公司、有限合伙公司等。这种新的划分赋予企业相对平等的市场地位，同时对企业内部治理制度也进行了现代化的规范。国企法律形式的改变是与国企改制分不开的，在多数国有企业改为公司制后，我国企业在法律形式上基本实现了与国际现代企业制度的接轨。

(二)国有企业所有权结构：从国有独资到积极推行股份制

国有企业的所有权结构变革经历了从全部国有独资——有进有退、抓大放小——除在少数保持国有绝对控股以外，多数实现股权多元化的过程。

1.股份制试验。1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，同年11月，由上海电声总厂发起的上海飞乐音响公司开始向社会公开发行股票，成为中国第一家股份有限公司。同时期闻名的股份制企业在北京有天桥股份有限公司，在东北有沈阳金杯股份有限公司等。深圳也开始发起股份制改革试验。到1988年，据有关部门统计，当时全国的股份制企业已有6000多家。但由于缺少规范，有的地方出现了一哄而起的现象，1988年底，中央提出规范股份制发展问题，股份制改革放缓。

2.有进有退，抓大放小。党的十五大提出“对国有经济布局进行有进有退的调整”，对国有企业“抓大放小”(1997年)，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。1995年9月，中共十四届五中全会提出“对国有企业实施战略性改组”，“搞好大的，放活小的”，“区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐”。自此，各地开始大规模地推进中小企业产权改革，大批国有中小企业整体或部分出售给非国有投资者，到2000年，多数地方国有中小型企业的改制面已超过80%。

3.大中型国有企业改制。1999年9月党的十五届四中全会提出“要积极探索公有制的多种有效实现形式”，“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力”，这对推动大中型企业实现股权多元化起了非常重要的作用。随着产权的流动和重组，以股份制为主要形式的混合所有制经济迅速发展起来。到2004年，全国2903家国有及国有控股大型骨干企业已有1464家改制为多元股东持股的公司制企业，改制面为50.4%，国有控股的境内外上市公司达到1000余家。到2008年7月，国务院国资委直接持有全部股权的国有独资的大型国有企业已从2003年的179家减少到149家。据不完全统计，在中央企业中，集团公司未改制上市，而优质子公司上市的企业已经超过70多家。在省级地方层，省级国资委直接持有全部股权的国有独资的国有企业一般在50家左右，其余的大多数国有企业实现了股权多元化。而大型国有企业股权多元化改革却进展较慢。

(三)国有企业经营组织：从工厂制到现代经营组织

企业经营组织制度主要是指企业内部的功能与组织设计。国有企业经营组织的变化，在组织功能上，从单一生产功能为主的工厂制逐步演变为具有较完整市场经营功能的法人体制；在组织体制上，由单一企业和行政性公司为主向大企业、大集团体制演变。

1980年7月，国务院发布《关于推动经济联合的暂行规定》，以冲破对行政性公司条块分割体制的制约。最早成立联营公司的是第二汽车制造厂(后改为东风汽车公司)。1986年3月国务院进一步提出横向联合要不受地区、部门、行业和所有制限制；企业之间要提供以大中型企业为骨干，以优质名牌产品为龙头进行联合；可以是紧密型的、半紧密型的，也可以是松散型的等等。联营公司体制毕竟只是企业间浅层次的合作，很难实现战略性协同和一体化运作。1987年12月国家体改委、国家经委颁布《关于组建和发展企业集团的几点意见》，1991年12月首批试点企业集团达55家。1997年大型企业集团试点增至120家，一些行业性总公司改为集团公司，如中石油集团、中石化集团。一些大公司利用并购、行政划拨等手段重组其他国有企业后成立新的集团，如宝钢重组上钢、梅钢。到2003年的189户中央企业中，采用集团公司体制的有113家。

(四)国有企业公司治理：从厂长经理负责制到现代公司治理

公司治理，指的是有关公司控制权和激励与约束机制的一系列制度安排，以及问责机制的设置。

1.从厂长经理负责制到通过法定程序“双向进入”的公司治理。改革开放初期国有企业实行党委领导下的厂长分工负责制。1984年，中央选择100家工业企业进行厂长负责制试点。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《企业法》总则中规定“企业实行厂长(经理)负责制”，“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。1993年以来实施《公司法》，改制后的公司都要建立法人治理结构，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。党的十五届四中全会指出：“国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规履行职责”(1999年)。

2.稽查特派员和外派监事会主席制度。为了加强对国有企业的监督，1998年上半年，国务院决定建立国有企业稽查特派员制度，其主要工作是审查企业账目和财务状况以及检查企业领导人是否存在违纪违法现象，并向国务院报告。到1998年年底，选派了两批共五十多名稽查特派员对若干重点国有大型企业进行实地稽查。1999年，稽查特派员改名为外派监事会主席。这项稽查制度在国有企业公司治理还不规范的情况下，对监督国有企业及其领导人的行为有一定积极作用和威慑作用。其直接向国务院报告的机制在国资委成立后又改为向国资委报告。

3.大型企业董事会试点。从2003年起国资委对直接持股的国有独资企业进行建立和完善董事会试点工作，希望通过国有独资公司董事会试点，完善国有控股公司的治理结构，从而明确受托责任和问责机制，来完善企业内部监督。到2008年，董事会试点企业已由2004年的神华集团、宝钢集团等7户企业扩大19户，有14户企业的外部董事超过了董事会全体成员的半数。同时，选择了中国外运进行外部董事担任董事长。外部董事人数已增加到65人，其中有30人兼任两户企业的外部董事。随着试点工作的开展，国资委研究制定下发了《国有独资公司董事会建设指导意见》、《外部董事管理办法》、《国有独资公司职工董事管理办法》等规范性文件。试点企业已由过去实际上的“一套班子”的领导体制即“一把手负责制”逐步向董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司治理结构转变。

4.努力建立与市场经济相适应的激励与约束机制。在计划经济体制下，国有企业领导人属于国家干部，其职务由国家任免，工资由国家规定。推行承包制时，国有企业领导人收入与企业上缴利税挂钩。上世纪90年代中期以后，国有企业领导人开始实行年薪制。2002年，财政部、科技部制定了《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》。2006年，国资委和财政部颁布了《国有控股上市公司(境外)实施股权激励试行办法》和《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》，表明国有企业股权激励机制开始实施。2006年12月，宝钢股份率先推出股权激励计划。随着国有企业体制改革的进一步深化和股权分置改革的基本完成，股权激励面临的政策法律环境逐渐规范和完善，积极探索行之有效的考核方式和方法。2006年8月，国务院国资委正式公布了166户中央企业2005经营业绩考核结果，中央企业的关键绩效指标体系更加完善。

参考文献

〔1〕陈清泰、吴敬琏、谢伏瞻：《国企改革攻坚15题》，中国经济出版社，1999。

〔2〕张卓元：“30年国有企业改革的回顾与展望”，《企业文明》2008年第1期。

〔3〕秦永法：“中央企业董事会试点及其进展”，《国有资产管理》2007年第3期。

〔4〕章迪诚：《中国国有企业改革编年史》，中国工人出版社，2006。

来源：国研视点

第三篇：中国农村经济改革三十年回顾与展望

中国农村经济改革三十年回顾与展望

摘要：纵观中国农村经济改革已走过30年，每一次重大变革都与深刻的社会历史背景密切相关，其实质是市场化和城乡一体化程度逐渐加深的过程。当今中国正处于工业化的关键时期，城乡差距过大和农民增收困难等问题已影响到经济社会的稳定发展，统筹城乡发展将是未来一个时期中国农村经济改革的基本背景。

关键词：中国农村经济改革；回顾；评价；展望

中图分类号：F320.2 文献标识码：A

文章编号：1007-7685(2009)02-0036-04

一、中国农村经济改革三十年回顾

中国农村经济改革三十年的历程可分为四个阶段：

第一阶段从1978年到1984年。党的十一届三中全会以后，由“包产到户”和“包干到户”等形式发展而来的家庭联产承包责任制逐步在全国推开。家庭联产承包责任制的普遍实行，使中国农村逐渐形成“乡政村治”的二元基层治理体制新模式，也标志着农村微观经济组织基础从此发生了本质改变。1982年到1984年的三个中央“一号文件”，从理论上肯定了家庭联产承包责任制是中国共产党领导下中国农民的伟大创造，是社会主义经济的组成部分，是马克思农业合作化理论在实践中的新发展。

第二阶段从1985年到1991年。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》明确了社会主义经济是有计划的商品经济，从理论上实现了从计划经济向商品经济的重大转折，农村经济改革也迈向市场的探索阶段。改革农产品统派购制度、建立农产品市场体系是这个阶段农村经济改革的中心任务。1985年，中国开始实行农产品收购的“双轨制”，以合同订购和市场收购的形式取代了农产品的统购统派。蛋类、水产品、蔬菜和肉类等农产品的生产和流通在1992年前就被全面放开。其中，水产品是我国最早完全放开管制的农产品；国家对粮食和棉花则实行了较长时间的“双轨制”，直到2004年粮食才放开生产经营，是我国最晚放开管制的农产品。乡镇企业在这个时期异军突起，不但为调整农村经济结构奠定了基础，而且还为解决我国农村剩余劳动力转移问题创出一条新路子。1992年，我国有乡镇企业2321万家，近90％分布在行政村和自然村，共有职工约1.13亿人，农村家庭人均纯收入增加额中来自非农产业(主要是乡镇企业)的收入所占比重逐年增加，1992年高达50.66％。乡镇企业还把工业文明带进了农村，客观上要求劳动者提高科学文化、技术技能和管理水平，造就了一大批农民企业家和新型农民，加速了农民现代观念和市场观念的形成。

第三阶段从1992年到2003年。1992年，邓小平同志南巡并发表重要讲话，同年10月召开的党的十四大，明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，建立健全农村市场经济体制成为这个时期的主题。由于改革初期对主要农产品流通体制的改革只涉及到收购体制，并没有触动销售体制，在粮食收购价格不断提高的情况下，购销价格的倒挂问题日益突显，造成粮食收储企业严重亏损。1992年，国家开始改革粮食销售体制，直到2004年，国家通过《粮食流通管理条例》，决定全面放开粮食收购价格，并将国家实行按保护价敞开收购农民余粮间接给农民的补贴转为直接补贴，使农产品生产和流通真正实现了市场化。在这个时期，中国农业产业化经营迅速发展。到2002年底，各类龙头组织带动农户总数超过7000万户，占农户总数的30.5％，其中，每个国家级重点龙头企业平均带动农户达7.6万户。目前，东中西部分工协作，出口型、大宗农产品型和特色型共同发展的农业产业化格局已初步形成。从1993年颁布《关于金融体制改革的决定》开始，我国以政策性金融、商业性金融和其他金融为主体的农村金融体系已基本形成，有力的支持了农村经济的发展。在1984年开始实行的农村税费制度下，农民不仅要为政府提供税收，还要为乡镇和村提供各种费用或基金。由于乡村财政供养负担的加重和公共建设与服务对资金的需求量持续增加，不规范的农村税费制度使乡镇政府和村民委员会加重农民负担成为可能。特别是1997年以来，农民收入增长相当缓慢，农民负担过重的问题越来越突出。经过长时间的论证，减轻农民负担的政策最后定位于农村税费改革，并于2003年起在全国铺开。

第四阶段从2004年至今。2004年党的十六届四中全会召开，胡锦涛明确提出“两个趋向”的重要论断，认为我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段。在新的发展阶段，改革更加关注农业和农村发展的深层次矛盾和问题，考虑在工业化的中期阶段与外部环境变化的背景下，如何统筹城乡经济发展，建立促进农业和农村经济发展的长效机制，解决“三农”问题。2005年中央农村工作会议通过了《中共中央关于建设社会主义新农村决议》，并作为2006年的“一号文件”颁布实施，社会主义新农村建设成为新时期农村改革的战略任务。同年，以取消农业税为标志，国家开始推进农村综合改革，调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的环节和方面，为巩固农村税费改革成果和建设社会主义新农村提供体制保障。2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，总结了三十年农村改革发展的实践经验，凝聚了全党集体智慧，体现了继续解放思想、坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐的要求，适应了中国农村发展的阶段性特征和亿万农民的共同心愿，为中国推进农村经济改革提出了行动纲领。

二、中国农村经济改革三十年的评价

(一)中国农村经济改革是一场成功的变革。不论从历史的标准还是当代世界的标准来衡量，中国农村经济三十年的改革和发展都是一个成功的事例。家庭联产承包责任制把原来由国家资本控制的农村土地变成两亿农户根据社区内部成员权平均占有的土地，是一场占当时中国人口80％的农民都得到好处的改革。在让农民承包土地的时候，国家同时把农村的公共开支和福利保障一并让渡出去，使土地在拥有社会保障职能的同时还承担起为乡村财政提供财源的责任，在国家建设资金紧缺和落后经济基础还不足以支撑全国社会保障事业的时期，它在保持农村经济社会稳定发展的基础上为最大限度的提取农业剩余创造了条件。面对土地产出的内在约束和工农产品价格“剪刀差”的外部限制，致富热情高涨的农民逐渐把眼光投向非农产业，乡镇企业迅速发展，吸收了大量农村剩余劳动力，增加了农民收入。1998年以后，我国农业劳动力平均粮食产量呈递减趋势，土地生产率也不断接近其生产可能性边界，大量农村剩余劳动力又冲破城乡地域界限，开始了“离土又离乡”的进城务工，他们作为低成本的劳动力为城市建设和城市工业的发展提供了巨额的劳动积累，弥补了资金积累的不足。三十年的农村经济改革与发展，有效释放了现有

二元经济体制下农业和农村的生产能力，为实施城市和工业的优先发展战略提供了支持和保障。

(二)存在的问题及其原因。城市和工业经济的优先发展，必然要更多的从“三农”中提取剩余。半个多世纪以来，中国在加快城市化和工业化的进程中，从农业获得的“剪刀差”收入不断增加。改革开放后，特别是从20世纪90年代中期开始，农产品收购价格指数逐年下降，其下降速度高于生产资料价格下降速度，工农业商品综合比价指数明显上升，工农业产品价格剪刀差更加扩大。在城镇化进程中，城市偏向的土地征用制度造成我国农村2000余万农民失去土地，低价征用农民的土地使农业土地收益流失严重，征地“剪刀差”使农民蒙受至少2万亿元的损失。城镇用工制度改革以后，进城务工的农民工数量激增，成为城镇化建设和劳动力密集型产业发展的主力军，由于较低的工资水平且几乎不享有任何劳动与生活保险，用工“剪刀差”使农民工劳动收益被压缩。持续时间过久的“剪刀差”使落后的农业因长期价值补偿不足而失去自身发展的活力，也使农业生产的物质、技术条件没有得到应有改善。在市场自发调节下，生产要素会从低收益的产业和区域流向高收益的产业和区域。农业是弱质产业，难以获得社会平均利润率，但农业同时又是国民经济的基础，所以发达国家政府都普遍实行农业支持政策。改革开放后，国民收入分配格局中不利于农业的局面虽然有所改变，但支持农业发展的投入机制和积累机制并没有建立，随着城乡差距的逐渐扩大，农业生产要素流失问题更加严重。长期以来，城市的公共产品供给由国家负担，农村则基本上是由农民自筹解决，由于原有的农村税费制度不规范，乡镇财政供养人员数量逐年增加使农村基础设施建设和农业生产积累的资金更加缺乏。虽然国家近年来进行了农村税费改革，取消了农业税，增加了对农民的补贴，加大了对农村教育和县乡财政转移支付力度，国家建设资金也向农村基础设施倾斜，但这些政策效应的发挥主要是长期的，短期内效果有限。

三、中国农村经济改革的展望

(一)尊重产业发展规律，引导和促进农业实现产业化经营。目前，发达国家以农产品为原料的工业增加值同农业增加值之间的比例已超过2.5:1，而中国的这一比例仅是0.5:1。考虑到中国农产品产量充裕和人均收入水平的稳步提高，中国农产品加工业增加值与农业增加值之间的比例完全有条件达到发达国家现有水平的60％，即1.5:1，那么，到2015年，中国农产品加工业增加值至少可达到96 980亿元。如果农产品加工业增加值的一半能够在县城以下的农村区域实现，且同时GDP能够保持8％的平均增速，届时农村农林牧渔业增加值和第二、三产业增加值合计有望达到18.7万亿元，农村产业增加值占全国GDP的比重将由目前49.1％增加到58.75％。在确保农村居民收入与生活不低于城市居民水平的条件下，农村就业人口占社会就业总人口的比重可达60％左右。这充分说明中国农业产业化经营发展潜力巨大。如果中国农业产业化经营能够实现上述发展，必然会吸收大量劳动力就业，大幅增加农民收入，优化农业与农村的产业结构，极大的扩展农业的生产空间，这与农村改革三十年中的每一次大的变革具有相似的效应。农业产业化大发展将带来中国农业与农村经济的下一场深刻变革，它是中国农业实现现代化的必由之路，引导和推动农业产业化经营是未来一个时期农村经济改革与发展的根本驱动力。

(二)在稳定家庭联产承包责任制的基础上建立土地承包经营权流转制度。回顾30年改革历程，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的成果，也是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，并在实践中加以完善。2008年公布的《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，必须稳定完善农村基本经营制度，不断深化农村改革，激发亿万农民的创造活力，为农村经济社会发展提供强大动力。但家庭联产承包责任制因土地按均田分包制造成了耕地的分割与分散，形成其固有的矛盾，矛盾又呈现出两大特征：一是大量的农民转移到二、三产业，但又不肯放弃在农村的土地产权，于是便出现大量粗耕、弃耕现象，农村迫切需要新的土地管理制度，实现农业适度规模经营；二是随着城镇化的快速推进，地价及土地资本性收益也随之提高，加速了农民对农村土地产权的追求，在土地收益问题上出现了集体与集体、集体与农民之间日益尖锐的矛盾，成为社会不安定因素。在新的发展阶段，依靠市场调节实现土地适度规模经营成为我国农村土地制度改革的目标。土地具有资源与资产的双重内涵，不可能脱离产权而独立存在，然而中国农村现行土地制度最主要的缺陷是产权不明确。虽然中国创造性的使土地所有权和经营权分开，但是模糊的土地产权还是为实现土地经营权有效流转设置了诸多障碍，改革的实践表明建立适合生产力发展水平的土地流转制度是中国农村土地优化配置的前提和基础。由于中国建设资金在较长时期内仍将紧缺，不能支撑庞大的社会保障体系，同时民主和法制建设的成果能否保证土地再次分配的公平还有待商榷，所以，在稳定家庭联产承包责任制基础上建立农村土地承包经营权流转制度无疑成为最佳选择。

(三)通过体制创新改变城乡要素配置的不平衡性，实现城乡经济协调发展。随着工业化程度的加深，农业产值在国民经济总产值中所占份额不断下降是经济发展的必然规律，把农村劳动力及其农村居民从农业和农村中转移出来是促进农村经济发展和增加农民收入的必然途径。我国近年来制定了一系列政策措施，积极鼓励城镇化发展和农民工进城务工，使中国城镇化进程明显加速，城镇化率在2007年已达到44.9％，据权威部门预测，未来十几年还将会保持年增长率为1％的上升速度。那么，中国从现在起到2020年每年要转移1500万农村人口和900万个农村劳动力，总共需要转移农村人口2亿多，城镇压力十分巨大。虽然中国城镇化率在2020年可能达到55％至60％，但由于人口基数庞大，届时还将有6亿至7亿农民，农村的安置任务同样很繁重。党和国家要实现2020年全面建设小康社会的目标，在推进城镇化发展的同时必须重视新农村的建设。随着“多予、少取、放活”的指导方针和“两个趋向”的提出，国家开始着手社会主义新农村建设工作。近几年，国家不仅取消了农业税，还加大了对农业和农村社会事业发展的补贴力度，原来保障城市和工业优先发展的政策体制被逐步改革，“工业反哺农业，城市支持农村”的政策体制逐步建立和完善。然而，中国城乡发展差距过大，农村基础设施落后的现实在短期内不会发生改变，如果单纯依靠市场机制，农村生产要素流失和投入不足的问题无疑会加剧。通过创新农村金融体制、农业科技研发与推广体制、农村教育补贴与就业体制以及社会保障体制，改变生产要素配置在市场机制作用下的城市偏向，统筹城镇化发展与新农村建设工作，是农村经济改革的当务之急。

(责任编辑：闫春英)

第四篇：我国物流业发展回顾与展望

我国物流业发展回顾与展望

2017年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国国民经济稳中有进、持续向好，全年国内生产总值实现82.7万亿元，比上年增长6.9%中国制造业采购经理指数(PMI)连续15个月保持在51%以上的较高水平经济发展的稳定性、协调性和可持续性明显增强。

过去的一年，我国物流业全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，推动结构优化、动力转换和质量提升，主要指标稳中向好、提质增效，实现了平稳健康发展。

一、2017年我国物流业发展回顾

(一)总体运行平稳健康。物流需求持续增长。全年社会物流总额252万亿元，同比增长6.7%社会物流总费用12.1万亿元，同比增长9.2%全国货运量471亿吨，同比增长9.3%。中国沿海散货运价指数呈逐月上涨态势，全年均值1148点，较上年上涨22%。

物流运行质量稳步提升。社会物流总费用与GDP的比率从2015年的16%,2016年的14.9%，进一步下降到2017年的14.6%全年物流业总收入8.8万亿元，同比增长11.5%12月份中国物流景气指数达56.6%，全年均值为55.3%，始终保持在50%以上的景气区间。

(二)结构调整趋于优化。消费成为物流需求增长的重要推动力。单位与居民物品物流总额同比增长29.9%。消费物流中的电商物流增势明显，中国电商物流指数中的总业务量指数全年均值为143.4。电商物流带动快递业务加速扩张，12月中国快递物流指数为106.3%全年快递业务量达401亿件，同比增长28%。冷链物流成为吸引社会投资的热点，全国冷库总容量可达4775万吨。与消费相关的快速消费品、医药、汽车、服装等细分市场增势良好。

工业制造业物流仍然是物流需求的主要来源。全年工业品物流总额235万亿元，同比增长6.6%，占社会物流总额的92.7%。工业品物流中的高技术产业、装备制造业等物流需求增长较快，高耗能产品、大宗商品物流需求延续回落走势。

运输结构调整见效。多式联运上升为国家战略，交通运输部、国家发改委先后确定了两批、共46个示范项目。首批16家示范工程企业累计开行示范线路140余条，完成集装箱多式联运量60万TEU。2014年以来，重点港口集装箱铁水联运量年均增长16.8%。《“十三五”铁路集装箱多式联运发展规划》发布，铁路集装箱日均装车量占比超过10%。国家铁路全年货物发送量达29.18亿吨，较上年增长10.1%。全年重型卡车销量首次突破100万辆，车辆大型化、标准化、现代化步伐加快。全国四批共209个甩挂运输试点项目深入推进，试点企业货运车辆平均里程利用率超过80%。挂车租赁、卡车航班、大车队等新模式试水，中物联公路货运分会组织“星级车队”评选。星级车队所有入网车辆平均月均行驶里程8956公里，重型牵引车月均行驶里程达1.1万公里，运输效率稳步提升。

(三)资本和科技助推物流升级。多只物流产业基金上市，物流企业“扎堆”进入证券市场。全年有8家物流企业跻身国内主板，5家在境外上市，45家登陆“新三板”。上市企业加大网络建设、设备购置和基础设施投资，增强自身实力。企业兼并重组渐趋活跃。中国远洋海运集团收购东方海外，中国外运长航集团和招商局集团完成战略重组，铁路总公司18个铁路局完成公司制改革，东航物流“混改”启动，普洛斯完成私有化，海航收购扩充物流板块，顺丰控股与UPS成立合资公司等。

科技引领未来。我国已有超过500万辆载重货车安装了北斗定位装置，智能快件箱超过19万组，还有大量托盘、智能柜、货物接入互联网。交通运输部组织的首批283家无车承运人试点企业平均整合运力近2000辆，平均等货时间缩短，车月均行驶里程提高，司机收入增加，传统货运交易成本有效降低。国家发改委开展骨干物流信息平台试点，规范和引领互联网+高效物流发展。易流科技打造易流云平台，推动线下物流在线化。全行业以设施互联、人员互联、信息互联带动物流互联，互联网+高效物流成效显著。

科技和资本助推企业提质增效，做大做强。“中国物流企业50强”主营业务收入达8300亿元，进入“门槛”提至28.5亿元，市场集中度进一步提高。按照国家标准评审认定的A级物流企业近5000家，一批综合实力强、引领行业发展的标杆型物流企业不断涌现。

(四)新旧动能加快转换。理念创新引领发展。海尔集团提出“人单合一”概念，推动内部“自组织、自驱动”小微创业。菜鸟网络推动“新物流”，提出大数据、智能和协同，服务新零售战略。京东物流提出“下一代物流”，将主要呈现短链、智慧和共生三大特征。国家发改委、商务部委托中物联评选认定首批10家智能化仓储物流示范基地。

人工智能为物流赋能。国务院印发《新一代人工智能发展规划》(国发〔2017〕35号)，要求大力发展“智能物流”。无人仓、无人港、无人机、无人驾驶、物流机器人等一批国际领先技术试验应用。全球最大自动化码头上海洋山港四期开港试运营，京东首个全流程无人仓投入使用，顺丰建设大型物流无人机总部基地，菜鸟网络将在雄安新区建设“智慧物流未来中心”，圆通牵头设立物流领域首个国家工程实验室。

现代供应链创新应用。2017年，国务院办公厅发出《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》(国办发〔2017〕84号)，现代供应链创新应用进入新阶段。海尔、华为、怡亚通等代表性企业强化供应链服务宝供、南方、远成、德利得、佳怡等物流企业向供应链转型物流领域互联网与供应链深度融合，服务模式正在由“链主主导型”，向平台服务型、智慧供应链“生态圈”转型发展。

共享众包服务升级。继苏宁物流、菜鸟网络之后，京东物流实现独立运营，平台开放。神华货车驮背运输探索多式联运新路径，狮桥物流“超级大车队”集中优质运力资源，东方驿站、中集挂车帮等助推甩挂运输发展，地上铁、熊猫新能源等推广绿色新能源车，日日顺物流搭建“车小微”开放的创业平台，中铁快运联手顺丰速运推出“高铁极速达”、“高铁顺手寄”服务产品。运满满、货车帮、天地汇、福佑卡车、中储智运、正广通等平台型企业线上线下增值服务延伸。美团外卖、饿了吗、点对点直达的闪送物流等即时生活物流服务进入千家万户。

(五)综合运输体系加速成网。“五纵五横”综合运输大通道基本贯通。到2017年底，全国铁路营业里程达12.7万公里，其中高铁2.5万公里，占世界总量的66.3%公路总里程477.15万公里，其中高速公路13.6万公里，覆盖全国97%的20万以上人口城市及地级行政中心港口万吨级以上泊位达2317个，通江达海、干支衔接的航道网络进一步完善民航运输机场发展到229个，覆盖全国88.5%的地市。全球第四、亚洲第一，以顺丰航空为主的湖北国际物流核心枢纽开工建设。

物流网络“节点”加快布局。我国各类物流园区超过1200家，园区平台化、网络化、智慧化初步显现。传化物流打造覆盖全国的“传化网”，卡行天下枢纽达到200家。由中物联牵头，林安物流等17家网络化经营的物流园区发起互联互通服务平台“百驿网”。万科地产、普洛斯、深赤湾、平安银行等加大物流地产投入。德邦物流、安能物流、“三通一达”等服务网点不断下沉，编织城乡一体化服务网络。粤港澳大湾区写入政府报告，有望协同共建世界级港口群。中欧班列连接“一带一路”沿线国家，已累计开行6235列，其中当年开行3271列。

(六)政策环境持续改善。国务院办公厅发出《关于进一步推进物流降本增效，促进实体经济发展的意见》(国办发〔2017〕73号)，提出27条具体政策措施。大件运输联网审批、年检和年审“两检合并”、规范公路执法、减费清税等政策正在落实。交通运输部牵头促进道路货运行业健康稳定发展，提出降本减负10件实事。车辆异地年审、驾驶员异地考核、车辆异地年审提上日程。国家发改委等20个部门签署对严重违法失信主体联合惩戒备忘录，首批270家“黑名单”公布。工业和信息化部开展服务型制造试点，提升工业物流发展水平。国家税务总局、交通运输部连续发文，破解道路运输企业“营改增”后遇到的问题。国家质检总局联合11部门出台《关于推动物流服务质量提升工作的指导意见》，扩大高质量物流服务供给等。随着“放管服”改革深入推进，制约行业发展的制度环境逐步好转。

总体来看，我国物流业许多指标已排在世界前列，论规模已成为全球“物流大国”。但必须清醒地认识到，我国物流运行质量和效率不高、服务供给能力不强、基础设施联通不够、创新能力不足等问题依然存在，发展不平衡、不充分的矛盾比较突出，体制政策环境有待进一步改善。传统的以数量规模、要素驱动的粗放发展方式难以为继，与人民日益增长的美好生活对物流服务的需求，以及“物流强国”的建设目标还有很长的路要走。

二、今后一个时期我国物流业发展展望

党的十九大开启了中国特色社会主义建设的新时代，确定了全面建设社会主义现代化强国的新目标。物流业作为支撑国民经济发展的基础性、战略性、先导性产业，是社会主义现代化强国的必备条件。我们要充分认识新时代对物流业发展提出的新要求，把建设“物流强国”作为战略目标，把高质量发展作为实现途径。要着力解决物流发展不平衡、不充分问题，带动和引领关联产业转型升级，更好满足现代化经济体系建设和人民日益增长的物流服务需求，从整体上促进我国由“物流大国”向“物流强国”迈进。今后一个时期，有以下几个方面应该引起高度重视：

一要从规模数量向效率提升转变，推动效率变革。当前，我国物流效率相对于发达国家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重点。未来一段时期，优化经济结构、提升物流运作水平，降低制度性交易成本将是降本增效的重要途径。物流企业应把现代供应链创新应用，与相关产业深度融合，提升物流运作效率作为主攻方向。争取经过3—5年的努力，使我国社会物流总费用与GDP的比率再降低1—2个百分点。

二要大力发展智慧物流，推动动力变革。当前，新一轮科技革命和产业变革形成势头，互联网与物流业深度融合，智慧物流蓬勃发展。未来一个时期，物联网、云计算、大数据、区块链等新一代信息技术将进入成熟期，全面连接的物流互联网将加快形成，“万物互联”呈指数级增长。物流数字化、在线化、可视化成为常态，人工智能快速迭代，“智能革命”将重塑物流行业新生态。

三要创新应用现代供应链，推动质量变革。随着经济转向高质量发展，产业升级、消费升级，服务经济、体验经济对物流服务方式和质量提出了新的要求。物流业与上下游制造、商贸企业深度融合，需要延伸产业链、优化供应链，提升价值链。互联网与供应链融合的智慧供应链将成为下一轮竞争的焦点，有望形成一批上下游协同、智能化连接、面向全球的现代供应链示范企业和服务平台。

四要加强物流基础设施网络建设，发挥协同效应。党的十九大报告明确提出：加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。要促进各种运输方式合理分工，“线路”与“节点”衔接配套，实现全程物流“一单到底”，无缝对接。要推动物流园区、配送中心、末端网点等多级物流网络与综合运输体系互联互通。实施重点通道联通工程和延伸工程，打造国际、国内物流大通道，形成一批具有战略意义的国家物流枢纽，统筹推进国际性、全国性、区域性交通运输物流网络建设。

五要坚持人与自然和谐共生发展理念，发展绿色低碳物流。随着环境负荷日益加重，物流业面临严峻挑战。重型柴油货车开始执行国五排放标准，多地对柴油货车实行环保新政。《巴黎协定》正式生效，多个国家将制定燃油车退出时间表。未来3-5年，自然环境与政策措施“倒逼”绿色物流加快发展。节能降耗、新能源替代、可再生能源利用、减量化包装等绿色物流技术，带板运输、共同配送、多式联运、逆向物流等绿色物流模式将进入快速发展期。

六要坚持以人民为中心的发展思想，满足人民对美好生活的物流需要。推动物流业高质量发展，本质上是为了满足人民对美好生活的向往。安得智联在内的物流企业要积极配合制造强国、乡村振兴、区域协调、美丽中国等重大国家发展战略，主动服务于精准脱贫、消费升级、民生改善、污染防治等物流需求。要进一步提高服务质量，不断开发新的物流产品，增强客户满意度。同时要激发和保护企业家精神，弘扬劳模精神和工匠精神。要关爱卡车司机、快递小哥等基层从业人员，使他们能够得到应有的尊重，更加体面地工作，幸福地生活，增加“获得感”，吸引更多市场主体自觉投身“物流强国”建设。

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。新的一年，我们要按照党中央、国务院决策部署，全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，迈向高质量发展新阶段。我们要认清中国特色社会主义的历史方位，不忘初心、牢记使命，把建设“物流强国”作为新时代物流发展的新目标，务实创新，砥砺前行。中国物流与采购联合会作为行业社团组织，将始终与行业企业和广大从业人员站在一起，更好地服务行业、服务企业、服务员工、服务社会，携手共创我国物流业更加美好的明天!

第五篇：税收征管改革的回顾与展望

税收征管改革的回顾与展望

柯 俊

1997.2.24

各位领导，各位同仁，大家好！

我受有关领导的委托，今天在这里就税收征管改革的有关理论与实际问题与大家共同学习、探讨一下。

国家税务总局副局长项怀诚同志曾经这样说：从他主持税收工作三年以来，一年干了一件大事：94年税制改革，税收收入超收了800亿；95年机构分设，又超收了800亿； 96年征管改革，超收了1000亿!最近，国务院办公厅以国办发【1997】１号文件的形式，转发了国家税务总局深化税收征管改革的《方案》，国家税务总局又以国税发【1997】27号文件的形式，下发了推进和深化城市征管改革的实施意见以及推进和深化农村税收征管改革的实施意见。我省税收征管改革实施办法也即将由省政府办公厅转发。税收征管改革是税务系统继税制改革之后又一重大举措，是今年包括国税和地税在内的全国税收工作的重点。

根据工作需要，我曾参加了上面四个文件的起草或修改工作，也就是参与了国家税务总局征管改革《方案》的修改工作，执笔起草了《国家税务总局关于推进和深化农村税收征管改革的实施意见》，参与起草了《城市征管改 革的实施意见》，执笔起草了我省国税系统税收征管实施办法。今天，我根据我在平时工作中所掌握的信息，向大家介绍一下有关征管改革的情况。今天我讲的内容，有的是文件上已明文规定的，有的出自有关领导的讲话，但也有的属于我个人的理解。由于我本人水平有限，对有些问题的理解不一定全面、准确，如果我的发言中有不妥当或者不正确的地方，希望大家批评指正！

今天我准备讲四个方面的内容，一是征管改革的回顾与背景，二是征管改革的内容与原因，三是征管改革的影响与困难，四是征管改革的现状与展望。

一 征管改革的回顾与背景

一、征管改革的简单回顾

我国税收征管改革大致可分为以下四个阶段：

第一阶段：专责管理（50年代中期80年代）

税收征收管理工作的内容主要有对帐簿、发票的管理、纳税方式的确定、税款的征收、纳税情况的检查等等。在理论上，这些工作在税务系统内部应该由不同人去完成，但在我国，由于特殊的历史原因，在很长一段时间里它们常常由一个税务干部去做，这就是专责管理制，也叫专管员制。专管员制的具体形式有以下几种：

１、按地区专责管理。税务干部按行政区划分片管理，负责辖区内所有纳税人所有税种的各项税收征管工作，集 征收管理、检查于一身，通常将这一模式称为“一人下户，各税统管”。

２、按行业专责管理。在复合税制下，税种多，各税种的具体规定多，行业税率也各不相同。按地区专管，一个人管理的行业很多，难于一一记清，在具体工作中时常发生错误，各地区之间、各干部之间具体执行上很不一致。为此，各地在地区专责管理的基础上，先后又按行业专责管理，将地区内的纳税人按行业分类，每个税务干部负责一个或多个行业纳税人的征管管理工作。

３、按经济性质管理。为了适应以公有制为主体，多种经济成份并存的特点，各地在按行业按地区征管的基础上实行了按经济性质征管。按国营、集体、个体和三资等经济性质设臵征收机构、安排征管人员并且保留了区域专管和行业专管的做法，在同一经济性质内部实行。第二阶段：管户交流和岗位轮换（80年代初期中后期）

专管员制度实行以后，由于专管员与纳税人关系长期固定，征税人与纳税人形成了比较密切的关系，许多地方出现了“关系税”、“人情税”等问题。针对这一现象，80年代初，税务系统开始对延续多年的专管员制进行了有限度的改良，在全国先后推行了管户交流和岗位轮换制度。

１、管户交流。对专管员的管户定期或不定期进行全部或部分调换，使专管员与纳税人处于一个经常变动的状态，以避免和减少“关系税”的现象。

２、岗位轮换。与管户交流制度相联系，为了克服税 3 收专管制度对专管员业务能力的限制，使税务干部业务得到全面的发展，同时也是为了缓解税务机关内部“内勤与外勤”在工作中苦乐不均现象，税务系统还进行了“岗位轮换”的试点，即对管理不同行业的专管员在一定时期内互相轮换、内勤和外勤相互轮换，以锻炼干部，提高素质。

第三阶段：征管查分离（80年代末90年代初）

改革开放后，我国的经济体制有了很大的变化，经济成份趋于多元化。为适应新形势的需要，从1982年开始，我国对税制作了大规模的调整和改革，建立了有三十多个税种的复税制，原有的专管员模式已不适应。主要表现在：第一，由于税种的增多，专管员难以全面掌握，专管员的业务素质难以适应；第二，专管员一人下户，集征管查于一身，专管员的权力缺乏制约。

1985年7月，全国税务工作会议正式提出，要经过努力，在不太长的时间内，建立起一套科学严密的征管体系。会后，这些地区如吉林、辽宁、青岛等地的国税部门，对税收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了税务稽查，从省到市县各级税务局都成立了税务稽查队，不仅加强了对纳税人的税务检查，而且加强了对税务机关和税务人员的监督制约，把税收稽查、税款征收、税收管理分离开来，改变了“一人下户、征管查集于一身”的现象，收到了较好的效果。为了探索征管改革的路子，积累经验，1987年底，国家税务局在湖北、吉林、河北三省和武汉市进行了征管改革的试点。同时，要求各地税务部门结合实际，大 4 胆探索。经过两年的改革实践，征管改革的主体框架基本形成。国家税务局于1989年12月下发了《关于全国税收征管改革的意见》，进一步明确了征管改革的指导思想、主要内容及方法、步骤等，推动了全国征管改革工作的开展。

第四阶段：申报、代理、稽查模式（90年代初期）

早在1990年理论界就有人对税收征管的“管理”职能发生了怀疑，认为四十多年来，税务机关一直忽视了纳税人的权利和义务。在世界税收管理上，无论是古代还是现代，纳税人的权利和义务都落在纳税人身上。它们的共同点是：国家公开税收政策，纳税人通过自身的学习和向税务机关咨询等方式予以全国理解和掌握，自行依法申报应纳税款，税务机关除了设有一定的人员从事税法宣传外，主要力量都在税务稽查上。我国则不同，专管员负责对纳税人的应纳税种作出纳税鉴定、对各种税收报表指导填写，几乎包办了纳税人所有的纳税事宜。正是在这一背景下，征管查模式特别突出了管理这条线，认为它是整个税收征管工作的基础。《税收征管法》颁布以后，取消了纳税鉴定，征、管、查各职能之间的力量对比发生了变化，征管查分离模式暴露出了一些问题。党的十三届五中全会以后，我国开始进行社会主义市场经济体制建设。为适应市场经济的要求，1994年我国对税制进行了重大改革。一方面，原有的“分离”形式的征管模式，由于征税主体和纳税主体并没有彻底分离，不仅没有提高纳税人自觉纳税意识，而且还造成了新的征纳双方责任不清，使税务机关内部产 5 生了新的矛盾和工作摩擦；另一方面，由于机构分设后，国地两家人员都不够，许多地方又退回到原有的专管员模式，税收征管模式出现了回归，与新税制的要求已很不适应，迫切需要进行改革。90年代初，开始了新征管模式的探索工作，主要观点是：建立一个征收、管理、检查相互监督制约，申报、代理、稽查相互配合的科学严密的税收征纳管理体系。

纵观我国建国以来曾探讨或实行的税收征管模式，经历了一个从低级到高级的发展过程。通过这一系列的改革，突破了几十年来计划经济体制下形成的“一员到户，各税统管”的征管模式，将监督制约机制引人税收征管，对于坚持依法治税，提高征管的质量和效率，促进队伍建设和廉政建设，保证财政收入的稳定增长，具有重要意义。

二、征管改革的背景

任何东西的产生都是有一定的背景的。了解了税收征管改革背景，有利于我们更深刻地了解税收征管改革的本质。下面，我准备五个方面说明一下税收征管改革的背景。

背景之

一、社会主义市场经济对税收征管模式提出了新的要求。

实行征管改革前，我国实行的是专管员制。什么叫专管员制呢？通俗一点讲，就是每个税务干部负责若干个纳税人的税务管理，纳税人所有的纳税事项比如办税务登记、缴纳税款、购买发票就找这一个税务干部，税务所把税收任务也下给这个税务干部，完不成任务就会扣发工资，影 6 响晋级。这就是大家所熟悉的“一员下户，各税统管”，专管员一个人到企业去，所有有关纳税的事情，他一个人说了算。

专管员制的征管模式是在计划经济下形成的，与市场经济已越来越不适应。主要表现在以下几个方面：

第一点不适应是：专管员制以完成税收收入任务为核心，与市场经济下依法办事、依率计征的要求不适应。

政府给税务局下税收任务，是我国所特有的税收管理方法，在国外是没有的。政府把完成税收任务的好坏作为考核税务局工作的主要指标，只要收入任务完成了，就可以一好百好。为了完成税收任务，税务部门于是将任务层层下达，落实到税务所，落实到专管员个人，落实到企业，形成了以完成税收收入任务为核心的税收征管模式，形成了一种税务部门向政府承包税收收入任务，下级税务部门向上级税务部门承包税收收入任务的局面。而对于税法是否被正确地执行和遵守则重视不够。这样做的结果，一方面往往造成经济不发达的地区若按税法征税，则无法完成收入任务，为了完成收入任务，该减的不减，该免的不免，甚至寅吃卯粮，搞“空转”；另一方面造成经济发达地区若按税法征税，则会超额完成收入任务，常常是越权减免，很难做到依法办事，依率计征，与市场经济的要求不适应。

第二点不适应是：过分强调了税收管理权，忽视了纳税人的合法权益。

在市场经济下，纳税人作为独立的生产者、经营者或 7 者财产、所得的拥有者，其合法权利是不容侵犯的。我国原有的税收征管模式对纳税人的合法权益重视不够。

表现在税收立法上，税收政策调整时，对于税负的高低问题，纳税人缺乏发言权，有时甚至根本不征求纳税人的意见，有的税种就是一纸电报而突然开征的（筵席税）。特别是我国的税收政策常常有追溯期，如94年税改时，一些实施规章、有关税收政策规定和解释性文件，许多都是后来颁布的，但却要纳税人从当年1月1日起执行。

表现在日常征管上，征收多少、补税多少、罚款多少，常常是专管员一个人说了算。

第三点不适应是：管理多，服务少，与市场经济下政府的地位与职能不适应。

根据市场经济的理论，政府被认为是公共服务部门。“管理就是服务”，这一要求表现在税务部门，就是应该为纳税人服务。

关于是否应向纳税人提供纳税服务的问题，在我国曾经有过较大的反复。一开始，我们片面强调为纳税人服务，税务机关大包大揽，为纳税人做纳税鉴定、为纳税人填写纳税申报表、带税票上门为纳税人缴税开票，甚至干预纳税人的生产经营，为纳税人采购原料、推销产品，当时把它叫做“促产增收”。94税改之后，由于法制意识的增强，开始要求明确纳税人与征税人的权利与义务。然而，随着“促产增收”受到全面的怀疑与否定，我们又片面地理解了“依法治税”，认为纳税人就是依法纳税，税务机关就 8 是依法征税，双方“井水不犯河水”。在这一观念的指导下，税务机关与纳税人的关系越来越疏远，为纳税人的服务意识和服务措施也越来越少，与市场经济的要求不适应。

背景之二：新税制运行平稳，为征管改革提供了有利的环境。

税收实体制度相对稳定之后进行税收征管改革是税收管理的普遍规律。在世界范围内，税收实体制度经过多年的实践和探索，已进入一个相对稳定的时期。各国的税制结构已经基本稳定，主体税种已经明确。虽然主体税种各有不同，有的以所得税为主，有的以流转税为主，但大多已延续多年，具有很深的传统，税制已相对稳定。在这一时期，各国都把税收建设的重点放在征管上，税收征管改革已成为一种世界性的潮流。

国际货币基金组织财政事务部主任李查德．Ｍ．伯德在《发展中国家税制改革》一书中提供了这样的材料，他说：“阿根廷在改革了税收结构之后，已经转向对其税收管理体制进行彻底检查，并已取得了初步成效，税收收入开始提高。秘鲁也在进行税收结构和税收管理的改革。墨西哥的税收管理正在发生重大的结构性变化。萨尔瓦多、牙买加、巴拉圭和委内瑞拉都在计划采用增值税和实施税收管理改革。巴西也在研究进行联邦税收管理改革的可能性。”“南美洲的玻利维亚、智利、哥伦比亚和乌拉圭的成就尤其显著，葡萄牙和西班牙在这一时期也取得了相当大的进步。”

为什么新税制稳定之后就要进行税收征管改革呢？因为税收是一种强调可行性的科学，理论上再完美的税制，如果税制所表现的意图在实践中被歪曲，就可能变成最蹩脚的税制。国家各项税收政策都是通过税收制度的贯彻来实现的，贯彻税收制度的重要手段就是征收管理。如果征收管理不到位，那么税收制度的各项规定就难以实现，税收的政策作用就难以体现。在国际上，有很多税种都因为制定时没有考虑征管水平不得不停征的。如斯里兰卡和印度曾于1959和1964年试行过“支出税”，以取代当时风行的所得税，然而都都因征管上行不通不停征；我国台湾于 1978年和1989年两度对证券交易所得征税，最后都因为征管问题而停征，我国的筵席税也有类似情况。如果目光再放远一点，我们就会看到，美国、澳大利亚、加拿大、日本之所以至今还没有实行增值税，其原因之一，就是认为增值税难以管理。因此，税制确定之后，为保证新税制在实践中不被扭曲，必须根据新税制的要求，对税收征管进行改革，这是税收征管的普遍规律。

党的十四大之后，根据市场经济的要求，我国对原有的税制进行了大刀阔斧地改革，将三十多个税种压缩简并为十八个。新税制经过两年多的运行，已进入相对平稳阶段。为保证新税制的健康、有效运行，着力解决征管不严、监控不力、手段落后等问题，必须进行税收征管改革。

背景之

三、精神文明建设对税务部门提出了新的要求，在税收征管上建立廉政机制。

为政清廉，秉公执法，是社会主义精神文明建设的重要内容。税务部门作为执法部门之一，加强廉政建设。

八十年代初期，我国实行了两步利改税，当时的税法都有不少减免税规定，同时还有为数不少的周转金，税务机关和税务人员一度曾经拥有过较大的权力，成为社会各界关注的热点部门之一。特别是也极少数税务人员执法不公，为政不廉，随意减税或缓缴税款，收“人情税”，以税谋私，甚至贪脏枉法，严重地损害了税务机关的形象。要改变这种状况，除了继续抓好思想教育和纪检监察工作外，更重要的是建立和形成一套制度，从制度上保证税收执法上的公正和廉洁。

新的征管模式将从两方面建立和完善制约机制：一方面，让纳税人自行申报纳税，变专管员管户为管事，以事设岗，以岗定责，从机制上形成征收、管理、稽查之间的相互联系，各自独立，各司其责的格局。另一方面，用计算机进行税收征管，把法定的标准、程序编入计算机软件，让机器监督人，让规范化代替“随意性”，切实从征管机制上铲除滋生腐败的温床和土壤。

背景之四：税制改革之后，税收管理体制发生了变化，加强税收征管成为税务部门的首要职责。

在94年税改之前，税务部门还担负着税收法规的起草、制定工作，很大精力都放在了税源调查、收入测算、税法起草等等工作上。可以这样说，在此之前，税务部门对税收征管重视的程度是不够的。然而，根据新的税收管理体 11 制的规定，税收法规的制定权绝大部分都转移到了财政部门，税收立法主要由人大、国务院和财政部负责，国家税务总局不再拥有税收法规的制定权，税务部门从国家税务总局到基层税务所几乎都成了纯粹的税法执行机关，成了一个征收管理单位。如何全面、彻底、正确地贯彻财政部、国务院和全国人大制定税收法律法规，成了税务机关的首要任务。在这种形势之下，1995年，国家税务总局在北戴河工作会议上提出了“两个转移”方针，也就是“向征管转移，向基层转移”。实际上，基层的主要任务就是税收征管，向基层转移归根结蒂还是向征管转移。

“两个转移”的直接结果是，税务部门得以有机会重新审视税收征管的现状，考察国际上税收征管的成功经验，认识到我国税收征管的缺点与不足。于是，国家税务总局从1994年开始，在全国确定了北京的海淀区、沈阳的沈河区、杭州的萧山市、江苏的无锡市共四个单位，与国际货币基金组织和世界银行联合，进行征管改革试点，1995年又将试点单位扩大到青岛、大连等18个城市，各省市、自治区、直辖市在全国试点推动和启发下，也自行进行征管改革试点，我省国税部门95年就确定了铜陵等20个试点单位，96年又扩大到90个。通过大量的试点，积累了丰富的经验，国家税务总局在总结试点经验的基础上，制定了深化税收征管改革的方案和具体的实施意见。从而，97年进行全国范围的税收征管改革成为必然。

税收征管改革的主要内容（上）

根据国务院办公厅批转的方案和国家税务总局的两个实施意见，税收征管改革的主要任务是：建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。

一、以申报纳税和优化服务为基础

关于是纳税人上门纳税还是由税务机关上门征税问题，也就是纳税人是否应申报纳税问题，在我国曾经争论了很长时间。在征管改革前，我国实行的是专管员制。在专管员制下，税款是由专管员到纳税人那里去收的，叫做“上门收税”。

长期以来，我国税收征管工作的口号是“服务于企业”，税务机关包揽一切，纳税人从税务登记到税款缴纳都由税务人员一手操办，专管员不仅要上门收税，还要亲自确定纳税人应当纳什么税，帮助纳税人计算税款，为企业做纳税鉴定和为纳税人填写纳税申报表被认为是税务机关应尽的义务。当时的《征管条例》中就专门有“纳税鉴定”这一节。一直到1984年，还有人在《中国税务》杂志上对申报纳税提出了批评，认为我们应该为纳税人服务，要方便纳税人，申报纳税容易使税务机关产生官僚主义思想，等等。

税务人员代替纳税人承办一切涉税事务，一方面不仅影响了纳税人的纳税意识，税收违法案件日益增多；另一 方面，造成了法律责任不清，严重影响了税收法律法规的权威性和严肃性。行政诉讼法颁布后，很多税务行政案件都因难以分清责任而使税务机关败诉。鉴于这种情况，在新的征管模式中，我们借鉴了国际上通行的做法，要求纳税人自行申报纳税，税务机关不再代替纳税人办理纳税事宜。

虽然说纳税申报是纳税人尽的义务，但为什么说纳税申报是整个税收征管模式的基础呢？

要弄清这一问题，首先要弄清税收征管的最终目的是什么，即税收征管是干什么的。

毫无疑问，税收征管的最终目的就是要把应收的税全部收上来，也就是要做到“应收尽收”。但是，无论古今中外，依法应收到的税款与实际收到的税款之间，总是存在或大或小的差距，实收税款总是小于应收税款。为什么会出现这种情况呢？主要是纳税人实际发生的销售额、营业额、所得额等等，与税务机关掌握的不一致。要想缩小这一差距，就必须摸清税源，弄清税基，如果二者一致起来了，就不会出现这种情况。而作为税基的销售额也好、营业额也好、所得额也好，谁最清楚呢？只有纳税人自己最清楚！因此，整个税收征管制度主要解决的就是如何让纳税人如实申报，如果让纳税人如实申报纳税，自己对自己的生产经营进行申报，势必会最大限度地减少税收流失。因此，纳税人自行申报纳税是整个税收征管改革的基础。

纳税人如何进行申报纳税呢？

根据规定，纳税人可以自已申报，也可以委托税务代理机构代理申报。无论是自己申报还是代理申报，都可以采取以下办法：

１、纳税人在税务机关指定的银行开设“税款预储帐户”，按期提前储入当期应纳税款，并在法定的申报期内向税务机关报送纳税申报表和有关资料，由税务机关开具完税凭证，并通知指定银行划款入库。

２、纳税人在法定的纳税申报期内，自行填写纳税申报表，并携带其它有关纳税资料，向税务机关办理纳税申报，由税务机关开具完税凭证，交由纳税人向银行缴纳税款。

３、在法定的纳税申报期限内，由纳税人自行计算、自行填开缴款书并向银行缴纳税款，然后持纳税申报表和有关资料，并附盖有银行收讫税款的缴款书报查联，向税务机关办理申报。

４、对于使用现金纳税的纳税人，逐步推行使用信用卡、储蓄卡纳税。

对不同类型的纳税人，税务机关在纳税期限、发票购印、税款缴纳、税务稽查等方面采取不同的管理方法。

上面我们谈的是纳税人如何进行申报纳税的问题，如何使纳税人有能力按照税法的规定进行申报纳税呢？

从税收法规的角度看，在国际上，税收法规繁杂已是普遍的现象，而且越是法制完善的国家，这一情况越普遍。我国目前共有18个税种，每个纳税种都有具体的实施细则 15 或实施办法还有具体的规定，此外还有税收征管法及其实施细则、发票管理办法等等纳税程序方面的规定，有人曾作过统计，94年以来，税务总局发布的仅仅有关增值税专用发票方面的文件，就有三百多个。税改前，大家形容税收文件、规定之多，说是“外行看不懂，内行记不住”；其实，税改后，随着各个税种的完善，具体规定也越来越多，“外行看不懂，内行记不住”是必然的趋势。纳税人主要是从事生产经营的，要求他们熟悉税收法规的具体规定、具体税收专业知识、成为纳税方面的专业人才，显然是不现实的。实际情况是，大多数纳税人都不具有很高的税务知识和纳税技能，许多纳税人只有小学文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。在通常情况下，纳税人对是否纳税和需要纳多少纳税难以判断，但法律又规定他们必须做出正确的判断并加以履行。因此，纳税人必须依靠外界的帮助。

谁来为纳税人提供服务呢？提供那些服务呢？

主要有两种人为纳税人提供纳税服务，一是官方的，一是民间的。

官方的服务主要是税务机关提供的服务，它包括以下内容：一是建立税法公告制度。除了国家公布的税务法律、行政法规外，通过适当的形式，如税法公告、新闻发布会、纳税人例会等等，定期向纳税人和税务代理人提供有关税收法律法规和税务信息，使纳税人及时、准确地了解税法和税收政策，便于按期如实申报纳税；二是建立办税服务 16 厅以集中公开的形式向纳税人提供服务。办税服务厅是纳税人办理纳税事宜的场所，办税服务厅内设臵：税务登记、受理申报、税款征收、发票发售、涉税申请、税务咨询等窗口，使纳税人可以在办税服务厅内办完绝大部分纳税事宜，以方便纳税人纳税。

民间的服务主要是社会中介组织提供的服务，主要内容是开展税务代理。按照自愿的原则，纳税人可以委托代理机构进行税务代理，代理机构根据纳税人的委托和税收法律的规定，依法帮助纳税人履行纳税义务。

二、以计算机网络为依托

电子计算机自从1946年在美国问世之后，首先被用于军事领域，但由于其高速运算效能所产生的巨大效率，在经济领域也迅速得到了广泛的应用。在世界范围内，计算机在税收领域的运用分三个时期，60年代在美国；70年代在欧洲；80年代在亚非拉等发展中国家。

60年代初，美国首先预计到了电子计算机这一先进工具在税务管理领域的巨大作用，提出了使用电子计算机处理税收事务的设想。当时，美国正处于战后经济繁荣时期，纳税事务大量增加，税务人员严重不足。因此，这一设想很快就得到了美国国会的批准，拨巨款着手全国的税务计算机系统建设。该系统于60年代中期逐步投入使用，收到了预期的效果。

英国、法国、加拿大、西德等发达国家受美国的启发，也于60年代开始进行税收管理电子化建设，并于60年代末 17 或70年代初相继建成，投入使用；澳大利亚、意大利、新加坡、北欧以及欧共体其它国家也于70年代末实现了全国的税收电子化，我国的台湾地区也于这一时期建成了税收电子网络。

进入80年代后，世界局势比较稳定，一些发展中国家相继走上了发展经济的道路，也开始遇到落后的税收征管手段与与日益繁重的征纳事务不相适应的问题。在这一形势下，印度、泰国、菲律宾、印尼、马来西亚、阿根廷、墨西哥、埃及、东欧和独联体的一些国家，开始将税收征管计算机化提上议事日程。

为什么在世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，都不约而同地选择了税收征管计算机化这条道路呢？新征管模式为什么要以计算机网络为依托呢？

主要是缘于以下四个方面的原因：

第一是控制偷税、骗税的需要。任何一个税收制度，如果违反税收制度的行为不能得到及时地查处，就必然引起其它纳税人的仿效，导致偷税、骗税成风。为此，必须加强对纳税情况的监控，打击偷骗税行为。然而，纳税监控用手工进行是十分困难的，工作量大，效率低，不能及时发现、查处违反税法的行为。

电子计算特别是全国性计算机监控网络的建立，机能够对纳税情况进行有效监督，提供比较准确的检查线索，强化税务稽查，杜绝和减少偷骗税行为。

第二是降低税收成本的需要。发达国家率先进行税收 18 征管电子化的原因，除了加强税务管理外，降低税收成本也是一个重要的因素。从这些国家的实践看，计算机化在降低税收成本方面的效果十分明显。例如，美国联邦税务系统仅有雇员12万人，每年征收国税一万多亿美元，人均征税近一千万美元，每百元税收成本仅0.58元；40年来，日本税收收入增加了105倍，而税务系统只增加了１万人，总共才有5.5万人。其它发达国家每百元的税收成本也都在１元以下。与此相反，发展中国家每百元的税收成本则在３至６元。至于中国，仅以人头经费算，每百元税收成本就已达2.64元。

随着世界范围内经济、贸易的发展，发展中国家的人力成本也逐年上升。与此同时，计算机设备的价格则在迅速下跌。以我国来看，购买一台微机在5年前可以支付约10个劳动力一年的工资，现在只能支付一个税务干部一年的一次了。计算机化初期虽然需要一定的投资，但也相应导致了人员的减少从而节约了开支。至于计算机化以后征管质量的提高为政府和经济发展带来的好处，则是难以直接计算的。因此，计算机化自然成了各国发展税收的一个必然选择。

第三是规范税务管理的需要。在计算机环境下，每个税务人员只能按照自身的职责和分工，根据计算机提供的资料，利用计算机系统的各种能力，从事税务管理工作，其工作质量和工作效率在一定程度上还要受计算机系统的监督和管理。因此，税务人员很难象在手工状态下那样容 19 易做手脚，只能廉政、高效地工作。由于数据处理工作都由计算机系统完成，所以差错率极低，与纳税人的纠纷也减少到了最低程度。

第四是为纳税人服务的需要。为纳税人服务是税务机关的一项重要职责，这一职责也只有在计算机化后才能得到较好的履行。现代化的计算机系统处理能力大，通信网络广，法规资料和纳税人资料储存完整，加上电话、电子邮件、语音信箱等其它现代化工具的辅助，能够有效、快速，并且直观地受理并完成纳税人的服务要求。

计算机网络建设主要分两大块，一块是硬件，一块是软件。主要内容是：

１、统一纳税人识别号。纳税人是企业的，以技术监督部门发放的全国组织机构统一代码加上行政区域码为纳税人识别号；纳税人是个体工商户的，以公安部门发放的居民身份证号码为纳税人识别号。

２、推广和完善统一的税收征管软件。要运用统一的税收征管软件办理税务登记、处理纳税申报、收缴与核销税款、催报逾期申报、催缴滞纳款项、筛选稽查对象、进行税收会计核算、统计分析和纳税信息的查询，把税收征管的全过程纳入计算机管理。省局将进一步完善其他模块并做好与稽查选案模块、增值税交叉稽核系统、防伪税控系统、丢失报警系统，以及银行、工商行政管理、企业等其他部门的接口，积极向全国统一的征管软件过渡。

３、建立国家、省、地市、县四级网络。根据计算机 20 技术本身的特点和税收征管改革的要求，从整体上考虑网络布局和硬件配臵工作。省辖市和有条件的县级市在市区应建立集中式或集中分布式的计算机管理网络，其他地区应建立使用高档服务器的局域网络，并尽快做到省辖市和条件较好的县级市全市联网。同时，积极探索与银行、工商管理、企业等有关部门的计算机联网，使税收监控能力在技术手段、信息处理和管理水平等方面都有较大的提高。

税收征管改革的主要内容（下）

三、集中征收 什么叫集中征收？

集中征收的概念，至少应回答三个问题：集中的对象、集中的程度、集中的方式。这三个问题相互关联、密不可分。

１、集中的对象。即集中什么？有人认为，集中的对象是纳税人，应当将纳税人集中起来，让他们在指定的地点纳税；有人认为，集中的对象是纳税地点，应当尽可能少地划定纳税地点，让纳税人在这些地点纳税；也有人认为，集中的对象是税收信息，应当将纳税人的纳税信息集中起来，进行分析处理。对集中对象的理解不同，对集中的方式和程度的理解也就不同。

２、集中的方式。如果集中的对象是纳税人，那么集中的方式就应当是采取直接申报纳税，让所有纳税人都亲 自上门申报纳税，有的地方对邮寄申报、电子申报作了种种限制，正是基于对集中集中征收的这种理解；如果集中的对象是纳税地点，那么集中的方式就是尽可能少地建立办税服务厅，这种现象在实际工作中也有，如有的城市，几百万人口，只建立一个办税服务厅；如果集中的对象是税收信息，并不一定非要建立集中的办税服务厅不可，纳税人也并不一定非到办税服务厅集中申报纳税不可，完全可以分散设立申报受理点，纳税人就近申报纳税，对纳税信息的集中、整理、分析由计算机通过网络进行。

３、集中的程度。集中征收的对立面是分散征收。那么，集中与分散的界限是什么？何谓集中？何谓分散？如果集中的对象是纳税人，那么就是在某一地方纳税的纳税人数量越多，则集中的程度越高；如果集中的对象是纳税地点，那么就是办税服务厅的数量越少，则集中的程度越高；如果集中的对象是税收信息，那么就是计算机网络化程度越高，则集中的程度越高。

怎样正确地理解集中征收呢？

我们认为，所谓集中征收是指纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中的统一。新征管模式的技术基础是现代化的计算机网络系统。集中的对象应当是纳税人的纳税信息，而不是纳税人本身。因此，集中与分散的界限应当以计算机是否联网以及网络的范围，而不是办税服务厅数量的多少。集中的方式应当是直接申报纳税和间接申报纳税并存，提倡、鼓励电子申报和邮寄申报，而不是对其加 22 以限制。

为什么要实行纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢？我们认为，主要有以下几点原因：

第一、它是申报纳税的必然结果。在实行税务机关上门征税时，由于纳税人是分散的，税务人员只能一户一户地上门征收，实行“分散征收”。实行申报纳税后，纳税人要到税务机关上门缴税，一个税务机关管理成千上百个纳税人，众多纳税人到某一个税务机关纳税的结果，必然形成集中。

第二、它是优化服务的内在要求。新一轮征管改革中有一个显著的特点就是要求建立办税服务厅，办税服务厅是作为为纳税人提供服务的场所而建立的。办税服务厅建立起来后，要为纳税人提供税法咨询、受理申报纳税、发售发票等等服务，有的地方还建立了大型电子显示屏，电子触摸查询系统。这些服务设施，为一个纳税人服务也是服务，为十个纳税人服务也是服务，这就有一个规模问题。大家知道，在经济学中有一个名词叫“规模经济”，所谓规模经济，就是指经济行为在一定规模前，规模越大，成本越低，效益越高。税收工作也是这样，只要办税服务厅能容纳得下，只要纳税人纳税不要因为路途太远而不方便，当然是越集中越好。

第三、它是电子技术发展的时代产物。新征管模式是以计算机网络为依托的，如果每个纳税人都有计算机，并且与税务机关联网，纳税人在家里就可以进行申报纳税，23 当然不需要集中到一起来。然而，当代计算机的性能与价格比，虽然在日益下跌，但总体来说还是一项高投入的产业，在我们国家，将计算机配备到每个纳税人，实行分散征收，绝不是短期内财力所能达到的。计算机的配备只能相对集中，比如集中到办税服务厅里来，与此相适应，纳税人的申报纳税也必须相对集中，实行集中征收。

怎样实现纳税信息的高度集中和纳税场所的相对集中呢？

一是依靠计算机网络。税务机关可以通过计算机网络，调查纳税人在外地的生产经营情况，进行纳税资料的交叉鉴别，对纳税申报真实性进行审核，通过系统内部的广域网或internet网，实现全国甚至全世界的信息共享，达到信息的高度集中；

二是建立办税服务厅，以集中公开的形式向纳税人提供服务，办税服务厅可按税务分局设臵，既可以方便纳税人纳税，又可减少办税服务厅的数量，降低税收成本，这就是办税场所的相对集中集。

四、重点稽查

纳税人自觉申报纳税的动因，来自于内部和外部两个方面：在内部，是依法纳税人观念，这种观念的获得，来自于整个社会的风气、税务机关的宣传、纳税人自身的修养等等因素；在外部，则是税法的威慑力，即税法对那些违法行为进行了严厉的惩罚。税法如何对违反税收法规的行为进行惩罚呢？首先就是要发现违反税法的行为，查清 24 违反税法行为的性质，这就必需依靠税务稽查。只有通过税务稽查，稳、准、狠地打击税收违法违章行为，才能震慑犯罪，促使纳税人如实申报、依法纳税。这一观点在今天，大概所有的人都能接受，已成为共识。

然而，目前税收理论界和实际工作中，对“重点稽查”的理解却有很大分岐。一部分同志将“重点稽查”理解为“税收工作的重点是税务稽查”，从这一认识出发，这些同志强调稽查的面和稽查的频率，从总局到基层税务所的许多文件中都有“对某类纳税人的稽查面不应少于百分之多少，对某类纳税人每年检查的次数不应少于多少次”这一类规定。持这一观点的同志认为，税务机关应当集中大量的力量从事税务稽查，对所有纳税人，不分青红皂白，进行普遍地、拉网式地稽查，来个“地毯式的轰炸”；另一部分同志认为，“重点稽查”是指对部分纳税人进行有重点的稽查。他们认为，税务稽查不可能发现所有的违反税法的行为，稽查的目的主要是威慑性的，税务机关应当集中力量筛选稽查对象，对涉嫌税收违法违章的纳税人进行有重点地稽查，来个“杀一儆百”，以儆效尤。

所谓“重点稽查”正是从这个意义上来说的。

为什么要实行重点稽查呢？

首先，它是行政管理的一般要求。我们当中大多数人对农村都不陌生，农民种田有一个习惯：有事没事都要到地里、田里看看。在我们税务系统，有一些人也有这种习惯，有事没事到企业“转转”。这种行为是不足取的，因 25 为，行政管理有一个依法行政的原则，对行政管理对象的一切行政行为都必需有一定的依据，税务机关也不例外，对所有纳税人的税务检查都必须有理由怀疑他有偷逃骗税的行为，否则便不应无故打扰。

其次，它是税收原则的具体体现。稍有税收理论的人都知道，税收原则中有一个叫“最小征收费”的原则，通俗一点讲就是尽可能少花钱把税款征收上来。如果我们不是对纳税人进行选择，有重点的进行稽查，而是片面强调一定的稽查比例，甚至要求对所有纳税人进行稽查，势必要动用大量的人力、物力、财力，显然不符合税收的基本原则。为了节约征收费用，必须对纳税人进行选择，有重点的进行稽查。重点稽查是税收原则的具体体现。

第三，它是税收工作的现实选择。根据国家税务总局 1996年统计，95年底我国共有各类纳税人1520万户，而税务稽查人员只有６万人，每人每年要负责253.户。而税务稽查至少应“双人下户”，这样，即使每户每年稽查一次，每天应稽查两户，可以这样说，每户每年稽查一次的要求根本做不到。税务人员的增加受人事管理权限和财力的限制，不可能大量增加。因此，只能对稽查对象进行选择，实行重点稽查。

如何进行“重点稽查”呢？

１、建立一级与二级相结合的稽查的行政体系。稽查的行政体系，全国各地不太一致，我省要建立的是一级与二级相结合的稽查体系：在城市实行一级稽查，在农村实 26 行二级稽查。所谓在城市实行一级稽查，就是在城市包括县城实行稽查和征管的外分离，在县城和县级市设一个税务分局负责征收，设一个稽查分局负责稽查，在省辖市设若干个税务分局但只设一个稽查分局，负责市区所有纳税人的税务稽查任务。这样，稽查分局可以在全市范围内统一调配力量，统一指挥，提高稽查的力度和效率，从组织上保证重点稽查的实现。

２、实行分类稽查。稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查三类。日常稽查是对纳税人申报、纳税情况进行的常规检查；专项稽查是针对特定行业或某类纳税人进行的重点检查；专案稽查是根据举报或者前两类稽查发现的重大问题进行的个案检查。此外，各级国税机关还可以根据当地的实际情况，确定所属稽查部门的稽查对象、重点和范围。这样，通过对稽查对象的分类处理，可以突出稽查的重点，从方法上实现重点稽查。

３、建立科学的稽查规程

选案。利用计算机采集储存的内外部信息，选择必要的纳税指标，以不同时期的相同指标作纵横向的对比分析，筛选出纳税指标异常户，作为制定稽查计划的依据；暂不具备计算机选案条件的，也可实行人工选案。

制定计划。根据选案结果确定稽查户数，制定稽查计划，分配稽查任务。

实施检查。检查方法有两种，一种为案头检查，一种为实地检查。案头检查，主要是稽核申报指标异常户的发 27 票和利用计算机储存的内外部信息进行检查；实地检查，主要是根据掌握的线索到纳税人的生产、经营场所对其帐簿、票据、报表以及实物进行检查。

案件审理。案件审理主要是就办案人员提交的稽查报告在法律法规适用、证据认定、量罚幅度上，进行审理、把关。

执行。经过审理定案的案件，要作出处理决定书，由执行人员依法送达违法当事者，责令限期缴清应纳税款、滞纳金、罚款；逾期不履行的，由税务机关或提请司法机关依法强制执行。

检查结果分析。通过对检查案件结果的统计分析，找出税收政策或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一轮检查工作的力度和质量。

这样，选案的不查案，查案的不定案，定案的不执行，从工作程序上保证重点稽查。

三 征管改革的影响与困难

一、征管改革对有关方面的影响 １、征管改革对纳税人的影响

新的税收征管模式，以纳税人申报纳税和优化服务为基础，突出了自行申报纳税和纳税服务，因此，深化税收征管改革对纳税人是非常有利的。这主要表现在以下几个方面： 首先，征管改革为纳税人公平竞争创造了良好的外部环境。征管改革取消了税务专管员固定管户制度，建立以计算机为依托的制约机制，最大限度地避免了税收执法的随意性，纳税人在税法面前的一律平等。

其次，方便了纳税人纳税。根据新征管模式的要求，要建立一批多功能办税服务厅（室），以集中、公开的方式为纳税人提供纳税服务，纳税人绝大部分的涉税事宜，都可在办税服务厅（室）办理。对于集贸市场和交通不便的地方，税务机关还要从方便纳税人出发，采取设臵征收点、代征点等方法，为纳税人提供纳税服务。随着改革的深化，纳税人还可采取邮寄、电子等方式，办理申报纳税手续，履行纳税义务。这样既提高了纳税人的办税效率，又节约了纳税成本。

第三，提高了执法的透明度。新的征管模式要求建立税法公告制和税务代理制，它将进一步增强税法和税收执法的透明度，有利于维护纳税人的合法权益。

２、征管改革对税务机关和税务人员的影响

全面推进和深化税收征管改革，不仅是税收管理方式的改革，而且是税收观念上的变革。可以说，它是税务机关和税务人员的一场自身革命。通过征管改革，税务部门在以下几个方面将有明显改变：

一是机构少了。深化征管改革，建立新的征管模式，要按“精简、统一、效能”的原则，缩减现行基层征收机构，调整后，全省基层国税征收机构总数比现在减少35％ 29 左右。

二是权力小了。从专管员的角度看，新的税收征管模式与现行的征管模式相比，一个实质性的变化就是专管员由管户向管事的职能转变，彻底改变了现行专管员对纳税人有关税收方面的一切事务全部包揽的做法，将专管员管户的各类事项分解到各个征管体系之中，从而分解了专管员的权力；从整个税务机关和人员看，新的征管模式，提高了税收征管专业化程度，在机构设臵、职责划分、运行机制和管理服务方式上，对税务机关和人员的执法权力形成了内外监督制约体系和机制。

三是服务多了。新的征管模式要求税务机关由现行的单一管理型变为管理服务型，强化了税务机关的服务意识。为纳税人提供优质服务是税务机关征管工作的重要职责，享受税务机关提供的服务是纳税人的权力。

四是要求高了。新的征管模式是以计算机网络为依托，以稽查为重点。它要求税务机关有一大批懂技术的计算机专业人才和精通财会及税收政策法规的查帐能手，因此，征管改革对各级税务部门的人员业务水平和技能等素质提出了越来越高的要求。

３、征管改革对对地方财政收入的影响

由于这次征管改革涉及税务征管机构改并，城市市区由现行的按行政区划为主设臵征管分局改为按片或结合行政区划设臵征管分局，农村按经济区划设臵征管分局，并减少、合并部分基层征收机构，相应地调整各分局的税源 30 管辖范围。同时，建立较为集中的办税服务厅，实行集中征收。可能有人会担心，这会不会影响税收任务的落实和完成，混淆税收收入的隶属关系和预算级次，从而会影响地方的财政收入呢？

其实，这种担心是多余的。首先，从征管改革的目的上看，不会影响地方的财政收入。国家之所以要进行征管改革，建立新的征管模式，其中一个很主要的目的，就是要规范税收征管行为，强化依法治税；严格按照税法规定的级次入库税款，是依法治税的内容之一。因此，深化税收征管改革不仅不会造成混库影响地方财政收入，相反更有利于严格财经纪律，促进税收任务的完成和税收收入的划分。实行集中征收，虽然要撤并不少征收机构，但不管征收机构设臵多少，税收任务最终都是要落实到每一个纳税户的。撤并征收机构后，只要按每一个征收机构所管辖范围的变动将税收任务做相应的调整，最终仍落实到每个具体纳税户，这样就不存在税收任务不好落实和完成问题。其次，从实际工作的方法看，完全能做到不影响地方的财政收入。将现行按行政区划设臵征收机构改按经济区划或按片等设臵征收机构后，只要将每个纳税人缴纳的税金按种类、预算级次、隶属关系和经济性质等统一的类别和规定的程序进行分类、汇总，也就不存在税收收入种类之间、预算级次之间、隶属关系之间的串差混淆。随着征管改革的推进和深化，计算机的应用将更加广泛，人情税、关系税、随意性将大大减少或杜绝，从而更能保证各行政区域 31 之间税收收入的及时、准确、真实、完整。

二、征管改革工作面临的困难

当前，征管改革工作主要面临着以下的困难和问题：

１、资金短缺。

这一次的税收征管改革与以往的征管改革的主要区别一是运用了现代化的征管手段，以计算机网络为依托；二是增强了服务观念，建立办税服务厅。然而，税收电子化是一项资金和技术密集型的庞大工程，需要大量的资金保障。九五时期，国家税务总局的奋斗目标是建立中央、省、地市、县的四级计算机网络和300以上以中小型机和微机局域网络为主体的城市税务计算机网络系统。到本世纪末，全国税务系统各类计算机的装备总量达115000台。据国家税务总局有关部门的测算，九五时期，这项工程即需资金 80亿元外加美元３至４亿元。目前，全国税务系统经费普遍紧张，以每个税务干部每年从人均经费中挤出1000元计算，需十三年左右的时间才能完成！

从我省来说，我们的人头经费本已十分紧张，在全国倒数。今年我省两税收入超收７亿多元，增幅居全国第二，不能不说与解决经费紧张没有关系。据我们测算，如果购臵１台服务器、４台终端、两台打印机、进行最基本的装修，建立最简单的办税服务厅也要20至30万元，即使按调整压缩后的基层征收机构计算，也需资金２亿元左右，这还不包括省、地市、县的网络建设费用和运行费用。同样，按每人每年挤出经费1000元计算，也需要十多年的时间才 32 能建成。

这次征管改革的另一个显著特点就是压缩农村征收机构，压缩的结果就是人员的集中办公，就得有办公场所，有生活场所。这有是一大笔开支，其数目决不少于购臵微机、建办税服务厅的费用。

因此，资金短缺，或者说资金严重短缺，是这次征管改革面临的最大问题。

如何解决这一问题呢？

最近，省政府即将转发省国税局税收征管改革实施方案，在这一实施方案中我们提出了如下办法：各级政府要根据财力情况，采取地方财政拔一点、超收奖励一点、政策给一点的方法，对税征管改革给予必要的支持；各级国税部门要从经费中挤一点、合理合法筹集一点，有的地方通过税务银行合署办公的形式，也解决了不少改革资金。我们认为，还应当加上一条：想方设法，向总局多要一点。只有在资金问题上采取两条腿走路的办法，才能渡过难关，按期完成改革任务。

２、素质偏低。

随着征管改革的深入，特别是计算机在税收征管的广泛应用和税务稽查工作的深入开展，基层税务干部的业务素质与形式发展不相适应的矛盾越来越突出，主要表现在以下三个方面：一是文化素质偏低，全国80万税务干部，研究生只占万分之八，本科生占４％，大专生占28％，中专占29％，高中以下的占38％，我省这一比例还要低。二 33 是专业人才不不足，精通财务会计知识和熟练掌握税收法规的人员少，懂计算机的专业人才更少，既懂税收又懂计算机、既懂法律又懂征管的复合性人才几乎是空白；三是专业技能普遍较差，有相当一部分干部职工不能适应本职岗位业务工作的要求；不少单位计算机配备后，功能不能很好地得到利用；有相当数量的稽查人员不懂查帐技术，到企业后不敢翻帐本；有许多基层税务人员法律法规知识贫乏，依法治税观念淡薄；基层税务人员不会算、不会写、不会调研等现象大量存在，直接影响着依法治税的力度和税务人员的形象。

征管改革的客观要求与现有人员业务素质不相适应已经成为制约税收征管改革深入发展的主要矛盾。解决这一矛盾的唯一出路，在于尽快地采取各种措施，即从培训和用人的内在机制上着手解决，提高税务人员的业务素质。

在这方面，河南省有一整套的做法，不妨向大家介绍一下：第一，实行竞争上岗制度，税务干部上岗工作前，必须参加业务培训和考试，考试不合格者，不得上岗工作。第二，实行待岗制度，业务考试不合格者，列为待岗人员，待岗时间为半年，待岗期间只发基本工资。第三，实行辞退制度，凡是业务考试不合格的，当年不得定为“称职”等次，连续两年考核不合格者，予以辞退。当然，各省的情况不同，河南省税务干部超编一倍以上，因此有必要实行这样严厉的制度，我省本来就人手不够，难以用如此重的“泻药”。但是，我省国税系统税务干部的素质与 34 他们是大致相同的。因此，省局在去年９月召开的全省国税工作会议上指出：“对现有人员，根据工作需要和公务员制度，合理安排，竞争上岗，达到优化经合，人尽其才。要有针对性地抓好岗位培训，做到工作需要什么，就学什么，缺什么就补什么。当前，尤其要加强计算机操作技能的培训。”我省的滁州市去年就选派二十多人，委托州税务学院进行为期一年的计算机专业知识培训。

我们应当看到，十年树木，百年树人，税务人员素质的提高是一项长期的任务，决非一朝一夕之功。

３、支持不够

征管改革的重要意义在于，从机制上实行严格执法的要求，达到依法治税。依法治税将意味着要“得罪”一些人，要顶住来自各方面的压力。要做到这一点是不容易的，济南交警的口号是“热情服务，严格执法”，有位中央领导视察后感叹说：热情服务好做到，严格执法不容易。交通警察如此，税务干部又何尝不是这样呢！要依法治税，必须要有当地政府的支持。

我在总局工作期间，曾听到过这样一则笑话：说是在征管范围调整工作中，某地国税局与地方政府有点不愉快，于是总局的某个领导在一次出差时就做当地政府的工作，他对当地政府领导说：“国税和地税是地方政府的左右手啊，是左膀右臂，应当一视同仁。”可是，当地政府领导说了：“虽说是左膀右臂，但右手好用，听话；左手不好用，用起来不顺手。”于是，这人说“手心也是肉，手背 35 也是肉，手心手背都应该一样那！”可是，当地领导也说了：“虽然手心手背都是肉，但手心肉多，手背肉薄”。

尽管这则故事的真实性值得怀疑，但不可否认的是，自从税务系统分设后，由于财政利益的关系，国税系统与地方政府的关系越来越疏远了。有的地方之所以至今仍与当地政府关系密切，主要是依靠当地国税领导与地方党政领导的“老领导”、“老同事”等等非正规的工作关系，这种关系是不会长久的。随着领导的更替，“人一走，茶就凉”的现象在所难免。

我们应当看到，这种局面从长期看，是不会长久的。因为，我国是一个集权制国家，保持维护中央的权威是一条传统。从税收角度看，首先，增值税的征收范围肯定要扩大，而增值税范围的扩大主要是从营业税的征收范围中划转，增值税征收范围的扩大就意味着营业税征收范围的缩小，意味着共享税比重的增大，意味着国税地位的提高。其次，企业所得税最终也要变成共享税，不论是分率计征也好，还是由国税统征也好，都意味着国税征收范围的扩大。第三，从从国际上看，没有一个国家的个人所得税是地方税，因此，从长远看，个人所得税最终也会变成中央税。目前，有人对地税的待遇羡慕不已，我认为，这种状况也不会长久的。第一，从上面分析看，国税地位将逐渐增强，地方政府将越来越重视；第二，从中央看，如何维持国税干部的稳定，保证中央政府的收入，可以说是一个政治问题，今年全国虽然超收一千亿，但主要是地税超收，36 国税差一点连任务也完成不了，这一现象已引起中央领导的重视；第三，地税的“五小税”分成的政策今年已到期，以后的经费来源也很炸个人看法，仅供参考）

尽管这样，如何争取地方政府的支持，仍是当前国税部门重要的工作。

四 征管改革的现状与展望

一、征管改革的现状

（一）全国税收征管改革的状况

1993年，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的决定，紧接着，国务院进行了工商税制的改革。在新老税制初步实现平稳过渡、新税制主要政策基本到位的时候，1994年9月在沈阳召开了税收征管改革试点工作会议，拉开了新一轮征管改革的序幕。三年来，全国税收征管改革工作按照新的征管规程和运行模式，选择了18个城市进行综合改革试点，为深化征管改革探索路子。特别是近年来，各地从实际出发，解放思想，因地制宜，积极探索，大胆实践，从理顺职能优化组合，打牢基础，规范征管流程，优化税收服务，改进监控手段，加大稽查力度等方面进行了广泛的改革试验，为全面深化征管改革积累了许多宝贵经验。

目前，全国税收征管改革的总体情况是：新的征管模式已经确立，并在全国逐步推行，有的地区已初步实现了

模式转换，一个适应社会主义市场经济体制要求的税收征管运行机制正在建立。具体来说，可以归纳为以下内容：

１、推行自行申报，加强了征管基础建设。各地从更新观念，转变管理方式，划分征纳双方的权利和义务入手，改变过去税务人员上门催缴税款的做法，逐步建立起以纳税人自核、自报、自缴为中心内容的自行申报纳税制度，纳税人自行申报纳税意识明显增强。目前，全国企业的申报率平均在90％以上，个体工商户的申报率，城区约在 85％左右，农村各地情况不一，一般也达到了80％左右。同时，各地致力于抓好征管基础工作，完善各类征管制度，规范征管流程和业务表格、文书，开展征管资料检查和考评，推动了基层征管业务的基础建设。

２、建立了办税服务厅，改善了税收服务。随着征管改革的深入，各级税务机关为纳税人服务的意识大大增强。各地克服困难，因陋就简，建立起了规模不同、形式各异的办税服务厅近8000个，基本实现了集中征收。这些办税服务厅以集中、公开的形式，从税务登记、发票发售、纳税申报、税款征收和税务咨询等环节，为纳税人提供全方位的税收服务，既降低了税收成本，又方便了纳税人。

３、突出了征管重点，强化了税务稽查。税务稽查作为税收征管的“重中之重”，在改革中得到日益强化。截止去年年底，全国县以上税务稽查机构已达6200多个，92％的县级以上税务机关有了专门的稽查机构；一批素质较高、业务较精通、作风较好的干部充实到了稽查队伍中来，专 38 职稽查人员近６万人；税务稽查的装备和手段不断改善，稽查工作的力度日益加大。

４、运用计算机管理，改进了征管手段。目前，计算机作为现代管理的有效技术手段，在一些地区、一定范围内已经应用于税务咨询、税务登记、发票发售、申报受理、税款征收、会计统计和稽查选案等各个环节，以及增值税稽查监控和出口退税管理等各个方面，为组织税收收入和调控经济发挥着重要作用。全国已配备７万多台计算机，其中，小型机与服务器2500多台，投入运行的计算机局域网达2000多个，省级统一开发的税收软件57个，并形成了一支由1500人组成的计算机专业技术队伍，为计算机在税收征管中的应用提供了有力保障。目前，全国统一的税收征管软件正在北京等地试运行，总局荐的哈尔滨、西安、重庆等地的税收征管软件也在部分地区应用。全国计算机发展计划已报国务院有关部门批准。

５、调整充实征管机构，推动基层建设。各地在转换征管模式，改进征管手段的同时，注重转换征管职能，调整基层征管内设机构，加强了专业化管理，加大了对基层和征管设施的投入，改善了基层的工作和生活条件，对于稳定基层干部队伍和提高干部的政治、业务素质，起到了有力的推动作用。（数字保密）

总体来看，征管改革正在促进我国税收管理上的两个，转变：即由计划经济条件下的旧征管模式向适应市场经济要求的新征管模式转变；由传统的分散征收、分兵把口的 39 粗放型管理向现代化集中征收、重点稽查的集约型管理转变。这种转变，带来了税务干部思想、观念上的深刻变化，保障了财税改革的顺利实施，提高了征管质量和效率，增长了税务人员的知识和才干，促进了税务系统的廉政建设和基层建设，推动了税收征管现代化的进程。这种转变，范围之广、力度之大、影响之深，是前所未有的。

（二）我省税收征管改革的现状

1995年初，我省在总结在认真总结税收征管工作实践的基础上，针对新税制实施后征管工作出现的新情况、新问题以及国税机构组建后面临的人少事多等困难和矛盾，经过反复研究，确定了加快征管改革步伐的工作思路。95确定了20个征管改革的试点单位，拉开了征管改革的序幕。去年，我省国税系统在95年征管改革试点的基础上，进一步加快了征管改革步伐。

１、扩大了试点面。省局在95年试点单位的基础上，又确定了70个试点单位。各地征管改革积极性高，除省局确定的试点单位外，又增加了40多个试点单位。到1996年底，我省征管改革已达到了一定规模，取得了明显成效。全省共有130多个征收单位进行了改革试点，约占全省现有城区征收单位的三分之一。试点单位覆盖纳税户６万多户，约占我省纳税总户数的27.3％，组织的“两税”收入约占全省“两税”收入的60％。改革后试点单位征期纳税申报率、税款按期入库率均由改革前的80％左右提高到95％以上，税收收入增长率比改革前也有了明显提高，试点工作 40 取得了令人满意的效果。

２、建立了一批办税服务厅。各级国税部门千方百计克服资金不足、人才缺乏、办公用房紧张等困难，不等不靠，自我加压，自费改革。全省共投入改革资金近3000万元，改建办税服务厅130多个，配备计算机近500台。多数地方将银行引进办税服务厅，在厅内设立了银行办税窗口，实行税务银行一体化，既方便了纳税人纳税，又保证了税款及时入库。

３、统一了全省税收征管软件。过去，由于征管软件不统一，直接影响征管改革的进程。为统一全省税收征管软件，省局于去年初专门下发了关于进行征管软件技术情况的调查通知，对1995年征管改革试点中一些地市自行开发应用的税收征管软件进行了全面的规范的调查摸底，做到心中有数。在此基础上，于３月中旬组织召开了征管软件评测会议，对马鞍山、铜陵、合肥等７个软件参评单位，先采用抽签方式确定的顺序，然后逐个进行汇报、演示，并由各单位的业务和技术骨干对照省局制定的统一评测标准，分别打分。最后，按照“自力更生、自已开发、自主版权”的原则，经局征管改革领导小组认真研究，确定了以马鞍山市开发的征管软件作为全省统一征管软件的基础。

为了使该软件更加完善，更加符合全省总体要求，更具有操作性，省局先后３次组织有关业务和技术骨干赴马鞍山进行修改和完善。经过全面调查，分开测评，组织完 41 善三个阶段紧张而有序地工作，４月份如期完成了全省税收征管软件的统一。为了把统一的软件尽快推广应用，省局组织编写了税收征管软件操作应用手册，并于６月中旬举办了应用培训班，为11个地市培训了42名师资力量。

４、制定了全省国税系统税收征管改革实施方案。为使方案具有可操作性，在局领导的高度重视下，我们深入调查研究，在掌握一线征管改革情况的基础上，草拟了实施方案的讨论稿，并经局征管改革领导小组讨论修改后，又多次召开座谈会广泛进行集体修改，直到提交全省国税工作会议进一步讨论修改后，才行文印发。方案从讨论到定稿，八易其稿，历时１个月，集中了大家的智慧。方案明了我省全面推进和深化征管改革的目标和任务，采取了配套保障措施，排出了征管改革时间表。

５、审核批准了首批税务师资格

税务代理是征管改革的重要内容，这项工作我省相对滞后。为了加快进度，1996年我们在认真调查研究并主动与省地税局反复磋商后，制定了可操作性的考核认定条件。依据考核认定条件，我们先后多次集中人员、集中时间，对国税系统层层审核上报的2229份申报材料逐份审核，登记造册。按照税务师资格审查条件要求，我们本着高标准、严要求、确保质量的原则，对经两局分别审核的申报人员两次逐人逐份进行了审核，并经省税务师资格审查委员会审核批准了我省首批税务师资格541人，其中国税系统336人。目前，第二批税务师资格审批工作正在进行之中。

二、征管改革的实施步骤

整个改革必须分类、分步实施，先试点后推广，先城区后农村，先转换模式后逐步实行计算机网络化。总局要求2010年基本完成这项改革，我省根据自己的情况，提出争取在本世界末完成征管改革，比总局要求提前10年。

１、城市市区和县城关

在1996年完成征管改革试点任务的基础上，1997年全面推进和深化税收征管改革。当年完成六项任务：一是征管改革面达100％；二是按照新的征管模式的要求，完成征管机构调整，理顺职能，分流人员，实现由专专管员管户向管事的职能转换；三是合理设臵办税服务厅，建立局域网络，实现集中征收；四是全面实行自行申报制度，企业和个体工商户按期申报率分别达到95％和90％以上，入库率达到95％以上；五是在纳税人自行申报和集中征收的基础上，调整力量，充实稽查，稽查人员的比例达40％左右；六是按照征管业务规程的基本要求，达到征管资料的规范化。

1998年，办税服务厅功能进一步齐全，规范；企业和个体工商户按期申报率分别达到98％和95％以上，入库率达到96％以上；50％以上的地市局与下属单位实现计算机联网。

1999年，企业和个体工商户按期申报率分别达到99％和97％以上，入库率达到97％以上；80％以上的地市局与下属单位实现计算机联网。

2000年，新的征管模式基本建立；办税服务厅功能齐全，操作规范，服务优化；基层内部机构按征管功能设臵，并运行正常；全省实现省、地市、县三级计算机网络化。

２、县以下农村地区

1997年主要是立足于建立新的征管运行机制，并达到四项目标：一是征管改革面达到30％，力争50％；二是运用局域网或单机处理主要征管业务；三是分局内部按征管功能设臵岗位，以岗定责，专管员管事不管户；四是企业和个体工商户按期申报率分别达到90％和85％以上，入库率达到90％以上；

1998年，所有分局全面推行征管改革，并建立办税服务厅，实现集中征收，采用局域网或单机从税款征收税收计会统入手，逐步扩大应用范围，向全面应用计算机过渡。1999年至2000年，实现计算机化，做到所有分局都能应用微机处理征管业务。

在征管改革的实施过程中，要层层建立联系点，做到点面结合，以点带面，推动全盘。

改革分步推行到位后要相应进行验收，具体验收办法和标准由省国税局制定。

三、今年我省税收征管改革的要求

经过前期的试点和一系列的准备工作，全省国税系统征管改革已进入全面实施阶段。国务院《税收征管改革总体方案》和总局的《实施意见》即将下发，省局《关于推进和深化税收征管改革实施方案》已经出台，各地的具体 44 方案均已批复，大政方针已定，今年的税收征管改革工作主要是很抓落实。在今年一月份召开的全省地市税务局长会议上，程伯勤局长代表省局提出了我省今年税收征管改革的工作要求，归纳成一句话就是：“加大力度，确保征管改革有突破性进展。”

今年征管改革的主要任务：一是城市、县城征管改革面达100％，农村地区改革面不少于30％，力争达 50％；二是全面实行纳税人自行申报纳税制度，制定配套办法，加大处罚力度，确保定期申报率和入库率分别达95％以上；三是合理设臵办税服务厅，实现集中征收，提供优质服务；四是进一步完善全省统一的征管软件，扩大计算机应用范围，城市建立局域网，农村运用单机处理征管业务；五是建立新的稽查体系，充实稽查力量，稽查人员比例达到40％以上；六是加强征管基础建设，初步实现征管资料规范化；七是调整基层国税征管机构，理顺职能，实现专管员由管户向管事的转变，调整后的征管机构数比现有征管机构数减少35％。

为了实现上述目标，各地要突出抓好以下几个方面的工作：

在纳税申报方面，重点在提高纳税人申报纳税的自觉性、准确性、真实性上下功夫。一是建立税法公告制度，省局将不定期出版《税收政策法规公告》，每个办税服务厅都必须设立税法公告栏，定期公布最新的税收政策法规；二是加强对纳税人的辅导、培训。要通过举办纳税辅导、45 讲座或开办咨询窗口等形式，广泛宣传税收政策，确保纳税人及时了解最新的税收政策，提高申报纳税的准确性。同时，要加强对纳税人的培训，今年内，各地都要分期分批地对所辖的企业办税人员培训一遍，办税人员的培训由地市国税机关具体负责，省局将统一制定办税人员培训办法，统一制发合格证书，办税人员合格证将作为办理纳税事宜的资格证书。各地要采取有效措施，确保在今年内分期、分批对全部企业的办税人员培训一遍。今后，对已取得合格证的办税人员还要定期培训，以不断提高办税能力；三要实行分类管理，根据纳税人的纳税意识、财务管理水平、办税人员素质等综合情况，将纳税人进行分类，并在申报纳税方法、申报资料种类、发票管理和税务稽查等方面采取相应的管理办法，以促进纳税申报质量的提高；四是强化申报责任，加大处罚力度，对那些申报违章的典型，要严格按照税收征管法进行处罚。各地都要选择一批典型，公开处理，以儆尤。

在计算机应用方面，一要推广、完善全省统一软件，今年下半年，所有改革单位都必须使用全省统一征管软件。二是加快计算机网络建设，省辖市和有条件的县级市市区建立集中式或集中分步式计算机管理网络，在有条件的农村建立局域网；三加强计算机操作培训，达年底，改革单位征管人员取得计算机合格证的面要达到60％。

在税务稽查方面，一是要抓紧建立一级和二级稽查结合的税务稽查体系。城市市区、县城实行一级稽查，县以 46 下农村实行二级稽查。从体制上保证稽查的深度和广度；二是要充实稽查力量，要通过竞争上岗等措施，将一批政治素质、业务技能较好的人员充实进稽查队伍，到年底，稽查人员占一线征收人员的比例必须达到40％以上。三是要改进稽查方式，提高稽查质量。推广计算机选案和人工选案相结合的稽查选案方式，扩大稽查覆盖面，提高稽查工作质量和效率。

在基层税务机构调整方面，各地要按照省局批准的方案进行调整，不得擅自扩大机构数量或提高机构级别。同时，严肃机构调整工作纪律，确保各项征管资料和公共财物的安全和顺利交接，严禁借机构调整之机，突击提干、滥发钱物。在使好基层机构调整的同时，每个地市可选择一个县（市）局进行内设机构调整试点。

为把以上工作落到实处，取得实效，省局已制定了征管改革工作计划，明确了工作要求和时间进度，各地也应根据省局的工作安排，制定具体化的、可操作性的配套措施，层层落实到位。此外，省局还将采取以下措施：一是建立改革联系点制度，直接抓铜陵市和天长市两个点，并经常调查了解改革情况，帮助解决改革中出现的问题，不断为面上提供新鲜经验；各地市也要抓１至２个点，以点带面，推动全盘；二是建立一批“规范化征管分局”、“规范化办税服务厅”以及税收征管资料规范化建设单位，树立一批单项征管改革先进单位，推动整体工作上台阶；三是制定征管改革工作验收标准，并对各地贯彻落实省局改 47 革方案实施情况进行一次检查，通过检查对改革工作做得好的地方，给予必要的奖励，鼓励先进，鞭策后进；四是召开征管改革经验交流会，交流经验，找出差距，推动全省的征管改革向纵深发展。

征管改革是一项复杂而艰难的工作，涉及到系统内干部观念的转变，涉及到自然和经济环境、人员素质、技术手段等许多因素的制约，矛盾多，难度大，不可能一蹴而就。因此，我们要对深化改革的复杂性和艰巨性有足够的认识，要求长期作战的准备。

但是，征管改革是巩固税制改革成果，充分发挥税收职能作用，推进社会主义市场经济体制建立与发展的客观要求；

是全面推进依法治税，强化税收执法刚性的有力保证；

是改进征管手段，提高征管质量和效率的必由之路；是建立廉政机制和提高干部素质的内在需要；

一句话，是党和国家赋予税务系统的历史使命。

对此，我们也定要充满信心，坚定不移，坚持不懈，打好征管改革之战，为建立和发展社会主义市场经济做出新贡献！