我国教育法制建设的历史回顾与展望

第一篇：我国教育法制建设的历史回顾与展望

我国教育法制建设的历史回顾与展望

管志琦

 2013-05-31 07:32:00

来源：《国家行政学院学报》2013年第2期

完备的教育法制是推进教育事业科学发展的重要保障。改革开放以来，我国大力推进教育立法，全面推进依法行政，着力加强普法与依法治教，为推进教育的改革发展、保护学生受教育权和维护教师、学校的合法权益，提供了坚实的基础。但应当看到，我国教育法制建设还不能完全满足教育改革发展的新要求，一些法律法规还不健全，一些法律法规的执行还不到位，学校依法治理的机制还不完善，教育司法实践面临许多困境。当前，有必要对我国教育法制工作进行系统总结和梳理，科学诊断存在的问题，按照依法治教的要求，加快教育法制建设的进程，推动我国教育在新的起点上更快更稳健地发展。

一、新中国教育教育法制建设的历史进程

伴随新中国曲折发展历程，我国教育法制建设同样也经历了一个艰难曲折但卓有成效的过程。回顾６０多年的教育法制建设工作，可粗略分为四个阶段：

第一阶段：教育法制建设的开端（新中国成立至１９５６年）。早在新中国成立前，中国共产党就着手废除旧法，建立新法。１９４９年９月，中国人民政治协商会议制定并通过了共同纲领，其中的教育条款为新中国的教育规定了基本方向。这一时期的教育立法主要围绕如下任务展开：收回教育主权，妥善接收全国学校，取消国民党对学校的统治，建立社会主义教育制度等。１９４９年１１月，刚成立不久的中央人民政府教育部召开了第一次全国教育工作会议，根据共同纲领确定的原则和精神，会议决议认为，我国教育应该以老解放区教育经验为基础，吸收旧中国教育有用的经验，学习苏联教育的先进经验。随后，社会主义教育法制建设工作开始起步。受客观条件的限制，虽然这一时期未出台具体教育法律法规，但总体上看，全国教育总体上有序运行，逐步走上了规范化制度化轨道。

第二阶段：教育法制建设跌入低谷（１９５７至１９７６年）。从１９５７年开始到文化大革命结束前，受“左” 的思想影响，我国教育法制建设工作几乎停滞，教育正常秩序遭到严重冲击。１９６１年，为纠正“大跃进” 所造成的失误，从１９６１年起，按照“调整、巩固、充实、提高” 的要求，中央对全国教育秩序进行了调整，相继发布了《教育部直属高等学校暂行工作条例》、《全日制中学暂行工作条例》、《全日制小学暂行工作条例》，明确了各级各类学校的工作规程，教育法制建设工作有了起色。但随着文化大革命的爆发，国家立法工作完全停顿，５０年代以来国家制定的一批法律、法规丧失了权威性，司法工作也失去了其应有的独立性。相应地，法律不仅没有可能向教育等社会生活各个领域进行延伸和渗透，反而受到各种非法律手段的侵蚀和支配，各级各类学校陷入混乱甚至几乎不能正常运转，给国家造成了巨大损失。

第三阶段：教育法制建设工作的恢复探索期（１９７７年至１９９２年）。“文革” 结束后，随着拨乱反正、真理标准讨论等一系列工作的推进，教育法制建设工作逐步走上正常轨道。党的十一届三中全会召开后，我国教育法制建设工作进入了一个新的时期。教育界在拨乱反正的基础上，重新颁发了１９６１年的大、中、小学《工作条例》，逐步恢复学校教学秩序。长期与法制隔阂的教育领域，以十一届三中全会制定的宏伟蓝图为基础，开始向依法治教的伟大目标进发。１９８０年２月，五届全国人大第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》，这是新中国建立以来最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。１９８２ 年１２月，五届全国人大五次会议新修订了《中华人民共和国宪法》。宪法有关教育的规定，为依法治教提供了最高法律依据。１９８６年４月，六届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，这是新中国颁布实施的第一步专门法律，为普及九年义务教育提供了根本保障。在国家层面加强教育立法的同时，地方各级人民代表大会及其常务委员会，颁布了一批地方性法规。国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章，从而大大丰富了教育法律法规的内容。总体上看，这一阶段的教育立法工作，是为了适应教育改革发展的现实需要，针对突出问题，制定专门的法律法规或部门规章。某种意义上讲，具有“应急” “救火” 性质，对整个国家的教育法律体系尚缺乏深入探索。

第四阶段：中国特色的教育法律法规体系初步形成（１９９３年至今）。进入上个世纪９０年代以来，随着依法治国逐步深入人心，对加快教育法制建设的要求愈加迫切。１９９３年２月，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》强调，必须“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道”。此后，原国家教委把加快教育法制建设作为转变政府职能的重要方面，把教育立法工作列入了重要的议事日程，提出了我国教育法律法规体系的总框架，即由教育法律、教育行政法规和教育部门规章三个层次构成，并制定了教育立法进度表。自此，我国教育法制建设进入了快车道。１９９５年以来，我国相继颁布了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等多部教育专门法律以及数十部部门规章，适应我国国情的教育法律法规体系基本形成。２０１０年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》提出了“修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”（简称“六修五立” 教育立法计划），对新时期教育立法工作进行了总体部署。目前，有关工作正在推进。

回望新中国教育法制建设历程，我们发现教育法制建设工作与教育事业的兴衰密切相关。凡是重视教育法制建设、教育立法蓬勃发展的时期，同时也是我国教育事业快速发展的时期。但凡教育法制建设被忽视或破坏，党和国家的教育事业就会遇到挫折。尽管我国教育法制建设历经曲折，但总体上呈现快速发展势头，为教育发展提供了重要保障。改革开放以来，在整个社会事业领域，教育立法被高度重视，立法种类和数量较多，立法质量逐步提高，相关研究也较为深入，为今后进一步转变政府职能、依法治教奠定了坚实的基础。

二、当前教育法制建设面临的主要问题

虽然我国教育法制建设工作成绩有目共睹，但同时也存在一些不容忽视的问题。主要有以下几个方面：

（一）教育法律法规的系统性、周延性不足。主要体现为：在上下级教育法律之间、教育法律法规与其他法律法规之间，甚至同一部法律的具体制度规定之间，存在若干错位缺位、相互矛盾之处。比如，《教育法》第三十一条确立了学校具有法人地位，《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》分别明确相关领域学校的法人身份。但是学校法人制度，特别是其法人财产权相关制度安排，究竟具有怎样的内涵？当前法律并未予以规定，从而导致教育产权关系模糊、各方权益缺乏法律保障。［１］比如，全国人大常委会颁布的《民办教育促进法》第五十一条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，与全国人大颁布的上位法《教育法》第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构” 存在矛盾。［２］

（二）教育立法存在“重权力、轻权利” 的倾向。从根本上讲，教育法制建设之目的，首先在于保障公民的教育权利。但当前的教育法制沿袭了计划经济体制下重视和信赖政府威权的思路，将公民权利保障责任主要归于政府，［３］偏重政府在教育中的责任，并以授权的方式来保障政府和教育行政部门责任的行使。同时，法律并未对政府在教育中的权责作出明晰界定，权力缺乏必要的监督与限制机制。这种“政府全能” 的观念及其指导下的权力本位法治，导致了行政权力扩张和公民权利的挤压。［４］从而，在教育活动中，个人的那些正当的但与现行教育管理体制不符的权利主张容易被忽视或者被否定，而当权利受侵犯时又往往难于直接依法救济。在社会结构已经由主体一体化逐渐转向多元化的今天，这种容易导致“重权力而轻权利” 的传统法治观念，已不再适应社会和教育发展的需要。

（三）教育立法工作滞后于教育实践。法律是调整社会关系最为权威的手段。教育是各种矛盾和利益冲突比较集中的一个领域，涉及的社会关系异常复杂。快速发展的教育事业在为受教育者提供更多教育机会的同时，如何对这种复杂社会关系进行有效调节，如何适应教育改革发展的现实需求，如何平衡各方的利益关系，成为了教育立法的紧迫任务。改革开放以来，我国教育立法明显加速，但总体上看，仍然滞后于教育实践的需求。在学前教育、终身教育等方面，还存在法律的空白。［５］一些明显滞后于教育实践的教育法律法规，未能及时清理修订。许多重大教育现实问题，仍然没有从法律的层面进行解决，要么给教育工作带来了诸多不便，要么使得教育工作的随意性很强，缺乏约束和规范。比如，针对近几年愈演愈烈的教育考试作弊问题，由于缺乏考试方面的法律法规，惩治打击缺乏充足的法律依据，往往只能治标不能治本。［６］针对教育立法工作滞后问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》提出了“六修五立” 的立法计划，但不可能覆盖当前和今后一个时期教育实践的方方面面，教育立法的被动局面一时难以从制度上根本扭转。

（四）教育立法程序有待进一步完善。教育法制建设工作的不足，与教育立法水平、经验和立法技术方面存在的缺陷密切相关，同时也暴露了我国教育立法程序中存在的突出问题。［７］由于缺乏细致严格的立法程序规定，［８］教育立法的前期调研不足、立法中公开征询意见力度不够、利益相关群体缺位，使得教育立法时未能充分把握教育发展中的具体问题与需要，且未能充分采集社会各界的智慧。因此，虽然教育基本理论研究和教育法学研究近年来取得了较为丰富的成果，其中就教育法律制度和教育法律关系问题也进行了深入和前沿的探讨，但遗憾这些成果未能转化至教育立法的实践中，难以对教育法制发展起到实际的指导作用。

（五）教育执法面临诸多困境。我国教育法律文本规定存在过于笼统的问题，原则性、方向性表述多，实操性内容少，且缺乏关于责任追究的规定。［９］ 这就为教育行政部门权力寻租、司法部门选择性司法提供了空间，使得实践中有法难依、执法不严、违法难究，并可能造成权力腐败。当公民在教育活动中的合法权益受到侵犯时、发生纠纷时，往往难以通过司法途径获得公正裁决、实现权利救济。［１０］在执法过程中，执法主体与执法对象的法律身份应是平等独立。但在教育执法过程中，各级教育部门作为执法主体，与其执法对象往往存在行政隶属关系，导致执法行为受到很大阻碍。比如，《教育法》规定： “国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拔款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经济逐步增长。” 但由于对这一条款的执行主体是各级政府，导致无法对其执法行为进行司法审查，更不可能进行司法诉讼。另外，教育行政部门与学校之间的关系，不是简单的行政管理法律关系。［１１］在我国现行教育体制之下，学校的独立性难以保证，甚至可能被看作政府的附庸或延伸，学校管理的人事权、财权甚至教学、课程等方面的权力都在政府。因此，教育法律规定学校、学生应享有的权限，往往得不到有效保障。

三、加强我国教育法制建设工作的建议

针对当前我国教育法制建设存在的突出问题，根据我国法治建设的整体进程，结合教育改革发展实际，对进一步加强教育法制建设工作建议如下：

（一）教育立法应立足权利本位和教育本位。针对当前法治观念“重权力轻权利” 的倾向，在今后的教育法制建设工作中，特别是教育立法工作中，应当突出权利本位，突出保障公民受教育权的内容。［１２］ 这种对受教育权利的保障，必须结合教育活动的特殊性。教育是以培养人、成全人为目的的活动，因此教育法律对教育权利的分配、对教育关系的调整，需要将法律的特殊形式和教育的特殊内容相结合，从教育的角度出发，以人为本、以人的发展为本，规范、保护和促进受教育者的发展。这就要求教育法律的规范、程序、责任和整体法律制度的构建应当立足教育活动的本质特点，顺应教育法域的独特性，以促进人的发展为中心和和根本归宿。在当下，尤为重要的是，要审慎地扬弃简化主义的行政法律关系定位及其法律适用，结合教育活动的特殊性，合理细分政府、学校、教师与学生的法律地位及几者间法律关系，并予以具体的制度保障。同时，还要建立健全相关体制机制，避免选择性司法，为公民的教育权力诉讼提供便利。

（二）抓紧弥补教育法律缺陷、填补立法空白。当前，我国教育立法还存在诸多空白地带，还存在不够准确或完善之处，教育实践中出现的许多新情况，尚需法律法规进行规范。［１３］特别是教育法律对公民受教育权利的保障力度不足，公民受教育权利的合理自主行使缺乏有力的法律支持，在学校法人制度的具体内容、学前教育的政府责任、受教育者权利的法律救济、考试规范的法律制度等若干方面存在立法缺失。对此，２０１０年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》虽已提出“修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律” 的“六修五立” 教育立法计划，但也不可能覆盖教育实践的方方面面，难以很好适应迅速变化的教育环境。在抓紧推进“六修五立” 的同时，要及时研究分析教育问题，敏锐把握教育立法修法的现实需求，解决教育法律法规的周延性、系统性不足的问题。

（三）加强教育立法的科学性规范性。在完善教育立法的同时，也要防范凡教育问题必言立法的倾向。法律是分配和调节教育利益的有力工具，但并非唯一工具，也并非总是最佳工具。退一步说，即使有必要以法律调节的教育活动，也并非都需要专门创立新法。法律本来就是在一定程度上具有概括性的社会规则体系，事无巨细皆立法，教育各阶段各领域皆立法，必然造成法律的重复冗余，且僵化和割裂教育活动，还不利于教育体制改革的纵深发展。一部新法的创立必须以必要性、可行性和不可替代性为前提，且必须是在“类” 的层面上，对于具有共性的一类教育关系的规范。而在共性之下的某些非本质性的差异，有时没有必要再专门立法，或者没有必要以全国人大为立法主体、在较高位阶上立法，避免法律资源的浪费。特别是在条件尚不成熟的情况，教育立法尤其要慎之又慎，避免随意性，否则新立的法律将可能成为改革创新的障碍。教育法律法规的修立应当充分调研和论证，全程听取和采纳公众意见，尤其注意吸收教育领域和法律领域的相关实践工作者、学术研究者与核心利益相关者的意见建议，尊重民意但立足法理事理，勇于创新、突破藩篱，站在引领教育体制改革和发展的战略高度全局考虑相关教育法律制度设计。

（四）提高教育立法的技术水平。立法技术关乎立法的质量和实施效果，增强教育立法技术水平是教育立法当务之急。首先在立法语言上要增强表述的明确性、准确性。立法语言是立法者表达其立法意图、立法目的的文字载体。提高立法的语言技术，就是要增强法律语言的准确性、明确性，做到概念明确，表达清晰，不可产生歧义。其次要注重不同教育法律法规之间的逻辑联系。对于法律法规之间重复性过多的现象，按照一定的逻辑结构进行统一的规范，对于一部分长期使用了“暂行”、“试行” 等名称的法律法规，应当在时机成熟的时候及时的通过法律程序将其制定为正式的法律文件，对于其中已经不能适应社会发展的应当及时予以废止。最后，要重视立法过程中的公民参与。我国《立法法》明确了有关公民参与立法的制度。［１４］一些重要的教育法律，经过充分的公民参与具有重要意义。通过公民参与，把各方的矛盾和意见提出来充分讨论，把正确、合理的意见收集进来才能使法律更加符合实际，可以提高教育立法的透明度、提高立法的质量以及其实施的社会基础。

（五）加强教育执法司法这个薄弱环节。应当说，我国对教育立法工作是高度重视的，也是卓有成效的。但相比之下，教育执法司法工作明显滞后。许多教育法律法规内容挺好，但长期得不到真正落实。虽然有关法律规定了公民享有平等受教育的权力，但当公民教育权利被侵犯提出诉讼时，大都不被受理。目前，教育法制建设面临一个十分尴尬的处境：一方面，大力主张依法治教，依法保障公平受教育权，依法保障学校办学自主权；另一方面，在教育管理活动中，法律并没有成为最高准则，行政指令依然是政府管理教育的主要方式，学校办学自主权仍难以落实到位，公共教育权利依旧被束之高阁。这些问题的存在，严重影响了教育法制工作本身的严肃性。解决这些问题，必须加强教育执法和司法。在立法层面，要进一步强化有关教育责任追究的内容。在执法层面，要加快政府职能转变和简政放权，要以适当方式，对教育法律法规执行情况进行检查。在司法层面，要进一步畅通教育诉讼的渠道，完善公民教育权利救济的体制机制。

［ 参考文献］

［１］ 巩丽霞.我国民办高等教育立法的困惑［Ｊ］.探索与争鸣，２００７（１２）.［２］ 税兵.民办学校“合理回报” 之争的私法破解［Ｊ］.法律科学（西北政法大学学报），２００８（５）.［３］ 贺卫方.二十年法制建设的美与不足［Ｊ］.中外法学，１９９８（０５）.［４］ 姜明安.行政的“疆域” 与行政法的功能［Ｊ］.求是学刊，２００２（０２）.［５］ 庞丽娟、韩小雨.中国学前教育立法：思考与进程［Ｊ］.北京师范大学学报（社会科学版），２０１０（０５）.［６］ 徐建辉.也谈考试作弊的危害及对策［Ｊ］.继续教育研究，２００９（０１）.［７］ 蒋后强.《教育法》修改中法律责任的立法技术研究［Ｊ］.山东社会科学，２００７（０５）.［８］ 孙潮、徐向华.论我国立法程序的完善［Ｊ］.中国法学，２００３（０５）.［９］ 李小球.当前教育执法存在的问题与对策［Ｊ］.当代教育论坛，２００６（１４）.［１０］ 吴安新.教育权利救济刍议［Ｊ］.教学与管理，２００４（２８）.［１１］ 周洪宇.尽快制定《教育投入法》［Ｊ］.教育与职业，２０１２（３４）.［１２］ 余雅风.教育立法必须以教育的公共性为价值基础［Ｊ］.北京师范大学学报（社会科学版），２００５（０１）.［１３］ 穆岚.教育法制建设亟待加强［Ｊ］.中国教育学刊，２００５（０１）.［１４］ 徐向华、林彦.我国《立法法》的成功和不足［Ｊ］.法学，２０００（０６）.

第二篇：我国物流业发展回顾与展望

我国物流业发展回顾与展望

2017年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国国民经济稳中有进、持续向好，全年国内生产总值实现82.7万亿元，比上年增长6.9%中国制造业采购经理指数(PMI)连续15个月保持在51%以上的较高水平经济发展的稳定性、协调性和可持续性明显增强。

过去的一年，我国物流业全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，推动结构优化、动力转换和质量提升，主要指标稳中向好、提质增效，实现了平稳健康发展。

一、2017年我国物流业发展回顾

(一)总体运行平稳健康。物流需求持续增长。全年社会物流总额252万亿元，同比增长6.7%社会物流总费用12.1万亿元，同比增长9.2%全国货运量471亿吨，同比增长9.3%。中国沿海散货运价指数呈逐月上涨态势，全年均值1148点，较上年上涨22%。

物流运行质量稳步提升。社会物流总费用与GDP的比率从2015年的16%,2016年的14.9%，进一步下降到2017年的14.6%全年物流业总收入8.8万亿元，同比增长11.5%12月份中国物流景气指数达56.6%，全年均值为55.3%，始终保持在50%以上的景气区间。

(二)结构调整趋于优化。消费成为物流需求增长的重要推动力。单位与居民物品物流总额同比增长29.9%。消费物流中的电商物流增势明显，中国电商物流指数中的总业务量指数全年均值为143.4。电商物流带动快递业务加速扩张，12月中国快递物流指数为106.3%全年快递业务量达401亿件，同比增长28%。冷链物流成为吸引社会投资的热点，全国冷库总容量可达4775万吨。与消费相关的快速消费品、医药、汽车、服装等细分市场增势良好。

工业制造业物流仍然是物流需求的主要来源。全年工业品物流总额235万亿元，同比增长6.6%，占社会物流总额的92.7%。工业品物流中的高技术产业、装备制造业等物流需求增长较快，高耗能产品、大宗商品物流需求延续回落走势。

运输结构调整见效。多式联运上升为国家战略，交通运输部、国家发改委先后确定了两批、共46个示范项目。首批16家示范工程企业累计开行示范线路140余条，完成集装箱多式联运量60万TEU。2014年以来，重点港口集装箱铁水联运量年均增长16.8%。《“十三五”铁路集装箱多式联运发展规划》发布，铁路集装箱日均装车量占比超过10%。国家铁路全年货物发送量达29.18亿吨，较上年增长10.1%。全年重型卡车销量首次突破100万辆，车辆大型化、标准化、现代化步伐加快。全国四批共209个甩挂运输试点项目深入推进，试点企业货运车辆平均里程利用率超过80%。挂车租赁、卡车航班、大车队等新模式试水，中物联公路货运分会组织“星级车队”评选。星级车队所有入网车辆平均月均行驶里程8956公里，重型牵引车月均行驶里程达1.1万公里，运输效率稳步提升。

(三)资本和科技助推物流升级。多只物流产业基金上市，物流企业“扎堆”进入证券市场。全年有8家物流企业跻身国内主板，5家在境外上市，45家登陆“新三板”。上市企业加大网络建设、设备购置和基础设施投资，增强自身实力。企业兼并重组渐趋活跃。中国远洋海运集团收购东方海外，中国外运长航集团和招商局集团完成战略重组，铁路总公司18个铁路局完成公司制改革，东航物流“混改”启动，普洛斯完成私有化，海航收购扩充物流板块，顺丰控股与UPS成立合资公司等。

科技引领未来。我国已有超过500万辆载重货车安装了北斗定位装置，智能快件箱超过19万组，还有大量托盘、智能柜、货物接入互联网。交通运输部组织的首批283家无车承运人试点企业平均整合运力近2000辆，平均等货时间缩短，车月均行驶里程提高，司机收入增加，传统货运交易成本有效降低。国家发改委开展骨干物流信息平台试点，规范和引领互联网+高效物流发展。易流科技打造易流云平台，推动线下物流在线化。全行业以设施互联、人员互联、信息互联带动物流互联，互联网+高效物流成效显著。

科技和资本助推企业提质增效，做大做强。“中国物流企业50强”主营业务收入达8300亿元，进入“门槛”提至28.5亿元，市场集中度进一步提高。按照国家标准评审认定的A级物流企业近5000家，一批综合实力强、引领行业发展的标杆型物流企业不断涌现。

(四)新旧动能加快转换。理念创新引领发展。海尔集团提出“人单合一”概念，推动内部“自组织、自驱动”小微创业。菜鸟网络推动“新物流”，提出大数据、智能和协同，服务新零售战略。京东物流提出“下一代物流”，将主要呈现短链、智慧和共生三大特征。国家发改委、商务部委托中物联评选认定首批10家智能化仓储物流示范基地。

人工智能为物流赋能。国务院印发《新一代人工智能发展规划》(国发〔2017〕35号)，要求大力发展“智能物流”。无人仓、无人港、无人机、无人驾驶、物流机器人等一批国际领先技术试验应用。全球最大自动化码头上海洋山港四期开港试运营，京东首个全流程无人仓投入使用，顺丰建设大型物流无人机总部基地，菜鸟网络将在雄安新区建设“智慧物流未来中心”，圆通牵头设立物流领域首个国家工程实验室。

现代供应链创新应用。2017年，国务院办公厅发出《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》(国办发〔2017〕84号)，现代供应链创新应用进入新阶段。海尔、华为、怡亚通等代表性企业强化供应链服务宝供、南方、远成、德利得、佳怡等物流企业向供应链转型物流领域互联网与供应链深度融合，服务模式正在由“链主主导型”，向平台服务型、智慧供应链“生态圈”转型发展。

共享众包服务升级。继苏宁物流、菜鸟网络之后，京东物流实现独立运营，平台开放。神华货车驮背运输探索多式联运新路径，狮桥物流“超级大车队”集中优质运力资源，东方驿站、中集挂车帮等助推甩挂运输发展，地上铁、熊猫新能源等推广绿色新能源车，日日顺物流搭建“车小微”开放的创业平台，中铁快运联手顺丰速运推出“高铁极速达”、“高铁顺手寄”服务产品。运满满、货车帮、天地汇、福佑卡车、中储智运、正广通等平台型企业线上线下增值服务延伸。美团外卖、饿了吗、点对点直达的闪送物流等即时生活物流服务进入千家万户。

(五)综合运输体系加速成网。“五纵五横”综合运输大通道基本贯通。到2017年底，全国铁路营业里程达12.7万公里，其中高铁2.5万公里，占世界总量的66.3%公路总里程477.15万公里，其中高速公路13.6万公里，覆盖全国97%的20万以上人口城市及地级行政中心港口万吨级以上泊位达2317个，通江达海、干支衔接的航道网络进一步完善民航运输机场发展到229个，覆盖全国88.5%的地市。全球第四、亚洲第一，以顺丰航空为主的湖北国际物流核心枢纽开工建设。

物流网络“节点”加快布局。我国各类物流园区超过1200家，园区平台化、网络化、智慧化初步显现。传化物流打造覆盖全国的“传化网”，卡行天下枢纽达到200家。由中物联牵头，林安物流等17家网络化经营的物流园区发起互联互通服务平台“百驿网”。万科地产、普洛斯、深赤湾、平安银行等加大物流地产投入。德邦物流、安能物流、“三通一达”等服务网点不断下沉，编织城乡一体化服务网络。粤港澳大湾区写入政府报告，有望协同共建世界级港口群。中欧班列连接“一带一路”沿线国家，已累计开行6235列，其中当年开行3271列。

(六)政策环境持续改善。国务院办公厅发出《关于进一步推进物流降本增效，促进实体经济发展的意见》(国办发〔2017〕73号)，提出27条具体政策措施。大件运输联网审批、年检和年审“两检合并”、规范公路执法、减费清税等政策正在落实。交通运输部牵头促进道路货运行业健康稳定发展，提出降本减负10件实事。车辆异地年审、驾驶员异地考核、车辆异地年审提上日程。国家发改委等20个部门签署对严重违法失信主体联合惩戒备忘录，首批270家“黑名单”公布。工业和信息化部开展服务型制造试点，提升工业物流发展水平。国家税务总局、交通运输部连续发文，破解道路运输企业“营改增”后遇到的问题。国家质检总局联合11部门出台《关于推动物流服务质量提升工作的指导意见》，扩大高质量物流服务供给等。随着“放管服”改革深入推进，制约行业发展的制度环境逐步好转。

总体来看，我国物流业许多指标已排在世界前列，论规模已成为全球“物流大国”。但必须清醒地认识到，我国物流运行质量和效率不高、服务供给能力不强、基础设施联通不够、创新能力不足等问题依然存在，发展不平衡、不充分的矛盾比较突出，体制政策环境有待进一步改善。传统的以数量规模、要素驱动的粗放发展方式难以为继，与人民日益增长的美好生活对物流服务的需求，以及“物流强国”的建设目标还有很长的路要走。

二、今后一个时期我国物流业发展展望

党的十九大开启了中国特色社会主义建设的新时代，确定了全面建设社会主义现代化强国的新目标。物流业作为支撑国民经济发展的基础性、战略性、先导性产业，是社会主义现代化强国的必备条件。我们要充分认识新时代对物流业发展提出的新要求，把建设“物流强国”作为战略目标，把高质量发展作为实现途径。要着力解决物流发展不平衡、不充分问题，带动和引领关联产业转型升级，更好满足现代化经济体系建设和人民日益增长的物流服务需求，从整体上促进我国由“物流大国”向“物流强国”迈进。今后一个时期，有以下几个方面应该引起高度重视：

一要从规模数量向效率提升转变，推动效率变革。当前，我国物流效率相对于发达国家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重点。未来一段时期，优化经济结构、提升物流运作水平，降低制度性交易成本将是降本增效的重要途径。物流企业应把现代供应链创新应用，与相关产业深度融合，提升物流运作效率作为主攻方向。争取经过3—5年的努力，使我国社会物流总费用与GDP的比率再降低1—2个百分点。

二要大力发展智慧物流，推动动力变革。当前，新一轮科技革命和产业变革形成势头，互联网与物流业深度融合，智慧物流蓬勃发展。未来一个时期，物联网、云计算、大数据、区块链等新一代信息技术将进入成熟期，全面连接的物流互联网将加快形成，“万物互联”呈指数级增长。物流数字化、在线化、可视化成为常态，人工智能快速迭代，“智能革命”将重塑物流行业新生态。

三要创新应用现代供应链，推动质量变革。随着经济转向高质量发展，产业升级、消费升级，服务经济、体验经济对物流服务方式和质量提出了新的要求。物流业与上下游制造、商贸企业深度融合，需要延伸产业链、优化供应链，提升价值链。互联网与供应链融合的智慧供应链将成为下一轮竞争的焦点，有望形成一批上下游协同、智能化连接、面向全球的现代供应链示范企业和服务平台。

四要加强物流基础设施网络建设，发挥协同效应。党的十九大报告明确提出：加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。要促进各种运输方式合理分工，“线路”与“节点”衔接配套，实现全程物流“一单到底”，无缝对接。要推动物流园区、配送中心、末端网点等多级物流网络与综合运输体系互联互通。实施重点通道联通工程和延伸工程，打造国际、国内物流大通道，形成一批具有战略意义的国家物流枢纽，统筹推进国际性、全国性、区域性交通运输物流网络建设。

五要坚持人与自然和谐共生发展理念，发展绿色低碳物流。随着环境负荷日益加重，物流业面临严峻挑战。重型柴油货车开始执行国五排放标准，多地对柴油货车实行环保新政。《巴黎协定》正式生效，多个国家将制定燃油车退出时间表。未来3-5年，自然环境与政策措施“倒逼”绿色物流加快发展。节能降耗、新能源替代、可再生能源利用、减量化包装等绿色物流技术，带板运输、共同配送、多式联运、逆向物流等绿色物流模式将进入快速发展期。

六要坚持以人民为中心的发展思想，满足人民对美好生活的物流需要。推动物流业高质量发展，本质上是为了满足人民对美好生活的向往。安得智联在内的物流企业要积极配合制造强国、乡村振兴、区域协调、美丽中国等重大国家发展战略，主动服务于精准脱贫、消费升级、民生改善、污染防治等物流需求。要进一步提高服务质量，不断开发新的物流产品，增强客户满意度。同时要激发和保护企业家精神，弘扬劳模精神和工匠精神。要关爱卡车司机、快递小哥等基层从业人员，使他们能够得到应有的尊重，更加体面地工作，幸福地生活，增加“获得感”，吸引更多市场主体自觉投身“物流强国”建设。

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。新的一年，我们要按照党中央、国务院决策部署，全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，迈向高质量发展新阶段。我们要认清中国特色社会主义的历史方位，不忘初心、牢记使命，把建设“物流强国”作为新时代物流发展的新目标，务实创新，砥砺前行。中国物流与采购联合会作为行业社团组织，将始终与行业企业和广大从业人员站在一起，更好地服务行业、服务企业、服务员工、服务社会，携手共创我国物流业更加美好的明天!

第三篇：我国财政管理体制改革回顾与展望

我国财政管理体制改革回顾与展望

论文关键词：财政管理体制；改革；转移支付制度

论文摘要：我国财政管理体制改革是一个长期的系统工程，目前仍存在基本公共服务不均衡、资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全等问题，需要通过财政管理体制改革进一步深化予以解决。

一、我国财政管理体制改革历程

新中国成立以来，我国财政管理体制历经多次改革，大体分为以下三个阶段：1950—1979年实行“统收统支”财政管理体制；1980—1993年实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后实行“分税制”财政管理体制。

(一)1950—1979年实行“统收统支”的财政管理体制。1979年以前，我国实行计划经济体制，与此相适应，形成“统收统支”的财政管理体制。在这一框架下，财政管理体制也进行了多次调整。1950年实行“统收统支”的财政管理体制；1951—1957年实行划分收支、分级管理体制；1958年实行以收定支、几年不变的管理体制；1959—1970年实行总额分成、一年一定的管理体制；1971—1973年实行财政收支包干管理体制；1974—1975年实行收入固定比例留成、支出包干管理体制；1976—1979年，恢复总额分成、一年一变的管理体制。在中央和地方财政关系的多次变动中，高度集权始终是这一时期财政管理体制的主要特征。

(二)1980—1993年实行“分灶吃饭”的财政管理体制。改革开放以来，我国逐步实行有计划的商品经济。与此相适应，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自主权和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年实行多种形式的财政包干分配体制。财政包干管理体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财

政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已下降到22％。这一体制存在明显的弊端，一是中央财政所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现。二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距。

(三)1994至今实行“分税制”财政管理体制。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，提高中央政府宏观调控的能力，1994年，按照党的十四届三中全会《****中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，在中央和地方财政之间实行了分税制的重大改革。基本内容是：根据事权和财权相结合的原则，将收入按照税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立中央和地方两套税务征管机构；按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，各地区“两税”(消费税和75％的增值税)每增长1％，中央财政对该地区的税收返还增长0.3％。此后，又调整了证券交易印花税在中央与地方分享的比例，调整了金融保险营业税收入划分比例。2002年进行了企业所得税收入分享改革及出口退税负担机制改革等，进一步调整和完善了分税制。

分税制财政体制的实行调动了中央和地方积极性，建立了财政收入稳定增长机制，为我国经济社会的全面发展提供了强有力的物质基础和财力保障。主要体现在两个方面：一是财政总体实力显着增强。1999年全国财政收入迈上万亿元台阶，2003年、2005年又相继突破2万亿和3万亿元大关，2007年达5.13万亿元。我国人均GDP也于2006年突破2000美元大关，正向标志着全面小康水平的人均3000美元目标迈进。二是中央进行转移支付、均衡地区发展差距的能力增强。分税制改革以来，中央财政收入明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％提高到2007年54％，中央财政从东部发达地区净集中21 390亿元，对中西部地区分别净补助10 249亿元和13 891亿元。初步估算，中西部地区大部分县的一半以上财政支出，需要中央财政转移支付提供资金来源。中央财政为缩小地区间的发展差距，促进地区间基本公共服务均等化，发挥了重要作用。

虽然分税制财政体制对我国经济社会发展作出了重大贡献，但随着我国经济的发展也出现不少问题，需要不断完善。

二、近几年完善财政体制改革的主要措施及存在的问题

近年来，中央财政和地方财政部门结合实际，积极开展各种形式的体制和机制创新，推进了财政管理体制的完善。具体措施有：

(一)实行“省直管县”的财政管理体制。截止2007年11月，全国有24个省(区、市)推行“省直管县”改革试点，省财政在税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，提高了县级财力。浙江等省份还扩充了县级经济管理权利和财权，将县纳入与市同等的管理级次，由省直接管理。浙江省除在“省直管县”中建立增收分成机制，对财政收入过亿元的县(市)和增收的贫困县进行奖励外，在事权改革方面，主动向县一级下放经济管理职权，从2002年8月起，该省把地级市的经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪等20个县(区)，扩大的管理权限涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类、313个具体事项，几乎囊括省、市两级政府所有的经济管理权限，并包括部分社会管理权限，使地(市)和县(市)成为平行的预算单位，县财政和地(市)财政一样直接对省财政负责。

(二)理顺县乡财政关系，改革县乡财政管理体制。各地根据乡镇经济发展水平、财政收入状况及财力增长能否满足自身支出需要的情况，因地制宜，区别对待，理顺县乡财政关系，大致形成三种县对乡财政管理体制类型：其一，比较规范的分税制财政体制。即县财政在合理界定乡镇政府财权与事权的基础上，实行一级政府一级预算，对乡镇实行比较规范的分税制财政管理体制。实行这种体制的主要是经济较为发达、财政收支规模较大、财政保障能力较强的乡镇。目前，珠三角、长三角等经济发达地区、城市郊区的乡镇(如广东省虎门镇)大多采用这种管理体制。其二，包干型财政体制。即县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成(或留用)、短收不补(或补助)的财政管理体制。这种体制主要是原财政包干体制的延续。其三，统收统支加激励财政体制。在一些经济欠发达的乡镇，免征农业税、农村义务教育经费上划县后，乡镇收入规模偏小，自身财力无法满足支出需要，为保障基 层机构正常运转，实行这种管理体制。从河北省试点情况看，其主要特点有：一是收入统缴。撤消乡镇国库，乡镇财政收入计划由县直接下达给收入征管部门，乡镇财政收支预算统一纳入全县财政预算编制范围。二是支出统管。乡镇人员经费、日常公用经费、专项经费、村级经费由县财政按县(市)统一标准安排。三是政策激励。对各乡镇实行“核定收支、收支挂钩、超收分成”的办法，形成激励机制，以一定年份为基期，核定各乡镇地方预算收入基数，从第二年起，乡镇级地方预算收入比上年增长部分，乡镇按照一定比例分成，从而调动乡镇发展经济、增加财源的积极性。

(三)推进“乡财县管乡用”的财政管理方式。截止2007年底，全国有28个省(市、区)推行“乡财县管乡用”的改革。主要内容是：在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行统一管理和监督。

(四)建立激励约束机制，缓解县乡财政困难。2005年，为切实缓解县乡财政困难，中央财政开始建立激励约束机制，通过“三奖一补”政策，引导省、市两级政府在财力分配上向财政困难的县乡倾斜，鼓励县乡增收节支、精简机构和人员，力争用几年的时间使县乡财政困难得到初步缓解。“三奖一补”政策调动了省、市、县政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。许多省份比照中央财政的做法，采取措施大力缓解县乡财政困难。福建省实行“六挂六奖”措施，对县级收入增长、削减赤字、精简机构、增产粮食、化解债务、向下转移财力等

方面进行奖励。重庆市筹集资金3.3亿元，对化解乡村债务的区、县实行奖励和补助，并要求各区、县将“三奖一补”资金的80％以上用于偿还债务。

总体上看，近年来，我国财政管理体制改革取得一定成效，基本保障了县乡政权的基本运转，巩固了农村税费改革成果，逐步缓解了县乡财政困难。但由于财政体制改革是一个长期的系统工程，财政保障方面仍存在一些问题。主要有：一是县乡财政保障水平偏低。尽管取消农业税后，中央及省级财政对地方的财力减收进行一定补助，中央财政也实行旨在缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策，但与农村各项社会事业的发展、新农村建设的需要相比，县乡财政仍有缺口，县乡财政保障能力和公共服务能力仍处在较低水平，农村一些必须由县乡财政承担的公共产品和公共服务难以得到有效提供，县乡财政困难在短期内还难以彻底缓解，确保基层机构正常运转的长效保障机制没有完全建立起来。二是基本公共服务不均衡。由于受长期二元经济结构的影响，我国长期以来形成的一些不合理财政制度和财政资金分配方式很难彻底改变，财政资金在城乡间分配仍然不均，“以工促农、以城带乡”的长效机制还没有形成。三是资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全。改革开放三十年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但也付出巨大的生态环境代价。当前，我国经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾呈逐步扩大趋势。如，2006年底，我国的GDP总量只占世界的5％－6％，但却消耗世界近25％的钢材、34％的煤炭、50％的水泥。我国万元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的5倍、日本的4倍、美国的2倍、印度的1.5倍。2006年，我国二氧化硫排放量为2 588.8万吨，仅次于美国。我国有13亿人口，人均资源拥有量处于世界较低水平。如果不能建立资源节约和生态补偿的财政约束机制，我国经济稳定发展将很难持续。四是财政资金的使用效益有待提高。目前，有的财政体制改革措施具有明显的过渡性。如，有的省实行“省直管县”，只是将转移支付资金和国库调度资金直接测算拨付到县，支农等专项资金还需层层申报、层层拨付，影响资金的使用效益。总体上看，目前，省以下政府间的事权、财权、责权没有完全理顺，财政资金使用效益不高，浪费比较严重。

三、深化财政体制改革的政策思路

(一)合理界定收支范围，健全与事权相匹配的财税管理体制。一是要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出范围。要按照公共性、市场化、引导性原则，进一步明确政府支出范围。要充分考虑基本公共服务均等化进程及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理和基本公共服务领域。二是要按照财权与事权相匹配的原则，保证各级政府有行使职责的财力。要进一步调整和规范中央与地方的收入划分，合理界定中央与地方的税收管理权限，扩大政府间收入划分的覆盖面。结合政府间支出权限划分的调整及逐步将预算外收入纳入预算内管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分。按照税收属性，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入，适当调整共享税分成比例，兼顾中央政府宏观调控需要及现阶段地方政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性，减少因市场等因素对地区间收入转移的影响，促进统一市场形成与经济发展方式转变，合理确定中央财政收入占全国财政收入的比重。

(二)完善转移支付制度，实现地区间公共服务均等化。为彻底缓解县乡财政困难，中央财政要进一步完善“三奖一补”的激励约束机制，归并专项转移支付资金，建立县乡最低财政保障机制，要在经济发展和财政收入不断增长的基础上逐步加大对基层政权建设的专项转移支付力度，重点支持中西部贫困地区基层政权建设。强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任，建立省以下财力差异调控机制，促使基本公共服务均等化。研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系，加大资金使用监管力度，确保国家给予的转移支付资金主要用于基本公共服务领域。

(三)调整和优化支出结构，建立民生财政。要调整和优化支出结构，加大对保障和改善民生的支持力度。整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，重点向社会主义新农村

建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区和基层倾斜，支持构建改善民生的长效机制。要调整国民收入分配格局，落实“财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加”的政策，建立财政支农资金稳定增长机制。建立健全责任明确、保障有力的义务教育长效机制，实现教育公平。逐步在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，逐步解决农民看病难、看病贵问题。改善农民工待遇。按照“低水平、广覆盖”的原则，逐步在全国农村实行最低生活保障制度。大力支持廉租房建设，增加住房供给。逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。

(四)逐步建立生态型、效益型财政。要按照科学发展观的要求，建立生态补偿机制，加大对禁止开发与限制开发区域的支持力度，鼓励这些地区加强生态环境保护。加大对资源枯竭型城市财政转移支付力度，逐步化解历史积累的社会问题。实行有利于节能减排的税收制度。建立城市污水处理和排污收费机制，改变长期以来企业排污成本与治污成本倒挂的局面。

(五)创新公共产品的供给方式，实行阳光财政。要改变公共产品的供给由上而下决定的传统做法，引进民主机制，建立需求导向的公共产品供给机制。如，对农村公益事业，政府可给予奖励和补助，逐步建立农民筹资筹劳、社会广泛资助、政府财政奖励的村级公益事业建设新机制。在重大民生支出管理中要引入绩效评价机制，实行民主理财和透明财政。

(六)加强县乡财政管理，提高财政资金使用效益。要在进一步改革和完善县乡财政管理体制的基础上，切实加强县乡财政管理，提高资金使用效益。第一，完善和加强县乡财政监管职能。近年来，各级财政部门加大了对民生事业的支持力度，资金投入不断向农村倾斜、向基层倾斜。县乡财政部门作为集中管理财政资金的部门，要完善和加强县乡财政监管职能，对农村申报的项目要积极配合，掌握有关情况，加强信息沟通和交流，避免多头申报、重复申报现象。要充分发挥就地监管的优势，对资金的使用管理进行监督。第二，加大支农资金整合力度。近年来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力促进了农业增产、农村发展和农民增收。但支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。因此，要以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为契机，建立政府领导、部门配合的支农资金整合协调机制，以农业发展规划为依据，通过主导产业、优势区域和重点项目将各部门、各渠道安排的支农资金整合使用，突出重点，不断提高支农资金的使用效益。第三，积极推进县乡预算管理制度改革。要按照全面、科学、客观、细致的原则，整合财政资源，编制综合预算，将县乡政府所有政府性资金都纳入预算管理中，不断提高预算的完整性、透明性。

第四篇：回顾与展望

回顾与展望

----2004-2005第二期学年总结

随着2004-2005第二学期的结束，我参加工作的第一个年头也顺利的划上句号。在这一学年里，我们系经过不断的摸索，从一棵树苗长为参天大树。回顾本学年，我就自身的问题和工作中的成绩和不足一一汇报。

【2004-2005第二学期工作中的成绩】

1、毕业生教学档案的管理和修正：

在2004-2005第一学期的教学管理中，我们系一切从零开始，不断的揣摩和探索，总结出一套自己的经验。因此，在本学年中我系虽然毕业生达到808人之多，位居全校第三，且对于我系而言，毕业生的教学档案修正和处理又是第一次。但是，在本学年的毕业生教学档案的管理和修正中，我们秉承“严谨、认真、负责”的态度，沿用以往的教学管理模式，采取灵活多变的方法，将毕业生教学档案一一落实到实处。

2、期末考试的安排和监考：

期末考试是大学生整个学期学习的大检阅。期末考试成绩的好坏直接影响到学生下一学年的学习和学校教学工作的开展。做好期末考试安排，是促进我系稳定发展的关键。我系教务办公室根据教师教学计划和学生课程安排，合理利用教师、教室的不同时间段，将我系教师所任班级的考试细致认真的安排下去。

监考是期末考试的另一大事，为了确保学生能在公平、公开和公正的场合下顺利的完成本学年学习的检阅。我们采取严格、严厉和严禁的态度，对每个学生都严厉要求遵守考场制度。因为本学期的期末考试安排中，我系教务工作繁忙，加之学校事务较多，因此在监考中，监考人员严重不足，我系老师皆以大局为重，不顾身体疲乏，一周之内监考了十多堂考试，确保了期末考试的顺利完成。

3、毕业生资格审查和毕业证学位证的办理：

在XX老师的带领下，我系根据学校的规定，对每个毕业生的资格都进行了严谨和慎重的审查，确保没有学生因为资格审查的问题而导致其证件的发放。

7月1日，我跟随教务处到校本部办理毕业生毕业证和学位证。在其中，为了准确的办理其证件，我采取认真负责的态度，严谨对待工作，使我系毕业生的证件办理正确率达到100%，顺利的完成了学生毕业证件的办理。

【2004-2005第二学期工作中的不足之处】

本学年工作中，我的缺点和不足之处也透过工作表现出来。

1、同事间沟通不够，工作进展不顺利：

正确处理同事之间的人际关系，是工作顺利开展的保证。但是在工作中常常和XX老师发生争执，不懂得利用委婉的语气和委婉的方式进行沟通，从而导致在工作中进展不够顺利。

2、缺乏稳重、性格毛躁：

本学年，因为毕业生的事情较为繁多，工作进展较为缓慢。因而在工作中，当事情紧迫时，不能抑止自己的脾气，表现出性格毛躁的一面，不能保持应该有的持重。

3、工作效率有待提高：

本学期，我出任XX级计维班主任，因而在工作中，有些时候不能正确处理好工作中的各种关系，从而导致某些工作延滞，效率不高。因此在下一学年中，应该积极主动寻求提高工作效率的方式方法，达到锻炼和提高自己的目的。

当然，我还有许多的缺点和不足之处，敬请XX老师和各位同事指出批评。

【对2005-2006第一学期工作的几点建议】

1、泾渭分明、各司其职：

在本学年中我们教务这一块，虽然分工比较上学期有了很大的提高，但是仍然做得不好。从而导致在教学工作中出现重复、吃回锅肉的问题，也容易导致因分工不明而出现失误时推卸责任。新的学年中，我们应该分工更加明确，避免吃回锅肉现象和相互推卸情况的发生。

2、次重分清、缓急分明：

2005-2006第一学期的工作中，我觉得应该把持住缓急分明、次重分清这条思路。这样，在开展工作中就能够避免避重就轻、主谓不明的问题，我们也能够及时、准确的干好我们的工作。

3、奖惩明确、责任连带：

在本学年中，我们工作中的失误就没有规定有明确的责任关系。我以为，在今后的工作中，我们应该将各项工作所带来的责任与工作挂钩，严格要求。这样我们应该严厉指出和批评工作中的错误和所带来的负面影响，就能在开展某项工作同时就不用担心另一项工作的进展或者失误。

4、合理搭配、协调发展：

合理的搭配能够使工作中能够取得非常好的效果，而协调发展则是正确处理各项工作的保障。因此，我们必须采取合理的方式、充分发挥协调的精神，大家互补，做到协调发展、合理搭配，进一步提高工作效率。

当然，以上建议谨为自己一时之想法，还不够成熟，还望XX主任指正。

这就是我2004-2005第二学期的工作总结，虽然不如人意，但我想终是我肺腑之言。我真诚的希望，在2005-2006第一学年中，我们的各项工作能蓬勃的开展下去，我们系在XX主任的领导下茁长成长。

第五篇：我国乡村治理改革回顾与展望

我国乡村治理改革回顾与展望(2009-12-15)

一、乡村治理改革的回顾

1.乡村治理的含义

一般地说, 乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中, 治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系, 构成了乡村治理机制。

乡村治理的基本目标是维护乡村社会的基本公正、促进乡村社会的经济增长以及保障乡村社会的可持续发展。乡村治理活动要向乡村社会提供以下公共物品:(1)乡村社会的安全与秩序;(2)乡村社会的基本平等, 包括乡村社会的基础教育、居民健康保障、低收入人群扶助、养老计划支持等;(3)对农业生产的必要支持, 包括农业科学技术的普及应用、农产品市场开拓与价格稳定计划以及农业生产基础条件的改善等;(4)乡村社会的基础设施;(5)乡村地区的环境保护等。

广义地说, 乡村治理机制包括以下内容:(1)乡村治理权威机构的产生方式, 其中可能的方式包括民主选举、上级派出、民间协议产生等;(2)乡村治理权威机构中政府机构和其他准政府机构、民间机构之间的关系;(3)乡村治理中的财政关系, 包括财政收入的筹措方式和财政支出使用的基本规则等;(4)乡村治理机构的基本职能与部门分工等。

鉴于乡村财政关系、乡村社会保障以及乡村农民专业合作社等问题多有专门研究, 本文将只是在必要的情形下扼要地涉及这些内容。本文讨论的主要内容包括:(1)我国乡村治理基本方式的历史沿革, 特别是改革开放以来我国乡村治理的变化;(2)我国乡村治理的现状分析与评价, 特别是关于我国乡镇机构改革和村民自治工作的现状的分析;(3)我国乡村治理的未来趋势。

2.乡村治理改革的背景

(1)改革前的简要回顾

1949年新中国成立以后, 政府开始大规模没收地主土地, 将土地分给了无地和少地的农民, 建立了一种分散的小农土地所有制。这种制度没有实行多久, 到1953年底, 中国政府开始在农村推动合作社运动, 主要依靠行政命令建立农业合作社, 形成了土地的集体所有制。到1956年, 全国不再有分散占有土地的小农, 几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年, 中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”, 从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济, 农民不再有自主生产和交换的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有, 但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制;社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时期被限制在一个或几个自然村落, 社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量, 部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量, 导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。合作社生产在粮食满足社区成员分配需要之后, 余粮统一由国家收购。此外, 合作社还向国家交纳“公粮”, 相当于国家向农业合作社征收一种资源税。

上述制度在1958年开始的“人民公社化”运动中有了一些变化, 主要是打破了生产资料所有权的原有的社区界限, 扩大了分配核算的范围。在不少地方, 一个县成为一个“人民公社”, 容纳了十几万以上的人口。到1958年底, 全国74万个合作社被改组为2万多个人民公社。不少农村出现了“吃饭不要钱”的口号。农民还普遍按照军事化的原则组织起来从事炼钢等工业活动, 以致许多粮食烂在地里没有被收获。一些省的领导人为了获得“政绩”, 把本省的粮食产量加以夸大, 向国家交了“过头粮”。由于这些原因, 1959年春全国普遍发生了饥荒, 在随后几年内出现了大量饿死人的情况。人民公社运动的极端政策直到1960年底才开始被纠正, 各地农村陆续恢复了1958年前的合作社经济制度, 但“人民公社”这一名称被保留了下来。

人民公社制度遭到农民的抵触, 不少地方的农民自己把土地的使用权划归了农户, 农民收获的农产品除交纳国家征收部分之外, 其余全部归自己所有, 这个做法对农户的生产产生了激励作用。1978年之后, 中国政治发生了变化, 新的中央政府开始支持农民自由经营农业的要求, 逐步建立了“农村家庭承包经营制度”。这个制度的特点是, 将土地所有权保留在农村社区(主要是村或比村小的社区, 农户数一般在100户至1000户之间)组织中, 但土地的使用权交给农户, 农户自由决定自己的生产经营, 在交纳国家征收的粮食以后, 其余农产品都归农户自己消费或出售。目前, 中国中央政府要求稳定土地承包合同关系, 将合同有效期延长为30年, 一些荒山和不易耕种的土地的承包合同还可以有更长的有效期。这项改革在20世纪80年代发挥了显著的增加粮食的效应。

(2)改革开放以来农村市场经济深入发展, 经济活动的货币化程度极大提高

改革开放以来, 我国农村经济结构发生了重大变化, 其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅速提高。表1表明, 我国6814%的农村乡镇已经有了综合市场, 其中24%的乡镇的市场交易规模达到1000万元以上。拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4%。

农民生活水平和收入的货币化程度随着市场经济的发展而显著提高。2006年末, 农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米。99.3%的住户拥有自己的住宅, 其中, 拥有1处住宅的20 450万户,占9215%;拥有2处住宅的1421万户, 占6.4%。农村居民平均每百户拥有彩电8713台, 固定电话5119部, 手机6918部, 电脑212台, 摩托车3812辆, 生活用汽车314辆。① 从表2还可以看出, 农民的恩格尔系数由1990年的5818降低到2006年的43。农民生活的总自给率目前为14.6% , 其中食品的自给率也降低到13.5%。这说明, 农民的生活已经高度依赖市场。在农民的开支构成中, 显著增加的是交通运输开支和文教娱乐用品开支, 农民生活的开放度在迅速提高。后文将指出, 这种变化对党风廉政建设产生了深刻影响。

(3)农村社会结构发生重大变化, 居民的社会流动性显著增强

改革开放以来, 特别是近10年来, 我国社会的城镇化进程不断加速, 乡村常住人口每年减少约1.6%。2006年, 我国农村外出劳动力13 181 万人, 其中男劳动力8434 万人, 占64%;女劳动力4747万人, 占36%。在外出从业劳动力中, 20岁以下占16.1% , 21—30岁占36.5%, 31—40岁占29.5% , 41—50岁占12.8% , 51岁以上占5.1%。这说明, 外出农村劳动力年龄在50岁以下的占到外出总量的近95%。

留在农村的人口也与城市发生千丝万缕的联系。根据我们对相关数据分析, 我国农民支出的第二大项———住房支出的总规模与农民在城市务工收入汇回农村的总额基本一致。留在农村的妇女、儿童和老人与城市做工的青壮劳动力形成依赖关系。

伴随城市化进程, 我国的部分村庄出现衰落趋势。从表2可以看出, 尽管地方政府实行了大规模的行政村合并, 使行政村的数量在7年时间里减少了10万个, 但平均每个行政村的常住人口数量基本没有变化, 这说明自然村的人口数量在大大减少。按我们初步匡算, 全国平均每一个自然村减少人口数量达到18%左右。据我们的案例调查, 在一些大城市的郊区, 村庄人口减少的数量在30—50%之间, 导致大量农民住房空置。

由于农村基础设施的改善, 农民的商业活动半径有了明显扩大。目前, 全国能在1小时内到达县政府的乡镇占到总数的78.1%。全国通公路的村达到95.5% , 98.7%的村通电, 97.6%的村通电话,97.6%的村能接收电视节目。这表明农民的公共活动半径也大大扩张了。但这种情况对乡村社会治理的影响比较复杂。按民政部课题组的调查, 外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低, 且在参与选举的流动村民中, 当时尚未外出打工者的比例较高, 但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数, 明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中,81.1%的人表示没有参加家乡的第三届村委会选举, 而参加选举的占18.9%。

从未来趋势看, 随着城镇化进程的深入以及农村社会结构变化的加速, 村一级行政组织的公共职能将逐渐减弱, 乡镇一级公共职能的覆盖范围将更加扩大。

3.乡村治理改革的主要历程

(1)乡镇机构改革的主要历程

我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始,近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48 250个减少到2005年的35 509个,平均每年减少约2.2% , 而1980年代初我国的乡镇数量超过了70 000个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29% , 而镇的数量在2002年之前保持稳定增长, 增长速度达到3.43%。2002年之后,乡数量减少的速度开始放慢, 镇的数量由增长转为减少。2004 年, 镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2113%。1999年以后, 行政村数量减少的速度加快, 年平均速度达到2141%。

值得注意的是, 农村总人口在12年里逐步减少的情况下, 乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据我们调查, 一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大村庄, 一些自然村消失了。2003年开始, 浙江省在一年多时间里大规模并村, 村庄的数量已从原来的4万多个缩减到目前的约318万个。丽水的400多个自然村消失了, 温州撤并了500来个自然村。

大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持, 这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员, 积极稳妥地调整乡镇建制, 有条件的可实行并村, 提倡干部交叉任职”。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出, 要“巩固农村税费改革成果, 全面推进农村综合改革, 基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。机构改革的主要做法是: 党、政和人大机构实行合署办公, 通过主要领导兼职, 减少领导职数, 湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法;精简机构, 减少干部职位数。一个乡镇党政机构的数量通常2—5个, “党务行政办公室(或综合办公室)”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置;对传统的“七站八所”的职能实行分解, 公共服务职能转移到县级业务部门, 其他职能实行市场化运作, 县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能;乡村中小学调整布局、压缩校点。响应中央的号召, 同时也出于地方经济发展考虑, 各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市作出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省政府2004年8月作出决定, 到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整, 短期内将乡镇数目由316个减少为240个, 调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都在近两年出台了类似的改革措施。

地方政府在撤乡并镇并村方面与中央政府难得地保持高度一致, 与地方利益诉求有直接关系。动力主要来自两个方面, 一是农村城市化的冲动, 二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用, 全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛, 通常农民只要交纳些许正常费用就可以办理落户手续。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象,为了支持这些镇的发展, 镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中, 常常会置换出土地,给地方政府招商引资提供土地资源。

农业税取消以后, 加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方不仅眼下发生更大的财政赤字, 旧债务的归还也成了问题。在农业税费改革之前, 村干部的工资通过“村提留”收入项目得以发放;农业税取消之后, 很多地方的村干部工资也由财政支付。这种背景下, 通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数, 节约开支。

从2005年开始, 中央部署了农村综合改革, 其中的任务之一是乡镇机构的全面改革。推进乡镇机构改革的基本方针是, 以转变政府职能为重点, 坚持政企分开, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求, 各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构, 改革和整合乡镇事业站所, 精简富余人员。中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。

(2)村民自治制度建立的主要历程

在一个较为封闭、稳定的熟人社会, 人们对权威的认同不见得需要民主政治的方式。但是, 即使在这样的社会, 人们在决定一些事务时, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社时期, 一些农村生产大队或生产小队用投票或“点豆子”的方式产生队长。但投票活动不一定是民主政治活动;民主政治的实质是政治家的高度专业化和竞争。

20世纪80年代初, 广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会, 在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》, 明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。1982年中共中央在下发的第36号文件中, 要求各地开展建立村委会的试点工作。1987年11月24日, 六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了村委会组织法(试行), 对村委会组织和村民自治作出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。1990年民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》, 自此, 国家民政部成为村民自治工作的主管部门。经民政部的大力推动, 村民自治工作在全国普遍展开, 截至1998年底, 全国共确定村民自治示范县(市、区)488个, 示范乡镇10 754个, 示范村2017万个,占村委会总数的25% , 形成了省有村民自治示范县、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的格局。全国农村普遍举行了二至三届的村委会换届选举工作。

1998年10月, 中共十五届三中全会提出要全面推进村民自治, 将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日, 九届人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的村委会组织法, 为全面推进村民自治提供了法律保障。据民政部提供的数据, 截至2003年, 全国28个省、市和自治区制定了村民委员会组织法实施办法, 25个省、市和自治区制定了村委会选举办法。全国有579个县和7457个乡镇达到了民政部确立的村民自治标准。

村民自治工作经过十几年的发展, 工作的难点逐步得到反映, 深层次的问题开始暴露。为推动这项工作继续向前发展, 国家民政部基层政权建设司的官员作出了艰辛努力, 高层领导也给予了重视和支持。中共中央总书记胡锦涛曾就村民自治工作多次发表重要意见, 特别对“两委关系”(指村民委员会和党的支部委员会之间的关系)的处理提出了重要建议, 成为此后有关具体政策出台的依据。

从直接表象上看, 村民自治工作中有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好, 另一个是实行村民自治制度以后, 赋予农民群众的各项民主权利未能真正落实, 农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中, 前一个问题是关键, 后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益仍然受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义, 而只能说明完全实现农民的民主权利尚需时间, 不可能一蹴而就。

针对上述两个问题, 中央有关部门做了努力, 并促成了两个重要文件的颁布。

2002年7月, 中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知,提出处理好“两委关系”的重要意见。文件指出: 提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人, 通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选, 先参加村委会的选举, 获得群众承认以后, 再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任, 就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举, 兼任村党支部委员成员。这个意见对一部分地区村民自治工作产生了积极影响, 但因为意见没有转变为可操作的法律文本, 大部分农村社区的两委关系还未能理顺。

2004年6月, 中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》, 这个文件要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上, 下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见, 其中包括对健全村级财务管理的规定, 换届选举后权力移交的规定, 以及确立对村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定, 可谓用心良苦。

比较20世纪80年代以推动土地承包制为主体的农村经济改革和90年代以村民自治为主体的农村政治改革, 可以发现二者有显著不同。前者实际上是农民主导型, 且村干部和普通群众有基本一致的关于改革方向的意见;后者实际上是政府主导型, 村干部甚至乡干部与普通农民群众有相当大的分歧。在农民为主导的改革中, 政府的主要任务是松绑, 农民在松绑以后自己会创造出分配土地的具体办法。乡村干部在土地承包中的违法乱纪行为会受到农民激烈反对。但在政府主导型的改革中, 除少数农村精英之外, 大部分农民是被动的, 由改革赋予农民的权利往往难以落实, 以至于中央高层不得不作出很细致的政策规定。我们不能简单地认为中国农民不需要民主政治, 但在中国社会结构和整个国家政治经济体制的约束之下, 农民还无法成为改革的主导力量。可以判断, 在未来一个时期, 乡村民主政治的发展仍将采取政府主导的形式。

4.地方政府在乡村治理改革中的新探索

在中国这样一个大国, 历史上就有从民间产生政治家的土壤和制度, 尽管中国社会曾长期实行家族专制制度。在政治改革的基本面没有展开的情况下, 乡村民主自治的发展给地方政治家提供了一个发挥创新才干的舞台。尽管作出创新活动的主要是地方党和政府的领导人, 但其中也不乏热心政治活动的农民所做的积极努力。

(1)海选产生候选人

如何提出候选人, 对于选举的意义十分重大。以往, 有党的基层组织提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式。1986年, 吉林梨树县创造的“海选”, 即不内定和指定候选人, 由每一个选民根据条件自主确定候选人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委会选举中, 吉林省85%的村庄采用了这种方式。

(2)组合竞选制

现行的《村委会组织法》没有关于竞选的规定, 但中国农民在村民自治活动中自发地开始采用竞选方式。

“组合竞选制”是一种由候选人“组阁”并参加村委会主任竞选的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推选村委会主任候选人3—4人, 每位村委会主任候选人提出各自的村委会组成人选名单;候选人在竞选大会上发表竞选演说的同时, 公布自己提名的村委会组成人选名单;村委会主任由村民再投票, 从这3—4位村委会主任候选人中产生;当选村委会主任的“组合”成员作为村委会其他成员候选人进行差额选举, 得票过半数者当选。

实践证明“组合竞选制”是一种较好的村委会选举模式。1992年, 安徽社会科学院的研究人员在岳西县莲云乡腾云村进行村委会“组合竞选制”试验。经过两轮无记名投票, 一名农民技术员当选为村委会主任。1995年4月和1998年5月, 腾云村采取“组合竞选制”模式, 又先后对村委会进行了改选, 均获得成功。后来将试验扩大到一个乡的范围。1998年3月, 在中共滁州市委和来安县委的支持下, 安徽社会科学院的研究人员辛秋水等在安徽来安县邵集乡也进行了“组合竞选制”试点, 对全乡8个村同时进行了换届改选。从宣传发动到最终竞选投票, 一共10天时间, 顺利完成了试点任务。近几年, 组合竞选制的试点范围有了扩大。

村民选举中明确鼓励竞选, 在其他一些地方也已经出现。在1998年的村委会选举中, 吉林省梨树县336个村的608名村委会主任竞选人, 全部发表了竞选演讲。

但是, 从总体上看, 村民自治工作中还没有普遍的竞选, 有关竞选的规范也没有立法的支持。

(3)乡镇选举试验

从现有官方文献看, 在乡镇一级实行乡镇长直接选举的设想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向广东省委请示, 拟在该市镇一级政府的换届选举中进行直接选举试点。鉴于这种做法与宪法相悖, 广东省人大向全国人大的这项报请没有获得批准通过。①

1998年5月, 四川省遂宁市市中区政府在保石镇进行镇长公开选拔试点, 随后, 又在另外三个乡镇分别进行党委书记和镇长公开选拔试点。1998年12月, 市中区政府在步云乡用直接选举的办法选举乡长, 12月31日乡长选出。为了与宪法规定保持一致, 保石镇由选民投票产生唯一镇长候选人, 提交镇人大选举认定。这种选举是事实上的直接选举。1999年初, 深圳市在龙港区大鹏镇进行了“两票制”选举镇长试点, 办法与四川保石镇相似。另外还有四川绵阳市、山西临猗县等地进行了类似的试验工作。

2003年12月7日, 成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式, 从11名初选候选人中选出镇党委书记, 此举开创了全国直选镇党委书记的先河。2004年7月, 重庆渝北区龙兴镇也进行了镇党委书记由全体党员直接选举的试验, 两名正式候选人的产生经历了公开报名、演讲答辩等程序。

2004年4月, 云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县推行乡镇长选举改革, 7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验, 在全国为首创。

(4)“两委合一”改革试验

鉴于“两委关系”是村民自治中的一个公认难题, 许多地方党和政府对解决这一问题做了一些探索。

近几年, 有的地方搞了“两票制”, 即先由老百姓投票产生党支部书记的候选人, 再由全体党员选举党支部书记。这个办法增加了老百姓在产生党支部书记过程中的影响力, 有利于增强党支部书记在农村社区的认同率和权威。但是, 有些地方在推动这项工作中把重点放在加强党组织对村委会的控制能力方面, 致使农民只重视党支部书记的产生, 把村委会选举不当一回事。这与我们建立村委会自治选举制度的初衷是不一致的。

2002年中央发布有关政策以后, 山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法,用以解决“两委”之间的矛盾。据一些案例调查, 在基层实际工作中, 乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任, 结果虽然实现了“两委合一”, 但完全没有了村民自治的内容。湖北恩施的做法是: 如果直选的村委会主任是党员, 自然担任党支部书记, 否则, 再由党员选支部书记。

(5)建立乡村志愿者协会试验

江西省从2001年5月开始, 先后在几个县(市)开展了名为“农村村落社区建设”试点工作,该项工作的主要内容是成立以老党员、老干部、老复员军人、老教师和老农民为主体的“农村村落社区志愿者协会”, 在协会下面设立若干工作机构, 推动农村公共事务活动和公益事业的发展。这项工作的意义在于利用了传统农村社会对权威认同的特殊方式, 降低了权威发挥作用的成本。志愿者是近代乡村社会处理公共事务的重要力量, 只要条件成熟, 现代社会仍然有志愿者活动的极大空间。从这个意义上说, 江西的试验可能具有很好的前景。

(6)以村民代表会议为核心的村民自治运行机制

许多经验表明, 即使在村民自治制度之下, 村委会的权力也可能过于集中, 在经济发达地区尤其如此。为了避免这种情况发生, 一些地区创新了一种“村民代表会议主导型”的村民自治运行方式,其主要特点是将村务决策权集中在村民代表会议, 而村委会只是村民代表会议决议的执行机构。

这种模式在我国有两家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青县的做法。河北省青县通过在农村建立村民代表大会, 构建出“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的村治模式, 有效实现了加强党的领导、扩大农民自主权利、依法办事三者的有机统一。其核心是通过村民代表会议的运行, 整合了现有的制度资源, 使村代会成为村民自治的决策平台, 较好地避免了“两委”争权, 有利于解决“两委”矛盾, 确保“两委”有效开展工作。村民按区域或者自由结合, 5—15 户推选(选举或推荐)一名村民代表, 村委会主任不得担任村民代表会议的主席。重大问题由村代会决定,村代会一般每月召开一次, 三分之一以上村民代表提议或者遇有特殊情况也可随时召开, 明确规定任何决议三分之二以上村民代表通过方为有效。从中国社会科学院农村发展研究所的研究报告看, 青县的做法取得了一些积极成绩。

三、乡村治理改革的趋势

中国处在经济转型和社会转型时期, 这个性质决定了我国乡村治理改革的长期趋势。我们可以从这样几个方面描述传统社会: 一是经济上基本自给自足, 小型农业社区是百姓的基本生活单位;二是社区提供大部分公共品, 且人与人之间的关系是依附性关系;三是社区联盟(或初级形态的国家)向百姓提供“安全”这样一种基础性的公共品, 提供者实际上是军事集团。鉴于传统社会的这种性质, 可以看出, 传统社会其实不需要民主政治。这是因为, 在传统社会, 社区一级是一个“熟人社会”, 不需要民主政治的各种功能。在社区联盟一级(或国家层次上), 主要功能是军事功能, 即向社会提供安全保障, 更不需要民主, 因为民主政治会降低军事效率。

传统社会向现代社会转变开始以后的情形就大大不同了。在结构转变过程中, 传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。(1)人口的流动, 社区边界的调整, 家庭模式的变化等等,都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降, 道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。(2)各种新的聚敛财富的机会的出现, 特别是在市场经济规则尚不健全的情况下, 人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户, 富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一, 在保证提供社会秩序和安全方面, 富人很难得到人们的信任, 财富多少不再成为可信度的重要指标。(3)由于人们的社会活动空间增大, 交易内容变得日益复杂, 社会秩序和安全的内涵与以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任, 而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性, 人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。在这些变化之下, 乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构;而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致, 换句话说, 政府的任命虽然可能具有合法性, 但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性, 也不具有行政效率, 这种情形发生在乡村社会, 会破坏乡村社会的稳定性。

米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后, 农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候, “农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要”, “对外联系扩大后, 农村在农民生活中完全变得无关紧要了”, “社区很明显不再是农民认同的基础”。也就在这个时候, 农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系, 而是基于该政治组织与国家, 即新的社会体系的关系;农村领导人在更大程度上被看做是行政官员, 农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说, 开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系”。①

为了产生较为稳定的乡村社会权威结构, 使得权威结构能保持一种强制力, 保证人们遵从一定的社会行为规范, 显然需要一种新的对权威的认同方式, 这种方式便是民主选举制度。所以, 如果说传统乡村社会不需要民主政治, 那么, 传统乡村社会开始解体, 就意味着对民主政治的需要开始产生。

根据社会经济转型的国际经验和我国的现实情形,未来我国乡村治理要重点解决下述三方面问题。

1.注重城乡统筹治理, 实现城乡社会经济一体化

一切国家的社会转型过程同时也是人口结构的变化过程, 变化的基本趋势是城市化。在未来几十年里, 我国乡村人口的绝对数量将稳步下降, 一大批自然村将消失, 更多的小城市将逐步成长起来。乡村治理应促进这个过程有序地推进, 而不是为这个过程的推进设置阻力。未来真正的农村将是专业农民的居住区域, 大量农区将以小型专业农民的居住点为主。社会主义新农村的建设也不是要广大农民永远定居在农村。专业农民将以农产品和农业生产资料的交易以及各种农业服务与城市经济建立密切联系, 实现城乡经济的一体化。适应这种经济上的一体化, 乡村治理也要实现城乡统筹安排。要将县辖小城市、小市镇建设成沟通城乡经济的纽带, 将中心村建设成基础设施完善的居民点, 并支持专业农民投资建设生产和生活设施并举的小型居民点。在这样一种乡村人口布局的基础上, 要在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应;公共服务功能主要由小城市、小市镇来承担。

2.深化乡村民主改革的主要任务

深化乡村民主政治改革主要应解决下述问题:

第一, 促进经济发展, 提高农村经济的市场化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社会需求是农民跨出“熟人社会”以后产生的, 要巩固民主政治的基础, 必须通过乡村经济的发展, 提高农户的经营规模和专业化水平, 以形成公共权威产生和运行的经济基础。

第二, 大大缩小农村干部的权力, 使农村干部的权力只限于十分必要的公共事务。为此, 一定要创造一种制度, 把支配土地资源配置的权力从干部们手中剥离出来, 使农民成为土地的主人。要培育各种农民合作组织和专业协会, 把一些公共事务交由这些组织处理。

第三, 向农民充分赋权。要杜绝各种对农民行使选举权的非法干扰, 充分保障农民的选举自主权。同时要创造由农民选举产生的村委会干部独立行使必要权力的制度环境。

第四, 修订《村民委员会组织法》。修订法律时要考虑建立更合理的选举和罢免程序。对违反选举法规的行为要有制裁办法, 刑法的有关条款要适用农村自治选举中发生的违法行为。要修订村委会的任职时间, 使之和县乡选举时间相适应, 以节约选举成本。要对贿选等违法行为给予界定。

3.乡镇机构改革的主要任务

从改革的目标出发, 乡镇机构改革要有一个中长期的筹划。从长远考虑, 要解决的问题是:

第一, 不仅要实行村民自治制度, 还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治, 就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下, 乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台, 如果自治停留在村一级, 其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府, 恢复已被世界政治经验所否定的派出制。从政治学规律看, 除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。① 如果一个社区需要综合的权威机构, 那么, 这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举, 产生了积极结果。在一个相当长的时期里, 乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。

第二, 把乡镇政府之上的各级政府行为改过来, 并合理调整行政层次, 扩大乡镇政府的财政自主权。取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准, 把10万人左右的镇改为县辖市, 但这样的市不再管辖其他乡镇。

第三, 随着劳动力转移加快, 逐步取消村一级的公共职能, 所有农村公共事务转移到乡一级, 同时把村民自治选举自然推广到乡镇一级。乡镇(乃至县)一级实行“议政合一”, 不设人大、政协等机构。

第四, 要大力发展农村民间组织, 如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等, 在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府的功能, 通过这个办法减少政府的开支。

第五, 实行财政改革, 允许乡镇政府完全以自己的财政收入(包括上级政府的转移支付)来确定自己的机构和人员编制, 坚决堵死赤字财政的发生。限定一个时间界限, 用法律规定在这个时间以后发生的乡镇债务, 一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时, 也要扩大官员们设置机构的权力, 县级政府不可一刀切。

第六, 改革乡镇事业站所体制。实行政事分开, 将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府, 行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由政府购买, 经营性服务由使用者付钱。在改革中, 可以考虑将某些站所转轨为农村中介组织或公益性服务机构。一些乡镇机构如果不承担公共服务职能, 则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民, 由农民在市场上用这种“准货币”购买服务, 促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者(政府机构)兑换货币。