加速转变政府职能 推动县域经济发展

第一篇：加速转变政府职能 推动县域经济发展

加速转变政府职能 推动县域经济发展

－－从湖北省应城市县域经济发展看政府职能定位(中南财经政法大学公共管理学院邱欢430074)

摘要：县域经济的发展,承载着全面建设小康社会的重任,对提高综合国力和推动加现代化建设起着至关重要的作用。县级政府一直是政权系统的最基本单位,县城也是一个地域范围内的政治、经济、文化中心。面对经济、社会发展的需要,县级政府应切实转变职能,建设服务型政府 ,以促进县域经济持续、快速、健康发展。

关键字：县域经济，转变政府职能，服务型政府

应城市是湖北中部的县级市，位于湖北省中部偏东，孝感市区西，市境东西宽43公里，南北长45公里，总面积1103.38平方公里。中心城区东南距省会武汉市96公里，东距孝感城区49公里。截止到2008年末，应城市市实现现价地区生产总值897965万元，剔除物价因素影响实际增长17.3%（下同）。其中，实现一产业增加值221263万元，增长5.1%；二产业增加值375018万元，增长29.9%；三产业增加值301684万元，增长13.5%。三次产业比重由上年的26.4:38.6:35.0调整为24.6:41.8:33.6，二、三产业比重上升1.8个百分点。财政收入占GDP比重7.2%，下降0.3个百分点。实现规模以上增加值326400万元，可比增长36.9%。完成全社会固定资产投资总额458851万元，比上年增长56.5%。实现社会消费品零售总额422914万元，比上年增长24.1%。国内旅游95.6万人次，增长16.6%；旅游收入5.5亿元，增长24.2%；汤池旅游景点接待游客近70万人次。完成财政收入65000万元，比上年增长23.0%；地方一般预算收入34243万元，增长20.0%。完成出口创汇2942.01万美元，增长273.5%；其中三资企业出口创汇80.22万美元，增长43.4%。城镇居民人均可支配收入11165元，净增1557元，增长16.2%；农村居民人平纯收入5495元，净增897元，增长19.5%。应城市固定资产投资，在湖北省98个县市中位列第17位、位列孝感市第一，其县域经济综合排名已进入湖北省第一方阵。应城市县域经济发展的实践深深启迪我们面对经济、社会发展的需要,县级政府应切实转变职能,发展特色经济,以促进县域经济持续、快速、健康发展,，谋求跨越式发展的切入点和着力点在于切

实坚持科学发展观，准确把握政府职能的定位，快速实现政府职能的转变，建设服务型政府。

一、转变政府社会职能，创新理念服务社会，变无限型政府为有限型政府。

(一)树立有限政府的观念，少微观多宏观。市场经济条件下，政府不是也不可能是万能的政府，不可能是包揽一切的无限政府，应城市政府始终坚持有所为有所不为。政企分开，政资分离。按照社会主义市场经济的要求，加大政府对宏观经济管理的职能，缩小或撤销具体管理企业的职能，把企业生产经营管理的权力切实交给企业，建立对国家权力机构负责的独立的国有资产管理体系，逐步把国有资产管理职能独立于政府之外。按照产权明晰的要求，对国有企业进行改制、改组，建立多元化的股权结构，使企业真正自主经营，自负盈亏.(1)

(二)树立“小政府、大社会”的观念，少机构宽职能。为了不直接干预微观经济活动，减少对经济事务的行政性审批，实现精简与效能的统一。两年来，应城市政府全部撤销了五大专业经济主管部门，对交叉、重叠、相同或相近的职能进行了归并，按照大经贸、大流通、大文化、大农业等宽泛的思路进行了机构调整。

(三)树立依法行政观念，少越权多制权。首先，应城市政府建立和完善了一整套行政规则和制度。对与市场经济和WTO规则相悖的、已经过时的文件全面进行清理废止，使一切行政行为合法化、规范化，真正做到依法行政、规范行政。其次，对于必须由政府直接控制的垄断性领域，诸如出租汽车运营权、城市基础设施运营权、经营性土地使用权的出让坚持公开、公平、公正的原则，规范运作方式，做到统一发公告、统一签证报名、统一运作程度、统一交易地点、统一监督管理。从源头治腐，组建了招投标中心，工程招投标、土地拍卖、产权交易、政府采购四方面工作由分散经营到集中交易，实现了交易的市场化。各主管部门最大限度地实现了资源共享、信息共用，使得管理更有效，程序更规范，监督更到位，也达到了“集中服务，一次办结”的目的。再次，坚持政务公开。近几年，凡是涉及公共切身利益的大事，如自来水和电的调价、老城改造等，政府及部门在决策时都举行了听证会，充分吸纳民意。同时，还开通了市长信箱及时与群众沟通，使政府了解民意顺应民意，以多种形式、多渠道将市民关心的政策、政务信息定期或不定期向社会公布。

(1)《如何转变政府职能》，周虎成，《发展》2002年第10期

(四)树立管理就是服务的观念，根据精简、统一、效能的原则推进政府机构改革。政府机构是实现政府角色的载体，在政府机构改革中应突破以往单纯加加减减的模式，突出以职能转变和制度创新为中心，大幅度削减专业经济部门，改组综合经济部门，切实加强执法监督部门，建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理机构。面对经济全球化和入世的新形势，政府必须树立管理就是服务，领导就是服务，撑权就是服务的观念，做到少收费多服务，少盖章多办事。

(2)应城市政府对确需保留的审批事项，采取窗口办公、集中受理、阳光作业、限时服务。业务内容公开、办事程序公开、承诺时限公开、收费标准公开、承诺承办人公开，工作的完全透明使“门难进、人难找、脸难看、事难办”的衙门作风没了容身之所，堵住了“不给好处不办事，给了好处乱办事”的暗箱操作。对企业名头繁多的检查、评比及收费实行检查评比许可制和交费登示卡制，建立了对政府部门的测评制度和投诉举报制度，为行政行为戴上“紧箍咒”，规范了政府职能部门对企业的管理行为。

二、转变政府经济职能，健全市场经济体制，变权力型政府为规则型政府。

（一）强化市场的监管机制。大力整顿和规范市场秩序，加大打击经济领域的犯罪力度，着力倡导重诺守信的良好商业氛围，应城市政府着重抓了投资者服务中心、保护外来投资者合法权益督查中心、招标投标中心、劳动力培训中心、人才交流中心五大中心的建设，加强了规划发展、法律咨询、社会保障三大体系的完善。

（二）强化市场的激活机制。大力启动民力民资、降低民间资本进入门槛，实行四放宽、四不限，即放宽经营范围、办证限制、用地政策和从业对象，民间投资不受户籍、区域、投资规模和行业发展比例限制，推进民营经济的快速发展。

(三)强化放权让位机制。充分发挥行业协会、中介组织的作用，让他们成为转变政府职能的载体，把政府过去直接管理企业的职能让渡给中介组织。

(四)强化“零缺陷”服务机制。全市30多个政府职能部门和窗口单位向社会公开了服务承诺，推出方式多样、程度不同的贴近式服务、全程式服务和全日制服务。工商等职能部门还从“管好管活”市场经济环境出发，不断调整政策权限、改革管理体制、简化办事程序、规范收费行为，努力营造投资者满意的服务环境。

三、服务企业创环境，变管理型政府为服务型政府。

(一)组建“绿色通道”，优化服务环境。实行“一条龙”办证制、收费明白卡制、部门服务承诺制和重点项目、民营大户领导联系制。本市职权范围内的证照手续要当场办理，当场不能办理的限3日内办理完毕，必须到上级机关办理的，由主管机关代办。

（二）塑造诚信形象，打造信用环境。坚持诚实守信，以诚待人，以诚招商。在与外来投资者洽谈项目时，不信口开河，不轻易承诺，一旦签订正式合同，严格履行约定的条款，做到有约必践，一诺千金。

（三）当好“后勤部长”，营造亲商环境。为了使外来客商在应城放心、舒心、安心，市政府甘当外来企业的“后勤部长”，重点项目坚持一个项目一名市级领导挂帅，一个专班服务，一名民警坐阵保护。联系企业的市级领导一月上门走访一次，现场解决问题。既注重解决企业发展中的问题，又注重解决外来客商子女入学、企业周边治安环境等方面的问题。营造出重商、亲商、护商的良好氛围。

四、服务市民创手段，变领导型政府为公仆型政府

(一）零距离面对群众。应城市政府十分注重畅通言路、倾听民声，吸纳民意。“市长热线电话”、“市长电子信箱”、“局长电子信箱”以及“领导接待日”将政府与市民零距离联在一起。近几年来，全市基础设施重大建设项目都是由市民投票产生的，城市规划建设也因市民的广泛参与，更加完善科学、贴近实际。

（二)筑牢社会保障线。城镇低保对象做到了应保尽保，下岗、失业人员基本生活、养老等五项社保基金缺口全额纳入财政预算，社保基金按时足额直达个人帐户。应城市地税部门还坚持把社会保障费放在税收之前征收，财政部门长期把社会保险金放在工资之前发放，从根本上维护了人民群众的切身利益。

(三)大力开展再就业援助行动。严格落实下岗、失业人员优惠政策，对特殊群体实行下岗“预警制”，坚持四不准：夫妻双方原则上不准双下岗，已双下岗的必须优先安排其中一方再就业，残疾人一般不准下岗，劳动模范和复转军人，不准安排下岗。对新建企业、新上项目招聘下岗、失业人员，市政府还专门制定了奖励办法，市直部门副科级以上干部人人联系一名特困下岗失业职工，帮助他们实现再就业，形成了政府领导，全社会齐抓共管的机制。

(四)不断改善人居环境。应城市政府围绕建设国家级园林城市的目标，坚持大体量、大手笔、大推进，高品位打造城市精品。实施蓝天工程，减少废气排放，改善了城市空气质量；实施碧水工程，健全了市区污水排放管网和污水处理体系，污水无害化处理率100%；实施绿地工程，实施服务工程，城市文化、卫生、体育、公共交通、娱乐休闲、水电气及城市消防等公共设施得到快速建设，仅近两年就新建广场2处7万平方米，扩建公园2座350亩，使城市公共服务水平大大提高。人居环境的改善，使应城这座古城焕发了青春风采，受到外商的普遍青睐，得到市民的广泛赞誉。

第二篇：加速机构改革进程 深化政府职能转变

加速机构改革进程 深化政府职能转变

——南岳区新一轮政府机构改革纪实

为切实转变政府职能，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，按照中央、省、市的统一部署，以及市委、市政府《关于南岳区人民政府机构改革方案的通知》下发，标志着南岳区新一轮政府机构改革工作已经全面铺开。

一、全面发动，营造改革氛围

2004年3月12日，全市政府机构改革动员大会之后，我区迅速行动，积极向领导汇报，争取领导重视，成立了政府机构改革领导小组，由区委书记任组长。为使此次改革工作思想统一，组织有序，取得实效，先后召开了三次政府机构改革专题会议，安排部署改革工作。一是召开区委常委会议。明确改革指导思想、目标任务，研讨出台政府机构改革实施意见。二是召开政府常委会议。根据省市改革精神，要求改革领导小组主要负责职能整合、任务分解、部门协调等工作，确保改革过程中思想不散、工作不断、秩序不乱、国有资产不流失。三是召开相关单位的协调会。传达省、市、区委、政府常务会议精神，下达单位机构改革工作任务，明确相关单位“一把手”负总责，落实好本部门的改革工作，并要求各单位在会后15天内向领导小组办公室申报本单位的“三定”规定。

二、充分调研，把握改革重点

为确保此次改革平稳推进、取得实效，区改革领导小组工作人员进行了大量的前期性准备工作。首先是摸清了底子。4-6月份，由区编办牵头，抽调财政、人事等部门对全区行政、事业单位的机构编制情况进行了一次全面摸底，梳理了有关政府部门的机构设立、职能、人员编制情况，做到了情况明、底子清。其次是重点调研，集思广益。下半年，区改革办多次深入基层，收集群众对此次政府机构改革的意见。既听取了有关职能部门的意见，又听取了职能部门服务对象的意见，确保改革后职能到位、关系理顺、服务高效。第三是积极推进各项配套改革工作，为此次改革扫清障碍。为进一步巩固上一轮机构改革成果，扫清此次政府机构障碍，我们着力抓好人员分流工作，办理到龄退休、离岗、清退临时以及核定区直事业单位的“三定”工作；四是以贯彻落实《行政许可法》为契机，促进政府相关部门职能转变、作风转变、服务方式转变。经过充分调研和酝酿，区改革领导小组办公室出台了符合南岳区情的新一轮政府机构改革方案，交区委常委会议研究确定，并报市委、市政府审核批准。机构调整后，南岳区人民政府设置工作部门16个，部门管理机构4个，其他区政府直属事业单位8个。集中体现了“精简、统一、效能”的原则，内设机构、人员编制、领导职数也严格按照不超总额、人随事走、编随人走进行调整和配备。

三、整体推进，落实改革任务

元月6日，市委、市政府下发了《关于南岳区人民政府机构改革方案的通知》（衡委[2005]12号）文件后，根据市里的批复，我区制定了改革实施意见，改革工作进入了实质性阶段。新组建机构及职能调整的机构，均按照改革的要求和区改革领导小组的统一布置，认真起草了本部门的“三定”方案，已报区政府机构改革领导小组办公室审定批复。目前，我区人口和计划生育局、发展和改革局、科技经济发展局等单位已经着手行政公章的刻制和牌子的更换。新组建的商务局领导班子迅速到位，机构正常运转。

此次机构调整，为我区建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代行政管理体制，为全面建设小康南岳提供组织和机构保障。

第三篇：财政体制改革加速县乡政府职能转变

财政体制改革加速县乡政府职能转变

2006-04-04 09:37:27

3月30日，国家发改委公布了一份题为《转变县乡政府职能：目标、问题与政策建议》的报告，报告显示，中国政府加速中国基层政府职能转变的大思路正在日渐明朗，财政体制的改革被视为关键一环，并建议逐渐建立中央、省、市(县)三级财政体制。我们认为这是一个强有力的信号：中国政府已清醒地意识到，基层政府职能向服务型公共型的根本转变，是实现新农村建设大战略的关键„„

新农村建设对县乡政府职能定位的要求

县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由县乡政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与中央和省级政府相比，由县乡政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。

从建设服务型政府的角度看，县乡政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。

一是，着重加强公共服务职能。为公民提供优质高效的公共产品和服务是县乡政府的基本职能。发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。大力发展社会救助和社会福利事业，加强农业科普和农民技能培训，加大基础设施的建设和供给等。

二是，进一步完善社会管理职能。依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序是县乡政府的重要职责。

三是，切实改进经济调节和市场监管职能。认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度；加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度；加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度；加强对市场经济秩序的监督，加强执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。

县乡政府职能错位制约新农村建设

《报告》指出，作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，“必须强化其公共服务和公共管理的职能”。

由于基层政府更加贴近基层群众，更容易及时了解人们的需要，因而对一个地域而言，也就更能提高政府发挥公共职能的效率和效果。从这个意义上讲，这是对基层政府在发挥政府公共职能方面重要作用的一种肯定。

以此为目标，《报告》强调，为公民提供优质高效的公共产品和服务才是县乡政府的基本职能。同时，基层政权也要依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序。

而在基层政府与发展区域经济的关系上，《报告》明确指出，县乡政府尤其是县级政府，应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。

上述表述显然具有明显的现实针对性，县乡政府职能上的“错位、越位、缺位”早已被广泛诟病。

目前，县乡政府的职能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表现为对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，欠账较多，农业税费改革引发的县乡财政紧张有可能使“缺位”现象进一步加剧。“越位”则主要表现在某些地方政府出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”要求，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成县乡政府的债务负担。“越位”还表现为部分地方政府直接参与经济活动，甚至干预企业经营。县乡政府职能的“错位”加深了农村的社会经济矛盾。

在分析原因时发改委的报告承认，“唯GDP”的发展观和对行政管制和经济处罚的手段依赖，无疑是县乡政府职能定位偏失的两大病因。而同时，报告更强调，财政体制，是影响县乡政府发挥其应有职能的“关键性问题”。

关键点在基层财政体制改革

3月21日公布的题为《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的文件明确提出，5年内乡镇机构编制“只减不增”。温家宝总理在去年底的中央农村工作会议上指出，取消农业税后，全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革。

而此次发改委的报告称，管理层次过多导致行政成本高昂，行政效率低下。在政府间关系上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。在这样的体制下，县乡政府本应突出的公共服务和社会管理职能往往被其他职能所淹没、弱化。

而在政府层级设置上，我国施行五级政府管理体制，省市政府掌握了大量行政资源，县级政府自主权过小，且市县争利严重，不利于县乡政府因地制宜履行职能。

对于上述现象，有专家表示，将来县乡政府的存在可以取决于省政府。如果省政府觉得需要乡镇这一级政府参与办事，由省政府掏钱养着，不需要的地方尽可以撤掉。现在某些地区由于基层政府的财政压力，已经发生了撤乡并镇的情况。

逐步推行“省管县”的财政体制

报告建议，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。

《报告》提出，转变县乡政府职能，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

“省管县”的逐步推进，则同样意味着政府层级减少、效率提高、政策传导机制迅速到位、行政成本降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。

一面是“乡财乡用县管”，一面是“省管县”，这两项改革的全面推行，其意义恐怕将不止于改革本身，它甚至将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。

未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。

以财政体制改革推动基层政府职能转变

转变县乡政府职能涉及到经济社会领域的多个方面，需要在国家的层面上统筹考虑，配套推进。改革的重点是，以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

1、进一步明确县乡政府职能，逐步划清政府间事权，减少政府层级。正确处理政府与市场之间的关系，推进政企、政资、政事和政府与中介组织分开，明确中长期县乡政府职能调整的方向。按照有所为、有所不为的原则，强化县乡政府在公共服务和社会管理方面的职能，并建立科学的绩效考评机制。

2、鼓励各地通过省财政直接对县和“乡财县管”等方式减少财政层级。在现行行政管理体制大体不变的情况下，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。

3、调整各级政府间的财力划分。合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限，加大财力向基层政府倾斜的力度。有些专家建议，从中长期看，可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，并从整体上重构税制，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种，作为市县级政府的主体税种，改变目前县级政府没有主体税种和共享税过多的局面。

4、加大转移支付力度，调整转移支付结构。进一步提高中央和省级财政的转移支付比例，规范和完善转移支付制度，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，尽快建立健全符合公共财政体制要求，适应我国区域经济社会发展状况的财政转移支付制度。

政府在我国农村社会养老保险制度构建中责任研究

□ 华 黎

农村社会保险制度的建立对农村人口的养老保障有着重要意义，从实践上看，我国农村养老保险制度从1986开始试点，此后经历了推广阶段、停滞阶段以及创新阶段阶段，近年来一些发达地区和较发达地区根据本地区的实际情况建立了新型农村社会保险制度，农村社会养老保险有了较快的发展。从理论上看，一批有志于农村社会保险究的学者做了大量的研究，主要集中在农村社会保险的必要性、可行性研究，政府责任研究、制度设计与对策等方面。

笔者认为农村社会养老制度的建立及水平的确定在很大程度上取决于一个国家公共政策的选择，如果一国政府政府将公平作为主要政策目标，将会极大地促进农村社会保险制度的建设，在制度供给、法律供给、特别是财政供给等方面作用于农村社会养老保险制度。本文将从政府与农村社会养老保险关系的视角出发，结合农村社会养老保险现实状况以及未来发展，对现有的文献进行梳理，以期对今后的研究有所启发。

政府应承担的责任

公共产品提供的非竞争性决定了市场提供的失灵，市场失灵的领域正是政府发挥作用的领域，政府通过对国民收入的分配与再分配，以“税收--转移支付”的方式向公众提供。农村社会养老保险的公共产品这一属性，决定了政府在农村社会养老保险建立与实施中应负有责任甚至是主导责任。郑功成（2002)提出，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。杨翠迎、米红提出“有限财政责任农保”观点，所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的各种养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。

根据国际上其他国家的经验，政府的资金支持和缴费补贴责任主要体现在三个方面：一是由政府财政分担农村社会养老保险的缴费责任；二是农村基本养老保障机构的管理费用由财政承担，不再从农民养老金中提取，国家在政策上给予农村养老保险充分优惠；三是承担最后“兜底责任”，也就是一旦农村社会养老保险基金入不敷出，财政扮演“最后风险承担者”的角色。刘志国，姜浩（2006）从宪法、政府公共财政职能的基本的社会保障权等角度，认为政府对社会保障应该负有投入的责任；郑功成（2000）认为，各国包括我国政府责任强调的结果是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，这就要求政府承担制度设计、监管以及财政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保障项目、水平等进行调整，以期更适应经济社会的发展。

政府责任的缺失

政府的责任缺失已是不争的事实，主要体现在制度提供上、财政上、法律上责任缺失。

（一）制度责任的缺失。制度责任的缺失包括两个方面：第一，制度提供责任的缺失。从建国到1992年，这期间我国农村养老基本上是家庭养老的形式存在，社会养老是一片空白，直到1992年1月国家才颁布《县级农村社会养老保险方案》，开始了社会养老的试点阶段，由于该制度的诸多不合理的因素，实施几年后，于1999年停止执行，目前该方案处于停滞状态，从全国范围看，缺乏一部法律层次高，统一实施的社会养老保险制度或法规，农村社会养老保险制度又重新出现空白。

第二，制度设计不合理。就1992年的社会养老保险方案而言，该方案坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，国家未承担资金支付责任，使整个方案缺乏社会保障应有的社会性和福利性，事实上该方案是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，正因如此，影响了农民参保的积极性，如果强制性要求农民参加，就违背了农村社会养老保险自愿性原则，因此，在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

（二）财政责任的缺失。从我国财政支出结构来看，社会保障支出比例较小，不到财政支出的11%，远远落后于西方发达国家，也落后于中等水平的发展中国家，保障水平严重不足，这部分较少的社会保障支出，国家又主要用于城市社会社会保障制度的建设。

从2001年到2005年，我国财政投入农村的社会保障比例都没有超过财政社会保障总支出的5%，而且目前财政投入农村社会保障的资金主要用于社会救助等相关项目，农村养老补贴基本没有。政府不承担直接财力支持与兜底的责任，很难调动农民参保积极性。在这种养老保险中农民要冒投资失败风险、物价变动风险、还要冒基金被侵占风险。国家不仅从这种保险方式中得到一大笔投资基金，还让农民出钱养活了一大批管理人员（按3%提取管理），在缺乏国家财政支持和集体单位配套缴费的情况下，农村社会养老保险制度出现停滞的局面。

（三）法律责任的缺失。从法律上对农村社会养老保险加以规范，这是国际上通行的做法。我国现行养老保险制度的不完善是与国家养老保险立法不完善密切相关的。迄今国家对养老保险尚未单独立法，带而行之的是各种政策、暂行规定、通知、决定等位阶较低的行政法规，同时，相关政策经常变动，缺乏权威性和延续性。

我国农村社会养老保险制度实施至今，并没有综合性的社会保障法规，更没有针对性的单项法规作为指导，而要使农村社会养老保险工作走向规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出符合农村实际的社会保险法规。

政府的财政责任研究

政府能不能为农村人口提供可行的养老保险制度，关键取决于政府的财力是否可以支撑。从这一视角看，在讨论初期认为政府的财政能力不足的观点略多，这些年随着我国经济发展财力增多，特别是一些发达地区和部分欠发达地区农村社会养老保险制度的创新实践，更多的观点认为我国目前的财力应该能满足建立农村社会养老保险的需求。

目前，我国的财力能够支持农村社会养老制度的运行。据尚长风（2001）推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的1%左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元（2003）认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重效果。曹信邦（2005）从客观条件分析认为，我国高速增长的财政收入有能力对农民的社会保障承担责任。杨翠迎，米红（2007）通过相关预测和精算得出我国政府的财政责任其实是限额限时的，只要政府在未来的30-40年的财政支付不出风险，我国政府完全有能力解决好农民的养老问题。

在农村社会养老保险的资金筹集渠道方面。吴国玖（2007）认为，应该建立全面社会养老保障模式，通过税收的方式筹集社会养老保障基金，将现有的社会保险费和个人所得税合并为社会保障税，由国税机关征收，实行中央统筹。陈鹏联（2008）提出，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，地方政府可以采取每年从土地出让和拍卖收入中提取、财政预算专门安排、预算外收入切出一块，专门用于建立农村基本养老保险的风险基金，列入当年财政预算。

认识了政府应该在农村社会养老保险中承担责任，还应该进一步将责任在中央政府与地方政府之间划分，按照“事权与财权相结合”原则，明确中央政府与地方政府的责任。马雁军，孙亚忠（2007）认为农村基本养老，它既属于某一个地区的公共产品，所以以地方政府承担为主；同时它又具有强大的社会外部效应和溢出效应，成为跨地区的公共产品，因此中央政府在一定程度上需要参与和协调。特别是对于落后地区，中央政府应通过各种途径，给予大力的财政支持。合理确定中央与地方的财政投入责任。

我国实行分税制改革，既然财政实行分税制，对社会保障的供款也应由中央和地方按事权与财权相统一的原则共同分担。虽然我国自上世纪九十年代以来，中央财政对社会保障的投入在大幅增长，但这并非是一种固定机制，而是有着很大的随意性，这种现象势必将影响社会保障这一制度的稳定进行。实践中，目前政府在农村社会养老保险上还没有承担该有的财政责任，所以在建立农村社会养老保险制度中，必须重视按财权与事权相统一的原则明确中央与地方政府的责任。

和谐社会视角下城乡公共服务均等化中地方政府职能分析

发布日期：2008/09/08 提供单位：信息办

余姚市委党校 陆银辉

【内容摘要】：现代经济发展和社会进步要求政府为社会提供均等化的基本公共服务。而我国传统的城市偏向型基本公共服务供给制度，造成农村基本公共服务供给短缺、供给成本分担不合理、供给决策机制不规范、收益分享不公平等问题，导致城乡公共服务非均等化发展、城乡关系不和谐。本文以地方政府职能为切入点，探讨如何优化地方政府职能，建立城乡统筹的基本公共服务供给制度，实现城乡基本公共服务均等化。

【关键词】： 和谐社会 公共服务均等化 地方政府 党的十六届六中全会通过的《决定》中明确提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。当前，如何缓解并逐步缩小“三大差距”即区域差距、城乡差距和贫富差距，是我国在转型期面临的一个重大的经济社会问题，而三大差距的导致因素之一是基本公共服务的不到位和分配的不合理。以城乡关系为例，两者差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、社会保障等基本公共服务上。城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民难以获得基本公共服务，无法保障最基本的生存权和发展权。因此，逐步实现城乡居民基本公共服务均等化，是体现以人为本和弥补市场公共服务供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求。本文从地方政府即除中央人民政府(国务院)以外的各级政府角度对此进行分析。

一、和谐社会与城乡公共服务均等化

公共服务是指满足公民及其组织的某种直接需求，并同时在某种程度上使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。一般，公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、经济成分或社会阶层提供一视同仁的公共服务，实现公平和效率的统一，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等内容。而本文中城乡公共服务均等化即指依照范围适中、标准适度的原则，城乡公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重两者的自由选择权，在基本性服务方面逐步实现均等化。

和谐社会是指社会系统中的各个部分或要素处于一种相互协调的状态，其中最关键的是利益关系的和谐。健康有序的公共服务体系、协调有效的公共服务关系是调节利益关系的“粘合剂”，是构建和谐社会的重要保障。虽然，城乡不同地区对公共服务的种类、数量需求存在差异，但无论在农村还是城市，基本性公共服务是正常生产、生活中必不可少的保障。正是从这个角度看，实现城乡公共服务均等化是现阶段构建和谐社会的必然要求：

首先，和谐社会要求坚持科学发展，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，而城乡公共服务均等化有利于提高城乡资源的配置效率和使用效率，以及维护城乡社会政治稳定。根据边际效用递减规律，提供相同财力分别到财力不足地区和财力充裕地区，以增加公共服务供给，前者所产生的效用比后者要大。增加对农村的补助，将提高农村公共服务的供给能力，减轻城市的长期负担。在不改变城市公共服务供给水平的前提下，改善农村公共服务的供给状况，将出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化。防止农村地区因长期得不到地方政府的强有力财政支持，难以改善公共服务状况而产生的离心倾向。其次，和谐社会要求建设服务型政府，强化公共服务职能。为公民提供基本性公共服务、实现公共服务均等化是政府基本职能之一。政府要致力于改变起点的不平等和创造机会的平等，使城乡居民在平等的原则下人人都享有平等的公共服务，提高农民的国民待遇。但因历史原因，中国农民在城乡二元社会结构中长期处于政治、经济、社会等诸多不平等的地位。城乡居民在教育、医疗卫生和社会保障资源分配方面均未得到同等机会，同为国家公民却享受着差距甚远的基本性公共服务。农民受教育权利、社会保障权利的相对剥夺，加剧了农民这个弱势群体的边缘化程度。所以，政府基本性公共服务的分配必须更多地向农村居民倾斜，使城乡居民拥有平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，才能有利于加强农村居民的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。

再次，和谐社会的本质特征是社会公正，即权利的平等、分配的合理、机会的均等等，具体体现在两大层面：“观念层面上公正的价值取向”和“现实层面上公正的制度安排”。而所谓制度是一套关于社会利益分配且以调节利益分配为目的的规则体系。从改革的进程看，中国的改革已结束了初创阶段，进入到以社会公正为基本价值理念的制度创新和建设阶段。长期以来，我国实行的是城乡二元性公共服务供给体制。城市基本性公共服务一直是由国家负担，而农村基本性公共服务的短缺却是农民自己解决(从资金筹集角度讲)，由各种费来弥补，无缘充分享受财政提供的基本性公共服务。但长期保持城乡居民之间的差别待遇是不公平的。在经历过去二十多年国民经济粗放式增长、城乡社会发展失调后，我国农村正步入社会改革、成本补偿期。在农村社会改革、成本补偿期，政府在进行制度设计和安排时就必须考虑为城乡居民提供平等的、无差别的基本性公共服务，在坚持效率与公平并重原则的基础上，使城乡居民共享改革发展成果，促进社会和谐。第四，和谐社会要求城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成。而政府向城乡居民提供均等的基本公共服务，能够减少贫困，减少收入不平等和社会地位不平等，最大限度地实现收入分配公平的目标。一般而言，适度的收入分配差距有利于调动劳动者的积极性，但若差距过大不仅会挫伤劳动者的积极性，还会降低全社会的消费水平，从而严重地削弱经济增长的动力。当前我国城乡居民收入差距过大将不可避免地导致两者在消费水平以及生活水平方面的差距。城乡之间基于一次分配上的贫富差距，因受市场要素的配置、经济发展的影响而在短时间之内无法扭转，但社会再分配则是实现社会公平的重要环节。从社会再分配看，基本性公共服务的供给能够有效地影响收入分配差距。在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务，实现社会和谐。

二、当前城乡公共服务均等化的发展现状及存在问题

长期以来，由于城乡二元结构的存在，我国在城乡公共服务供给上也分别对待，即城市公共服务都由国家来提供，农村公共服务主要靠农民自已解决，国家仅给予适当补助。但此体制已无法满足农村公共服务供给的需要，再加上城乡之间经济发展水平、经济结构、社会发展状况的差距，致使当前城乡公共服务呈现非均等化发展，农村公共服务供给存在较大问题。具体如：（1）城乡公共教育服务非均等化

从教育发展水平来看，城乡之间的差距是非常明显的。农村15 岁以上人口平均受教育年限不足7 年，与城市平均水平相差近3 年。在15～64 岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低近13 个百分点，全国现有8500 万文盲和半文盲，3/4 集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来，农村辍学率、流失率反弹，有的地方高达10％以上，而且，就许多地区的实际观察，农村的流失率和辍学率远高于这个统计数字。根据《2005 中国教育发展报告》2，实际完成初中教育的不足30％，如此多的孩子放弃初中教育，并不完全是由于经济原因。国家教育科学“十五”规划课题──“高等教育公平问题的研究”课题组，发布的研究结果表明，随着学历的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5 倍、16.5 倍、55.5倍、281.55 倍、323 倍。我国农村人口中初中文化程度以上的占39.1%，远远低于城市65.4%的水平，农村中学生是城市的4倍，而国家中学教育经费投入中，农村仅占38%。在国家重点高校，农村学生的弱势阶层的子女正逐渐减少。就拿清华大学来讲，2000 年农村学生的比例为17.6％，比1990 年减少4.1 个百分点。（2）城乡公共医疗和社会保障服务非均等化

城乡公共医疗卫生差距。2003 年的一份调查报告显示：城乡居民公共卫生资源分布差异非常大。65.4%的乡镇没有卫生院，90%左右的农民是无保障的自费医疗群体，占全国总人口近70%的农村居民仅享用不足全国总量30%的公共卫生资源。农村每千人口平均拥有不到1 张病床，而城市的平均数字约为3.5 张；农村每千人口只拥有1 名卫生技术人员，城市则在5 名以上；农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%，城市则为42.09%。截至目前，农村还有近1 亿人口得不到及时的医疗服务，近20%的县未达到2000 年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，4 亿多农村人口尚未饮用上自来水，近8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种。据2002 年世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188 位，列倒数第四位。

城乡社会保障也存在明显差距。目前我国的社会保障制度（主要是指以政府向居民提供的社会保障, 包括各种社会保险和社会福利）主要覆盖城镇居民，占全国总人口近70%的农村居民基本被排除在现代社会保障制度之外，已经参加社会养老保险的农民仅占农村人口的9.6%左右，农村养老基本上仍保持传统的家庭养老模式，只有少部分经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。从1997年开始建立的职工养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底在全国各地已经建立起来的最低生活保障制度，都限于县级以上的城市地区，农村并不涵盖在制度的保障之下。城乡社会保障覆盖率差距高达22︰1。且农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利，即使他迁移到城市并顺利就业，农村居民的身份决定了他们同样不能享受城市职工(居民)普遍享受的社会保障制度。可以说，与制度相伴而生的公共服务对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农村居民无论身居何处，基本上被排除在社会保障制度享受行列之外。这是农民与城市居民最重大的差异。（3）城乡公共基础设施和公共文化服务非均等化

城乡公共基础设施非均等化。全国有一半的行政村没有通自来水，60%以上的农户没有用上卫生厕所，近700万户农民的住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村没有通公路，2%的村庄没有通电，6%的村子没有电话，60%以上的县没有标准的污水处理场。而城乡公共文化服务非均等化表现为：第一，从城乡文化教育看，据统计，我国92%的文盲、半文盲在农村。在农村4.97亿的劳动力中，文化程度小学的占40%，初中的占48%，高中的占12%，受过职业技术培训的不足5%，受过技能培训的仅有1%。这种情况往往导致出现：教育水平低、经济收入少、子女上学困难，进而形成下一代文化水平低、收入也低的恶性循环。第二，虽然农民文化消费指出不断增长，农村文化建设与农民群众的精神文化需求极不适应，农村文化生活的落后面貌并没有根本改变。一是投入明显不足。近年来，虽然农村文化事业经费增长较快，但比例仍然偏低。2004年全国文化事业费仅占全国财政总支出的0.4%，人均文化事业费仅占8.74元。其中，农村文化事业费仅占全国文化事业费的26.5%，低于城市文化事业费47个百分点。2004年，全国共有720个县级图书馆没有购书经费，占全国公共图书馆总数的26.7%.二是文化基础设施落后。全国还有相当数量的乡镇没有建立文化站，许多县图书馆、文化馆、乡镇文化站由于面积狭小，年久失修，设施陈旧落后，无法开展相应文化活动，多数县级电影公司难以正常运转，许多县级剧团有名无实。三是为农村提供的公共文化服务总量偏少、质量不高。官方的数据表明：中国年出版图书17万到19万种，其中有关“三农”的图书还不到4000种；城市发行网点在过去十几年间增逾3倍，而农村却减少了40%。全国面向普通农民的农村类报纸只有30多家，发行量仅180万份；反映农村题材，服务“三农”的图书、文艺作品、影视作品等明显不够，适合农民特点的报纸、杂志很少，农民群众看书难、看戏难、看电影难的状况还没有得到完全改变。长期以来重城市、轻农村的发展方式，使城市文化日益强化、乡村文化不断衰落，城乡“二元文化结构”的鸿沟日益分明。伴随着工业化、城镇化速度的日渐加快，各种资源要素迅速向城市积聚，久已存在的城乡文化强弱差距进一步扩大。

三、城乡公共服务均等化中的地方政府职能分析

现代社会中，地方政府的六大基本职能之一是为公民提供基本性公共服务。但由于对市场机制的局限性和转轨过程中地方政府职能定位认识不清，以及片面强调经济增长的发展观，导致地方政府将改善农村公共服务的供给状况放在相对次要的地位。如上所述，当前城乡居民的个人消费水平差距正趋于缩小，但基本性公共服务供给水平差距较大且仍在持续扩大，农村公共服务数量严重短缺、质量较差。则从地方政府职能的角度看，造成现状的原因是：

（1）地方政府在农村公共服务供给资源筹集上的职能错位

农村公共服务的基础性、效益的外溢性等特征，决定了政府在其供给中都应发挥主导作用，此外市场机制也可以参与其中。但在实际中，地方政府在农村公共服务供给上责任不尽合理，资源筹集上职能错位。本应由地方政府提供的公共服务或由地方政府与农民共同承担的公共服务成本，却完全由农民承担。本应由上级政府提供的公共服务却通过政府转移事权交由下级政府提供，最终落到乡级政府和农民头上。据统计，目前近70%的公共支出发生在省和省以下，其中市、县、乡三级就占了55%，尤其是县乡两级支出责任相当沉重。例如：我国乡镇政府担负着“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”的职能，但乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源无法支持范围如此广的职责，尤其是1994年分税制改革更加剧了基层财政的困境。目前全国三千多个县市中过半数已出现财政赤字，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共服务提供。只有依靠乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、收费、罚没收入等制度外财政收入来弥补地方公共财政的空缺。这必然导致乡镇政府向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权。（2）地方政府在农村公共服务供给决策机制上的职能错位

自上而下的制度外公共服务供给决策机制，造成农村公共服务供给与需求不相适应、结构失调，地方政府职能错位。由于受政绩考核和经济利益的驱动、缺乏有效的农民公共需求反映机制以及现行体制下村委会“自治权”的弱化等因素的影响，造成目前我国农村公共服务的供给决策仍以行政计划手段强制性供给为主。主要表现为：基层政府所追求的目标与农民的要求并不是完全一致，农村公共服务的供给主要不是由乡村社区内部的需求决定，而是由社区外部的行政指令决定。致使农村公共服务的供给对需求的动态适应性不强，供给过剩和短缺现象并存，供需失调表现如：一是见效快、易出政绩的短期公共项目投资建设快，如各类达标升级活动、小康工程等。见效慢、期限长、具有战略性的纯公共服务不大愿意提供或提供得很少。二是热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。在许多农村地区，农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不稳的现象比较严重，而各种形象政绩工程颇多。三是实物性的“硬公共服务”建设得快，而像农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软公共服务”却不愿提供或提供得很少。（3）地方政府农村公共服务提供机构的服务不善。

近年来，各地地方政府对农村公共服务机构进行了一些探索性改革，但许多地方农村公共服务机构的改革仍没有脱离计划经济的框架，存在诸多问题。一是地方政府农村公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。当前农村公共服务机构的业务开展大部分是通过乡级下设机构开展工作的，县级机构主要是对乡级机构在业务上进行指导，布置工作内容，而乡级“七站八所”的大部分工作是税费收取，服务很少。管理农民为主，服务农民为辅。二是办公及业务经费严重不足，设备十分落后，公共服务难以开展。许多县政府农村公共服务机构办公及业务经费十分短缺，日常工作难以开展。三是乡级农村公共服务机构由“条条”管理为主改为“块块”为主后，人数有所减少，虽减轻了乡级财政压力，但农村公共服务质量也进一步下降。

四、完善城乡公共服务均等化中地方政府职能的措施

综上所述，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。当前，必须转变地方政府职能，加快建立农村公共服务体制，并以此为基础建立城乡统一的公共服务制度。具体措施如下：

1、树立正确发展观念，进一步转变各级基层政府职能。

一般而言，收入差距与公共服务的供给都同政府的职能密切相关。基层政府的不断膨胀是造成农村公共服务因资金制约而供应不足的直接原因。当前，我国农村基层政府处于“给国家办事而国家不养，由村民养活又无益于村”的尴尬状态。其主旨是“保工资、保运转、保稳定”，而为当地居民提供的公共服务有限，“养人”重于“做事”。所以当前各级基层政府必须转变观念，按照建立公共服务体制的要求，推进县乡政府改革和事业机构改革，加快实现基层政府由管制型向“规制—服务”型职能的转变。农业税取消以后，乡镇政府机关和人员的主要工作就是为农民服务。县乡体制改革的关键是要切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，加强公共服务。

2、改变城乡分治结构，构建城乡一体化公共服务供给体制。

一是要从根本上调整现有的国民收入和利益分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，要改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，取消现存的农村基本型公共服务制度外筹资方式，实现对农村公共服务制度内供给，对城乡基本性公共服务供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正、平等的公共服务供给体制。三是消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍。要大力破除城乡二元分割的体制和政策限制，废除城乡隔绝的户籍制度，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的经济社会体制。

3、深化财政体制改革，推进公共财政体制建设。

地方政府的公共支出结构要由以城市建设为主向重视农村建设转变。一是改变过去财政投资以工业为主的思路，增加农业公共服务供给，改善农村公共服务。调整公共财政支出结构，财政性建设资金的增量部分要向农村重点倾斜，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。二是按照财权与事权相匹配的原则，明确地方政府的供给职责，合理划分各级地方政府的财权和事权。三是实行规范的财政转移支付制度。其一，调整现行转移支付的结构。将现行的多种转移支付统一为一般性转移支付和专项转移支付两种；压缩专项拨款规模，精简当前的专项拨款项目；扩大一般转移支付的规模，使转移支付资金发挥均等城乡之间公共服务水平的作用。其二，增加地方政府的财政对农村基层的转移支付力度，尽可能平衡城乡之间公共服务水平和质量上的差异，制定有利于增加农村公共服务供给的财政分配政策。

4、加快发展农村公共服务事业，增强农村基本性公共服务供给。

一是深化农村义务教育经费保障机制改革，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。二是加快发展农村公共医疗卫生事业。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和救助体系；建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务；增加农村卫生人才培养的经费预算等。三是加快建立从“低保”起步的农村社会保障体系。加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，积极推进建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，建立保障农民工合法权益的机制，建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度。

财政视角下的社会保障资金问题与对策

来源：中国论文下载中心 [ 09-11-04 09:20:00 ] 作者：徐川 赵梦迪 编辑：studa20

摘要：公共财政与社会保障存在内在联系。中国现行社会保障资金存在缺口过大，个人空账规模空前；积累资金的收益率低于同期通胀率和空账规模上升的速度；社会保险费并未形成真正意义上的收支两条线管理；地区不平衡等问题。应该通过加大社会保障基金的征缴力度，加大转移支付的力度，优化公共财政收支结构等措施来完善中国的社会保障制度。

关键词：公共财政；社会保障资金；转移支付；收支结构

目前，中国人均GDP已经达到1 000美元，这是中国多种矛盾的凸显期。这一时期，收入出现了严重的分化，主要原因在于市场的负面作用，是计划经济向市场经济转变的后果之一，对中国的社会稳定造成严重的威胁，因此当前发展社会保障事业对中国社会的进一步稳定发展具有重要意义。

一、公共财政与社会保障内在联系的理论分析

（一）社会保障的性质需要公共财政的支持

社会保障的公共产品属性决定其与公共财政存在内在联系。当然，并非所有的社会保障制度项目都具有典型公共产品特征。尽管目前理论界对此看法不一，但社会保障中的基本保障，比如养老保险中的基本养老保险，其公共性是非常明显的[1]。

从社会保障具有互济性的角度来看，由于市场经济基础条件下，资源和个人能力还有社会环境的差异，个人所获得的劳动成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成个人生活条件的不同，会对社会公平造成损害。社会保障是在第一次市场分配之后，政府统筹社会财富，按照成员需要提供生活资料，是对社会财富的再分配，是将高收入阶层的财富以公共财政的方式转移给低收入的阶层。因此社会保障是社会成员之间通过公共财政的一种互济行为。

从社会保障具有风险负担性的角度来看，社会保障凭借社会的共同力量，保障全体社会成员的基本生存权利。社会保障的原理在于：把个人的短期较大的、难以抵御的风险，转化为长期较小的风险，并由社会共同分担。社会保障存在的前提即社会成员风险的可分担性。公共财政作为一种政府为主体的分配行为，目的在于满足社会的公共需要，追求社会的公共目标。

从社会保障具有收入再分配功能的角度来看，要想使社会成员对社会产品的分配达到社会公平，需要对收入进行再分配，使处于劣势者得到补充的社会产品份额。社会保障制度能够通过资金的筹集与支付，使社会产品的分配更加趋于符合社会公平的原则，维护社会稳定。而社会保障这一功能的实现需要公共财政的支持。

国家财政向公共财政的转变是出于对市场经济认识的不断深化，公共财政是以市场对资源配置起基础性调节作用为基础，是为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政的功能是弥补市场的缺陷[2]。因此，公共财政的出发点与社会保障是一致的。社会保障作为公共财政运行的一种手段，作为社会公平的调节器，其作用的发挥需要完善的公共财政制度支持。完善的公共财政制度可以有效为社会保障提供稳定持久的制度支持。

（二）公共财政是社会保障的重要保证

首先，社会保障是公共产品。公共财政是一种契约财政，体现了政府与纳税人之间的一种契约关系，即政府收取税收，必须为纳税人提供满意的公共服务；纳税人为获取公共服务，必须付出纳税的代价。社会保障作为维护社会安全的稳定器、减震器和调节器，是纳税人需要国家提供的一种公共服务，具有消费上的非竞争性和非排他性，因此必须由政府承担起供给的责任，由公共财政提供财力的支持。

其次，社会保障是优值品。优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品。因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益，使其对产品的效用评价过低，若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的优值品数量会低于资源配置的最佳水平，从而造成资源配置不足的效率损失。

二、社会保障需要公共财政支持的现实依据

（一）社会保障资金缺口过大，个人空账规模空前

从1995年以来，中国养老保险开始实行“现收现付”向“统账结合”转轨，在这一过程当中，由于对转轨成本事先没有一个清楚的衡量，为确保基本养老保险基金按时足额发放，养老金的发放实际上占用了职工的个人账户，造成个人账户的基金因被用来弥补社会统筹基金的不足而存在空账运转，且要支付“空账户”的利息，形成社会统筹基金与个人账户因统账一体造成职责不清，进而导致统筹账户基金透支个人账户基金。所以，中国个人账户在一开始就出现了“空账”的问题，而且，逐年递增，达到一个相当大的规模。截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账达7 400亿元，而且每年以1 000多亿元的规模扩大。在北京大学的一次论坛上，劳动和社会保障部副部长刘永富透露了上述数字[3]。

（二）积累资金的收益率低于同期通胀率和空账规模上升的速度

社保资金的收益率远远低于同期的通货膨胀率，评估基本养老保险基金的投资绩效，通常采用的衡量指标是实际收益率，即基金投资取得的名义收益率扣除同期通货膨胀因素后的收益率。如果基金投资的名义收益率低于通货膨胀率，说明基金在同期内贬值。用这一指标衡量，银行存款和国债投资的实际收益率都不理想。例如，从社保基金成立几年来的累计收益看，按资本加权计算，社保基金累计收益率为11.48%，和同期累计通货膨胀率5.04%相比，高出了6.44个百分点[4]。同时考虑空账规模的上升也达到惊人的程度，中国的社保资金积累的速度远远赶不上空账规模和同期的收益率。

（三）社会保险费并未形成真正意义上的收支两条线管理

国务院《社会保险费征缴暂行条例》规定：全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动保险行政部门负责；缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应纳费额。条例同时又规定社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收[4]。根据条例规定，社保机构征收的社会保险费存入财政专户，依据国家有关规定，社会保险，财政部门需将保费的发放亦由社保机构负责。于是社保机构存入财政专户的社会保险费再返拨给社保机构由其发放。

（四）地区社会保障水平不平衡需转移支付调节

在中国经济发展水平不平衡，所以社会保障水平也很不平衡，社会保障水平取决于省级财政的规模和中央的转移支付规模，在2005年，社会保障支出最多的是辽宁，达到263.38亿元，占全国比重的7.84%，但人口比重最大的河南社会保障支出是168.06亿元，社会保障支出占全国比重的5%。按照瓦格纳法则来看：随着人均收入的增加，公共支出的规模也会加大。所以，要提高社会的社会保障水平，就要提高省级财政的收支能力，提高地区的人均收入水平。要缩小各地区间的差距，就应当加大中央的财政转移支付的力度，加大对落后地区的转移支付，尤其是社会保障的转移支付力度。

三、社会保障制度良性发展的公共财政举措

（一）增加公共财政收入来源，夯实社保资金基础

社保资金的来源依靠强大的国家财政支持，所以夯实社保资金的基础就要通过扩大税收来源，增加就业，加强中央财权等措施来增加国家财政收入，从根本上为社保资金提供强大的财力支持。但另一方面，由于个人账户空账和个人账户预期收益率低以及城乡二元社会结构的存在，出现了个人参保的积极性不高，社会保障覆盖面较窄这些问题，而且，目前中国社保基金的征缴率并不理想，普遍存在着漏报瞒报缴费基数的情况，企业欠费问题也比较严重。此外，大多数职工并没有按照实际收入上缴社会保险费，导致社保基金的来源大大减少。

（二）提高社保资金统筹层次，加大公共财政转移支付力度

首先，提高社保资金统筹层次。这是在国务院决定中所提到的，统筹层次的提高符合社会保险的基础理论，有利于统筹调剂。但本文的考虑主要是基于政府责任的承担方面，社会保障基金应达到全国统筹，原因是在目前达到省级统筹之后，并不能完全解决劳动力在全国范围内的流动所带来的保险转移问题，并且省级统筹必然会导致各地方权力的分割和对于中央财政的依赖。

社保基金的全国统筹有利于加大收入分配的力度，全国的退休职工都将以同一个标准领取保险金。我们设立个人账户制度主要是解决效率和激励问题，社会统筹所负责的基础养老金应该更多的考虑公平，至于不同地区的生活费用差异问题我想可以在实际实施中加入物价指数进行调节。

其次，中央对地方社会保障资金的支付是为了保证国家宏观层面的公平，但是一味依靠中央的转移支付力度会增大中央的财政负担，这也是不现实的。因此，最终社会保障的提高依靠的是地方对个人收入的提高，而这就要求地方政府要保证基本的就业。

（三）优化公共财政收支结构，开展多种渠道筹集社会保障基金

当前中国公共财政用于经济建设的支出比重较大，这是中国现阶段经济发展的要求。不容忽视的一个情况是中国当前的贫富分化也达到一个不得不解决的程度，所以，作为社会公平平衡器的社会保障必须发挥更大的作用。虽然中国的社会保障支出逐年递增，超过了GDP的增长速度，但是这部分支出覆盖的群体比较窄，所以要继续扩大社会保障的范围就应该加大社会保障的支出力度。

一方面要将大量的预算外资金纳入财政收入，当前中国公共财政存在一个大规模的预算外资金的收入，这部分资金的使用至关重要。使用不当会造成寻租腐败，所以应尽快完善公共财政体制以将这部分资金纳入财政收支体系，增加财政收入。另一方面要创新社会保障资金的收入，比如当前减持国有股，发行社会保障彩票等，但是开征社会保障税欠妥，税负过重不利于资本的引进和就业机会的创造。因此应该优化公共财政收支结构，开展多种渠道筹集社会保障资金。

（四）统一社保资金运营模式，建立保值增值新机制

根据各地社保资金结余较大、保值增值困难的实际，建议国家尽快修改《全国社保基金投资管理暂行办法》，明确社保资金在保证正常支出前提下的投资运营政策，尽量通过全国社保资金理事会等权威机构，将地方社保资金结余统筹运营，拓展投资渠道，重点投向电力、交通、石油等利润较高、收益较稳定的行业，使社保基金发挥更好的经济与社会效益，更好地促进社保事业的健康发展。

参考文献：

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现行农村社会养老保险是根据国务院国发[1991]33号文件精神，按民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》组织开展起来的，鉴于当时农村社会经济发展水平仍比较低下，该方案在责任形式的选择上，考虑到国家、集体和个人的实际承受能力，采取缴费与待遇不确定型；在保险方式的选择上，采取了个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持的个人帐户积累保险方式，期望依靠政府的有效组织形成制度，通过主要靠农民自身的努力逐渐积累起来的养老金，与土地、家庭、社区保障一起构筑农村的养老保障体系。在该方案指导下，各地政府开展了相应工作，农村社会养老保险（以下简称农保）取得一定进展。

然而，农保在实行十余年后，仍然看不到“基本解决”农民养老问题的前景，与实行农保的初衷相距甚远。就南京市六合区而言，截至2005年底，累计参保人数为7.4064万人，参保率不到1.3％，已领取保险金人数663人，占参保人数的8.6‟，老年人受益面小。2005年向639名参保人发放养老金，年人均约250元，月均20.8元，年领取养老金600元以上者只有有96人，仅占

14%。就当前六合区农村年人均600元生活水平看，绝大部分投保者并没有因此而解决基本生活问题，领取的养老金仅作为生活开支的补充。正是由于该方案在缴费标准的设计上并没有达到保证农村老年人基本生活的目的，动摇了农民对这一制度的信心，因而投保者逐年减少。特别是自1999年中央下发了关于整顿和规范农保工作的文件后，使刚刚在农村建立和发展起来的农保制度受到严重受挫。1998年农民续保人数为1.6194万人，2005年底为0.1009万人，呈逐年加速递减趋势。问题的关键在哪？根据已有的调查研究显示，绝大部分农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府无资金投入，回避财政责任，社会养老保险演变为“个人储蓄式保险”，失去应有社会保险意义等。可见，现行农保面临困境，与政府责任不到位、作用不充分有必然联系。因此，只有明确政府责任才能促进农保制度的健全和完善，从而实现和谐社会的目标。

一、政府在农保制度中承担重要责任的必然性

1.政府在农保中承担重要责任，是保障农民社会保障权益的本质要求。我国《宪法》第45条也规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国老年人权益保护法》第十条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”因此，保障包括农民在内的社会弱势群体由于年老、疾病或丧失劳动能力后的基本生存权利，是政府的当然责任。反过来而言，农保制度作为化解农民养老的核心制度安排，是我国农村社会保障体系的重要组成部分，这从本质上决定了它是一种典型的政府行为，只有政府有所作为，才能充分体现政府对农民社会保障权益的尊重和保护。

2.政府在农保中承担重要责任，是土地保障功能弱化和家庭养老模式受冲击形势下降低农民养老风险的客观要求。土地作为最基本的生产资料，长期以来是中国农民最主要的收入来源，也是农村家庭养老的基本保障。但近年来，随着农村经济结构的调整，城镇化的推进，以及加入WTO对农业的冲击，农村土地的基本保障功能日趋弱化：城市化使人均耕地减少；土地征地补偿政策不完善导致被征地农民失去生存的依托；农产品价格持续走低而耕地成本却在上升，使农业经营的绝对收益越来越低，甚至出现亏本。更为严重的是，随着计划生育工作的深入和现代观念的冲击，以及由此带来家庭规模小型化、家庭结构功能的变化，特别是伴随农村人口老龄化、农村大量剩余劳动力向城市转移，使得中国几千年来以家庭养老为主的农村养老模式受到前所未有的冲击。因此，政府介入农保并承担重要责任，是推动农村养老的社会化和现代化，弥补家庭养老和土地保障不足，防范农村人口老龄化风险的客观要求。

3.政府在农保中承担重要责任，是缩小城乡差距，缓解二元经济结构消极影响，构建和谐社会的根本要求。目前，我国已面向城镇职工建立了多层次、多支柱、较为完善的社会保障体系，而在农村把养老费的筹集全部留给农村的集体经济及农民个人承担，政府扮演的仅仅是“政策扶持”角色。这对于起点本来就较低的农村社会养老保险制度的建立无疑十分不利。可见，二元经济结构中，对农村社会保障问题的长期忽视和责任缺失，是我国政府在构建中国社会保障制度体系中的一个重大缺陷。而“老有所养”一直是我国农民最为关心的问题，在传统以家庭养老为主模式难以为继的情况下，政府在农保中承担重要责任，是缩小城乡差距，统筹城乡发展，保证社会公正，规避社会风险的根本要求。

二、政府在农保制度中责任不足导致的问题

社会保障制度是社会的“安全网”，关系到社会稳定和经济秩序的健康发展，关系到国计民生的千年大计。因此，建立和完善社会保障制度是政府不可推卸的重要职能。同时，改进收入分配和社会保障职能，逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收人分配，促进社会公正与和谐也是我国政府转变经济职能的一个重要目标。而我国现行的农村社会养老保险制度由于政府在政策的制定和实施过程中存在着严重的“责任主体缺位”的现象，并不具备社会保障特征，至使农保工作出现了一系列问题。

1.政府价值取向不明确，导致政策不统一，缺乏连续性，使农民参保信心受挫。农村社会养老保险最初的定位是解决农民的基本养老保障，农民领取的养老金能够维持基本生活，目标虽然较低但在缴费、基金收益水平无法保证的情况下，仍无法实现保障参保人基本养老所需的保障目标。因此，农保的保障目标，实际上是处于模糊不清的状态中。在实践中，还没有哪一级政府敢做出这种承诺。农保在农村社会保障中的地位，也因此难以明确。致使实践中政府责任的“虚化”和缺位，农民对制度的信心动摇，从而导致20世纪9O年代后期一些地区农村养老保险方案的中断。究其根源，政府一直把社会保障作为“市场经济体系中的一个重要组成部分”，作为为经济发展服务的手段和工具，而没有把社会保障制度作为一项独立的、具有自身发展逻辑和规律的社会政策和制度。

2.政府对农保的制度设计和法律规范重视不够。首先是在制度设计上存在不合理之处，如《方案》规定现行的缴费标准是2元/月～20元/月，共设10档。但执行中农民往往处于观望态度，或是由于经济困难等原因而选择最低档2元/月，按规定十年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月领取9.9元，这不可能应对养老风险。又如由于城市化的加速，农民群体自身出现分化：继续传统耕种为生存方式的纯农民、向城市迁移的农民工、被征地农民、乡镇企业的农村劳动者、个体工商户。而《方案》的设计没有考虑到农村经济发展的非均衡性以及农民自身的分层，规定“坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”。其次是制度规范不力，法律层次低，缺乏约束力。各地农保办法，基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，稍作修改后制定颁发。由于这些规章、条例等法律层次低，约束力不强，导致有关农保的权利义务关系的模糊。

3.回避经济责任，使大部分地区难以建立农保补贴制度或补贴制度形同虚设。社会保险的责任主体应当是国家，由政府统一管理，以国家财政为经济后盾承担财务上的兜底责任，其资金收缴应以国家、集体、农民三方分担为原则，体现社会性和公平性。《方案》虽然规定“资金筹集方式以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，但由于对国家、集体的责任没有通过约束性规范加以具体规定，因此“以个人缴纳为主”，在实际执行中变为“完全由个人缴纳”。政府即不承担无限责任，也不承担有限责任，基本上没有任何经济上的支持，大部分地区集体补贴常常落空，这种“完全储蓄式制”的养老基金筹集模式，在经济欠发达地区尤其是广大贫困农村地区难以建立起来。

4.管理效率低，农保制度基金无法保值增值。自1996年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力，农保开始推行时的计息利率为8.8％，后来随着银行利率的下调，基金利率一再降低，1999年7月1日起，进一步调整为2.5％。而参保农民自身还要支付3％的管理费，要承受管理人员挪用等违规行为造成的基金流失的风险，以及承担物价变动的风险。因此，政府应承担起对基金保值增值的责任，加强基金管理，降低投资风险，而不能将支付风险转嫁给农民。目前有的地方农民纷纷退保，说明农民积极性受挫。

三、明确政府责任。推动农保制度的发展和完善

1.重构政府在农保制度中的价值理念。我们需要创建一个充满竞争活力的社会，同时也要创建一个充满关怀、和谐发展的社会。农保制度是国家的一项长期社会政策和政府实施的一项农民养老计划，即不是商业保险，也不是农民负担，属于基本养老保险范畴。经济政策的任务在于提高效率，而社会政策应以公平、均衡为原则。政府要将社会保障制度作为独立的、不附属于经济、政治目的，有自身发展规律的机制，要将对公民的社会保障权利的保护提高到保护人权的高度加以认识，要以此为出发点，重构在农保制度中的价值理念。

2.法律责任。以国家法律保证强制实施是社会保障制度的基本特征之一，农保制度的顺利实施也必然以国家立法为保证。世界各国经验表明，社会保障立法总是先于社会实践，而我国农保制度的试点及全面实施之所以在未立法的新状态下实行，主要借助于社会主义国家的公信力与组织能力，通过政府下达各种政策文件、方案办法予以推行。因此，农保在实行之初得到了农民支持，事业有所发展。但是，随着全社会依法行政意识的增强，在缺乏具体的法律依据、政府和农民都不受法律约束的情况下，继续依靠政府的公信力和组织能力去建立农保制度，毫无疑问存在很大的困难，这是我国农保处于停滞状况的重要原因之一。因此，政府应充分认识到加强农保制度立法的重要性，推动立法机构通过法律规范和调整农村养老保险关系，目前正在起草的《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，而应加入《农村社会保障法》、《农村社会养老保险法》等一系列的内容。

3.提高对农保制度的设计和规范水平，弥补《方案》设计的失误。首先，要按照国际通行的养老保险测算模式进行科学的保险费和养老待遇设计。其次，制度设计要充分考虑到城市化进程中农村经济发展的非均衡性和农民自身分化的新情况和新变化，因地制宜，因人而异，制定分层次、分类别的农保制度。再次，既要注意二元经济结构所造成的城乡差别，根据农村实际情况制定适宜的发展战略，又要以“建设社会主义新农村、统筹城乡经济社会发展”重要思想为指导，为未来与城镇养老保险的协调和衔接、建立统一的养老社会保险制度作好铺垫。最后，还要将农保制度与农村最低生活保障制度、保障被征地农民政策、土地流转制度等解决“三农”问题的相关政策相配合，使之相互促进、相得益彰。

4.经济责任。首先，党的十六届三中全会提出社会经济的发展应实行城乡兼顾，对社会财富进行合理分配并向农村有所倾斜，为农民的养老保险提供一定的经济支持，是财富再分配的一个较好的方式。其次，近年来，我国财政收入财政收入已从1997年的8651亿元增加到2003年的20000亿元。政府经济承受能力增强，应增加对农保制度的投入，建立有效的财政支持系统，以改变政府不承担直接财力支持的责任、集体补助又有名无实、具有随意性、农保制度个人账户难以建立的局面。(1)按国际惯例，实施对农民养老金补贴，补贴的资金可由国家减免的农业税国家对农产品的补贴中直接转入。(2)对保险基金给予补贴，在利率水平相对稳定的情况下，对基金运营收益实行一定比例数额的补贴。(3)建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证参保人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步，分享经济发展成果。(4)各级地方财政也应为农保制度提供一定的财力支持。江苏省苏南地区和东莞农保制度事业的成功充分证明地方政府承担起向农民个人账户供款的部分责任将发挥重大作用。

5.增强基金监管责任，保证农保基金的保值增值。首先，实行农保基金的财政专户运行机制，专款专用，确保基金的安全性和完整性。其次，在我国目前金融市场尚不完善的条件下，购买国债是主要选择；但可考虑进行适当的投资组合，审慎放宽投资领域。如可适当安排用于国家重点工程建设的投资或购买国家重点建设债券等方法，提高盈利率。再次，随着我国金融市场的逐步规范，可委托专业管理机构对部分农保基金进行多元化组合投资运营，提高资金增值率。在这一过程中，政府要加强对基金投资使用的监督和管理规范，杜绝基金挪用和滥用，提高基金使用效率，严格基金投资审查，力惩违规行为，减少投资风险，保证积累基金的保值增值，以有效保障农民的养老，实现农保制度的基本目标。

第四篇：政府职能转变

对南京转变政府职能的几点思考

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

30多年来，市场化改革不仅使原来高度集中僵化的经济体制格局发生了明显的甚至带根本性的变化，而且保持了国民经济的快速发展。但是，中国在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，仍然存在着许多问题，其中加快转变政府职能，提高政府效率至关重要。

一、政府职能转变的必要性和迫切性

当前，随着经济全球化的进一步发展，我国正处在经济转型、扩大内需、保障民生的重大变革时期，国际国内经济社会发展的新形势，对我国行政体制改革提出了一系列新的要求和挑战，进一步转变政府职能成为适应经济社会发展新形势的重要任务。

首先，政府干预企业的现状还没有完全改观。目前比较普遍的情况是，企业的经营自主权虽然多数得到了落实，但普遍到位不足，众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权。通过翻牌公司继续掌握企业的经营权是一种典型的表现，而通过项目审批，能源、运输和重要物资的分配，以及人事任命等方面进行的直接或间接干预，将政府部门的意志强加给企业的现象仍没有清除。长期以来形成的“政府管企业，企业管社会”的局面改变不大，企业的社会负担仍然较重。

其次，政府管理经济的行为不规范。这至少表现在三个方面：政府的职能不规范，不该管的事仍在管，该管的没有管好，政府效率仍较低；政府的权力不规范，如前所说仍在干预企业的自主权；政府的责任和义务不规范。目前，我国政府承担了许多本不应该承担的义务和责任，如社会就业、企业破产等。不必要的责任义务过多，加重了政府的负担，影响了政府的效率。

第三，政府机构改革还不尽人意。行政机构臃肿膨胀是目前转变政府职能的一大疾患，并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象，还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果，严重阻碍了企业经营机制的转换和建立新体制的进程。在一定程度上，行政机构臃肿和膨胀是转变政府职能的严重阻碍。

因此，从目前状况来看，中国要使改革继续深入下去，建立健全社会主义市场经济体制，必须加快转变政府职能，从根本上改变政府职能转变滞后的问题。而南京政府对此做出了一些有益的尝试。

二、南京市转变政府职能的有益探索

近年来，南京市委、市政府对转变政府职能，实现管理创新高度重视，在新一轮转型发展和政府机构大部制改革背景下，以创新体制机制为重点，加快改革步伐，努力建设依法治理、务实勤政、运转高效、清正廉洁的政府，取得了积极成效。改革主要包括以下六个部分：

一是大力推行政府机构改革。根据中央和省的统一部署，本着突出重点、上下衔接、因地制宜、平稳推进的原则，做好机构改革工作。机构改革突出建设责任政府的目标，明确政府各部门促进科学发展的责任，严格按照中央和省的部署及职能有机统一的大部制要求，整合职能相近部门，实行综合设置，理顺部门职责关系。本次南京市政府机构改革，涉及调整变动的机构共26个，实际减少9个局级机构，增设了市行政服务大厅。市政府部门由原来的42个减少到38个，同时还积极推进区县政府机构、镇街机构改革。

二是着力改革行政审批制度。按照机构改革后重新确定的职能，调整确认权力事项，对市政府部门的2899项行政权力、区县政府及其部门的1.4万项行政权力，逐项进行了主体、事项、流程的确认及转移行使，重新编制外部流程、内部流程，细化行政处罚自由裁量权基准。经过清理，市级权力事项减少为2113 项，减少27%。进一步完善了网上动态管理机制。

三是及时清理规章与规范性文件。机构改革后，南京市根据国家、省要求，在市区两级开展文件清理。纳入市级清理的规章97件、规范性文件407件。经清理废止111件，占文件总数的22%；修改95件，占保留文件总数的24%，清理结果经市政府常务会议审议通过向社会正式公布。

四是着力保障和改善民生。通过在民生重点领域推行各项积极有效的政策，着力解决民生热点问题。如，继续降低民间资本准入门槛，放宽市民创业的注册资本、经营范围核准、投资者出资方式和经营场所限制；稳步提高社会保障水平，强化社会保险扩面征缴，社保总量增长10%以上；实现养老保险城乡全覆盖，推进新型农村养老保险与国家和省政策的对接，提高农村居民养老保险待遇；加大住房保障力度，按计划开工建设廉租房、经济适用房、中低价商品房、租赁房和人才公寓。

五是不断完善政府信息公开机制。政府重大行政决策通过网络、媒体公开。2010年举办政府新闻发布会61场，市政府网站发布信息69241条，市政府部门发布信息11803条，区县政府发布信息4966条。年终政府工作接受服务对象的大检阅和监督，市政府质监、药监、住建委等10个重点部门工作向服务对象述职，人民群众走进电视台直播现场，与重点工作部门面对面交流。为进一步方便群众，提高行政效率，政府还与媒体联动开辟多个节目、专栏，开通了“12345”政府服务热线。

六是着力加强法治政府建设。2010年8月，全国全省依法行政工作会议后，南京市研究制订《南京市法治政府建设四年行动计划》，计划以2014年承办第二届青奥会为时间节点，用四年时间，把法治政府建设提高到一个新水平。同时，注重依法行政考核，每年根据法治政府建设的新要求，对市级机关和区县政府的依法行政考核指标体系进行全面修改，不断创新考核方式，调整考核体系，完善保障机制。在制度建设上，我们坚持立法服务发展的导向，坚持突出实现民意充分博弈，探索实施开放式、多元化的政府立法机制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度体系为重点，起草了《南京市规范性文件管理规定》，《南京市政府规章和规范性文件评估工作方案》制定了文件审查备案工作规范，积极推进规范性文件数据库建设。在执法规范化建设方面，积极开展执法规范化创优活动，突出强化行政执法证件管理，探索制定《南京市行政执法证件管理规定》和《南京市行政执法协管人员管理办法》，推进市和区县两级政府建立特邀行政执法监督员体系。在行政复议创新方面，南京市正积极启动集中行政复议权和行政复议委员会筹建工作。

三、南京市转变政府职能中存在的问题

转变政府职能、创新政府管理，是优化发展环境、提升城市综合竞争力的重要基础。多年来，南京市在积极推进政府职能转变的过程中积累了丰富的经验，但依然存在一些现实问题。

一是认识上不够到位。政府及其工作人员“官本位”思想依然存在，对转变政府职能重要性认识不足，致使政府职能转变滞后，影响行政效率提高，同时产生腐败。

二是部门职能交叉产生矛盾。南京市政府部门机构改革，在精简机构和人员、减少行政审批等方面取得了显著成效。但由于多方面原因，部门职责不清、职能交叉、重管理轻服务、政务公开缺乏力度等问题仍不同程度存在，有的甚至比较突出，也说明科学划分政府、市场与社会的治理边界在实践中显得犹为重要。

三是协调机制不健全。政府与社会管理的协调机制尚未完全确立，社会自我管理、自我服务的功能还不健全，在一定程度上使政府无法脱离某些原本应由社会自主管理的领域，严重制约了政府职能转变的速度。

四是旧的管理模式未摆脱。由于传统行政体制的惯性运作，政企不分、政资不分、政事不分等现象还不同程度地存在。在具体操作过程中，对政府管理与社会管理的领域不能进行科学明确的规范，因此实际上在很多领域依然沿用传统的管理方式，影响职能转变的效果。

五是政府部门权力配置不尽合理。政府职能履行需要制度体系、财力资源、机构设置和人力资源等权力结构合理配置的支撑。当前，政府职能转变面临的重要问题，是权力配置的不合理，因此以优化权力配置促进政府职能转变，不断推进与政府职能转变相适应的政府机构改革，确立财政分权和公共产品分层供给的制度框架十分必要。

面对这些问题，南京从其实际出发，借鉴外地经验，整体推进政府职能转变。多年来，南京市以依法行政促进政府职能转变，取得了初步成效。根据《南京市法治政府四年行动计划》的要求，下一阶段要在广泛借鉴外地经验的基础上，进一步深化行政体制改革，固化已有机构改革的成果，进一步理顺行政职能，完善配套制度建设，整体推进政府职能转变的深化。

第五篇：政府职能转变

约政府职能转变的诸多客观因素。一是乡镇苏木债务沉重，财政困难。乡镇债务问题一直是我国乡镇政府面临的主要问题。机构改革后，随着乡镇的合并，债务问题进一步凸显，少则几_t万，多则几百万，有的甚至达到上千万。农业税取消后，从现有苏木乡镇实际和地方财力来看。苏木乡镇的正常运转已经有不少困难，根本没有能力解决这些债务。债务问题已经成为制约苏木乡镇行政能力的一个严重问题二是部分县乡公务员队伍和事业单位工作人员结构不尽合理。机构改革后．由于乡镇撤并，科级干部重新安置和一般干部分流，乡镇苏术普遍存在着行政空编缺岗问题，有的地方只能用事业单位的人员顶岗。另外，一些民族苏木乡镇民族十部缺乏，不利于工作的开展。与行政缺编相比，专业技术人员缺乏更加严重。由于在改革中有些专业技术人员在改革中竞聘到别的岗位，有些享受政策提前离岗，而专业服务单位又受到编制和经费的限制．无法吸收大中专院校毕业生，各地普遍反映专业技术人员不足，甚至出现“懂行不在岗、在岗不懂行”现象．技术服务出现断层。几点对策与建议壤黪蔫菱

1、深化行政体制改革，理顺政府职能关系。目前有关乡镇苏木政府的职能界定已经明确，机构设置也基本合理。要真正落实政府职能的转变，关键是进一步推进行政体制改革，理顺职能关系，优化乡镇苏术政府的行政生态环境。要切实理Ⅲ页乡镇苏木与旗县的关系．科学界定和明确乡镇苏木的权利和责任、事权和财权．进一步规范和完善条块管理体制和运行机制，扩大乡镇苏木政府组织的自主性：要加快县级政府改革，推动县级政府自身的职能转变，改变县级政府工作方式，切实按照法规明确的上下职责推进各项工作，保障苏木乡镇依法履行职能：要支持和推动农村牧区各类民间组织的发展，尤其是要大力扶持农牧民经济合作类组织、社会服务类组织的发展，提高农牧民组织化程度。为乡镇苏木政府职能转移创造条件。

2、进一步转变思想观念，创新工作方式方法。面对改革后的新形势，广大乡镇干部必须切实转变观念和工作作风．尽快实现乡镇职能方式由指令型向指导型、由管理型向服务型、由行政推动型向引导示范型、由指挥型向协调型转变。各地应积极探索新的服务方式，进一步创新工作方式和方法，从制度上减少办事程序和环节，方便群众办事，提高工作效率，为农牧民提供更加优质的服务，消灭服务盲区。

3、加大对苏木乡镇财政支持力度，积极化解苏木乡镇债务，保障基层工作正常运行。一定的财政能力是政府履行职能的基础条件。也是影响乡镇苏木政府职能转变的重要因素。应根据“一级政府一级财政”和“财权与事权相对应”的原则．进一步创新县乡财税管理体制．提高乡镇苏木政府的财政能力；要根据改革后乡镇苏木行政范围扩大、工作量加大和经费支出大幅度增加、办公生活条件差的实际情况，科学地测算核定苏木乡镇财政需求，加大对苏木乡镇的财政转移支付力度．以保障苏木乡镇各项工作的正常运行；同时，各级党委、政府要充分认识苏木乡镇债务问题久的不利影响．积极采取有力措施，推动苏木乡镇债务的逐步有序化解。

4、加强干部队伍建设，改善人员结构、提高人员素质。要统筹安排、合理调整旗县政府机关及乡镇政府机关人员．尽快解决因乡镇改革人员向旗县流动而造成的乡镇空编、旗县超编的问题，解决部分乡镇政府缺员的问题。在基层干部队伍的配置上要特别重视补充民族干部，以解决民族干部缺乏带来的问题。同时，要加大对苏木乡镇干部的培训力度，使他们转变观念、明确职责、提高技能、掌握方法，适应新形势下的工作需要。另外，要尽快补充一些大中专毕业生充实事业单位．以改善事业单位人员结构，提高队伍素质．增强服务能力口

1、旗县乡镇苏木财政自我保障能力差

由于兴安盟经济发展落后，债务负担沉重，虽有转移支付资金的支撑，但只能保证低水平运转，保了人员工资，却没有钱办事，不能适应全面建设小康社会的需要，县乡财政体制改革能否达到预期效果，还需要中央加大转移支付力度，规范转移支付运作，以缓解县乡财政困难。

2、机构改革人员分流难

乡镇苏木改革过程中人员分流成为第一大难事。其一因兴安盟经济欠发达，观念陈旧，分流人员很难找到出路，又不能简单推出去不管，因此势必造成财政供养人员过多，这更加剧了财政困难；其二是正是因为财政困难，对分流人员无法进行一次性补偿，使被分流人员不愿意走，人名长期挂在花名册上，拿着补助金，形成了慢性不治综合症。

3、乡村集体债务化解难

虽然近年来各地想了很多办法，但收效甚微，而大多数债务成为呆死账，不靠外力无以化解。债务问题又是困扰各级干部群众的一大难题，已经影响到当地的经济发展和稳定，严重损害了债权人的利益。

4、教育布局调整进展缓慢

兴安盟有些地区居住分散，交通不便，加上经济困难，基础建设跟不上，一定程度上影响了撤校并点的进程。已经撤并的学校，由于都地处偏远，形成国有资产变现难，许多地区因缺少制度制约，造成了资产流失。

5、国有农牧场改革相对滞后

在相当长的历史时期内，国有农牧场为国家做出了贡献，也因此欠下了历史债务。目前的农牧场仍然承担着沉重的历史包袱，步履蹒跚，如不加快改革势必影响其今后的发展。针对以上问题，我认为应采取以下对策解决之：