征地纠纷解决机制的探索与思考地方战略论文

第一篇：征地纠纷解决机制的探索与思考地方战略论文

摘要：随着我国工业化、城镇化进程不断加快，因征地纠纷引发的上访和群体性事件经常发生，成为影响农村稳定与社会安定和谐的一个重要因素。通过对英国、法国、日本等发达国家征地纠纷处理制度进行系统的考察发现，其严格控制政府征地权力、充分保障被征地人权利、始终贯彻严谨规范程序的成熟经验可为完善我国征地纠纷解决机制提供有益的启示。我国征地纠纷解决机制的完善过程中，应将协商和行政救济作为前置程序，建立健全征地纠纷仲裁解决机制，完善司法救济，设立征地纠纷合议庭，规范土地征收程序，强化执行监督机制。

关键词：征地纠纷；现状；启示；完善

近年来，随着我国工业化、城镇化进程的不断加快，征地规模、征地速度、征地幅度都在急剧增长，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧，失地农民生活水平下降，就业和其他权益得不到应有的保障问题日趋突出，因征地纠纷引发的上访和群体性事件经常发生，成为影响农村稳定与社会安定和谐的一个重要因素。正确运用法律手段解决农村征地纠纷，对于公平公正地保护每一个失地农民的合法权益，促进社会和谐与社会主义新农村建设，具有十分重要的意义。

一、我国征地纠纷解决机制的现状

我国法律规定征地纠纷解决的方式包括复议、信访、仲裁、诉讼等多种救济手段，表面上看十分完善，但在实际操作中，征地纠纷解决起来却非常困难。

(一)行政救济难以保证公正性。行政复议属于行政机关的内部监督机制，行政复议职能一般由设立于行政机关内部的法制部门行使。接受行政复议、裁决的部门和征地政府部门同属一级政府领导，相互之间存在着利益关系，缺乏相应的独立性。在行政复议机构处理有关征地纠纷时，难免会受到政府其他部门的影响与制约，影响了处理征地争议案件的公正性。信访机构的主要职能是起到疏导和分流作用，对征地纠纷的处理一般采取转办、交办的形式，由有处理权力的行政机关依法办理，对办理情况只能以督查、督办、通报等形式来督促转办单位处理，自己没有直接处理权。加之信访机构也是政府的工作部门，处理此类问题会从维护政府权威性角度出发，尽力维护政府的行政行为，从而导致信访救济职能的不完整性。

(二)仲裁解决机制没有普遍建立起来。虽然法律规定征地纠纷可以通过仲裁解决，但目前全国大多数农村尚未建立农村土地仲裁机构，有的虽然已经建立但因为人员和经费等原因尚未真正开展仲裁工作，仲裁在征地纠纷解决中基本上没有发挥预期作用。

(三)诉讼解决审理执行难度大。首先，诉讼成本高，周期长，程序复杂。征地纠纷诉讼要缴纳一定的诉讼费用，如果要请律师或司法助理员提供代理和咨询，还要支付一笔费用，诉讼救济成本较高。其次，有关征地纠纷的法律法规很少且不完善。对征地目的、征地程序、征地补偿安置等方面即使有规定，也过于笼统，缺乏可操作性。加之最高人民法院有关征地纠纷的司法解释存在不一致甚至相互冲突的情况，客观上增加了审理该类案件的难度。最后，执行难度较大。由于许多征地纠纷诉讼至法院时，征地工作早已完成，即使征地工作存在违法情形，但执行回转可能造成重大损失，在此情况下，政府部门往往以地方工作大局的名义出面干涉司法，法院也很难严格依法执行。

二、国外征地纠纷解决机制的比较

通过对英国、法国、日本等发达国家征地纠纷处理制度进行系统的考察，其成熟经验可以为完善我国征地纠纷解决机制提供有益的借鉴与启示。

(一)英国。英国征收土地有着专门的《强制征购土地法》，依据该法的规定，征地部门首先必须证明其征地项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。如，证明该项目带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众后，用地部门才可以依法获得强制征用土地的权力。其次，对被征收的土地所有者或使用者，一般应按照其受损利益的市价为标准给予赔偿。“补偿金额的确定既可以通过征地当局和所有当事人双方之间达成的一致意见，又可以采用土地裁判所裁决的补偿费”。裁判所制度是英国19世纪以来，为适应行政管理事项的多样性与复杂性而设立的一种特定的纠纷解决制度。土地裁判所作为专门解决有关土地纠纷的机构，相比其他裁判所，有一定的特权。如，有直接传唤证人和命令证人提供证据材料的权力，当事人不服的，还可以对其处以罚款或其他处罚。英国的土地裁判制度在快速有效地解决土地征用纠纷上发挥了积极作用。

(二)法国。法国在1977年专门制定了公用征收法典，其土地征收制度特点主要有：第一，要求对被征收人予以事先补偿。事先补偿体现了政府的诚信与公信力。被征收人在损害尚未实际形成的时候，已获得来自政府提供的补偿，从而预防了纠纷的发生。第二，法国的征收程序分为行政审批和司法执行两个阶段。在行政审批阶段主要完成两项工作，即审批公用征收的目的和确定可以转让的不动产。在司法执行阶段主要解决关于移转所有权的纠纷和补偿金确定的纠纷。在法国，普通法院内部专门设立了专门的公用征收法庭，由专门的公用征收法官受理此类案件。一般是在行政程序完成以后，才启动司法程序。在司法程序阶段，公用征收法官的权力比较有限，其职权仅在于核实行政阶段的各个程序是否业已完成，而不能对行政行为本身的合法性进行审查。

(三)日本。日本在1951年颁布的《土地收用法》中明确规定，从公共利益出发可以征收所需的土地。这种公共利益在法律上界定十分具体，操作性极强，并且如果当事人对此有异议，还有两种救济途径：首先，在政府的项目资格认定公告正式发布之前，当事人在公益事业用地问题上发生争议时，由都道府县地方政府的调解委员会进行调解。其次，如果政府的项目资格认定公布之后，当事人仍有异议，可以向政府部门提出不服申诉乃至向法院提起诉讼。另外，关于征地补偿额的确定“非常注重市场的作用并尊重双方的主观意愿”，一般由双方按照市场价格进行交易，其价款表现为市场价格乘以物价变动修正率。如果双方无法形成一致意见的，先由土地征用委员会裁决，对土地征用委员会的补偿损失裁决有异议时，可以通过诉讼的方式解决。

三、完善我国征地纠纷解决机制的对策

(一)将协商和行政救济作为解决征地纠纷的前置程序。一方面，尽快组建独立于行政机关的第三方专业评估机构，对土地的市场价值及征地中产生的各种损失和损害进行评估，以解决因补偿标准和补偿范围而产生的纠纷。另一方面，强化行政复议在土地征收纠纷处理中的作用。复议机关相对司法机关而言，具有相关的专业知识，能够更快地查清事实，更准确地适用法律、法规做 出公正处理，特别是作为行政机关的上级机关，有权更改下级行政机关做出的不合法甚至是不合理的行政行为，因而能够更彻底地纠正行政机关的错误行政行为，提高解决问题的效率。对行政复议裁决不服的，可向法院提起诉讼。

(二)建立健全征地纠纷仲裁解决机制。建议先由国务院制订统一的《征地纠纷仲裁暂行条例》，就仲裁原则、仲裁组织、仲裁程序、法律适用、仲裁效力、执行等做出明确规定，为在全国推行征地纠纷仲裁奠定坚实的法律基础。建设好专兼职土地征用纠纷仲裁员队伍，尽快开展仲裁工作。在办案程序、案件的执行上，要加强与司法机关的沟通与协作，密切配合。在具体工作中，涉及相关政策把握和业务知识时，要积极与林业、水利、土地、民政等部门配合。

(三)完善司法救济，设立征地纠纷合议庭。最高人民法院应尽可能地规范、统一和完善相关司法解释，就受理、原告资格、举证责任等问题做出明确规定。一是要扩大司法救济范围。将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷、征地补偿款项的分配纠纷，均纳入司法审查范围，进而加强司法对行政(征地)权的监督制衡，充分保障被征收人的救济途径。二要在认定原告资格方面，不能将户籍作为唯一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系、是否尽了主要义务等多种因素综合确定。最后，借鉴一些国家和地区设立与征地纠纷有关的专门的法律机构。如，借鉴英国的土地裁判所、瑞典的土地法院及我国香港的土地审裁处的做法，结合我国实际，可考虑在县级基层法院及派出法庭设立征地纠纷合议庭，专门解决就征地问题而产生的纠纷。由法院对此类纠纷做出最终裁决，不但可以使农民的利益不受侵害，而且还可以保证农民通过正规的申诉渠道表达意见，避免过激行为的产生，有利于维护社会的稳定。同时，考虑到农民的法律知识欠缺的实际，建议设立官方或民间的法律援助机构和法律援助基金，专门为征地法律关系中弱势一方提供法律援助，协助他们维护自己的合法权益。

(四)规范土地征收程序，强化执行监督机 制。目前土地征收、分配中的有些行政法规、规章及操作程序不尽合理是导致农民情绪激动，不断诉讼、上访的原因之一。为充分保障被征收人的知情权、参与权，应尽快修订完善相关法规、规章，确立兼顾国家、社会、农民集体和农民个人各方利益并有明确的法律规范作为保障的公正合理的土地管理、征收、补偿等制度，规范土地征收的程序。一方面，在补偿方式、数额和安置方案的确定方面应符合市场规律，以被征收财产的市场价值作为确定依据，公平补偿。另一方面，应体现自愿协商原则，要由被征收人与行政机关就补偿方式、标准等进行协商，保障被征收人享有与受让人平等的谈判权。在条件成熟的地方，可实行对失地农民事先补偿，以预防和减少征地纠纷的产生。另外，要强化对征地行为的监督机制。首先，应加强对征地审批过程中的监管。农用地转用和土地征用的审批权在国务院和各省、自治区和直辖市人民政府。各省、自治区和直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权，坚决防止和杜绝规避法定审批权限、将单个建设项目用地拆分审批的行为，从“源头”上把好关。其次，要严格执行土地管理责任的追究制。对违反法律规定非法占用基本农田的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免或者欠缴新增建设用地有偿使用费等行为应当依法追究法律责任。

第二篇：江西法院探索多元纠纷解决机制纪实

法院内外齐用力 矛盾化解谱新篇

——江西法院探索多元纠纷解决机制纪实

【编者按】最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》实施以来，江西各级法院认真贯彻落实《意见》精神，广泛开展立案、庭前、庭中、庭后等各个诉讼阶段的调解工作，主动邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、司法协理员和基层组织代表协助、参与法院调解工作，积极探索诉讼与非诉讼相衔接的多元纠纷解决机制，取得了一定的成效。省法院研究室对此进行调研总结，并形成了调研报告。现将该报告予以刊发，供各级法院参阅。一、三项举措全面铺开诉调对接工作

调动多元主体。坚决贯彻落实最高法院牡丹江会议提出的“加强指导，民调优先，互动协作，各显优势，多元解纷，社会和谐”的工作原则和目标，充分调动多元主体和社会各方力量参与诉讼调解，进一步完善多元化纠纷解决机制，努力实现诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解的有效衔接，已建立起多元调解机制融合发展的调解工作新格局。

加强横向沟通。截止2010年12月底，江西高院已与省工商局、省环保局、省保监局、省保险行业协会、南昌海关等十二家行政机关和行业协会签署了合作备忘录，建立起联系人制度、交流制度、联合调解机制以及案件办理协助机制，对于上述行政机关和行业协会主持下形成的调解意见，法院可依据当事人的申请予以司法确认。

强化纵向指导。针对诉调对接工作中的重点和难点问题，江西高院专门下发指导意见，将建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制作为全省法院深入推进“三项重点工作”的重要内容，规定上级法院应当加强对下级法院的指导和监督，引导下级法院逐步建立健全多元纠纷解决机制，努力形成“法院主导，多方参与”的纠纷解决格局。二、五类范本创新多元纠纷解决机制 上饶范本：“司法协理网络”机制。上饶市两级法院经过长期实践，构建起“横向到边、纵向到底”的司法协理网络，在基层群众中选聘大批司法协理员，司法协理员不仅要协助法官开展司法审判工作，还负担着诉前的人民调解、诉后的社会维稳和社会治安综合治理工作。司法协理员2008年参与调解并促成调解、撤诉结案的有7387件，占参与案件总数的71%；协助调处涉诉信访案件417件，已息诉罢访209件，息诉罢访率达50.6%。2009件参与法院调解案件4294件，调解成功3256件；接受委托调解案件425件，调解成功370件。该市婺源、鄱阳等基层法院在建成覆盖全县范围的司法协理网络的基础上，还为司法协理工作建立台帐，进行归口管理。

崇仁范本：“四定四对接”机制。一是定点引入，实现调解程序的对接，根据各诉讼环节的特点，分别确定对接重点：“诉前重分流、诉中重委托、诉后重协助”；二是定期联络，实现调解信息的对接，成立专门的指导委员会，由县法院、司法局、工会、妇联、社区等相关单位派员，每季召开一次联席会议，通报有关情况，分析矛盾纠纷新动向，会诊重大、疑难纠纷；三是定人指导，实现调解人员的对接，固定一批业务能力强、经验丰富的审判人员担任各乡镇人民调解组织的业务指导员，提高人民调解员业务水平；四是定向互动，实现调解业务的对接，围绕民事纠纷的热点、难点问题及根据参调人员特长，确定对接案件，防止行外人调解行内纠纷。2007年以来，崇仁县法院在民事案件逐年下降的同时，调解率、执结率、自动履行率、群众满意度显著上升，形成案件数量和司法绩效反向运动的良性发展模式。

安源范本：“诉前司法性调停”机制。为实现诉讼分流，萍乡市安源区法院自2010年推行“诉前司法性调停机制”，在立案前由法院从律师、司法所、人民调解员、行业协会的专业人士中选聘的调停员对当事人之间的纠纷进行调停，在平等、自愿基础上促使双方达成调停协议，达到于诉讼外解决纠纷的机制。调停中心自成立以来共接待立案咨询、来访群众3400余人次，其中息诉2300余人次，息访160余人次，解决涉法涉诉积案14件；受理各类案件192件，已调停101件，调停成功率达52.6%；为当事人减少各种诉讼开支30余万元，平均每件案件为当事人节省时间二个月以上。

万载范本：“流动调解庭”机制。万载县法院在每个行政村、街道及社区建立调解室，在未设人民法庭的乡镇设立巡回审判点，作为“流动调解庭”的工作点。“流动调解庭”由法律知识丰富、业务能力强、善于做群众工作的老法官组成，对各乡镇采取定时、定人、定点的办法，每月在全县组织排查，调解成功的纠纷，以纠纷当事人所在地的人民调解委员会的名义制作调解书。“流动调解庭”设立以来，该院的案件调撤率在2008年63.77%的基础上上升了15个百分点。

大余范本：“法官挂点包片”机制。2007年大余县法院实行“法官挂点包片”制度，对各乡镇推选确认的矛盾纠纷频发村，由一名法官挂点包片一个或数个村，负责对挂点片村提供司法服务，要求法官负责加强与乡镇矛盾纠纷排查调处中心的沟通，提供法律咨询，协助基层组织化解矛盾纠纷，指导人民调解工作，开展巡回审判活动等。活动开展以来，该院在诉外有效化解了大量矛盾纠纷，诉讼案件数量较之前下降了20%，近四年来案件的平均调撤率达75.5%。三、三大支点趟出矛盾化解新路子

支点一：依靠党委领导。严格执行中央《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，坚持“党委领导、步调一致、分工负责、密切协作”的工作思路，在党委的领导下开展矛盾纠纷解决工作。全省法院均与本级党委、政府部门建立起有关协调机制，充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面力量，积极构建矛盾纠纷“大调解”工作格局。

支点二：拓展调解范围。积极拓展调解范围，延伸调解职能，由诉中向诉前、判后、执行、信访环节延伸；由一审向二审、再审阶段延伸；由普通的民商事案件向疑难、复杂、新型民商事案件、刑事案件、行政案件延伸，构建起“全方位，宽领域”的诉讼调解局面。全省法院着力加强立案前调解工作，探索新时期法院立案调解的新思路和新方法，相当一部分民事案件在立案阶段调解完成。如南昌市西湖区法院、瑞昌市法院、兴国县法院等基层法院开展了庭前准备程序、立案调解、立案速裁等工作，逐步建立起统一规范、配套衔接的诉讼程序体系，取得了较好的成效。

支点三：推动诉调对接。充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，大力支持、依法监督行政机关、仲裁机构、行业协会、企事业单位、人民调解组织、商事调解组织和社会组织的调解工作。在诉讼调解过程中，吸纳法院以外的各方面力量，通过多种纠纷解决渠道，创造了“诉-调”、“调-诉”、“协同调解”等多种诉调对接形式，实现各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展。一些地方法院还加强对人民调解的指导和培训，提升人民调解组织的纠纷化解能力，努力实现诉调无缝对接。

第三篇：从法院改革中探索多元化纠纷解决机制

2016050030014从法院改革中探索多元化纠纷解决机制的衔接与构建

————以杭锦旗人民法院为例

张海龙

内蒙古杭锦旗人民法院 司法改革已经在全国各地开展起来，为响应党的号召，遵循依法治国基本方略的同时各地法院的司改举措也正式起航。因此如何拓宽纠纷解决渠道，建立多元化解决纠纷工作机制，是各级党委政府、政法部门急切需要解决的问题，人民法院作为化解纠纷的主要职能部门，在认真履行司法职责的前提下，动员社会各方面力量，完善多元化纠纷解决机制，成为人民法院保障和谐社会建立的重要途径。

杭锦旗人民法院被确定为改革试点法院，积极探索审判权运行改革机制的同时，积极创新工作思路，拓展调解工作新领域，认真探索人民调解、行政调解和司法调解有机衔接的工作机制，致力于建立多元化纠纷解决机制，化解大量矛盾纠纷，取得了良好的法律效果和社会效果。

一、法院探索多元化纠纷解决机制的动因

（一）拓宽纠纷解决渠道，减轻法院压力

摆脱单纯从诉讼程序上解决纠纷的狭隘视野，拓宽纠纷解决渠道，推动多元化纠纷解决机制发挥应有的作用，成为人民法院减轻压力有力手段。面临群众司法需求日益增长的形势，法院工作正在承受着巨大的诉讼压力：

1、案件数量剧增，法院不堪重负。近年来，法院受理案件数量一直呈持续上升态势，疑难、新类型案件与日俱增，有限的司法资源已难以承受案件之重。

2、办案程序复杂，审理迟延。案件数量剧增不仅使基层法院因超负荷运转而不堪重负，而且容易在客观上产生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等不良后果，进而影响到法院的司法信用和审判的公信力。同时由于办案规范化管理和当事人不服审判提出上诉、抗诉、申诉等原因，从而造成办案程序复杂，审理一再迟延。

3、诉讼成本高昂，当事人负担增加。当事人不仅要支付案件受理费、鉴定费，还要承担律师代理费、车旅费等。由于提起上诉、抗诉、申诉更要支付昂贵的费用。同时法院为此所付出的人力、物力、财力也不断增加。

（二）解决矛盾纠纷，维护人民群众的合法权益

通过在司法实践中运用多元化调解机制，可以最大限度地解决人民群众的矛盾纠纷，最大范围地维护人民群众的合法权益，将民主与法制相统一，公正与效率相统一。当前，社会矛盾凸显利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，如果依靠某种单方面的纠纷解决机制，许多社会矛盾难以从根本上解决。建立完善以法院为核心的多元、文明、和谐的纠纷解决模式，这既是坚持以人为本、建设和谐社会的神圣使命，也是关注民生、保障民生的本质要求。

二、杭锦旗人民法院多元化纠纷解决机制的深化和实践

杭锦旗人民法院坚持以公正高效司法为基础，以搭建分流平台为纽带，以主体桥梁作用为支撑，以良性互动机制为保障，以调解活动为载体，构建了全方位、立体式的多元化纠纷解决模式。2015年，杭锦旗人民法院各项工作顺利开展，解决了一大批矛盾纠纷，为维护社会稳定和谐做出了应有努力，一是加强刑事审判，坚持“严打”方针，严厉惩处各类刑事犯罪，保障社会和谐，共受理刑事案件128件；二是充分发挥化解社会矛盾、调解经济关系、规范社会管理的职能作用，大力加强民商事审判工作，共受理民商事案件2797件；三是监督和维护行政执法，积极开展行政审判工作，共受理行政案件23件，审查非诉行政执行案件2件；四是加强和改进执行工作，积极探索解决“执行难”问题的新方法、新思路、新途径，共受理执行案件1567件；五是做好涉诉信访和审监工作，做到有访必接、有诉必办，共处理群众来信200件，接待来访980人次。其中有80%的刑事附带民事案件、62.9%的民商事案件、40%的行政案件和63%的执行案件，都是通过调解或和解方式结案。在我院基层法庭中，沿河地区中心人民法庭2015调撤率创历史新高，到达94.3%，巴拉贡地区中心人民法庭的调撤率也达到93%。

（一）立案与多元化纠纷解决机制对接

立案是诉讼开始,是私权引起司法救济的唯一途径,因此人民法院的立案准确、及时是司法文明的看点，也是法院解决矛盾纠纷起点。

自今年实行立案登记制以来，杭锦旗人民法院严格执行此制度，做到有案必立。同时加强诉前调解。对婚姻、赡养、乡邻及对社会可能造成严重影响的案件，在立案阶段，启动诉前调解程序，减少当事人之间的抵触情绪，以便于进一步化解矛盾。对双方当事人一起来立案的，及时组成速裁庭，为双方当事人做工作，把矛盾解决在萌芽状态，问题妥善处理好的同时，及时制作调解书给当事人，有效减少诉讼周期，节约诉讼成本。

（二）民事诉讼调解与多元化纠纷解决机制对接 推行立案登记制是司法改革进程中迈出的重大步伐，社会纠纷大量涌入法院的事实也是不容置疑的。如何在实行立案登记制的现实背景下，一方面方便老百姓诉讼，一方面又能有效化解纠纷，这是摆在法院和社会各界面前的一个不得不认真思考的课题。杭锦旗法院在借鉴各种多元化解纠纷的经验下，在全市范围内率先推行将群众路线教育实践活动与司法职能有机结合起来，从源头上化解社会矛盾的工作机制——非诉讼调解协议司法确认，获得了群众的认同，取得了较好的社会效果。笔者认为这一矛盾化解方式，是一条既能方便老百姓诉讼，又能缓解“案多人少”问题的有效、便捷的通道。

内蒙古自治区高级人民法院副院长金柱在2013年12月30日全区法院司法确认与裁判文书改革现场经验交流会上讲到：司法确认是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种司法支持，也是对当事人的司法救济和司法保障，使得人民调解制度焕发出法治的光芒。这项制度为老百姓提供了一条可供选择的纠纷解决渠道，可以减少诉讼，实现民间调解与诉讼制度的有效衔接，真正达到控制、化解纠纷的目的。

司法确认工作机制就是“诉调对接+三调联动+一确认”工作法。具体地说，就是为保证司法确认工作的全面开展，将司法重心延伸到诉外和诉前，充分利用和整合各类社会资源，支持、指导、鼓励各种社会力量参与调解，扩大诉调对接新领域，强化人民调解、行政调解、司法调解的三调联动，在此基础上将调解成果经过必要的司法审查，效力上予以法律确认，赋予调解协议强制执行力。

（一）对司法确认的优点：1.整合了纠纷化解力量，三大调解力量同时发力，并通过法院的确认，形成了合力。能够得到社会各界，特别是老百姓的认可。同时，激发了行业性、专业性调解组织的活力与积极性。2.增强了调解组织的积极性和信心。过去调解组织千方百计，辛辛苦苦调解成一件案子，一夜之间当事人反悔，工作成果付之东流的情形屡见不鲜。现在，调解协议一经确认，工作成果就被依法固定下来，当事人不得随意反悔，用朴素的话说就是给调解协议上了一道法律保险。3.拓宽了化解纠纷的渠道，有效缓解了法院“案多人少”的困局，使“建立多元矛盾纠纷化解机制，构建大调解格局，努力化解社会矛盾”的工作指示迈出坚实的步伐。4.通过诉调联动、司法确认机制化解矛盾，让老百姓省时、省力、不花一分钱，避免繁琐的诉讼程序的情况下就能将矛盾纠纷及时解决，案结事了。5.切实提高了当事人自动履行的自觉性。矛盾纠纷通过调解组织的调解，当事人的申请，法院的确认，解开了当事人思想上的疙瘩。其后，让当事人清楚的认识到此调解非彼调解，而是具有强制执行力的调解。截止目前，我院所确认案件有90%的案件当场履行，剩余案件当事人也如约履行。6.通过这一联动机制，使调解组织和法院工作的配合、衔接更加顺畅，法院充分发挥业务优势，实时指导调解组织调解案件，切实提高了其调解案件的能力，锻炼了一批调解工作者。7.当事人在调解组织主持下达成协议，该协议一经法院确认，当事人的情绪也就稳定下来，不再反悔，这样一来，矛盾纠纷就消除在源头，化解在基层。经过一年的运行，目前，尚无当事人寻求救济途径，对此申请监督。

（二）杭锦旗人民法院司法确认案件的主要类型及经验积累

1.司法确认案件的类型。主要类型是在全旗有影响或有重大影响的人身损害类案件、机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷，事实清楚、关系单一的民间借贷案件、相邻关系案件等等。今年，还将扩大司法确认案件的范围，向赡养、抚养、抚育、继承、合伙、农业承包合同、劳务合同、租赁合同、有金钱给付义务类型的民商事案件拓展。

2.有益经验。（1）必须坚持在党委政法委的领导下，整合各类调解组织的力量有序推进司法确认工作，并受到持续关注。法院要充分发挥好司法的引导保障作用。（2）司法确认工作得以顺利推行的根本保证是有一支责任心强、热心调解工作、有调解业务技能、技巧和业务知识的调解员队伍。我院在这方面做了大量工作，以会代训，编写调解工作手册，分赴各苏木镇培训，为开展工作奠定了坚实的基础。尽管去年调解成功的案件数量与得以确认的案件不是很多，但司法确认工作机制已经取得群众的认知和信任。尽管调解员队伍的素质还不够理想，参差不齐，但他们已初步能够自觉与法官一道运用法治思维和力量就地化解纠纷，还司法实惠于民，已是难能可贵。（3）为有效缓解“案多人少”这一制约法院工作的矛盾找到了突破口。杭锦旗法院“案多人少”矛盾在全市法院是最突出的，加之服务地域半径大，“白+黑”、“五+二”工作模式对于干警来说已渐成习惯，习以为常。每当遇到重大事故引发矛盾，人员调配问题令人头疼，矛盾化解却收效甚微，苦没少付，可不讨好。仔细分析原因，单打独斗没有形成合力是主要原因。司法确认工作开展后，遇到重大事件，成员单位一起发力，在很短的时间内妥善化解纠纷，党委、政府，当事人、纠纷单位、企业多方满意，有效节约了诉讼资源。如去年在群众路线教育实践活动期间发生的路政大队工作人员滥用职权致一人死亡，发生家属群体聚集非正常维权事件，我院发挥能动司法，提前介入，指导、协调、配合相关职能部门以最快速度妥处民事赔偿，并及时进行了司法确认，固定了调解成果，化干戈为玉帛。再如去年昊华化工安全责任致四人死亡事故，法院积极参与，及时化解纠纷并进行司法确认，在多赢的情况下息事宁人。（4）通过实践准确把握司法确认案件的范围。司法确认案件只需确认调解协议的效力，并不实质审查当事人之间的权利义务争议，司法确认案件的受理范围应为具有民事给付内容的调解协议，其核心是赋予调解协议强制执行的效力。如涉及到确认身份关系的案件就不应受理。（5）严防别有用心的当事人借机进行虚假诉讼，钻空子，在确认时应认真甄别，尤其是数额较大，缺乏必要要素的具有民商事给付内容的“手拉手”调解协议。司法确认的审查范围主要限于程序审查，辅之以必要的实体审查，即审查调解协议是否侵害了案外人的合法利益，是否损害了公共利益。审查的重点应放在调解协议的自愿性和合法性上。（6）以逐步推开的思路，妥善适用司法确认。司法确认工作初步推开应从专门人员或重点庭室中择优开展，不宜一下全面推开，以免造成鱼龙混杂的局面，影响司法公信力。7.加大宣传力度，提高社会各阶层对司法确认制度的知晓和理解。司法确认是一项崭新的制度，社会公众甚至部分司法工作人员、人民调解员对此也不太熟悉，只有主动宣传，提高司法确认制度的宣传度和告知率，才能使这项制度的实际价值得以实现。

不积跬步无以至千里，建立多元矛盾纠纷化解机制，构建大调解格局，努力化解社会矛盾是时代之必然选择。

（三）执行和解与多元化纠纷解决机制对接

执行和解为化解人民群众内部矛盾，构建和谐社会发挥着重要作用。执行和解指在执行过程中，双方当事人就执行标的部分或全部经双方自行协商，互相让步，自愿达成协议，解决争议，从而结束执行程序的活动。一是积极探索执行和解机制，二是努力践行社会主义法治理念。（1）以债权人和债务人双方自行和解为主，在双方达成和解协议后，由法院监督和解协议的执行，如一方违约，还可由法院恢复执行。（2）债权人和债务人双方无法自行和解时，多作思想工作，促成和解。和解收到的社会效果比采取罚款拘留强制措施要好的多，工作中充分考虑当事人各方的利益均衡问题，特别是对一些当事人之间经济实力、社会地位、文化程度、信息获得途径等方面相差悬殊的案件，双方在相互平等的基础上通过谈判达成合意有时难以实现，对此要着重做另外一方的思想工作，鼓励、引导其做出让步，促成矛盾纠纷的彻底解决。而对于当事人提出不合理要求、期望值过高的案件，则要准确运用法律进行释法说理，使双方认识到自己的不足，从而缩小差距，达成共识。有时法院可通过电话、传真、发函等方式与双方进行沟通，这与几方坐到一起谈的效果是一样的，有时甚至还能产生更好的结果。这种方式就需要法院执行人员运用执行技巧，把握语言的运用，依据法律，以理服人；使债权人和债务人通过法院这个中间的桥梁而走到一起，达成一致。（3）执行和解应充分保护申请人的合法权利，一般不主张债权人放弃权利。有些债务人设法蒙骗执行人员，企图让执行人员考虑其经济困难，在和解时让对方放弃部分权利，达到减少债务的目的，使申请人的合法权益受到损害，对于利用执行和解躲避、抵抗执行的，坚决予以罚款拘留。（4）不片面追求执行效率，引诱强迫权利人和解。执行人员引诱甚至强迫权利人进行和解，不但损害了权利人的合法权益，而且也使人民法院依法做出的生效判决变为一纸空文，违法执行和解有损法律权威，有损权利人的合法权益。不能自愿达成和解协议的，应当依法强制执行。

多元化纠纷解决机制积极推进和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式的综合运用，高效、便捷地解决各类民事纠纷，以诉讼和非诉讼纠纷解决机制是良性互动、互相衔接、彼此支持、相互补充的有机体系，是矛盾调处机制的重要组成部分。一个健全稳定的社会，仅有一套依法建立的司法系统是不够的，还 应有一个合理高效公平的、适应不同需求的多元化纠纷解决机制。作为基层法院，我们要认真探索多元化纠纷解决机制，努力化解矛盾，实现人民安居，社会和谐。

第四篇：关于和谐社会与多元化纠纷解决机制的构[定稿]

和谐社会与多元化纠纷解决机制的构建

王德新

【摘要】我国目前正处于社会矛盾的凸现期，社会纠纷的频繁发生已经成为社会的不安定因素。但是，我国目前以诉讼机制为主导，以人民调解、仲裁、行政解决为补充的纠纷解决体系，在应对日益增多的社会纠纷方面显然有些力不从心。因此，应当从分析现行纠纷解决体系的结构性问题入手，以分析新时期社会矛盾的类型和成因为基础，以国外相关经验教训为参照，适时地调整和重塑我国多元化的纠纷解决机制，逐步建立科学、多元和拥有社会公信力的非诉讼纠纷解决机制，并使之与诉讼机制有效衔接。

世界各国的社会发展规律表明：在人均GDP达到1000-3000美元这个阶段，既是经济发展的黄金期，又是各种社会矛盾的“凸现期”。[1](P12)近年来我国经济快速发展，2003年人均GDP首次突破1000美元大关，到2008年已达到2460美元。但与此同时，随着社会利益结构的调整和变革，各种社会矛盾、纠纷也呈集中爆发的态势。以全国法院受案量为例，1998年全国法院共受理各类案件541万件，2003年共受理569万件，到2008年已达到1055万件，前五年间增长了105%，后五年间增幅高达179%。这种社会纠纷频发的态势，注定了诉讼机制无法满足社会的需要，应当研究新时期社会矛盾纠纷的特点和成因，探索和构建新型的多元化纠纷解决机制，这对于促进当前社会的和谐和可持续发展具有重要的意义。

一、我国新时期社会矛盾的表现形式及其原因分析

随着改革开放的纵深推进和经济体制改革的深化调整，我国近年来处于社会转型的关键期，社会利益结构正发生着深刻的调整和变化，社会矛盾众多，各类纠纷频发。

我国新时期社会矛盾纠纷具体表现形式主要有：(1)社会主义市场经济主体之间发生的大量的合同纠纷、知识产权纠纷、金融证券纠纷方面的矛盾纠纷;(2)涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤保险等社会救济方面的矛盾纠纷;(3)农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷;(4)有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷;(5)城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷;(6)城乡环境保护方面的矛盾纠纷;(7)消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷;(8)医疗事故等方面的矛盾纠纷;(9)涉及企业改制、安全生产等方面的矛盾纠纷;(10)涉及农民和城市职工群体性上访的矛盾纠纷等。

上述矛盾和纠纷大多属于社会转型时期的特殊产物，并呈现类型多样化、主体多元化、调处疑难化、内容复杂化、矛盾易激化等特点，已经成为当前我国社会不和谐的重要因素。总体来看，这些矛盾和纠纷产生的原因不外乎以下几种：

第一，市场经济体制改革的推进，使原有的国家、集体和个人之间的产品分配矛盾，逐渐演化成多样化的经济利益矛盾，各种类型的经济纠纷案件逐渐占据主导地位。以全国法院系统受理的经济纠纷案件为例，1983年仅受理4.6万件，到1993年共受理94.9万件，10年间增长了20倍;到2006年全国法院共受理298万件，相当于1983年的65倍、1993年的30倍。从案件类型上看，知识产权纠纷，海事、海商纠纷，金融纠纷和企业兼并、破产、产权转让纠纷等新型经济纠纷层出不穷。从所占比例看，2006年全国法院受理的经济案件占民事案件总量的36.8%，经济纠纷已经成为我国新时期社会纠纷的主流。

第二，工业化、城市化和现代化进程的加快，滋生了一些盲目追求经济发展而无视群众利益的违法行为的发生，如违法征用土地、拆迁房屋、工业灾害、环境污染等问题。这些问题关乎人民群众切身利益，如果处理不当极容易导致矛盾激化，最终引发诉讼和上访事件。据统计，2006年全国发生各类群众上访事

件约2.3万起，农民所占比重近五成;农民上访的主要问题是土地征占、村级财务和环境污染，其中，土地征占问题约占50%;农村财务和环境污染问题各占30%和20%。

第三，在改革开放的过程中，由于法制不健全，市场机制不完善，不可避免地会出现这样或那样的矛盾或纠纷。例如，市场经济体制改革产生的企业改制、工人下岗问题，会引起某些社会成员的不满;新旧体制之间产生摩擦和脱节也会滋生一些社会矛盾，如涉及社会保障问题的养老保险、失业保险、医疗保险纠纷等。再如，市场经济体制改革是一个牵一发而动全身的系统工程。目前，由于法制不健全，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，如安全生产问题、产品质量纠纷、消费者权益纠纷等。

第四，近年来，我国不同阶层收入分配差别、城乡差别、区域差别呈持续拉大的趋势。据中国社科院发布的《2005年社会蓝皮书》显示，2004年收入最高的10%的家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重接近50%，收入最低的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重仅维持在1%以下。[3](P23)贫富两极分化的趋势，导致原有的社会阶层发生了分化，某些新的阶层和利益群体产生;社会成员流动性加大，这又进一步促进了人员的分化与重组;社会利益格局多元化，利益关系更加复杂，这是当前我国社会矛盾尖锐的重要社会背景。

二、我国社会纠纷解决机制的现状及其困境

我国新时期社会矛盾纠纷是由于多种原因促成的，解决这些矛盾和纠纷是一个系统工程，既需要国家政策的调整和体制的改革，也需要从法律的角度来不断完善纠纷的解决机制。

就我国目前的法律规定来看，法律纠纷的解决途径主要有如下几种：一类是根据民事、行政诉讼法的规定向法院提起诉讼，通过司法的途径来解决，这是目前纠纷解决最重要的途径;第二类是行业自治组织的调解，例如律师、会计师、医师、金融、房地产、家电、化工、旅游等行业的自治组织对行业内纠纷的调解;第三类是民间准司法解决机制，例如仲裁委员会对合同争议的仲裁、劳动争议仲裁委员会对劳动争

议的仲裁等;第四类是行政机关解决民事争议的机制，主要包括行政调解和行政裁决两种方式，例如各主管行政机关处理土地权属纠纷、房屋拆迁纠纷、知识产权纠纷、消费者争议、交通事故损害赔偿以及医疗事故赔偿纠纷等。但是，一个不容否认的事实是，这种“以诉讼为重心、以其他纠纷解决机制为补充”的纠纷解决体系，因其存在先天的结构性缺陷而未能发挥应有的作用，并出现了某种危机：

1.诉讼纠纷解决机制面临“诉讼爆炸”的困境

20世纪80年代以后，随着依法治国和民主法治的观念日渐深入人心，公民的法律意识和权利观念不断增强，逐渐形成了一种热衷于通过诉讼的方式解决纠纷的法律文化。同时，社会经济发展所带来的新型经济纠纷案件的大量增加，改革开放及社会利益格局调整导致新型社会矛盾频发，这些因素的共同作用促使法院受案数量逐年攀升，尤其在1998年以后已经呈现“诉讼爆炸”的态势(参见图示1)。

图示1：(此部分内容未能提交成功——网站注)

法院“诉讼爆炸”的现象，在实践中造成了以下几个方面的问题：一是给法院和法官带了沉重的审判工作压力，诉讼效率明显降低。例如，2008年北京市各级法院共受理各类案件393917件，全市法官人均结案169.1件，周末和节假日加班已经是法院工作的常态。二是法官面对堆积如山的案件，为追求快速结案和降低上诉率，往往采用强制调解、变相强制调解的做法，名为贯彻落实和谐的司法理念，实则是违法办案、侵犯了当事人的诉讼权利。三是积案现象导致了审判质量下降(不可否认，也有因司法腐败造成司法不公的因素)，并进而导致上诉率高、再审率高和申诉上访率高的“三高”现象。据统计，1978-1982年，全国法院处理民事申诉来信来访共计8.37万件;而1998-2002年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件，[2]同比上升了504倍，人民法院俨然已成为一个信访机关。

2.非诉讼纠纷解决方式未能发挥应有的作用

与诉讼机制相对应，我国目前也存在为数众多的非诉讼纠纷解决机制，但显然它们在实践中并没有发挥应有的作用。以人民调解制度为例：该制度自20世纪50年代初步建立，八、九十年代发展达到鼎盛期，在纠纷解决方面发挥了巨大的作用。但是，90年代以后人民调解的作用出现了明显的下降。据统计：1986年人民调解的纠纷总量为730.7万件，同年法院受理的民事一审案件数量为98.94万件，诉讼案件只占调解案件的13.5%;1998年，法院受理案件数量达到336万件，诉讼案件占调解案件的63.8%;2002年，法院受理案件数量为441万件，人民调解则解决了314万件(参见图示2)。人民调解解决的纠纷与法院解决的纠纷之比，从20世纪80年代初一度高达10：1，转换为0.7：1。[4](P477)人民调解作用的弱化，已经成为我国新时期各种非诉讼纠纷解决机制集体边缘化的一个缩影。

图示2：(此部分内容未能提交成功——网站注)

通过非诉讼机制解决纠纷的数量稳步下降，与法院受案数量急剧增长形成了鲜明对比。非诉讼机制在化解社会矛盾纠纷方面的作用弱化，其原因是多方面的。其中，以下几个方面最为重要：第一，非诉讼纠纷解决机制自身的程序利益和价值未得到充分的重视。例如，非诉讼纠纷解决机制一律以“依法调解”为宗旨，某些非诉讼纠纷解决方式程序设置甚至比诉讼程序更复杂，对自治性、协商性纠纷解决的正当性并未予以应有的尊重。第二，非诉讼纠纷解决方式的效力仍未得到立法和司法的支持。如由政府和行政机关主持达成的调解协议具有何种效力，法律上至今没有明确规定，这大大影响了非诉讼纠纷解决机制的权威性。第三，非诉讼纠纷解决机制解决纠纷的能力较低。一方面是由于诉讼外纠纷解决人员的素质整体上相对低下，另一方面也与政府对公益性非诉讼纠纷解决组织和人员的经费投入较少有关。

3.现有纠纷解决机制系统在应对社会纠纷方面力不从心

由于我国社会纠纷解决机制存在上诉结构性的矛盾，即：一方面，本应担负起社会纠纷解决的主要任务的非诉讼机制，却由于其缺乏权威性、规范性和效益性而逐渐失去了人们的信任;另一方面，作为保障社会公正的最后一道防线的诉讼机制却冲锋在前，承担了主要的纠纷解决功能——当大量的社会纠纷涌向法院，法院在重压之下其审判质量和效率不断下降的情况出现时，人们要么是对法院的判决不断上访，要么对法院的权威性和公正性也失去了信心而走向上访之路。据国家信访局统计，1979年到1982年全国老

百姓上访的数量是2万件左右，2005年全国上访的数量是约3000万件，增加了近1500倍。[5](P32)信访案件的激增，说明我国现有纠纷解决机制在化解当前社会矛盾纠纷方面显得力不从心。

众所周知，信访是社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者反映个人或集体意愿(主要表现为检举、控告、申诉、申请、询问、求决、批评、表扬、建议等形式)的一种社会政治交往活动，其本身并不是解决纠纷的一种正常的法律途径。人们选择信访的途径，是以对现存的纠纷解决机制失望为前提的;如果通过信访依然不能解决矛盾和纠纷，就极有可能激化矛盾而演化为群体性对抗社会事件。据统计，1993年全国共发生群体性社会事件约8709起，1999年为3.2万起，7年间增加了3倍;到2005年，全国群体性社会事件已达8.7万起。[6](P155)群体性社会事件多发表明，改革和完善我国纠纷解决机制已是刻不容缓。

三、重塑我国多元化纠纷解决机制的基本思路

(一)多元化纠纷解决机制的基本内涵

通常来说，“多元化纠纷解决机制”就是以多种多样的方式来解决当前我国社会转型期所出现的各种社会矛盾纠纷的一种机制。但对于“多种多样的方式”具体而言是指哪些方式，则存在不同的看法：一种观点认为，“多种多样的方式”既包括正式的、诉讼的方式，也包括非正式的、非诉讼的方式，既包括官方的纠纷解决方式，也包括民间的纠纷解决方式;另一种观点认为，多元化纠纷解决机制就是民事诉讼以外的非诉讼纠纷解决程序和机制的总称，从而将其与产生于美国的ADR(替代性纠纷解决方式)等同起来。

范愉教授认为，多元化纠纷解决机制，是指一个社会中多样的纠纷解决方式(包括诉讼和非诉讼两大类型)以其特定的功能相互协调、共同存在，所构成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。[4](P221)多元化纠纷解决机制的概念既包括非诉讼机制，也包括司法和诉讼机制，从理论上看，应当强调以一种综合性视角研究诉讼与非诉讼、法律机制与其他社会控制、国家司法权与社会自治、公力

救济与社会和私力救济之间的关系;在制度和实践层面，应当注重构建司法和非诉讼程序协调互动的解纷机制。

笔者对上述理解基本赞同，同时，在社会矛盾和纠纷解决的问题上，必须破除司法或诉讼机制“一元化”的错误观念。在法治现代化的过程中，不少国家都曾希望尽可能把纠纷解决统合到国家权力之下，出现过试图由司法垄断纠纷解决和法律适用的一元化倾向，表现为：国家对私力救济原则上予以禁止，对各种民间团体和民间自治性的纠纷解决的作用予以否定。这种倾向，一方面来源于对国家权力的迷信，另一方面则是出于对法律机制和司法机关能力的过高预期。实践表明，转型期的中国社会各种矛盾集中而多样，原因复杂而交错，单一的诉讼解决方式不可能有效地应对。因此，当代国家和政府必须承认，为民众提供多元化的纠纷解决机制、让当事人自由选择纠纷解决途径，是政府应尽的职责。

(二)法院在多元化纠纷解决体系中的应然定位

由于法院在纠纷解决方面的特殊地位，决定了多元化纠纷解决机制的构建不可能离开法院的参与。在社会综合治理和构建社会主义和谐社会的背景下，法院理应积极参与多元化纠纷解决机制的构建，并逐步成为推进这种构建的主导力量。具体可从以下三方面进行：

第一，法院应当积极推进非诉讼纠纷解决机制的完善。当前，虽然我国已经初步形成了以协商、社会调解、行政处理、仲裁和诉讼等多种纠纷解决方式，但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。问题主要在于，当事人协商、社会调解、行政处理等非诉讼纠纷解决对法院是否具有某种约束力，即是否具有法律权威性。在这方面，法院已经迈出了可喜的一步。比如，2002年9月最高法院作出了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，其中明确规定人民调解委员会调解达成的协议具有民事合同的效力，当事人仅能以调解违反自愿、合法原则为由申请法院撤销、确认无效。

第二，法院应当积极推进诉讼程序中的合意解决机制建设。法院审理中注重调解是我国司法的光荣传统，但具有讽刺意味的是，20世纪90年代以来在西方国家不断强化诉讼中当事人合意解决纠纷的同时，我国却一直在试图弱化法院的调解工作。例如，20世纪80年代以前法院调解结案率一直在80%左右，而到了2000年已下降到了30%左右。经过一段时间的反思和调整，最高人民法院在2004年9月16日出台了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。2005年2月最高人民法民出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会上义和谐社会中积极作用的若干意见》，确立了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的民事审判工作指导方针。今后，法院应当进一步扩大当事人的程序选择权，在管辖问题、证据问题、程序适用、法院调解方面进一步赋予当事人合意选择的权利，实现诉讼的契约化。

第三，确保法院作为纠纷解决的最后一道防线的地位。在诉讼与其他纠纷解决方式的关系问题上，既要鼓励人们选用非诉讼方式、赋予其一定的法律效力，又要保障当事人不能、不愿通过非诉讼方式解决纠纷时的诉权。实践中，有些法院处于部门利益的考虑，对某些案件采取消极对待甚至拒绝受理的态度。例如，广西高院2003年就曾下发了“180号文件”，违法拒绝受理“涉及面广、敏感性强、社会关注度高”等13类案件。[8](P3)法院拒绝受理，不仅违反了法律、侵害了当事人权益，也是导致社会矛盾进一步复杂化、尖锐化的重要原因。今后，在多元化纠纷解决机制构建的过程中，法院必须明确自己的定位，不能将不好处理的案件推给社会消化，应当坚守纠纷解决的最后防线。

(三)完善我国非诉讼纠纷解决机制的基本思路

我国非诉讼纠纷解决方式之所以不能发挥应有的作用，原因无非主要有三个：即非诉讼纠纷解决方式不完善，非诉讼纠纷解决方式缺乏权威性，非诉讼纠纷解决方式不规范。基于此，完善我国非诉讼纠纷解决机制应当遵循以下思路：

1.应进一步探索新型的非诉讼纠纷解决机制类型

20世纪70年代以后，美国在实践中不断探索纠纷解决的诉讼替代方式，并形成了一系列由法院之外的中立第三方参与协助解决纠纷的多元化的替代纠纷解决机制(ADR)，如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等。美国1998年还通过了《ADR法》，以进一步确认ADR机制并加以规范。目前，仲裁、人民调解和行政调解在我国已经经过了一段时期的发展，具有了相对成熟的经验。除此之外，适应市场经济和社会自治的发展趋势，培育公益性和盈利性民间ADR。公益性的ADR包括：(1)各种商会、律师协会、会计师协会等行业自治组织的纠纷解决机制，其纠纷解决范围主要是本行业成员之间的各类纠纷;(2)消费者协会、环境保护协会等各种非政府的公益组织的纠纷解决机制，其主要作为当事人或群体代表参与谈判，以及作为中立的第三方主持调解、斡旋等。营利性(市场化)的ADR，是指按照法律登记注册并按市场规律运营的专业纠纷解决服务机构。例如，以企业法人或合伙企业的形式出现的咨询、评估、鉴定、见证等机构，他们在法律允许的范围内提供专业服务，收取费用，并独立承担民事责任。

在不断探索并总结经验的基础上，适时地就非诉讼纠纷解决机制的运作进行立法。在立法步骤上，可以先进行地方性立法，待条件成熟后再由全国人大制定《非诉讼纠纷解决法》。立法的指导思想有两点：其一，要突出社会自治精神，鼓励人们利用非诉讼纠纷解决方式，强调法院作为纠纷的最后解决机构而不是最先解决机构;其二，对非诉讼纠纷解决机制进行必要的规范，并赋予其相当的法律权威。

2.应进一步加强非诉讼纠纷解决机制的规范化建设

除了仲裁、劳动仲裁和行政复议之外，我国大多数非诉讼纠纷解决机制都缺乏明确、详细的法律依据。非诉讼解决机制运作不规范，使人们不愿选择的重要原因。因此，今后应加强非诉讼解决机制的法制化建设，通过立法使其运作规范化。具体来说，一是要不断提高纠纷解决人员的素质，通过资质考核、持证上岗、定期培训等机制具体落实;二是要及时总结经验教训，不断健全和完善纠纷解决的程序，既要防止纠纷解决程序过于僵化又要避免过于随意;三是要明确非诉讼纠纷解决机制的监督机制，确保纠纷解决过程的公正性和结果的公正性。在加强规范化建设的同时，应当注意各种非诉讼纠纷解决机制的特点、优点和

独特价值内涵，如加强当事人合意性、程序的简便性、灵活性和保密性等，使其与诉讼机制相比较的优势充分发挥出来。

3.应进一步加强非诉讼纠纷解决机制的权威性

除了仲裁、劳动仲裁和行政复议之外，我国其他民间纠纷解决机制主要就是民间调解。“调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛存在于社会生活的各个领域。” [9](P98)但是，我国民间调解达成的调解协议往往不具有法律约束力，这大大影响了调解作为纠纷解决的手段的社会效果。2002年最高法院通过了《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》，规定经人民调解委员会调解达成的协议具有合同的效力，该司法解释试图加强人民调解协议的法律约束力。但我们认为，对调解协议的效力还应进一步加强，建议将调解协议视为是通过特殊的纠纷解决机制形成的结果，它不属于纯粹的合同，其本身就具有拘束力和执行力：当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向法院申请强制执行;当双方当事人对调解协议有争议时，可以向法院起诉，要求法院对调解协议的效力进行审查，此时法院只能就调解协议的形式进行审查，而不能对调解协议所涉及的实体法律关系进行审查。反之，只有调解协议在形式上不合法时，才能撤销调解协议。只有这样，各种民间调解机制才能不致沦为可有可无的摆设。你好哦啊，

第五篇：人民法院多元化纠纷解决机制建设重要性及对策建议思考

人民法院多元化纠纷解决机制建设

重要性及对策建议思考

伴随着经济全球化和信息时代的深刻变化，人们对多元化社会治理有了更为深切的感受和认同。改革开放以来，我国取得了令世界瞩目的重大经济成就，社会发展水平持续提高，在法制建设和社会治理领域积累了大量成功经验，但同时也面临着社会转型期纠纷积聚、冲突多发、复杂难解的严峻局面。为实现纠纷的有效解决，促进构建社会主义和谐社会，各级政府部门和司法机关致力于建立多元化纠纷解决机制。近年来中央的一系列文件、政策和司法改革中，也都反复强调这一理念，多元化纠纷解决机制早已经成为法律实务部门制度创新与实践工作的重点。

一、多元化纠纷解决机制的概念

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，如诉讼，并将其绝对化;以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，重视来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用;为当事人提供多种选择的可能性(选择权)，以实现不同的价值(如经济、便利、符合情理等)。2009年8月，最高人民法院制定和公布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，标志着多元化纠纷解决机制的发展已进入一个新阶段。

二、多元化纠纷解决机制的意义

多元化纠纷解决机制在当下社会的突出实践意义是：第一、保障法制循序渐进发展及法制现代化的实现。第二、合理利用司法资源，减轻法院的压力。第三、为当事人提供实现正义、获取救济的多元途径。第四、促进纠纷解决机制的生态平衡以及法与社会的协调发展。

通过多元化纠纷解决机制保证社会和法治的“可持续发展”的意义在于：一方面，追求一种纠纷解决的生态平衡，而不是司法对纠纷解决的垄断，提倡充分发挥社会主体和当事人的自主性，为他们提供更多的可供选择的纠纷解决方式，以满足不同的需求和价值取向，更好地解决各类纠纷。并以此缓解法制现代化与本土社会和传统文化之间的冲突，促进社会的自治与和谐发展。同时，通过非诉讼机制分流法院压力，为司法现代化创造一个稳定发展的时间和环境。另一方面，司法机关不应仅关注自身和眼前的利益，更应承担起更高的社会责任，促进多元化纠纷解决机制及法与社会的协调发展。

通过多元化纠纷解决机制，不仅能够减轻法院压力，节省司法资源，降低成本，减少对抗性和紧张性，同时多元化纠纷解决机制方式灵活、时间短、不伤和气，能够有效防止“民转刑”案件发生，有利于构建和谐社会，而且，当事人自愿达成协议，容易达到自觉履行，可避免诉讼过程中“判而不决”的问题。

三、多元化纠纷解决机制的内容

多元化纠纷解决机制是由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制共同构成的整体系统，在这种多元化的系统中，各种制度或程序既有其独立的运行空间，又能形成一种功能互补，以满足社会和当事人的多元需求和选择自由。人民法院推动多元化纠纷解决机制建设，尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益，化解纠纷。对于案情简单、事实清楚、争议不大的案件，根据当事人意愿，尽量采用调解方式处理，努力实现案结事了，让人民群众在多元化纠纷解决机制处理下的司法案件中同样能够感受到公平正义。

诉讼的高增长在成功进行社会启蒙和司法原始积累的同时，也会助长诉讼万能的思潮、忽略多元化的价值，这不仅不利于奠定现代司法的基础，而且可能过早地引发西方国家曾经出现的法治中的某些固有弊端，并损害社会整体的和谐。现代法治的弊端正如过度开发对环境造成的破坏一样，必须从发展初期就给予高度关注，否则一旦在急功近利的大跃进中破坏掉了法治的基础，恢复和重建就需要付出更大的成本和代价，有些损失甚至是永远无法挽回的。无论“诉讼爆炸”是否会到来，都应该重视发展多元化纠纷解决机制，避免滥诉现象的出现。

多元化纠纷解决机制要以“调解优先”为原则建立联动调解机制，实行人民调解与司法调解衔接联动，实行人民调解与行政调解衔接联动。

四、多元化纠纷解决机制的现状

现在我国已经初步形成的多元化纠纷解决机制大致分为诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制两大类。但是这些纠纷解决机制面临着许多困境。

第一、立法不完善，法律效力不足。

目前我国尚没有针对多元化纠纷解决机制制定专门性法律，所以多元化纠纷解决的具体操作，只能依靠部门规章、地方性法规等。但是这些地方性的法律规范、部门规章等的效力不高，导致多元化纠纷解决机制存在着很大的不稳定性，从而使纠纷解决机制的权威受到挑战。

第二、诉讼纠纷解决机制不堪重负。

随着我国依法治国进程的不断推进，人们的法制观念也不断加强，越来越多的人在纠纷解决的过程中选择以诉讼作为解决途径，但也因此误将诉讼作为维护权利的唯一途径，从而导致了法院案件的急速增长。人们在纠纷解决过程中的这种倾向，使得当时人滥用诉讼权的现象日益突出，法院的审判压力也急剧加大。大量的案件诉诸法院，当事人当然希望案件能够得到迅速公正的解决，但是法律规定了严格的诉讼程序，加上复杂的审理过程，以及各种案件的不同情况，这些因素都会制约法院审理案件的速度，因此也就不可避免的导致诉讼延迟和案件积压。

第三、非诉讼纠纷解决机制能力有限。

因为非诉讼纠纷解决机制与诉讼程序适用的法律规范不一致，当事人对其缺乏信任。并且非诉讼纠纷解决机制的程序设置不合理，有的甚至比诉讼还复杂，使得当事人的权益得不到保护。另外，国家和社会对于非诉讼纠纷解决机制不够重视，相关投入相对较少。

第四、诉讼内外纠纷解决机制衔接不合理。

诉讼作为纠纷解决的主要方式已被大家普遍接受，而非诉讼方式却日显衰微，当事人对于非诉讼解决方式的功能、优点和程序了解较少，并且诉讼内外纠纷解决机制缺失衔接。例如，法院可以依法对仲裁裁决行使撤销权或者不予执行，当事人还得通过其他方式解决纠纷，使得当事人为了不出现不能执行的结果，宁愿选择直接起诉。

五、多元化纠纷解决机制的运行办法

(一)充分利用现有已见成效的各项方法和举措，持续推进多元化纠纷解决机制的建设。

首先是继续增强调解观念，提高诉讼调解的工作能力，在法官业务培训中有意识地加强对法官调解案件经验、方式、策略的培训。增强调解观念和调解能力是有力推行这一机制的基础和关键。法官的调解观念和调解能力在很大程度上决定了纠纷处理的效率和质量。法官较高的调解能力对参与纠纷解决的各方主体能起到良好的示范作用，也使纠纷双方当事人更可能产生信任感及合作的态度。

其次是发展和完善已设立的纠纷解决组织，并进一步挖掘人民陪审员、行业专业人员和律师等纠纷解决资源的作用，使各类群众自治组织、行业组织、中介组织，同行政机关、仲裁机构、人民团体、专业人士一起，形成合力，实现纠纷分流、疏导的多渠道、多方位解决。此外，还可以通过进一步指导培训以及提供类型化、标本式案例，提高社会组织调处矛盾纠纷的能力和成功率，增强他们的成就感和积极性，使基层群众更加信任和愿意选择合适的非诉解决渠道。

最后，作为推动多元化纠纷解决机制系统工程的一个部分，法院可以通过向立法机关建议支持以及从法院可支配资源中部分分配等多渠道地从制度、经费、人员配置等方面保障和促进多元化纠纷解决机制的健康运转。目前，法院特邀调解员等参与纠纷解决没有相应的经费支持，在社会综合治理方面激励机制也尚未形成，而法院在这一领域的实践与探索囿于职能分工的边界而相对有限，因此，这一机制的顺利推动和有效运转同样需要其他国家机关的积极配合。

(二)建立“三所一庭联调”工作机制。

XX市人民法院将积极深入地探索和创新纠纷解决举措，尤其注重提升纠纷处理的及时性和有效性。为充分调动各方面的力量联合化解矛盾纠纷，建立“三所一庭联调”这一纠纷解决工作机制，旨在通过合作来整合资源、形成合力，以促进纠纷类案件得到妥善、快速、有效的解决。“三所”是指派出所、司法所、律师事务所(含法律服务所)，“一庭”是指我院各业务庭室和基层人民法庭，“联调”是指人民法院各业务庭及基层人民法庭在受理和处理民商事案件时，与“三所”协调配合，充分发挥“三所”的职能作用，将矛盾化解于法庭之外，拓展范围，从而达到将矛盾“化早、化小、化了”的目标，维护和巩固本地区社会稳定的良好局面。为更好实施这一联调机制，我院从以下方面进行了努力：第一、院党组组织领导，与“三所”的主管部门沟通联系，建立联调机制。第二、诉讼服务中心及派出人民法庭建立与“三所”的联调关系，明确联调的范围，确立具体联络人员、做到无障碍沟通。第三、诉讼服务中心和各派出人民法庭在登记立案和受理咨询时，进行认真、客观登记，分门别类，为启动“三所一庭联调”功能做好充分准备。第四、诉讼服务中心及各派出人民法庭是发现矛盾的前沿，加强与“三所”及派出人民法庭的第一时间沟通，以便联调的运行。第五、诉讼服务中心及有条件的派出人民法庭建立律师化解矛盾工作室，便于随时启动联调机制。第六、各派出人民法庭，始终保持与地方党委、政府的联络，将地方社区等其他组织纳入到“三所一庭联调”的机制中，增强了调解的力度和效果。第七、定期与联调成员单位和其他组织召开联席会，总结以往工作中的经验，明确工作的方向。第八、诉讼服务中心及各派出人民法庭，如发现具有信访隐患、群体诉讼等案件信息时，在启动联调机制、稳控事态发展的同时，及时向院领导汇报，避免事态的扩大。第九、各业务庭审判及其他工作人员，在案件的审理过程中，敏感关注当事人的动态，随时启动联调部门的职能。第十、法院各业务庭及派出法庭，积极参与联调部门所受理的案件调解，明理释法，解决纠纷，最大限度地避免一些能够通过联调化解的纠纷进入审理程序。第十一、法院各业务庭派出法庭，加强与各级企业的协调与沟通，扩大“三所一庭联调”工作的范围，将矛盾化解在基层。第十二、每季度各业务庭及派出人民法庭都将启用联调机制的情况及效果书面报至分管领导，以便发现问题、总结经验和进一步指导工作。

(三)加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接。

以对多元化纠纷解决机制的内在生命力的认识为基础，通过设立“诉调对接”机制，实现非诉调解与诉讼的合理衔接。具体来说，将进一步通过对诉调对接的案件类型、劝导诉前调解的程序、对调解协议的司法支持等方面的规范化、制度化运作，使案件或者纠纷通过程式化的控制得到合适的解决。

首先，当当事人到法院立案时，法院应当帮助当事人分析纠纷的性质、可选择的解决途径以及这种解决途径的特点、效果等，向当事人宣传非诉讼纠纷解决机制的优势，充分发挥法院对非诉讼纠纷解决机制的促进和保障作用。其次，将诉讼调解和社会调解结合起来，这样既可以通过社会调解弥补审判资源的不足，也可以预防社会调解的不正式。最后，法院应当依法确认达成的和解协议、调解协议及仲裁协议的效力，并且对于非诉讼纠纷解决过程中的不足之处进行救济，只有这样才能保证非诉讼纠纷解决机制的作用得到有效发挥。

(四)设立人民调解室，共同参与多元化纠纷解决机制的构建和完善。

加快人才培养和素质提升，从基础上、根本上改变多元化纠纷解决机构队伍参差不齐、素质不高、队伍老化、观念落后、办法陈旧的问题，设立人民调解室，加大基层人民调解员、司法助理员的选聘、任用工作，充分调动社会各界和广大群众的积极性与主动性，广泛听取和收集来自不同阶层、不同行业人士的意见和要求，积极借鉴和吸收其他法院的经验做法，并结合XX市的实际情况，继续推动多元化纠纷解决机制体系化发展。积极引导民众转变“诉讼全能”的观念，综合运用法律法规、决策、经济、行政、甚至地方习俗等各种手段和教育、协商、引导等方式，释放群众情绪，化解社会矛盾。针对不同的案件类型多主体分类别地适用不同的纠纷解决方式，并将调解的理念贯穿始终。

(五)重视传媒效应，加大宣传力度。

要进一步加大对非诉讼纠纷解决方式的宣传力度，引导民事纠纷主体正确选择纠纷解决方式，高效、便捷地处理纠纷。要充分利用报纸、电视、网络等媒介的宣传功能，选择综合影响能力强、信誉度高的媒介，加大对民事协调、协商等非诉讼解决方式的宣传、引导和监督，同时，法院也可制作宣传展板、条幅、手册.传单等，加大对多元化纠纷解决机制的宣传力度，让群众充分了解、自觉认同多元化纠纷解决机制，主动去选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾，化解纠纷。

XX市人民法院将在积极创新、吸收并借鉴已有的优秀经验基础上，构建起一个包括纠纷预防、诉前调解、诉讼与非诉讼机制衔接在内的多元化纠纷解决体系。同时，通过与其他单位、部门的配合、协作，该院将积极参与并融入全社会构建多元化纠纷解决机制的探索和实践之中，通过学习与实际操作，努力推动多元化纠纷解决机制的顺利实施。

六、多元化纠纷解决机制的成果展望

第一、建立健全领导协调机制，由领导统一指导、协调和监督调解工作，从矛盾的排查、信息的采集、案件的分流、包案调处、督查督办、结案回访等实施一条龙指挥，有效整合人民调解、行政调解、司法调解、专业调解，实现多元化调解机制有序开展。

第二、建立健全组织网络，建立矛盾纠纷调解组织，建立网格化管理平台，实现资源信息共享，为多途径化解矛盾纠纷拓宽渠道。第三、建立健全大调解格局，新时期我们将面临许多新的社会矛盾，具有复杂性、群体性、多样性的特点，依靠单一的调解方式往往难以达到理想的效果，而大调解格局的建立，多部门的联合调解则有意想不到的成效。第四、建立健全考核机制，实行严格的奖惩制度，充分调动工作人员的积极性，对兼职调解员进行补贴，提高专职调解员的报酬，建立工作考评激励机制，克服“工作无报酬，好坏一个样”所带来的负面效应，有效调动调解人员的工作积极性。第五、建立健全矛盾纠纷预警机制，要从矛盾纠纷排查抓起，建立抓早、抓小、抓苗头的源头预防措施和运行机制，在第一时间里收集、报送信息，达到预警在先，整体联动的效果。第六、进一步提升调解人员的政治、文化素质，司法行政部门通过政策引导、业务培训、经验交流等形式，加强对各类调解组织和调解人员的管理指导和教育培训，切实提升调解组织的制度化和规范化水平，提高调解人员对各类矛盾纠纷的预警、化解、管控、应急能力和综合素质，不断提高调解人员的业务能力，保证他们依法履行职责。

结语：

多元化纠纷解决机制的“多元”，指向的是多主体、多层次、多渠道、多方式。建构与完善这一机制的目的在于满足社会不同主体的不同需求，以灵活多样的方式有效地解决并消减转型时期社会内部的各种矛盾与冲突。就XX市人民法院来说，多元化纠纷解决机制的推行整体上还处于起步阶段，一些新规划的完成还需要大量具体细致的工作，一些新举措的有效与否还有待实践的检验。但我们深信，多元化纠纷解决机制会与经济社会发展的内在需求相适应，卓有成效地推行和运用这一机制也势必有利于法院司法能力的提高。